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Débat : La nomination des juges

Quelques réflexions sur le processus de nomination des juges au Québec1

Eugénie Brouillet
p. 205-214

Résumés

Le principe de l’indépendance judiciaire commande une réduction de la marge de manœuvre présentement laissée au gouvernement québécois dans le choix des juges. Il en va de la confiance du public en l’administration de la justice. Si le principe de la responsabilité ministérielle nous amène à préférer un processus de sélection par le gouvernement à la suite d’un processus collégial à celui d’une sélection par le seul ministre de la Justice, les principes de transparence et d’obligation de rendre compte militent en faveur de la nécessité d’une justification publique. Pour diminuer le risque que des considérations non pertinentes, telles les allégeances ou les contributions politiques des candidats à la magistrature, n’interviennent dans le processus, la sélection d’une personne, à partir d’une courte liste de candidats jugés aptes à l’exercice d’une telle fonction, devrait être motivée par le gouvernement devant l’assemblée législative, sans référence toutefois à l’identité des autres candidats.

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Mots-clés :

nomination, juges, Québec

Keywords :

nomination, judges, Québec
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Texte intégral

Considérations introductives

  • 1  Notes d’une intervention présentée devant la Commission d’enquête sur le processus de nomination d (...)

1Le processus de nomination des juges interpelle des principes juridiques fondamentaux de notre système de gouvernement : l’indépendance judiciaire, la démocratie, la primauté du droit, de même que ceux de transparence et d’obligation de rendre compte qui leur sont consubstantiels.

  • 2  Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, par. 22.
  • 3  Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.P.-É.), [1997] 3 R.C.S. 3, pa (...)

2En régime démocratique, la légitimité du pouvoir judiciaire tient à ce qu’il puisse être raisonnablement perçu comme étant indépendant des pouvoirs politiques de l’État. Cette perception est fondamentale pour assurer la confiance du public dans l’administration de la justice. Sans cette confiance, le système ne peut commander le respect et l’acceptation qui sont essentiels à son fonctionnement efficace, qui est lui-même essentiel au maintien de la primauté du droit2. Ainsi, le principe constitutionnel de l’indépendance judiciaire ne constitue pas une fin en soi, comme le rappelait la Cour suprême du Canada en 1997. L’indépendance judiciaire « est précieuse parce qu’elle sert des objectifs sociétaux importants – elle est un moyen favorisant leur réalisation3 ».

3Nos réflexions sur le processus de nomination des juges au Québec sont fondées sur trois prémisses. En premier lieu, le principe démocratique milite nettement en faveur du maintien d’un pouvoir de nomination par les organes politiques de l’État. Compte tenu du rôle fort important que sont appelés à jouer les juges dans notre système démocratique de gouvernement, il nous apparaît essentiel que les personnes habilitées à les sélectionner rendent compte de leurs actes devant la population. Il en va selon nous de la légitimité même du processus et, ultimement, du pouvoir judiciaire. Nous voyons difficilement comment un pouvoir de nomination octroyé à des personnes non élues, et donc non obligées de rendre compte de leurs actes, peut améliorer la transparence actuelle du processus.

4En deuxième lieu, nous croyons cependant que la marge de manœuvre présentement laissée par la Constitution et la législation québécoise au gouvernement dans le choix des magistrats peut poser problème en regard de la perception raisonnable d’indépendance que doit entretenir le public de l’administration de la justice. La possibilité que des juges soient nommés en raison de leurs allégeances politiques, ou encore en raison de leur contribution financière à des partis politiques, ou, inversement, que des personnes ne soient pas nommées en raison de telles considérations, soulève des questions fondamentales dans notre régime démocratique de gouvernement.

