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Débat

Les défaillances des gardiens institutionnels

Luc Bégin

Résumés

La responsabilité de contrôler les déviances en matière de corruption et de collusion revient à une série d’institutions qui sont appelées à jouer un rôle de gardiens. Or les travaux de la CEIC nous ont appris à ce sujet que certains de ces gardiens ont clairement échoué à accomplir cette tâche pourtant essentielle ; cet article présente quelques exemples de défaillances de ces gardiens institutionnels. Ces exemples sont l’occasion de mettre en lumière le fait que ces défaillances paraissent relever au moins pour une bonne part de la mauvaise compréhension qu’ont ces gardiens de leur rôle et responsabilité de contrôle. Je commence donc par expliquer rapidement ce qu’implique le fait de « prendre au sérieux la responsabilité de contrôle » pour ensuite présenter ces quelques exemples. Je porte finalement mon attention sur l’intérêt qu’il peut y avoir à mieux coordonner le travail des gardiens institutionnels dans le but à la fois de combattre plus efficacement la corruption et les déviances apparentées ainsi que les défaillances de certains de ces gardiens.

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Texte intégral

1Afin de combattre la corruption, la collusion et les autres malversations qui affectent les marchés publics, des efforts et une vigilance de tous les instants doivent être déployés. Le laxisme dans l’application des mesures de contrôle et tout autre type de relâchement se paient à prix fort. Sur ces questions, aucune société n’est à l’abri. Le Québec a été en mesure de le constater récemment alors que la Commission d’enquête sur l’industrie de la construction (CEIC ou Commission Charbonneau, du nom de sa présidente) a fait état de telles malversations dans l’octroi et la gestion des contrats publics. Il est également ressorti des audiences de cette Commission que ce système de détournement des marchés publics – qui impliquait notamment des entreprises en construction, des firmes de génie-conseil, des fonctionnaires et des élus – était lié à une culture généralisée de contournement de la loi sur le financement des partis politiques. On peut donc en conclure que plusieurs types de contrôles se sont avérés défaillants.

2Dans le Tome 3 de son Rapport, la Commission Charbonneau rappelle à cet effet que « [l] » absence de contrôles adéquats est un facteur cité par plusieurs commissions d’enquête au mandat similaire […] comme l’une des causes de l’émergence et du maintien des pratiques de collusion et de corruption dans le monde entier. » (CEIC, 2015, Tome 3 : 59). Les défaillances identifiées dans le Rapport se situent tout à la fois au niveau de la prévention, de la détection et de la répression des activités illégales. La faiblesse dans le contrôle et la vérification des phénomènes examinés par la CEIC s’expliquerait notamment par une allocation déficiente des ressources, des carences dans le recrutement et la formation des effectifs devant lutter contre ces phénomènes, une interprétation trop restrictive des lois, une gouvernance défaillante, des outils de détection insuffisants, une utilisation insuffisante des pouvoirs d’enquête et de vérification, un certain laxisme institutionnel et une fragmentation des rôles entre les organismes de surveillance (CEIC, 2015, Tome 3 : 59). Ces causes sont multiples et elles auraient variablement affecté les performances d’organismes aussi différents que la Sûreté du Québec, l’Ordre des ingénieurs du Québec (OIQ), l’Office des professions du Québec (OPQ), le ministère des Transports du Québec, la Commission municipale du Québec, le Conseil du Trésor du Québec et le Directeur général des élections du Québec (DGEQ), pour n’en nommer que quelques-uns.

