Navigation – Plan du site
Dossier : Faire des lois sur l'éthique ?

Pourquoi légiférer l’éthique ? Pour apaiser le public ou pour soutenir l’exercice d’une charge publique ?

Claude Bisson
p. 11-23

Résumés

Tous s’entendent pour affirmer que les titulaires de charges publiques doivent se conformer à de hautes normes d’éthique et de déontologie dans l’exécution de leur mandat. Peut-on y parvenir sans que des prescriptions à ce sujet soient inscrites dans la législation ? La réponse suggérée est non, car seules des lois permettront au public de bien connaître les règles de conduite auxquelles doivent se conformer les titulaires de charges publiques. Pour ces derniers, la législation permet de fixer avec clarté et continuité les paramètres déontologiques à l’intérieur desquels ils doivent exercer leur mandat. Somme toute, il n’y a pas en ce domaine d’autre solution valable que la législation.

Haut de page

Texte intégral

Avant-propos

1Même si j’occupe le poste de jurisconsulte de l’Assemblée nationale depuis quatorze ans, je suis loin d’être un spécialiste des questions d’éthique. Je n’administre pas un code de déontologie puisque les parlementaires du Québec n’en avaient pas jusqu’à tout récemment. Tout au cours de cette période, mon rôle en tant que jurisconsulte a principalement été de répondre aux interrogations des députés sur des situations qui pouvaient engendrer des conflits d’intérêts. On voit donc que mon expérience se limite non seulement à un sujet mais aussi à un groupe fort restreint de la population, les députés représentant les 125 circonscriptions électorales.

Préliminaires

2Y a-t-il une distinction significative entre l’éthique et la déontologie ? J’aurais à ce sujet deux observations : une première tirée de la définition de ces deux termes et une seconde visant la pratique de tous les jours dans l’exercice d’une charge publique (par des élus ou autres titulaires), puisque c’est de cela qu’il est question ici.

3D’abord la définition. Les dictionnaires consultés ne semblent pas faire de distinction entre ces deux concepts. Mes consultations de plusieurs ouvrages, aussi bien de langue française que de langue anglaise, me portent à croire que dans la vie de tous les jours, la distinction, s’il en est, n’intervient pas. Devrait-elle être clairement établie ? Mes lectures me portent à répondre par l’affirmative. Par ailleurs, je suis disposé à concéder que l’éthique constitue un concept plus large que la déontologie et engloberait certaines façons d’agir – ou de ne pas agir – qui vont d’elles-mêmes et qui n’ont pas nécessairement besoin d’être précisées. En somme, on pourrait dire que l’éthique, ce sont des valeurs auxquelles on est censé adhérer de façon naturelle. Cette conformité à l’éthique devrait, j’en conviens, faire partie de l’essence de l’agent public et, encore plus, si cet agent public est un élu. En principe, la population n’en attend pas moins de celles et ceux qui la dirigent.

4Mais ce que la population perçoit et ce qui la fait réagir, ce sont les règles déontologiques qui guident la vie de tous les jours et qui sont observées et même susceptibles d’être transgressées à l’occasion. L’éthique, comme concept, ne peut pas être une création législative, mais les règles déontologiques auxquelles les agents publics sont tenus de se conformer doivent être inscrites dans la législation, et j’expliquerai pourquoi.

Un rappel historique sur le plan parlementaire au Canada

5Sur le plan législatif, l’Assemblée nationale du Québec a été la première au Canada à légiférer en créant en 1982, à l’occasion de la refonte de sa loi constitutive, le poste de jurisconsulte, un juriste occupant la fonction à temps partiel et chargé de donner des avis aux députés sur les conflits d’intérêts et les incompatibilités de fonctions. Quelques années plus tard, l’Ontario fut la première juridiction à créer le poste de commissaire à l’intégrité avec, entre autres, des pouvoirs d’enquête.