5En troisième lieu, la marge de manœuvre laissée en ce moment au gouvernement dans le processus de désignation des juges ne doit toutefois pas, à notre avis, être abolie. Celle-ci aurait plutôt avantage à être réduite par rapport à son ampleur actuelle. En effet, lors de la nomination d’un membre de la magistrature, outre les considérations liées à la personne même du candidat (aptitudes, expertise, etc.), d’autres considérations institutionnelles doivent selon nous pouvoir être prises en compte par le gouvernement. Nous pensons ici, par exemple, à la complémentarité des différentes expertises des juges d’une même cour ou à la représentativité des femmes et des régions. De telles considérations sont pertinentes, puisqu’elles participent à la bonne administration de la justice.

6Maintenant, de quelle manière réduire cette marge de manœuvre de manière à éviter que des considérations non pertinentes, telles les allégeances politiques ou les contributions financières à un parti politique, interviennent dans la décision de nommer un juge ? Nous sommes d’avis qu’une réforme devrait résulter d’un ensemble de modifications apportées à plusieurs stades du processus, c’est-à-dire, en ordre chronologique, de la nomination des membres du comité consultatif à la nomination du juge proprement dite par le gouvernement.

7Enfin, nous tenons à souligner que le système actuel de nomination par le gouvernement du Québec ne doit pas non plus être démonisé, puisqu’il se compare très bien aux systèmes d’autres régimes démocratiques et avantageusement par rapport à celui qui est présentement appliqué pour les nominations par le gouvernement fédéral. Nous croyons toutefois qu’il pourrait être amélioré.

8Nos observations porteront sur trois des questions posées par la Commission. Nous nous attarderons d’abord à la question du pouvoir de nomination proprement dit et au rôle que devraient selon nous y jouer le ministre de la Justice et le gouvernement. Nous ferons ensuite quelques observations sur la question de la motivation du choix d’un juge par le gouvernement et, dans ce contexte, sur la référence potentielle aux autres candidats.

La sélection d’un juge doit-elle relever du ministre de la Justice, sans consultation des autres membres du Conseil des ministres et donner suite à une simple ratification du choix par le Conseil ou doit-elle relever du gouvernement à la suite d’un processus collégial, c’est-à-dire à la suite de consultations du ministre de la Justice auprès de ses collègues?

9Une nomination par le ministre de la Justice, sans aucune consultation des autres membres du Conseil des ministres et donnant suite à une simple ratification du choix par le Conseil, aurait pour avantage, selon certains, de limiter le risque d’ingérences politiques dans le processus, en protégeant le ministre de la Justice des pressions pouvant provenir de ses collègues et en protégeant ces derniers de pressions de la part du public.

10À notre avis, l’idée selon laquelle le processus de désignation des juges ne devrait relever, dans les faits, que du ministre de la Justice comporte un certain nombre d’inconvénients. Outre le fait qu’il demeurera difficile, malgré l’existence de règles à ce sujet, d’empêcher les discussions entre les ministres sur le processus de nomination des juges, étant donné la nature essentiellement collégiale de l’exercice de la fonction gouvernementale, un tel processus pose selon nous certains problèmes de cohérence avec le principe de la responsabilité ministérielle dont découle celui de la solidarité ministérielle.

11Dans le système parlementaire britannique qui prévaut au Canada et au Québec, il existe une convention constitutionnelle selon laquelle le premier ministre et ses ministres sont collectivement responsables devant la chambre basse. Il s’agit bien sûr du principe de la responsabilité ministérielle. Ce principe a des répercussions politiques importantes sur le fonctionnement du gouvernement. La solidarité ministérielle en est la principale.

12Lorsqu’un gouvernement subit la censure, en d’autres termes, lorsqu’il perd la confiance de l’assemblée, il tombe tout d’un bloc. Le sort d’un ministre est lié à celui du gouvernement dont il fait partie ; inversement, le sort d’un gouvernement ou d’un premier ministre peut tenir aux décisions prises par un seul ministre. Ainsi, la censure par l’assemblée d’un ministre se répercute sur l’ensemble du gouvernement, si celui-ci a approuvé ou ratifié de quelque manière la décision ministérielle en cause.

  • 4  Article 86. « Le gouvernement nomme par commission sous le grand sceau les juges durant bonne cond (...)