3La responsabilité de contrôler les éventuelles déviances et dérives en matière de corruption et de collusion – tant en amont par de la prévention qu’en aval par la répression et la sanction – revient ainsi à une série d’institutions qui sont appelées à jouer, conséquemment, un rôle de gardiens. Ce rôle de gardien institutionnel occupe une portion variablement importante dans l’ensemble des activités de chacun de ces organismes. Il est toutefois légitime de s’attendre à ce que ce volet de leur mandat soit pris au sérieux par tous ces gardiens. Or les travaux de la CEIC nous ont appris à ce sujet que ce n’était malheureusement pas le cas. Certains de ces gardiens ont clairement échoué à accomplir cette tâche pourtant essentielle. S’il peut arriver que ces défaillances relèvent de causes indépendantes de la volonté de ces gardiens institutionnels (une allocation déficiente des ressources, par exemple), on aura aussi constaté un certain laxisme, un évident désintérêt de la part de certains d’entre eux vis-à-vis de ces tâches.

4Je rappellerai quelques exemples de défaillances de ces gardiens institutionnels qui ont été soulevés par la Commission Charbonneau. J’en profiterai pour souligner une leçon apparemment mal apprise par l’un d’entre eux – le Directeur général des élections du Québec – à la suite des recommandations de la CEIC. Je m’attarderai aussi à un autre cas, encore plus récent : celui du Commissaire à l’éthique et à la déontologie. Ces exemples seront l’occasion de mettre en lumière le fait, hautement problématique, que ces défaillances paraissent relever au moins pour une bonne part de la mauvaise compréhension qu’ont ces gardiens de leur rôle et responsabilité de contrôle. Je commencerai donc par expliquer rapidement ce qu’implique le fait de « prendre au sérieux la responsabilité de contrôle » pour ensuite présenter ces quelques exemples. Je porterai finalement mon attention sur l’intérêt qu’il peut y avoir à mieux coordonner le travail des gardiens institutionnels dans le but à la fois de combattre plus efficacement la corruption et les déviances apparentées ainsi que les défaillances de certains de ces gardiens.

De quelle responsabilité parle-t-on ?

5Prévention, surveillance, détection et, au besoin, répression : ce sont autant de tâches liées au contrôle en matière de protection de l’intégrité des contrats publics et, plus largement, de l’intégrité du service public. Ces tâches peuvent être accomplies de diverses façons, en fonction des milieux, des catégories d’acteurs et des types d’actions à contrôler. Par exemple, la surveillance ne se fera pas de la même façon lorsqu’il est question de contrôler le financement des partis politiques ou les activités de lobbyisme. Mais dans les deux cas, on s’attendra à ce qu’une véritable surveillance ait lieu. C’est à bon droit que l’on exigera des gardiens institutionnels qu’ils prennent au sérieux cette responsabilité de contrôle. Qu’est-ce que cela implique, toutefois ? Puisque les modalités du contrôle sont appelées à varier, il faut bien que puisse être identifiées ce que seraient en quelque sorte les caractéristiques communes minimales de ces activités de contrôle. Je suggère qu’il y a au moins trois éléments sur lesquels insister : la fonction de contrepoids, l’insistance sur la transparence et l’institutionnalisation de la méfiance.

6Tout d’abord, la fonction de contrepoids. Le volet de contrôle du mandat des gardiens institutionnels vient rappeler aux acteurs et organisations soumis à ce contrôle qu’ils ont à respecter un ensemble de normes et de manières de faire. C’est une fonction centrale des gardiens institutionnels de veiller à limiter autant que possible les abus et les déviances. Ils représentent de la sorte un contrepoids institutionnel à l’encontre de tendances qui, laissées à elles-mêmes, conduiraient à des excès de diverses natures. Mais pour que cette fonction de contrepoids produise ses effets, il importe que les actions des gardiens institutionnels la rappellent auprès des acteurs et organisations concernés.

7Ensuite, l’insistance sur la transparence qui rejoint également ce qu’on appelle le principe de « publicité ». Ce n’est pas un hasard si la principale ONG s’étant donné comme mandat de lutter contre la corruption s’appelle « Transparency International1 ». La transparence dans les marchés publics et, de façon générale, dans les activités des agents et organisations publics est un moyen essentiel de prévention et de lutte contre la corruption et les autres déviances associées. S’assurer que soient rendus publics les actions, les décisions, les processus, le respect ou non des règles en vigueur, les rapports d’influence, etc. : c’est là un des rôles essentiels devant être joué par les gardiens institutionnels, étant entendu là aussi que cette seconde caractéristique s’exprimera dans des actions concrètes qui varieront selon les champs d’action de ces gardiens.

