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Dossier : Faire des lois sur l'éthique ?

L’Éthique, la déontologie et la politique dans les réformes éthiques municipales : la concurrence des normativités1

Nicole Marchand
p. 75-94

Résumés

L’objectif de ce texte est de montrer que des cas réels de réformes éthiques municipales peuvent être documentés, analysés et comparés sous l’angle de la concurrence des normativités éthique, déontologique et politique. Notre hypothèse est que toute réforme, pour aboutir, doit marginaliser l’une des trois normativités, créant ainsi un déficit régulateur qui entraînera des problèmes. La première partie décrit les normativités en cause ainsi que la manière dont elles interagissent durant le processus de réforme. La deuxième résume notre hypothèse et la méthode de validation que nous avons utilisée. La troisième décrit le phénomène de la marginalisation normative dans les six cas de réformes étudiés. Partout, une catégorie de dispositifs normatifs a effectivement été marginalisée. Pour autant, nous n’avons pas trouvé trois types symétriques de réformes ; la marginalisation du déontologique ne se traduit pas, localement, par une meilleure institutionnalisation de la normativité éthique.

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Texte intégral

  • 1  Cette recherche a été réalisée à l’Institut d’éthique appliquée de l’Université Laval, sous la dir (...)

1L’un des principaux objectifs des lois sur l’éthique est prévenir et de réguler les conflits d’intérêts des agents publics. Dans les municipalités comme aux autres paliers de gouvernement, toute réforme suppose l’adoption de nouvelles règles ainsi que la mise en place de mécanismes administratifs et (ou) quasi judiciaires favorisant le respect des règles. L’ensemble de ces mécanismes, souvent organisés autour d’une commission ou d’un poste de commissaire à l’intégrité, constitue l’infrastructure éthique (OCDE, 2005). L’adjectif éthique se rapporte alors à la visée générale de la réforme : aligner le comportement des agents publics sur les grandes valeurs démocratiques. L’éthique n’est toutefois pas la seule ni même la principale normativité à l’œuvre dans l’infrastructure. La déontologie ancrée dans le droit et dans les lois, la rationalité politique, les divers modes de régulation administrative y jouent également un rôle important. Et bien que les normativités soient en principe complémentaires, elles sont aussi en concurrence les unes avec les autres, dans le débat public et dans la vie quotidienne des organisations.

2Comment analyser cette concurrence des normativités ? L’éthique organisationnelle permet de décrire, du point de vue de l’éthique et de la déontologique, les infrastructures mises en place. En revanche, elle s’intéresse peu à la régulation politique. Cette indifférence n’est pas problématique quand on envisage la municipalité comme une organisation. Elle le devient quand il s’agit de réformes éthiques entreprises ou menées par des élus et visant d’emblée les conflits d’intérêts des élus. De telles réformes sont des projets politiques, au sens noble comme au sens partisan du terme. Il est difficile, dans ces conditions, de faire du politique un facteur à priori déviant, passif ou résistant, que les dispositifs éthiques et déontologiques doivent simplement mieux contrôler.

3Dans le débat public sur les conflits d’intérêts, les considérations morales, juridiques et politiques ont une légitimité et un poids relativement égaux. C’est même, soutient Andrew Stark (2000), ce qui rend la question insoluble, car aucune normativité, fût-ce en s’appuyant sur des faits documentés, ne peut durablement régler le problème à la satisfaction de toutes les parties. Selon cette logique, toute réforme éthique serait le résultat d’un compromis plus ou moins instable entre trois types d’exigences et d’acteurs normatifs, un compromis nécessitant le plus souvent la marginalisation de l’une des trois normativités.

4L’objectif de ce texte est de montrer que des cas réels de réformes éthiques municipales peuvent être documentés, analysés et comparés sous l’angle de la concurrence des normativités. La première partie décrit les normativités en cause ainsi que la manière dont elles interagissent durant le processus de réforme. La deuxième partie résume notre hypothèse de travail et la méthode de validation que nous avons utilisée. La troisième partie décrit le phénomène de la marginalisation normative dans les six cas que nous avons étudiés, soit ceux de Toronto, Baltimore, Philadelphie, Jacksonville, Tallahassee et Venice. On pourra alors constater l’intérêt pratique, mais aussi les limites du cadre d’analyse que nous avons conçu.

Les normativités à l’œuvre dans les réformes éthiques

Les trois faces normatives d’une réforme

  • 2  Aux États-Unis, toutes juridictions confondues, la plupart des lois sur l’éthique sont postérieure (...)

5L’éthique des élus, rappelle Stark (2000), occupe désormais dans le débat public une place aussi importante que les problèmes constitutionnels, les questions de politique intérieure et les questions de politique étrangère. Dans tous ces domaines, les considérations morales, juridiques et politiques alimentent la discussion en tirant le meilleur parti des faits disponibles. La structure des débats sur l’éthique des agents publics présente toutefois deux traits qui rendent les consensus beaucoup plus difficiles (Stark, 2000 : 13) : d’abord, les faits n’y jouent pas un rôle aussi décisif que dans les autres domaines ; ensuite, aucune des normativités en présence ne peut, comme ailleurs, être mise en veilleuse dans le but de favoriser l’entente. Les débats publics sur l’éthique ont par conséquent un caractère répétitif et cyclique : les mêmes arguments, les mêmes impasses reviennent depuis l’adoption des premières lois sur l’éthique aux États-Unis2.