13Or, c’est ce qui est en ce moment prévu dans les législations québécoises relativement au processus de désignation des juges. Que l’on interprète l’article 86 de la Loi sur les tribunaux judiciaires4, qui prévoit que c’est « le gouvernement » qui nomme les juges, comme signifiant que le Conseil des ministres ne fait que ratifier le choix du ministre de la Justice ou plutôt comme impliquant une discussion préalable entre les ministres sur le choix de la candidature, la décision ultime de nommer une personne juge est soumise au principe de la solidarité ministérielle, puisqu’elle découle ultimement d’un acte juridique de l’exécutif (l’adoption d’un décret).

14Ainsi, compte tenu du fait que cette décision peut être imputée au gouvernement, et non au seul ministre de la Justice, et que, en théorie, elle peut mettre en jeu le principe de la responsabilité ministérielle, nous croyons qu’il serait davantage conforme à nos grands principes de droit constitutionnel que la décision de nommer un juge soit prise à l’issue de discussions (soumises au secret des délibérations) au Conseil des ministres.

15Nos propos sont toutefois liés à nos réflexions relativement à une autre question, celle de l’opportunité d’obliger le gouvernement à motiver le choix d’une personne comme juge. À notre avis, une gouvernance étatique qui prétend à la transparence plaide en faveur de l’obligation pour le gouvernement, par la bouche du ministre de la Justice, d’expliquer en chambre les raisons pour lesquelles il propose une personne en particulier pour une nomination à la magistrature, ce qui n’est pas le cas actuellement. Or, un tel processus de motivation devant l’ensemble des élus rend plus prégnant le principe de la responsabilité ministérielle.

Le choix d’un juge doit-il être motivé ? Quels sont les avantages et, le cas échéant, les désavantages d’une telle pratique ?

16La prérogative royale constitue-t-elle un obstacle juridique potentiel à la motivation d’un choix d’un juge par le gouvernement ? Nous ne le croyons pas.

  • 5  Voir Brun, Tremblay et Brouillet (2008 : 712).

17La prérogative royale désigne les règles d’exception, d’origine coutumière, qui, dans une certaine mesure, limitent le contrôle judiciaire des actes du gouvernement. Elle désigne aussi les quelques pouvoirs que celui-ci peut exercer sans l’appui d’une habilitation législative. Or, parmi ces pouvoirs se trouve celui de la nomination des juges5.

  • 6  Voir note 4.

18Il faut d’emblée noter qu’aujourd’hui, plusieurs de ces pouvoirs font l’objet d’un encadrement législatif et que, d’un point de vue juridique, ce pourrait être le sort de chacun d’eux. Il en est ainsi pour la nomination des juges à la Cour du Québec, encadrement qui, s’il est peu contraignant à l’heure actuelle, est tout de même énoncé aux articles 86 et suivants de la Loi sur les tribunaux judiciaires6. Ainsi ce pouvoir, qui découle de la prérogative royale, pourrait-il être davantage encadré par la voie législative.

19Au surplus, l’exercice des pouvoirs qui découlent originairement de la prérogative royale est de nos jours l’objet d’un contrôle parlementaire assez rigoureux. En effet, qui dit prérogative royale ne dit pas nécessairement pouvoirs arbitraires et dénués de tout encadrement. Leur nature et les impératifs de la démocratie (transparence et obligation de rendre compte) impliquent que le contrôle de leur exercice soit politique plutôt que judiciaire, c’est-à-dire qu’il soit le fait du Parlement ou de la collectivité et non celui des juges.

  • 7  Quoi qu’il ne subsiste, depuis longtemps, aucun doute quant à la nature démocratique du régime pol (...)

20L’obligation pour le gouvernement de motiver, devant la chambre, le choix d’une personne pour siéger à la magistrature participerait ainsi pleinement du principe démocratique qui, faut-il le rappeler, fait partie intégrante de la Constitution canadienne7.

  • 8  Voir note 3.
  • 9  Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la (...)