  • 2 Ce devoir de méfiance a particulièrement bien été mis en évidence par Dennis F. Thompson (2005). Vo (...)

8Quant au troisième élément – l’institutionnalisation de la méfiance –, il pourra d’abord surprendre puisqu’en matière de lutte contre la corruption et les déviances touchant les marchés et les services publics nous avons plutôt l’habitude de parler de la nécessité de maintenir ou de restaurer la confiance de la population dans ses institutions publiques. Mais c’est justement pour y arriver que nous avons besoin d’institutions devant être investies d’une sorte de devoir de méfiance envers les acteurs et les organisations qu’elles auront à contrôler2. Il ne s’agit pas de généraliser la méfiance de tous envers tous, mais plutôt de s’assurer qu’une telle attitude se reflète dans la mise en place et dans l’exercice au quotidien des pratiques de contrôle par les gardiens institutionnels. Comme y insiste Dennis F. Thompson, il s’agit justement d’éviter de penser le contrôle dans une logique individuelle : cela doit plutôt relever de fonctions internes aux organisations dont ce sera la raison d’être (les exemples dont parle Thompson sont de cette nature) ou d’institutions de contrôle tels les gardiens dont nous parlons. En spécialisant de la sorte la méfiance, elle se voit dépersonnalisée et inscrite dans des structures devant se signaler par leur indépendance et leur compétence. Si cette méfiance est institutionnalisée de cette façon et si les gardiens exercent adéquatement leur responsabilité de contrôle, les citoyens ont alors de bonnes raisons de faire confiance aux titulaires de charge publique (élus et fonctionnaires) et aux institutions publiques. Il en va de même, par extension, pour ce qui est des professionnels et de leurs instances de contrôle (les ordres professionnels).

9Contrepoids, insistance sur la transparence et méfiance seraient ainsi constitutifs de la responsabilité de contrôle des gardiens institutionnels. Le rapport de la Commission Charbonneau nous a malheureusement fait voir un autre portrait de certains de nos gardiens.

Quelques exemples de défaillances

  • 3 Pour une liste exhaustive de ces défaillances, on consultera le Tome 3 du Rapport de la CEIC p. 59 (...)

10Il serait hasardeux de revenir ici sur toutes les défaillances des gardiens institutionnels identifiées par la Commission Charbonneau3. Je me limiterai d’abord à dire quelques mots à propos des gardiens de notre système professionnel, avant de porter mon attention sur le Directeur général des élections du Québec (DGEQ).

  • 4 La CEIC a d’ailleurs recommandé au gouvernement du Québec d’assujettir les firmes de génie-conseil (...)
  • 5 Le sondage en question a été rendu public pendant les travaux de la Commission Charbonneau. On y ap (...)