6La thèse de Stark concerne la structure du discours public et les arguments normatifs qui y sont à l’œuvre. La notion de normativité, pierre angulaire de notre recherche, est toutefois plus large. Luc Bégin définit les normativités comme « les différents modes de régulation sociale [des comportements] dans lesquels s’inscrivent les diverses catégories de normes » (1995 : 34). Outre ses normes, codifiées ou non, chaque normativité possède des caractères observables qui lui sont propres : une source reconnaissable, des dispositifs matériels et symboliques, un mode particulier de régulation des comportements (Boisvert et al., 2003). Les arguments échangés dans le débat public sont évidemment dérivés des normativités, mais le vocabulaire de Stark demeure plus général que celui de l’éthique organisationnelle. La compatibilité entre les deux cadres conceptuels exige donc certaines clarifications.

7En ce qui concerne les conflits d’intérêts des agents publics, Stark définit la normativité morale en termes d’intériorité, d’engagement et de vertu (2000 : 268). Cette conception est globalement compatible avec la définition qu’Yves Boisvert et ses collaborateurs donnent de la normativité éthique : « L’éthique est un mode de régulation des comportements qui provient de l’individu et qui met l’accent sur des valeurs co-construites et partagées pour donner un sens à ses décisions et à ses actions, faisant ainsi appel à son jugement personnel et à sa responsabilité » (2003 : 31). Lorsque Stark parle de normativité juridique, il désigne essentiellement les lois sur l’éthique (ou les dispositions éthiques des lois générales) et leur souci de positivité. Devant l’institution qui régit les conflits d’intérêts, les agents publics répondent de leurs conduites dans les circonstances objectivement décrites par la loi, et non de leurs intentions ni, à proprement parler, des conséquences de leurs actes (Stark, 2000 : 266). Au sens strict, Stark parle donc plutôt de la normativité déontologique sur les conflits d’intérêts. Celle-ci s’inscrit dans la même logique hétérorégulatoire que le droit, mais ses règles visent spécialement les membres d’une profession ou d’une organisation (Boisvert et al., 2003 : 26), en l’occurrence, les agents publics de la municipalité.

8Quant à la normativité politique, Stark (2000 : 147) la conçoit à partir des règles du jeu démocratique, lequel a toujours un côté noble (le bon gouvernement, l’engagement des individus envers un projet politique et envers les citoyens) et un côté « intéressé » (les calculs partisans, carriéristes ou vénaux des acteurs). Le projet et l’intérêt politiques régulent l’action tantôt de manière convergente, tantôt de manière divergente, mais souvent à court terme, en tenant compte des résultats de l’action et de ses conséquences sur l’opinion (Stark, 2000 : 267-268). La confiance des citoyens/électeurs se gagne en effet dans l’arène publique, un monde dominé par les apparences et les perceptions.

9La normativité politique est plus concrète, et donc plus complexe, plus hétérogène que les deux autres. Plus tolérante aux influences de toute nature – il est approprié, pour un acteur politique, de se laisser influencer –, elle est aussi plus soucieuse d’harmoniser les divers intérêts. À certains égards, elle se rapproche de la normativité administrative : les deux sont axées sur les résultats. La seconde n’a toutefois pas la même légitimité que la première quand il s’agit d’arbitrer les conflits entre l’intérêt général et l’intérêt privé. On notera que les trois normativités conçoivent l’agent public de manière très différente. L’agent éthique est mû par ses valeurs (son idéal démocratique) ; l’agent politique est mû par les objectifs et responsabilités de son groupe ainsi que par ses propres objectifs et responsabilités ; l’agent déontologique, mû de l’extérieur par ses obligations et la crainte de sanctions, se conforme à la règle plutôt que de choisir son action : il n’est donc pas, du point de vue motivationnel et réflexif, un agent au sens plein du terme.

10Dans les démocraties libérales, les acteurs politiques sont soumis aux trois normativités. Selon la manière dont ils agissent en situation de conflit d’intérêts, ils peuvent être publiquement jugés, loués, blâmés et sanctionnés selon les trois régimes, et pas nécessairement de manière convergente. Dennis F. Thompson, un pionnier de l’éthique publique aux États-Unis, en convenait déjà au début des années 1990 : le bon gouvernement résout les problèmes d’une manière éthique mais sa responsabilité principale est de résoudre les problèmes, non d’être vertueux (1992 : 255). Il ne faut donc pas s’étonner que les considérations politiques aussi bien qu’éthiques et déontologiques pèsent de tout leur poids dans une réforme municipale.