6À l’échelle fédérale, le premier texte sur le sujet date de 1973 et prit la forme d’un « livre vert » intitulé Les membres du Parlement et les conflits d’intérêts. La suite constitue un long trajet sur trois décennies. Ainsi, six projets de loi furent déposés en 1978, 1988, 1989, 1991, 1993 et 2003, mais aucun d’eux ne survécut, soit à une prorogation de session parlementaire, soit à la dissolution du Parlement en raison d’élections générales. Cela montre qu’il était pénible – et j’ajouterai même qu’il l’est encore – pour les parlementaires de se résoudre à s’assujettir eux-mêmes à des contraintes législatives en matière d’éthique et de déontologie. C’est finalement en 2004 que la législation fédérale créa les postes de commissaire à l’éthique pour la Chambre des communes et de conseiller en éthique pour le Sénat.

7Dans l’intervalle, à partir de l’Ontario en 1988 et au cours de la décennie suivante, toutes les autres provinces et les trois territoires légiférèrent en créant des postes de commissaire et en adoptant des codes de déontologie. En 2004, il ne restait plus que le Québec à emboîter le pas, lui qui, pourtant, avait été pionnier dans ce domaine en 1982. Finalement, le projet de loi 48 fut déposé à l’Assemblée nationale le 14 mai 2009. La Loi fut sanctionnée le 8 décembre 2010 (L.Q. 2010, chapitre 30).

Faut-il faire des lois ?

8Ma réponse est claire : OUI. Prenons l’exemple récent du Québec où il y a très peu de législation ou pas du tout qui impose des règles déontologiques. En effet, il n’y a dans la Loi surl’Assemblée nationale (L.R.Q., chapitre A-23.1) que quelques dispositions s’exprimant sur le sujet en des termes très généraux. Ce sont les articles 61 à 73. Pourtant, les questions d’éthique relatives à l’exercice d’une charge publique, surtout par les élus, surgissent à tous les niveaux et on peine à trouver des balises précises permettant de juger de la conformité ou non des gestes soulevant ou bien des soupçons ou bien carrément des reproches.

9Par ailleurs, à toute obligation doit correspondre une sanction au cas de défaut de s’y conformer. Pour qu’il y ait éventuellement l’imposition d’une sanction, il faut qu’elle soit prévue dans un texte et connue de celles et ceux qui sont tenus à l’obligation. Comment atteindre ce prérequis s’il n’y a pas une loi qui définit la règle à suivre de même que la sanction au cas de non-observation ? Au sujet de ce besoin d’encadrement législatif, notre société serait-elle différente de certaines autres ? Il faut le croire puisque dans un texte récent, le professeur Denis Saint-Martin disait ce qui suit, s’appuyant sur une étude de 2007 des auteurs D. Demmke et al. :

De tous les gouvernements européens, c’est en Suède que l’on retrouve le moins de règles d’éthique (Demmke et al., 2007). Ce pays figure pourtant presque toujours au premier rang des pays les moins corrompus au monde selon la classification faite par Transparency International (2009 : 33-34).

10La législation, c’est la façon la plus solennelle par laquelle la démocratie s’exprime. Donc, lorsqu’il s’agit d’établir des règles de déontologie et d’éthique s’appliquant aux personnes exerçant une charge publique, le faire par législation est la manière la plus appropriée de démontrer l’importance qui est accordée à ce domaine ainsi qu’à l’observance des préceptes qui le régissent. Une telle démonstration vise non seulement celles et ceux qui sont assujettis à ces règles, mais également les personnes au profit desquelles elles sont édictées, à savoir toute la population.

11Relativement aux règles d’éthique devant régir la conduite des agents publics, je me demande pourquoi le mécanisme législatif ne serait pas l’outil le plus approprié pour établir ces règles. J’y vois plusieurs avantages, dont la solidité, la notoriété et la pérennité :

  • la solidité résultant du processus public d’étude et d’adoption de ces règles ;

  • la notoriété découlant de la facilité qu’a le public d’avoir accès à une loi ;

  • la pérennité mettant ces règles à l’abri des soubresauts des changements politiques et de l’humeur des dirigeants.

12Une autre façon d’envisager la question est de se demander quelle serait la solution de rechange. S’il en est une, offre-t-elle les garanties qu’une loi comporte ? Dès l’instant où est reconnue la nécessité de préciser dans des textes les règles encadrant l’éthique et la déontologie, j’ai de la difficulté à concevoir un véhicule qui comporte plus ou autant d’avantages que la législation. La nécessité de légiférer sur le sujet étant acquise, il faut se demander dans quelle perspective ces règles seront édictées.

Faire des lois pour apaiser le public ?