21À cet égard, nous croyons qu’un parallèle intéressant peut être tracé entre un potentiel processus de motivation devant la chambre basse et celui qui a été instauré par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi de 19978 relativement à la question de la sécurité financière des juges. On se rappelle que dans cette décision, dont les principes ont par la suite été repris et appliqués en 2005 dans Association des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick9, la Cour suprême a jugé que le principe de la sécurité financière des juges (l’un des corollaires du principe de l’indépendance judiciaire) obligeait les gouvernements à mettre sur pied des commissions indépendantes, objectives et efficaces, avant de toucher de quelque manière que ce soit au traitement des juges. Le rapport d’une telle commission n’est que consultatif. À moins d’avis contraire, il n’a pas force obligatoire. Ainsi, la Cour affirme que le gouvernement n’est pas lié par les recommandations de la commission et qu’il conserve donc le pouvoir de s’en écarter et ce, à condition de justifier sa décision par des motifs rationnels dans sa réponse aux recommandations.

22Toute comparaison demeure certes quelque peu boiteuse, mais nous avançons qu’il pourrait être intéressant de s’inspirer des fondements juridiques d’une telle exigence de justification pour réfléchir à celle qui pourrait prévaloir dans le cadre du processus de nomination des juges. La Cour suprême s’exprimait comme suit dans le Renvoi de 1997 :

À mon sens, la nécessité de la justification publique découle de l’un des objectifs de la garantie d’indépendance de la magistrature prévue à l’al. 11d) – savoir celui d’assurer la confiance du public dans le système judiciaire. Ce n’est que si elle est motivée que la décision du pouvoir exécutif ou législatif de modifier ou de bloquer les traitements des juges et de rejeter la recommandation que lui a fait un organisme mandaté par la Constitution [– dont l’existence repose justement sur le besoin de préserver l’indépendance de la magistrature – de ne pas donner suite à cette décision] sera jugée légitime et ne sera pas considérée comme indifférente ou hostile au principe de l’indépendance de la magistrature (Renvoi de 1997 : par. 180. Nous soulignons).

  • 10  Cité par la Cour dans le Renvoi de 1997, par. 181.

23La Cour cite ensuite un auteur : « [traduction] ce qui justifie l’exercice de tout pouvoir public c’est la capacité de ses titulaires de donner des motifs suffisants pour justifier leurs décisions touchant les personnes visées. La différence entre un simple sujet de droit et un citoyen réside dans le droit démocratique de ce dernier d’exiger des pouvoirs publics qu’ils rendent compte de leurs actes » (Dyzenhaus, 199410).

24Nous sommes d’avis que ces mêmes principes pourraient servir de fondements à l’introduction dans le droit québécois d’une obligation de la part du gouvernement de motiver son choix de nommer une personne à la magistrature.

25Poussons encore plus loin cette idée de motivation : à l’instar du processus qui a cours pour la nomination du Vérificateur général ou encore pour celle du Protecteur du citoyen, les juges des cours provinciales devraient-ils être nommés par le gouvernement à la suite d’une ratification par un certain pourcentage des membres de l’Assemblée nationale ? Nous admettons qu’il s’agit là d’une idée assez audacieuse qui nécessiterait de sérieuses études sur les incidences pratiques qu’elle pourrait avoir, à savoir une dépolitisation ou, à l’inverse, une plus grande politisation du processus de nomination.

  • 11  Concernant les exigences d’indépendance, d’objectivité et d’efficacité, voir Renvoi de 1997, par. (...)

26Enfin, soulignons au passage que les qualités d’indépendance, d’objectivité et d’efficacité exigées des commissions de rémunération des juges et qui ont été énoncées dans les deux décisions précitées pourraient être éclairantes dans le cadre de réflexions portant sur la composition des comités de nomination des juges et sur le mode de désignation de leurs membres11.

La motivation d’un choix de juge doit-elle faire référence aux autres candidats aptes ?