Les trois normativités en action

11Dans le cas de figure le plus fréquent, les élus de la juridiction supérieure ont déjà adopté, pour eux-mêmes et pour leur administration, des dispositions légales sur les conflits d’intérêts. Le premier temps de la réforme consiste donc à étendre ces dispositions aux élus municipaux, en incitant ou en obligeant les municipalités à adopter leur propre régime. La réforme locale survient dans un second temps. Aux États-Unis, où certains États régulent l’éthique municipale depuis les années 1960 et 1970, il est toutefois assez fréquent qu’une réforme commence et s’achève à l’échelle locale. L’impulsion peut venir d’un scandale, comme à Philadelphie, mais il est d’autres motifs possibles : compenser les faiblesses de la loi de l’État, gérer localement les risques éthiques sans avoir à composer avec une autorité centrale…

12Quels que soient les motifs qui poussent les élus à s’autoréguler, la justification publique d’une réforme correspond à sa face éthique. Les agents publics, les médias, les groupes citoyens invoquent alors une ou plusieurs des valeurs fondamentales de la démocratie : le bien commun, l’équité, la responsabilité des gouvernants, l’impartialité et l’intégrité dont ils doivent faire preuve pour mériter la confiance des citoyens. Cette face éthique permet de comprendre pourquoi les actions favorisées par la réforme sont représentatives de l’idéal démocratique, et donc souhaitables, alors que d’autres doivent être évitées ou interdites. Dans la mesure où elles s’implantent dans la culture politique locale, ces valeurs peuvent en outre éclairer le jugement des individus et motiver des conduites conformes aux règles. L’adoption d’un règlement municipal sur les conflits d’intérêts correspond plutôt à la face déontologique de la réforme. Un code de conduite reproduit ou prolonge alors les exigences déontologiques de la juridiction supérieure et fixe les règles à suivre dans un ensemble de situations (conflits d’intérêts, cadeaux, relations d’affaires, etc.).

13La marge de manœuvre que les élus conservent dans l’infrastructure qu’ils mettent en place correspond à la face politique de la réforme. Cette liberté d’action est certes liée à la préservation des intérêts des élus mais aussi, de façon plus fondamentale, à leur capacité de gouverner dans l’intérêt public, en tenant compte des conséquences locales de leurs décisions dans des conjonctures et des contextes que ni l’idéal démocratique ni le code de déontologie ne peuvent prévoir. Le conseil peut ainsi exclure du code les règles trop contraignantes ou les limiter par des exemptions. Il peut se réserver un rôle clé dans l’application des règles (autorégulation) ou, s’il met sur pied une commission, limiter les pouvoirs et l’indépendance de celle-ci.

  • 3  Pour un exemple canadien de commission d’enquête, voir Bellamy (2005).

14Quand un projet de réforme est mis en avant par un parti politique ou demandé par des membres de la société civile, les trois faces normatives sont empiriquement présentes, portées par les discours, actions et décisions des différents groupes d’acteurs. Elles sont en concurrence les unes avec les autres sur nombre de questions de fond et de forme à propos des conflits d’intérêts, de la portée de la réforme et des stratégies requises pour que celle-ci atteigne ses objectifs. Les acteurs désengagés (experts, commissions d’enquête mandatées à la suite de scandales impliquant des agents publics3) favorisent souvent la complémentarité des normativités, c’est-à-dire leur cohabitation dans la même infrastructure. Les acteurs directement touchés – élus, partis, lobbyistes, groupes de pression et citoyens – ont en général des préférences plus marquées. Ces préférences sont influencées par l’intérêt et l’orientation axiologique des acteurs mais aussi par des facteurs contextuels. Il existe entre les municipalités de grandes différences démographiques, socioéconomiques, historiques, culturelles, institutionnelles… Dans la mesure où la réforme éthique traduit les préoccupations des citoyens et des agents publics, elle reflète aussi les particularités de la communauté visée. La démocratie peut bien reposer sur des valeurs et principes universels, l’infrastructure éthique municipale est configurée de manière à régler les problèmes locaux que les acteurs locaux jugent prioritaires. Elle doit aussi, crucialement, régler plus de problèmes qu’elle n’en crée.

L’hypothèse de la concurrence des normativités

15Chaque normativité s’efforce de résoudre à sa manière, avec les dispositifs qui lui sont propres et à son niveau de généralité, les tensions entre l’intérêt public et l’intérêt privé. D’où des divergences que les faits, même quand ils font consensus, ne parviennent pas à trancher, car la question fondamentale demeure celle de l’acceptabilité (Stark, 2000 : 13). Quand de fortes tensions normatives bloquent l’action, la réforme ne dépasse pas le stade du projet. La mise en place d’une infrastructure relativement complexe implique que ces tensions soient résolues, à tout le moins en apparence ou temporairement.