13Lorsqu’une loi le touche directement en lui imposant des contraintes, le citoyen est généralement réticent. Par contre, une loi qui impose des balises aux dirigeants est habituellement accueillie avec satisfaction, surtout si cette loi est de nature à prescrire des cadres qui permettront d’éviter que ne se reproduisent des situations entraînant la réprobation du citoyen. Dès lors, oui, la loi va avoir pour effet d’apaiser le public et, espérons-le, de contribuer à améliorer la perception que le citoyen a du comportement de ses dirigeants, à un moment où le cynisme se répand de plus en plus.

14Par ailleurs, il est important que les manquements soient sous le contrôle d’une personne ou d’un organisme dont l’indépendance et l’efficacité inspirent pleine confiance. C’est dire qu’il faut exclure un mécanisme où ce serait des membres du groupe sujet aux règles d’éthique et de déontologie qui auraient pour tâche de décider si l’un des leurs a posé le geste reproché. Soit dit en passant, le système d’autorégulation est celui en vigueur, entre autres, au Sénat américain ainsi qu’en Australie. Par contre, il y a deux ans, la Chambre des représentants des États-Unis a créé l’Office of Congressional Ethics, un système groupant des membres de la Chambre et des personnes de l’extérieur qui sont appelés à examiner les manquements allégués et, le cas échéant, à voir à l’application des sanctions imposées par la Chambre saisie du rapport du comité.

Faire des lois pour soutenir l’exercice d’une charge publique

15J’aimerais faire une observation préliminaire. On ne saurait concevoir l’application de l’éthique dans le milieu parlementaire de la même manière que dans le milieu de travail. Dans celui-ci, on y fait carrière, souvent pendant plusieurs décennies, sinon dans la même entreprise, du moins dans des milieux similaires possédant des cultures analogues. L’éthique devient ainsi un mode de vie. Une telle homogénéité existe beaucoup moins chez les parlementaires : ils viennent de milieux fort différents et, dans plusieurs cas, la brièveté de la carrière ne favorise pas l’intégration à un environnement où l’éthique serait dans la nature de la vie. En outre, un manquement dans ce milieu entraîne des répercussions qui dépassent largement celles qui résultent d’un accroc en milieu de travail. C’est pourquoi l’imposition de règles d’éthique par législation est nécessaire chez les parlementaires.

16Par ailleurs, j’estime que la première urgence est de légiférer pour :

  • établir des règles précises de déontologie ;

  • prévoir la nomination d’un commissaire qui entreprendra immédiatement son rôle de conseiller et d’officier chargé de faire appliquer les règles tout en ayant le pouvoir de faire enquête non seulement à la suite d’une plainte mais aussi de sa propre initiative.

17De cette façon, celles et ceux qui envisagent de remplir un poste électif connaîtront, avant même leur éventuelle élection, les impératifs déontologiques du poste qu’ils convoitent. C’est dire qu’une loi déjà bien en place va faire l’éducation du candidat avant son élection. Cela fera partie des documents de campagne que les formations politiques remettent à leurs candidats. Ceux qui seront élus connaîtront dès le départ les grandes lignes de déontologie auxquelles ils doivent se conformer.

18Dans un monde idéal, l’élu ou autre titulaire d’une charge publique devrait, de lui-même, avoir une conduite déontologique exemplaire, sans la nécessité ni de règles écrites ni de sanctions attachées aux manquements. Toutefois, nous ne vivons pas dans un monde idéal, mais plutôt dans des sociétés où les vicissitudes sont le lot de la vie quotidienne. À titre d’exemple, pensons au scandale récent du remboursement par l’État de dépenses tout à fait injustifiées faites par des parlementaires du Royaume-Uni, cette situation ayant perduré pendant longtemps.

19Si le système en vigueur au Canada peut être cité en exemple, c’est d’abord parce qu’à sa base, on y trouve des lois qui balisent la conduite des parlementaires. C’est aussi parce que ces balises sont sous la juridiction d’un officier qui, de façon tout à fait indépendante, voit à ce que les parlementaires se conforment aux règles de conduite qu’ils se sont données et, le cas échéant, à enquêter pour déterminer s’il y a eu manquement. Et ces règles, ce sont, au Canada, des lois qui les formulent, avec la nuance qu’au Sénat et à la Chambre des communes, ce sont des ordres permanents adoptés par chacune des deux Chambres sous l’autorité de la Loi sur le Parlement du Canada. À titre de comparaison, dans des pays évolués comme l’Australie et l’Allemagne, il n’y a aucun officier indépendant des parlementaires qui ait pour tâche de voir à l’application des règles de conduite.