11Durant les travaux de la Commission Charbonneau, on a vu des ingénieurs corrupteurs (procurant par exemple des avantages à des fonctionnaires en échange d’informations privilégiées), des ingénieurs corrompus (acceptant de marchander leur pouvoir d’influence et de décision contre rémunération), des firmes de génie-conseil corruptrices et collusionnaires. On a vu aussi des ingénieurs victimes de la corruption et de la collusion et qui ont payé le prix fort en voulant dénoncer ces situations. Pourtant, le milieu de l’ingénierie fait l’objet d’une surveillance par un gardien institutionnel : l’Ordre des ingénieurs du Québec (OIQ). En fait, ce sont les pratiques professionnelles des ingénieurs qui sont sous la juridiction du syndic de l’Ordre. Ce dernier ne peut intervenir auprès des firmes, ce qui limite considérablement ses moyens d’action4. Néanmoins, on aurait pu en attendre davantage de l’OIQ, à commencer par l’attribution de ressources accrues au syndic afin de lui permettre de s’acquitter de son mandat. Même après que l’Ordre ait pris connaissance des résultats d’un sondage IPSOS effectué auprès de ses membres en octobre 2011 – donc avant les débuts des travaux de la Commission Charbonneau – et qui révélait des taux insoupçonnés de malversations dans les milieux de l’ingénierie5, la situation ne s’est pas améliorée de façon notable. Ayant été appelé à réaliser quelques mandats au sein de l’Ordre pendant cette période trouble, j’ai pu constater en fait de réels efforts de la part de membres du personnel régulier de l’OIQ pour redresser la situation. Comme c’est malheureusement souvent le cas, toutefois, les blocages se sont manifestement produits à un autre niveau de l’organisation, là où les véritables pouvoirs de décision se situent. Plutôt que d’en venir à assumer correctement sa responsabilité de contrôle, l’OIQ s’est transformé en théâtre d’un mauvais vaudeville où se sont affrontées des factions internes sur la question d’une éventuelle augmentation des cotisations des membres, augmentation qui aurait justement permis d’attribuer davantage de ressources au Bureau du syndic afin qu’il puisse mieux s’acquitter de son mandat de surveillance et de contrôle. Le résultat en fut ce qu’on pourrait qualifier de putsch en 2014 : le comité exécutif et la direction générale ont été destitués pour avoir osé proposer cette hausse. Un groupe influent au sein du conseil d’administration avait réussi à empêcher que l’OIQ assume enfin son rôle de gardien institutionnel ! Plutôt que de tout mettre en œuvre pour que l’organisation fasse contrepoids aux pratiques de malversation – ce qui reviendrait à jouer son rôle correctement – les efforts ont plutôt été orientés en sens inverse, de telle sorte que le mandat de surveillance et de contrôle ne puisse adéquatement être respecté. Impossible de dire s’il s’agissait du but recherché, mais ce fut néanmoins le résultat obtenu. Le tout a culminé avec la mise sous tutelle de l’organisme en juillet dernier. Le gardien se trouve maintenant sous haute surveillance. On retiendra de ce cas que les défaillances de contrôle ont résulté pour une bonne part d’un contexte de gouvernance où des enjeux politiques ont clairement pris le dessus sur la prise en compte des risques éthiques que devait affronter l’organisation.

  • 6 Un projet de règlement visant le rapport annuel des ordres professionnels et venant modifier en con (...)

12Cela dit, il faut savoir que l’OIQ, comme tous les ordres professionnels au Québec, fait lui-même l’objet d’une surveillance de la part d’un autre gardien institutionnel : l’Office des professions du Québec (OPQ). Ce « gardien des gardiens » a notamment l’obligation de vérifier que les ordres professionnels ont bien établi leurs mécanismes de protection du public et que ces derniers fonctionnent bien. Or le président de l’OPQ a dû reconnaître devant la Commission Charbonneau que rien d’anormal n’avait été décelé du côté de l’OIQ et que n’eut été les travaux de cette dernière « […], il n’aurait peut-être pas pris la mesure des problèmes à l’OIQ » (CEIC, 2015, Tome 3 : 64). D’ailleurs, l’OPQ n’avait mis en place aucun mécanisme de reddition de comptes standardisé pour les ordres professionnels6. Or la reddition de comptes figure certainement au nombre des mesures devant bénéficier d’une institutionnalisation si l’on entend effectuer des contrôles pertinents et performants en matière de risques éthiques. Et l’on doit s’assurer que cette reddition de comptes respecte les critères les plus rigoureux qui soient. Il n’est qu’à se rappeler les audits complaisants menés par la firme Andersen dans le scandale Enron pour s’en convaincre (Ferrandon, 2002 : 69). Pour en revenir à l’OPQ, il est difficile dans ces conditions d’absence de mécanisme de reddition de comptes standardisé de prétendre avoir pris au sérieux sa responsabilité de contrôle. Là aussi on constate une absence de contrepoids et, surtout, de méfiance à l’endroit des organisations à surveiller.