16Notre hypothèse de travail est que toute réforme éthique municipale exige la marginalisation d’une normativité, et que le déficit régulateur (éthique, déontologique ou politique) ainsi créé entraînera tôt ou tard des problèmes. Un scandale, une crise interne ou une contestation judiciaire révélera les limites de l’infrastructure. Dans son étude sur les réformes éthiques aux États-Unis, Beth Rosenson (2005 : 8-17) formule une version plus politique de cette hypothèse. Lors d’une réforme éthique, rappelle-t-elle, les législateurs s’imposent à eux-mêmes des règles qui sont contraires à leurs intérêts politiques et financiers. On peut donc s’attendre à ce que, par-delà les discours, les mesures mises en place aient une portée assez limitée. Quand on est en présence d’une réforme réellement contraignante pour les législateurs, c’est que d’autres facteurs ont joué un rôle important : culture politique locale intolérante à la corruption, compétition électorale, visibilité du problème éthique dans les médias, facteurs institutionnels. Rosenson ne situe pas, comme Stark, le problème sur le terrain de la structure normative du discours public, mais sa thèse autorise le même genre de prédiction : toute réforme, en marginalisant une source relativement puissante de normativité, crée un déficit régulatoire qui entraînera tôt ou tard des problèmes.

17À l’échelle des municipalités de tout un État, la vérification empirique d’une telle hypothèse soulève des problèmes méthodologiques probablement insurmontables. Notre objectif de recherche était beaucoup plus modeste. Il s’agissait de vérifier si de réels cas de réforme éthique municipale pouvaient être documentés, analysés et comparés sous l’angle de la concurrence des normativités. On trouve assez facilement, sur les sites officiels des villes ayant connu une réforme récente, des données publiques sur l’histoire de la réforme, la nature, le financement et les performances des dispositifs mis en place. Ces données, idéalement validées par des recoupements avec d’autres sources publiques, permettent de monter des cas de figure. Dans ce but, nous avons documenté sommairement les programmes éthiques de 30 villes canadiennes et américaines et retenu 6 cas de réformes répondant aux critères suivants :

18L’objectif étant de tester notre cadre d’analyse, les six cas retenus devaient aussi présenter une certaine diversité démographique, culturelle et institutionnelle.

19Le point focal de notre étude n’est pas le discours des acteurs municipaux mais les dispositifs normatifs institutionnalisés par leurs décisions et leurs actions. Chaque normativité ayant des dispositifs institutionnels qui lui sont propres, on peut en effet constater leur présence ou leur absence dans l’infrastructure étudiée, consulter les données disponibles sur leur performance, sur les ressources qui leur sont allouées, sur les changements qui les touchent et même, souvent, sur les conflits ou impasses auxquels ils donnent lieu.

  • 4  La pauvreté des données publiques sur les dispositifs éthiques ne permet pas d’inclure dans la gri (...)

20Aux fins de cette recherche, nous avons considéré comme des dispositifs éthiques toutes les mesures visant la prévention générale des infractions : les énoncés de valeurs, la codification, élaborée ou non, des conduites valorisées, les programmes de socialisation des valeurs et des règles4 (consultation des personnes touchées, publicisation, information, formation, avis officieux et officiels, services-conseils). Nous avons considéré comme des dispositifs déontologiques le code de conduite, les dispositifs de surveillance des conduites et de dépistage des infractions et les mesures officielles d’administration des règles (nature, pouvoirs et règles internes de l’autorité chargée de recevoir et de traiter les plaintes et d’imposer des sanctions). Enfin, tous les dispositifs visant explicitement ou non à préserver la marge de manœuvre du conseil municipal ont été considérés comme des dispositifs politiques. L’étude étant exploratoire, cette grille d’analyse n’a pas fait l’objet d’une opérationalisation très poussée. L’analyse a cependant tenu compte des données sur le degré de fonctionnalité et sur la performance des dispositifs pour classer les approches.

21Sur la base de notre hypothèse de travail, on peut s’attendre à trouver trois grands types de réformes et, potentiellement, six variantes.

Normativité marginalisée

Type de réforme

Six variantes possibles
selon la normativité dominante

Éthique

Déonto-politique

À dominante déontologique

À dominante politique

Politique

Déonto-éthique

À dominante éthique

À dominante déontologique

Déontologique

Éthico-politique

À dominante éthique

À dominante politique

22Selon la logique de Stark, aucune de ces combinaisons ne serait viable à long terme. Quel que soit le degré de fonctionnalité auquel on parvient en combinant deux normativités, les exigences de la troisième ne sont pas satisfaites et provoqueront éventuellement une crise majeure. La marginalisation des dispositifs éthiques et déontologiques favoriserait ainsi la multiplication de décisions et de conduites douteuses, ce qui augmenterait d’autant les risques d’infractions et de scandales. Quant à la marginalisation des dispositifs politiques, elle pourrait conduire à la subversion de l’infrastructure éthique par certains élus, mais aussi à des crises internes découlant de tensions insolubles entre le conseil municipal et l’autorité déontologique.

23On peut penser, en revanche, qu’une infrastructure éthique qui ne connaît durablement ni scandale retentissant ni crise interne majeure est parvenue à un compromis localement acceptable entre les trois normativités.