20Dans un autre ordre d’idées, on sait que les restrictions à observer pour l’après-mandat par les ex-titulaires de charges publiques sont une composante nécessaire pour éviter que ces derniers cherchent à tirer indûment profit des postes qu’ils ont occupés. En l’absence d’une loi encadrant ces restrictions et prescrivant des sanctions en cas de manquement, comment peut-on s’assurer que les règles d’après-mandat seront observées ?

21La nécessité de règles de déontologie applicables aux élus et autres titulaires de charges publiques étant acquise, l’autre solution à leur mise en application par un officier indépendant serait la gestion par les élus et les titulaires eux-mêmes. Il faut écarter cette solution, car pour les élus, ce serait agir dans un environnement hautement partisan, et l’objectif de renforcer la confiance du public ne serait pas atteint.

Les éléments de base d’une loi

22Ce n’est pas tout de faire une loi. En effet, celle-ci doit comporter un certain nombre de caractéristiques essentielles :

  • des règles de conduite que doivent observer les personnes qui sont soumises à cette loi et qui, entre autres, doivent prévenir les conflits d’intérêts ;

  • un processus de consultation qui facilitera la prévention de manquements à ces règles ;

  • un commissaire à qui est conférée une indépendance totale ;

  • entre autres pouvoirs conférés par la loi au commissaire, celui d’entreprendre, de sa propre initiative, des enquêtes dans le cadre de l’application des règles édictées par le code ;

  • un système régissant la divulgation des intérêts financiers des personnes assujetties à la loi et déterminant la publicité que donnera le commissaire à certains éléments des déclarations d’intérêt qu’il reçoit et analyse avec chaque personne ayant souscrit une déclaration. Il faut noter que ces déclarations de patrimoine contiennent des éléments ayant trait à la famille immédiate de la personne assujettie ;

  • des règles régissant les bénéfices et cadeaux ;

  • des règles pour l’après-mandat pour une période assez longue qui permettent d’éviter que l’ancien titulaire ait rapidement tiré avantage du poste qu’il occupait.

Pourquoi chacun de ces éléments est-il nécessaire ?

Les règles de conduite

23C’est l’encadrement nécessaire, d’une part, pour que la personne soumise au code sache exactement comment elle doit se comporter et, d’autre part, pour que si un manquement lui est reproché, la conduite en cause puisse être évaluée à la lumière d’une règle qui soit écrite et précise. Par exemple, si l’on allègue qu’il y a eu conflit d’intérêts, il faut pouvoir déterminer en quoi le délinquant aurait mis en avant son intérêt personnel au détriment de ce que sa tâche requiert.

24Je souligne que les règles de conduite doivent être claires et précises et ne pas tomber dans le modèle américain où l’on trouve une compilation considérable et complexe de toutes les éventualités couvrant plusieurs centaines de pages. Il suffit que les principes prescrits par le code soient énoncés de façon à être bien compris et qu’ils permettent de mesurer la conduite de celles et ceux qui y sont assujettis.

La consultation

25La prévention est toujours le meilleur guide. Or, la consultation est l’élément fondamental de la prévention. C’est un aspect primordial du rôle de l’officier indépendant. Il doit encourager la consultation auprès de lui et de ses collaborateurs immédiats. Une consultation appropriée permettra d’éviter des faux pas qui pourraient aboutir à une plainte et à une enquête.

Le commissaire

26Cet officier doit agir en toute liberté et dans l’indépendance totale. La crédibilité de ses décisions en dépend. Il relève non pas du gouvernement, mais de l’Assemblée nationale, qui procède à sa nomination, dont il est par ailleurs indépendant.

Le pouvoir de faire enquête

27Il n’est pas suffisant de pouvoir faire enquête à la suite d’une plainte. Le commissaire doit pouvoir le faire de sa propre initiative s’il estime que les faits qu’on lui soumet doivent être approfondis.