27Pour répondre à cette question, nous nous permettons une brève incursion dans l’un des thèmes abordés plus en profondeur par d’autres intervenants, celui du processus d’évaluation des candidats par les comités.

28Très brièvement, nous croyons qu’il serait fort judicieux, et nous partageons ici l’une des suggestions avancées par le professeur Jocelyn Maclure dans son mémoire, que la liste de noms soumise par le comité consultatif au gouvernement soit grandement réduite (à trois ou cinq noms) et nous sommes plutôt favorable à ce que le comité indique, pour chacun d’eux, un rang (1 à 5, par exemple). Afin que le processus de motivation devant la chambre ait de réels effets, nous serions également encline à penser que le gouvernement devrait dévoiler le rang de la personne qu’il entend nommer à la magistrature, sans toutefois révéler le nom des autres personnes qui apparaissent sur cette courte liste.

29Le dévoilement du rang de la personne sélectionnée obligerait le gouvernement à expliquer pourquoi c’est cette personne qui est choisie plutôt qu’une autre (qui aurait, par exemple, un rang supérieur). Le gouvernement pourrait alors présenter les « raisons rationnelles » (pour reprendre l’analogie avec les principes présidant à la sécurité financière des juges), raisons pouvant tenir tant aux compétences et qualités personnelles de la personne choisie qu’à des considérations institutionnelles (telles la question de la représentation ou celle de la complémentarité des expertises).

30Toutefois, nous ne croyons pas qu’il soit nécessaire, dans une perspective de transparence et d’obligation de rendre compte de l’action étatique, de requérir du gouvernement qu’il dévoile l’identité des autres personnes, et ce, essentiellement pour éviter que la perspective que sa candidature soit révélée au grand public décourage certaines personnes de qualité de présenter leur dossier.

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Bibliographie

Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., c. T-16.

Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice) ; Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion) ; Bodner c. Alberta ; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général) ; Minc c. Québec (Procureur général), [2005] 2 R.C.S. 286.

Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.P.-É.), [1997] 3 R.C.S. 3.

Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217.

Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673.

Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet (2008), Droit constitutionnel, 5e édition, Cowansville, Éditions Yvon Blais.

Dyzenhaus, David, « Developments in Administrative Law: The 1992-93 Term », (1994) 5 S.C.L.R. (2d) 189.

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Notes

1  Notes d’une intervention présentée devant la Commission d’enquête sur le processus de nomination des juges (commission Bastarache).

2  Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, par. 22.

3  Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.P.-É.), [1997] 3 R.C.S. 3, par. 9 [ci-après Renvoi de 1997].

4  Article 86. « Le gouvernement nomme par commission sous le grand sceau les juges durant bonne conduite. L’acte de nomination d’un juge détermine notamment le lieu de sa résidence. » : Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., c. T-16.

5  Voir Brun, Tremblay et Brouillet (2008 : 712).

6  Voir note 4.

7  Quoi qu’il ne subsiste, depuis longtemps, aucun doute quant à la nature démocratique du régime politique canadien, ce que la Cour suprême a expressément affirmé dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 61 à 69.

8  Voir note 3.

9  Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice) ; Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion) ; Bodner c. Alberta ; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général) ; Minc c. Québec (Procureur général), [2005] 2 R.C.S. 286.

10  Cité par la Cour dans le Renvoi de 1997, par. 181.

11  Concernant les exigences d’indépendance, d’objectivité et d’efficacité, voir Renvoi de 1997, par. 170 à 174.

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Pour citer cet article

Référence papier

Eugénie Brouillet , « Quelques réflexions sur le processus de nomination des juges au Québec », Éthique publique, vol. 13, n° 1 | 2011, 205-214.

Référence électronique

Eugénie Brouillet , « Quelques réflexions sur le processus de nomination des juges au Québec », Éthique publique [En ligne], vol. 13, n° 1 | 2011, mis en ligne le 20 décembre 2011, consulté le 16 août 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/440 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.440

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Auteur

Eugénie Brouillet

Université Laval

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Droits d’auteur

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