La marginalisation normative dans les cas étudiés

24Dans notre étude, la marginalisation des dispositifs de l’une ou l’autre des trois normativités constitue le principal critère de catégorisation des réformes éthiques municipales. Il faut insister sur ce point : ce qui compte ici, c’est le poids relatif des dispositifs institutionnalisés par la municipalité, car c’est par eux que les normativités peuvent le plus facilement s’exprimer et réguler les comportements. Nous avons appliqué ce critère à six cas de réformes. Au Canada, où les municipalités sont encore assez peu touchées par le phénomène, nous avons retenu le cas de Toronto. Aux États-Unis, nous avons retenu les cas de Baltimore au Maryland, Jacksonville, Tallahassee et Venice en Floride, et Philadelphie en Pennsylvanie.

  • 5  Ces données proviennent des sites officiels des villes touchées et des archives numérisées accessi (...)

25Rappelons que l’objectif de notre recherche était modeste : il s’agissait essentiellement de tester le cadre conceptuel et méthodologique résumé plus haut. Bien que suffisantes pour une étude exploratoire, les données publiques5 recueillies sur chacune des six villes ne sont pas toujours aussi complètes qu’on pourrait le souhaiter pour une comparaison systématique. Les conclusions que nous en tirons sont donc très provisoires et doivent être reçues comme telles.

26Les six cas de réformes étudiés présentent des différences importantes. Toronto met en œuvre un modèle courant au Canada : une infrastructure faiblement judiciarisée (« sans dents ») dans laquelle un commissaire à l’éthique aux pouvoirs limités aide les membres du conseil municipal à s’autoréguler. Baltimore et Philadelphie mettent en œuvre un modèle plus typiquement américain : une infrastructure quasi judiciaire dans laquelle le conseil municipal est régulé de l’extérieur par une commission sur l’éthique aux pouvoirs étendus. La réforme philadelphienne se distingue aussi des cinq autres par son objet principal, qui est le financement électoral plutôt que les conflits d’intérêts des élus. D’autres villes se distinguent par la portée des mesures mises en place. À Tallahassee comme à Venice, les élus appuient un idéal éthique mais les dispositifs institutionnalisés localement ne visent que les employés municipaux ; les membres du conseil sont régulés de l’extérieur par la commission sur l’éthique de la Floride. Située dans le même État, Jacksonville a cependant fait le choix inverse : son infrastructure, qui institutionnalise à la fois une commission sur l’éthique et un service de l’éthique (Ethics Office), vise aussi bien les élus que les employés.

La présence et la résistance des dispositifs éthiques, déontologiques et politiques

27Dans toutes ces villes, les trois normativités ont été présentes au moins au stade préliminaire de la réforme, dans le discours politique, dans le débat public et dans les travaux des comités, commissions ou experts mandatés pour faire des recommandations. À Toronto, Jacksonville et Philadelphie, les projets de réformes visaient explicitement la complémentarité des dispositifs locaux ; à Venice et Tallahassee, la complémentarité avec les dispositifs juridico-déontologiques de la juridiction supérieure est implicitement visée.

28La configuration initiale des infrastructures reflète du reste assez fidèlement, sur papier, l’objectif de complémentarité normative. C’est surtout lors de l’implantation et durant les premières années de fonctionnement que la marginalisation apparaît. Les dispositifs d’une normativité donnée peuvent ainsi être délibérément désactivés, souvent temporairement, et ne reparaissent que des années plus tard à la faveur d’un nouvel élan réformateur. D’autres demeurent actifs mais avec des budgets tellement réduits que leur action devient purement symbolique. D’autres encore se dénaturent au fil du temps parce que placés sous la domination d’une autre normativité : c’est typiquement le cas des dispositifs éthiques dont la mise en œuvre est confiée à des autorités déontologiques ou administratives qui les utilisent selon leur logique propre. La fonction de conseil éthique, par exemple, relève de la normativité éthique quand la consultation est personnalisée et qu’elle cherche à éclairer le jugement des individus touchés ; mais quand les conseils sont donnés par les avocats de l’autorité déontologique et qu’ils entraînent l’immunité de ceux qui les suivent, les valeurs et le jugement personnel passent fatalement à l’arrière-plan.

29Le pouvoir étant ce qu’il est, les dispositifs politiques résistent bien à la marginalisation. Le principe de l’autonomie municipale est partout reconnu et même quand une réforme est imposée d’en haut, c’est encore le conseil municipal qui la met en œuvre. Fording et ses collaborateurs (2003) ont documenté la résistance efficace des conseils municipaux du Kentucky à une réforme éthique imposée d’en haut. Dans deux villes de notre échantillon, c’est toutefois le contraire qui s’est produit. À Philadelphie, ce sont les élus eux-mêmes qui ont pris l’initiative d’une réforme et affaibli les dispositifs politiques au profit d’une commission sur l’éthique. À Toronto, les élus ont appuyé les objectifs d’une réforme majeure dont ils n’avaient pas pris l’initiative et qu’ils ont cependant menée à bien.