Les intérêts des personnes assujetties

28La transparence doit guider la conduite. Cette transparence passe par une déclaration d’intérêts financiers que le commissaire doit analyser avec la personne qui l’a faite et qui résulte en une divulgation publique des éléments qui doivent être portés à la connaissance générale. Une telle divulgation peut servir, entre autres, à cerner des conflits d’intérêts.

Les cadeaux

29Encore ici, la transparence est essentielle. Il faut des règles précises assorties d’une obligation de divulgation de façon à éviter que des cadeaux soient perçus comme une façon de s’attirer l’appui du récipiendaire en faveur de telle démarche ou de tel projet.

Les règles d’après-mandat

30Il faut éviter que l’exercice d’une charge publique devienne, une fois qu’elle est terminée, une porte d’accès à des faveurs de la part des personnes côtoyées au cours du mandat. Le commissaire doit donc ouvrir l’œil pour éviter de telles situations.

31Me plaçant du point du vue qui m’est le plus familier en éthique, soit celui des parlementaires québécois, j’aimerais faire certaines observations quant aux degrés de contrainte qu’imposent les règles de déontologie. Là, comme ailleurs, plus est élevé le pouvoir décisionnel d’une personne, plus sévères doivent être les normes d’éthique qu’elle doit respecter.

32Ce postulat nous amène à la distinction entre les parlementaires qui, en plus d’exercer le pouvoir législatif, font partie du pouvoir exécutif – les ministres – et ceux dont les fonctions sont limitées au pouvoir législatif, les députés non membres du Conseil exécutif. Cette distinction trouve application dans les règles régissant le patrimoine et son administration, dans les contraintes visant à prévenir les confits d’intérêts ainsi que dans les prohibitions qui ont cours pendant la période d’après-mandat. Il faut ajouter la prohibition pour les membres du Conseil exécutif d’exercer d’autres tâches de nature professionnelle ou commerciale, ce qui n’est pas défendu aux autres députés, à moins que des conflits d’intérêts n’en découlent ou encore que la législation ne les prohibe de façon précise.

Le nouveau régime, une panacée ?

33Ce serait très optimiste, et même irréaliste, de répondre par l’affirmative. Par contre, plusieurs aspects positifs seront le résultat de ce régime :

  1. d’abord, des règles de conduite précises, légiférées, qui serviront de balises au comportement de celles et ceux qui y seront assujettis ;

  2. ensuite, une plus grande transparence qui permettra au public d’observer comment ses représentants gèrent leurs affaires pour éviter de se placer en conflit avec leur rôle d’agent public ;

  3. la présence d’un officier complètement indépendant qui voit à la prévention, conseille, donne des directives et possède le pouvoir d’entreprendre des enquêtes ;

  4. en ce qui regarde l’Assemblée nationale, il en résultera, espérons-le du moins, l’assainissement du climat puisque les allégations de manquement à l’éthique et à la déontologie auront désormais un autre forum que le Salon bleu où le débat pourra se tenir, à savoir l’intervention du commissaire à l’éthique.

34Si j’ai employé indifféremment les vocables éthique et déontologie, c’est que pour les catégories d’agents publics sur lesquels je me suis attardé, il n’y a pas lieu de faire de distinctions puisque, pour eux, l’éthique consiste en des règles de déontologie précises qu’ils sont tenus d’observer sous peine de sanctions.

35Sauf quelques sujets délicats comme celui des revenus que certains membres du Conseil exécutif peuvent ou non recevoir de leur formation politique, les paramètres qui seront fixés par la législation québécoise n’apporteront pas une grande révolution, en ce sens que plusieurs de ces paramètres sont, dans leurs grandes lignes, déjà observés par les parlementaires. Donc, les conséquences probables de l’intervention législative ne sont pas une révolution, mais plutôt une prise de conscience par celles et ceux qui y seront assujettis. Le plus grand changement sera la présence du commissaire qui exercera un rôle de prévention, avec la possibilité d’entreprendre et de tenir des enquêtes. Le Commissaire exercera une autorité morale qui motivera les parlementaires à le consulter dans les situations susceptibles de présenter des problèmes. Ainsi, la survenance de manquements se trouvera réduite.

36Enfin, il est approprié de dire quelques mots du personnel politique constituant la garde rapprochée des agents publics. Souvent, ce seront ces personnes qui seront d’abord approchées par les promoteurs d’un projet dont on veut saisir l’agent public. Cette garde rapprochée doit être à l’abri de tout soupçon. Là aussi, le meilleur guide est une législation puisqu’elle offre la connaissance publique et la clarté. Encore ici, la mise en œuvre des règles d’éthique et de déontologie doit être sous la juridiction d’un officier complètement indépendant et doté de pouvoirs d’enquête. Ce personnel politique doit également être régi par des règles d’après-mandat. On assurera ainsi plus de transparence dans la conduite de leurs affaires par les agents publics, ce qui ne peut qu’avoir un effet favorable sur la perception qu’a le public de ceux qui le dirigent. Le véhicule de la loi est nécessaire parce que c’est par la législation que se traduisent les aspirations d’une population. La loi représente la prévisibilité et la stabilité de la conduite de celles et ceux qui y sont assujettis.

37Jusqu’à maintenant, aucun agent public au Québec n’est assujetti à un régime de règles déontologiques dont les tenants et les aboutissants sont définis dans une législation. L’autorité provinciale a plutôt prévu que sur le plan déontologique, certains agents seraient régis par règlement, d’autres par un régime établi par le conseil d’administration de l’entité dont ils font partie. En effet, il y a treize ans, en 1997, la Loi sur le ministère du Conseil exécutif (L.R.Q., chapitre M-30) était modifiée pour y insérer la section 1.1 intitulée « Éthique et déontologie » et comprenant les articles 3.01 à 3.06. Outre la faculté pour le gouvernement d’établir par règlement des normes d’éthique et de déontologie pour les administrateurs publics relevant de la province de Québec, la Loi prescrivait la mise en place de codes d’éthique et de déontologie par les conseils d’administration des organismes du gouvernement. Cette même obligation était en outre imposée aux universités, aux établissements d’enseignement collégial de même qu’à ceux de santé et de services sociaux. Suivant la Loi, ces codes doivent être « accessibles au public » en plus d’apparaître dans les rapports annuels de ces établissements. Alors qu’une loi est facilement accessible à tout citoyen, les documents des établissements visés par la loi de 1997 le sont beaucoup moins pour le citoyen ordinaire. Voilà une raison additionnelle pour que les règles de déontologie des agents publics, en particulier celles qui s’appliquent aux députés, soient édictées par législation.

Le secteur privé

38Si la régulation de l’éthique dans le secteur public s’impose, il faut se demander de quelle manière le secteur privé doit emboîter le pas.

39On peut facilement convenir qu’une intervention législative ne répond pas aux mêmes impératifs qu’à l’égard du secteur public. Toutefois, il faut déterminer dans chaque entreprise les façons de se comporter qui sont acceptables et celles qui ne le sont pas. C’est là un minimum. Ce sera, par ailleurs, l’amorce d’un changement de culture au sein de l’entreprise. Je n’irai pas plus loin sur le sujet puisque le colloque porte sur la législation et qu’on peut difficilement concevoir qu’une législation pourrait imposer au secteur privé des règles d’éthique et de déontologie.

40Je termine en insistant sur mon plaidoyer pour une législation la plus détaillée et la plus précise dans les meilleurs délais qui sera suivie par l’entrée en fonction d’un commissaire dont l’œuvre sera centrée sur la prévention tout en ayant des pouvoirs d’enquête aussi bien de sa propre initiative qu’à la suite de plaintes.

Haut de page

Bibliographie

Saint-Martin, Denis (2009), « La régulation de l’éthique parlementaire : l’institutionnalisation d’un champ d’expertise contesté », Cahiers internationaux de sociologie, no 126, p. 21-37.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Claude Bisson, « Pourquoi légiférer l’éthique ? Pour apaiser le public ou pour soutenir l’exercice d’une charge publique ? », Éthique publique [En ligne], vol. 13, n° 1 | 2011, mis en ligne le 21 décembre 2011, consulté le 17 septembre 2014. URL : http://ethiquepublique.revues.org/345 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.345

Haut de page

Auteur

Claude Bisson

Jurisconsulte de l’Assemblée nationale du Québec

Haut de page

Droits d'auteur

Tous droits réservés

Haut de page