  • 6  C’était le cas jusqu’à récemment au Québec. La Loi sur l’éthique et la déontologie en matière muni (...)

30Les dispositifs déontologiques, qui sont le plus souvent enracinés dans le droit, sont eux aussi très résistants. Les conseils municipaux sont des créatures juridiques. Toute réforme cherche à préciser la mission et les règles de l’institution municipale. Il est donc improbable qu’elle affaiblisse les dispositifs déontologiques et de fait, dans les 30 villes de l’échantillon initial, nous n’avons trouvé aucun cas de réforme où une telle chose s’est produite. Il arrive certes que les dispositifs déontologiques soient plus ou moins désactivés. Plusieurs commissions sur l’éthique ont connu de telles éclipses durant la ou les décennies qui ont précédé la réforme – à Philadelphie, à Baltimore, à Jacksonville –, mais ces épisodes n’ont pas été vécus ni présentés comme des réformes. Les dispositifs déontologiques municipaux peuvent également être inexistants lorsque la juridiction supérieure n’a pas de loi éthique ou que celle-ci ne vise en aucune façon les municipalités6. L’absence de dispositifs déontologiques peut cependant avoir une tout autre explication. En Floride, où la loi encadre assez étroitement l’éthique municipale sans obliger par ailleurs les conseils à s’autoréguler, une municipalité peut s’en remettre entièrement à la commission sur l’éthique de l’État (ou à celle du comté) pour le contrôle déontologique de ses élus. C’est le cas à Tallahassee, illustration extrême de l’approche éthico-politique : les élus s’engagent publiquement par un énoncé éthique mais ne sont touchés par aucun autre dispositif municipal d’ordre éthique ou déontologique.

31Les dispositifs éthiques résistent moins bien à la marginalisation. Étant par définition plus intériorisée et plus réflexive, la normativité éthique se maintient plus difficilement dans le feu de l’action. Même quand le projet initial de réforme lui accorde une grande importance, les rapports sur la performance de l’infrastructure montrent que, s’agissant des élus et du personnel politique, elle s’insère plus laborieusement dans la routine et fait rarement partie des priorités. Les dispositifs éthiques exigent du temps – pour se former, réfléchir, discuter, demander conseil – et ne produisent pas le genre de résultats, tangibles et immédiats, qui sont valorisés par les élus et par les citoyens. Dans les six cas étudiés, les dispositifs éthiques visant les membres du conseil sont plus faiblement institutionnalisés que les autres, et donc plus dépendants du bon vouloir des acteurs politiques et déontologiques.

32Dans tous les cas, conformément à la thèse de Stark, c’est là où la réforme a fait l’objet d’un débat public important que la tension entre les trois normativités s’est le plus clairement manifestée. Une fois l’infrastructure mise en place, les tensions se manifestent surtout entre les normativités qui ont une base institutionnelle forte : la politique et la déontologique. C’est seulement quand la normativité éthique possède sa propre base institutionnelle, comme à Jacksonville, que l’on constate des tensions internes entre les trois normativités. Ailleurs, c’est plutôt de l’extérieur, dans la société civile, que la normativité éthique continue de s’exprimer.

Trois types de réformes ?

33L’hypothèse de la concurrence insoluble des normativités suppose que chacune d’entre elles peut s’institutionnaliser, à l’échelle locale, dans des dispositifs particuliers qui assurent et, dans une certaine mesure, garantissent son action régulatrice. Sur cette base, la marginalisation d’une catégorie de dispositifs fait apparaître trois types de réformes, le quatrième type (idéal) étant celui où les trois normativités sont équilibrées. Dans les six cas que nous avons étudiés, une catégorie de dispositifs a effectivement été marginalisée. Pour autant, nous n’avons pas trouvé trois types symétriques de réformes. La marginalisation du déontologique ne se traduit pas, localement, par une meilleure institutionnalisation de la normativité éthique visant les élus, et les cas de « réforme » éthico-politique présentent plusieurs anomalies.

Normativité marginalisée

Type de réforme

Villes

Éthique

Déonto-politique

Toronto (Ontario), Baltimore (Maryland)

Politique

Déonto-éthique

Philadelphie (Pennsylvanie),Jacksonville (Floride)

Déontologique

Éthico-politique

Tallahassee (Floride), Venice (Floride)

34Dans une réforme de type déonto-politique, l’accent est mis sur les règles et sur l’encadrement des conduites par des mécanismes déontologiques qui peuvent être plus ou moins judiciarisés mais qui demeurent sous le contrôle politique du maire et (ou) du conseil. Les dispositifs visant la culture éthique (formation, services-conseils, etc.) sont marginaux ou absents. Baltimore et Toronto sont des exemples contrastés de cette approche. À Baltimore, la commission de l’éthique est largement contrôlée par le maire, qui y siège d’office avec le procureur de la ville, et nomme les trois autres membres ; l’infrastructure éthique est par ailleurs fortement judiciarisée. À Toronto, où l’infrastructure est faiblement judiciarisée, un vote des deux tiers de tous les membres du conseil est requis pour nommer un commissaire à l’intégrité. La fonction-conseil, notamment sous la forme du conseil informel, occupe en outre une part relativement importante dans les activités du commissaire. En ce sens, bien que dominée par les dispositifs déontologiques et politiques, Toronto préserve un certain équilibre entre les trois normativités.

  • 7  La commission de l’éthique d’Atlanta, créée en 2002, constitue un modèle d’indépendance.

35Dans une réforme de type déonto-éthique, le maire et le conseil renoncent à la plupart des dispositifs qui leur donnent du contrôle sur l’infrastructure éthique et, s’ils en conservent quelques-uns, ils cessent au moins temporairement de s’en servir pour défendre leurs intérêts. L’accent est mis sur des mécanismes de contrôle quasi judiciaires plus ou moins indépendants, ainsi que sur des dispositifs éthiques (formation, conseil). Aux États-Unis, les commissions municipales de l’éthique vraiment indépendantes sont rares7. Il arrive toutefois qu’après un scandale important, les acteurs politiques renforcent l’indépendance de leur commission et lui confient la tâche de « changer la culture » des institutions municipales. C’est ce qui s’est produit en 2003 à Philadelphie, où l’institutionnalisation relativement forte des dispositifs éthiques et déontologiques s’est faite au détriment du contrôle politique sur l’infrastructure. À Jacksonville, où la réforme de 2002 passe pour un modèle du point de vue de l’équilibre éthique-déontologique, l’affaiblissement du contrôle politique a été moins significatif. Dans les deux villes, les réformes ont entraîné entre le conseil et la commission des conflits qui se sont aggravés jusqu’à la crise avant de trouver une forme de résolution.

  • 8  C’est le cas à Philadelphie mais pas à Jacksonville, où les dispositifs éthiques sont sous la resp (...)
  • 9  Il s’agit de la Task Force on Ethics and Campaign Finance Reform (City of Philadelphia, 2009 : 4).

36De telles tensions, dans la mesure où elles déclenchent la réflexion et le dialogue entre les parties, peuvent favoriser l’évolution de la culture éthique locale. Lors d’un conflit entre les acteurs politiques et déontologiques, les acteurs éthiques occupent en principe la position du médiateur. En pratique toutefois, les acteurs des dispositifs éthiques sont administrativement rattachés soit à l’autorité déontologique8, soit à la municipalité. La possibilité d’une médiation éthique dépend donc surtout de la capacité des individus à s’établir comme médiateurs. À Philadelphie, c’est dans la société civile, lieu par excellence de la normativité éthique, qu’on a cherché une médiation pour dénouer la crise : un groupe de travail9 a été formé pour tenir des audiences publiques et faire le point sur la réforme.

  • 10  Le service de l’éthique a été créé dans ce but (City of Jacksonville, 2008 : 2).

37Dans une réforme de type éthico-politique, en théorie du moins, la régulation des conflits d’intérêts est assurée principalement par des dispositifs éthiques et politiques ; les dispositifs déontologiques restent à l’arrière-plan. Plusieurs cas de figure sont possibles ici. Le maire ou le conseil peuvent réduire la juridiction de la commission sur l’éthique, la rendre inopérante ou même la supprimer. Aux États-Unis, nombre de commissions ont connu ce genre d’épisode durant leur histoire sans qu’on puisse, au sens propre, parler d’une réforme éthique. Il y aurait réforme si cette réduction s’inscrivait dans un plan visant l’amélioration de l’institution municipale ; si l’on cherchait, par exemple, à resserrer la complémentarité entre l’éthique et la déontologie ou, au contraire, à déréglementer l’éthique pour des motifs idéologiques ou économiques. Nous n’avons cependant trouvé aucune réforme de ce type dans les 30 villes de l’échantillon initial. Même à Jacksonville, où l’on s’efforce d’équilibrer les normativités10, les dispositifs déontologiques ont été augmentés et pourraient l’être encore dans un proche avenir. Cela s’explique : s’agissant des conseillers municipaux, dont les devoirs sont fixés par des règles juridiques, tout affaiblissement de la déontologie soulève des problèmes de justification publique et des problèmes (au moins apparents) de régulation locale des conduites.

  • 11  Pour un portrait d’ensemble de la réforme à Venice, voir Greenball (2007).

38Les exemples d’approche éthico-politique que nous avons trouvés sont situés en Floride, un État qui encadre assez étroitement l’éthique municipale sans obliger les conseils à mettre en place des infrastructures. Les dispositifs déontologiques étant pris en charge par l’État, le programme éthico-politique local n’a pas la même résonance institutionnelle. Son implantation concerne surtout les cadres et le personnel ; elle n’est pas vécue comme une réforme de l’institution municipale. Venice a connu en 2003 une réforme de l’éthique organisationnelle11 après qu’un scandale eut entraîné le renvoi de son directeur général. Tallahassee s’est dotée d’un tel programme pour se conformer aux pratiques d’excellence en gestion publique. Les deux villes ont des énoncés éthiques qui engagent les élus mais à Tallahassee, cet engagement est particulièrement faible et ne se traduit localement par aucun code de conduite dont les règles s’appliqueraient, fût-ce implicitement, aux membres du conseil.

39Existe-t-il des villes où d’authentiques réformes éthico-politiques ont été menées ? C’est certainement possible. Notre échantillon initial était limité. Nous avons bâti nos cas sur des données publiques, une source relativement pauvre quant à la présence institutionnelle de l’éthique et clairement inadéquate pour mesurer son effet réel. Il reste qu’on voit mal comment cette normativité peut s’institutionnaliser localement en l’absence de dispositifs déontologiques faisant contrepoids aux dispositifs politiques. C’est la tension entre le politique et le déontologique qui, au conseil municipal, crée une zone de besoins – formation du jugement, orientation collective, prise de décision, médiation – dans laquelle les dispositifs éthiques peuvent s’implanter et fonctionner sans fatalement perdre leurs qualités propres.

40Appliquée à des cas réels de réformes, l’hypothèse de la concurrence des normativités semble confirmer le danger, pour l’éthique, d’une cohabitation trop étroite avec la déontologie et, plus généralement, la difficulté de l’institutionnaliser sans la dénaturer. Le propre de la régulation éthique est d’opérer par la réflexion et le dialogue, sans avoir recours à la contrainte externe. Il ne saurait donc exister, dans une municipalité, d’autorité authentiquement éthique susceptible de s’insérer entre les autorités politique et déontologique. Les dispositifs éthiques sont toujours rattachés à l’une ou à l’autre, avec les inconvénients de la dépendance et, par moments, les avantages de la dissidence. Dans les infrastructures que nous avons étudiées, le rôle de gardien de l’éthique n’est pas toujours fonctionnellement confondu avec celui de gardien des règles. Cela se constate notamment dans certains rapports annuels d’activités, un peu plus transparents sur les tensions normatives non résolues. Pour autant que nos données nous permettent d’en juger, cette transparence est plus nette à Toronto et à Jacksonville, où les gardiens de l’éthique – commissaire à l’intégrité dans un cas, responsable du bureau de l’éthique dans l’autre – sont rattachés au conseil municipal plutôt qu’à une autorité déontologique indépendante.

41Dépendance pour dépendance, le rattachement du gardien de l’éthique au conseil municipal préserverait-il mieux – ou moins mal – les caractéristiques propres à la régulation éthique ? Cela semble plausible, notamment dans des infrastructures autorégulées où, comme à Toronto, le responsable de l’éthique accompagne et conseille davantage qu’il ne surveille. C’est en tout cas une piste de recherche qu’il vaut la peine d’explorer.

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Bibliographie

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Notes

1  Cette recherche a été réalisée à l’Institut d’éthique appliquée de l’Université Laval, sous la direction de Luc Bégin.

2  Aux États-Unis, toutes juridictions confondues, la plupart des lois sur l’éthique sont postérieures au scandale du Watergate dans les années 1970 (Rosenson, 2005). L’État de New York a été le premier à réguler les conflits d’intérêts des agents publics en 1954 ; la Ville de New York en a fait autant en 1959. Au Canada, le phénomène est beaucoup plus récent.

3  Pour un exemple canadien de commission d’enquête, voir Bellamy (2005).

4  La pauvreté des données publiques sur les dispositifs éthiques ne permet pas d’inclure dans la grille une distinction entre les approches délibératives propres à la normativité éthique et la simple socialisation des règles.

5  Ces données proviennent des sites officiels des villes touchées et des archives numérisées accessibles à partir de ces sites. Elles ne sont pas homogènes et, pour Venice et Tallahassee, elles présentent de sérieuses lacunes : données absentes ou très sommaires sur l’un ou l’autre aspect important, recoupements insuffisants, etc.

6  C’était le cas jusqu’à récemment au Québec. La Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale a été adoptée le 30 novembre 2010 par l’Assemblée nationale.

7  La commission de l’éthique d’Atlanta, créée en 2002, constitue un modèle d’indépendance.

8  C’est le cas à Philadelphie mais pas à Jacksonville, où les dispositifs éthiques sont sous la responsabilité du service de l’éthique.

9  Il s’agit de la Task Force on Ethics and Campaign Finance Reform (City of Philadelphia, 2009 : 4).

10  Le service de l’éthique a été créé dans ce but (City of Jacksonville, 2008 : 2).

11  Pour un portrait d’ensemble de la réforme à Venice, voir Greenball (2007).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nicole Marchand, « L’Éthique, la déontologie et la politique dans les réformes éthiques municipales : la concurrence des normativités », Éthique publique [En ligne], vol. 13, n° 1 | 2011, mis en ligne le 21 décembre 2011, consulté le 24 juillet 2014. URL : http://ethiquepublique.revues.org/387 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.387

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