13Une défaillance analogue a été relevée dans les pratiques du DGEQ. Son mandat implique qu’il veille à l’application des règles de financement des partis politiques, ce qui suppose d’enquêter sur les anomalies décelées et d’entreprendre des recours judiciaires au besoin. Or les travaux de la Commission Charbonneau nous ont permis d’apprendre que ce n’est qu’à partir de 2012 que ce gardien institutionnel s’est doté d’un service des enquêtes avec du personnel permanent. Les témoignages entendus ont confirmé le fait que le DGEQ ne procédait pas jusque-là à des vérifications et enquêtes dignes de ce nom et qu’il ne prenait manifestement pas au sérieux son rôle de contrôleur. Ce laisser-faire est d’autant plus troublant que l’on sait pertinemment bien que le financement politique représente une activité à haut risque en matière d’éthique publique s’il n’est pas adéquatement balisé et, surtout, contrôlé. Il n’est qu’à se rappeler le scandale des commandites avec lesquelles s’est enrichi illégalement le parti libéral du Canada de Jean Chrétien ou encore, plus récemment, l’inculpation en France de Nicolas Sarkozy pour financement illégal.

  • 7 En l’absence de consensus, rien n’est directement communiqué à l’Assemblée nationale.

14Malgré les lacunes soulevées par la Commission Charbonneau et la reconnaissance par le DGEQ de son peu de préoccupation dans le passé pour la fonction de contrôle inhérente à son mandat, il semble bien que cette institution tarde à en tirer toutes les leçons. L’épisode suivant le donne à penser. Sur l’importante question du financement des partis politiques, la Commission Charbonneau recommandait notamment que soit modifiée la composition du Comité consultatif du DGEQ dont la fonction consiste à donner son avis sur toute question relative à la Loi électorale, excepté celles qui ont trait à la représentation électorale (Recommandation 47 de la Commission). Le Comité en question est composé d’élus et de représentants des partis politiques représentés à l’Assemblée nationale. Or selon la Commission Charbonneau, la présence d’élus au sein de ce comité semble limiter le DGEQ dans ses communications avec l’Assemblée nationale. D’une part, les travaux du Comité sont gardés confidentiels au point qu’il ait laissé à la discrétion du ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques, un des membres élus du Comité, le soin de communiquer à l’Assemblée nationale les résultats des consensus qui se sont dégagés7. D’autre part, il a également été constaté que malgré une obligation inscrite dans le Règlement de l’Assemblée nationale voulant que le DGEQ soit entendu en Commission parlementaire chaque année, cela ne s’était pas produit depuis 1994. Il est difficile d’imaginer un mode de fonctionnement plus opaque alors que les enjeux relatifs au financement politique nécessiteraient la plus grande transparence et, au premier chef, qu’ils soient publiquement débattus à l’Assemblée nationale. La Commission Charbonneau, s’inspirant des pratiques généralement observées ailleurs au Canada, a donc recommandé que la composition du Comité soit modifiée de manière à ne plus compter d’élus et qu’y soient ajoutées des personnes indépendantes des partis politiques qui seraient nommées par le DGEQ.

  • 8 Voici ce qu’écrit M. Reid dans les notes de son allocution : « En prenant acte de la volonté du lég (...)

15En mai dernier, le directeur général des élections du Québec, Monsieur Pierre Reid, a été reçu en audition devant la Commission des institutions à l’occasion des consultations particulières et auditions publiques sur le projet de loi 101 donnant suite aux recommandations de la Commission Charbonneau en matière de financement politique. Il faut savoir que le gouvernement a choisi de ne pas donner suite à la recommandation de la Commission Charbonneau à propos du Comité consultatif. Cette décision est déplorable, mais ce qui l’est encore davantage c’est que le DGEQ ait choisi d’appuyer la décision du législateur. Tout au plus a-t-il pris soin de ne pas s’opposer à la levée du huis clos caractérisant les travaux du Comité consultatif8 ! Ce n’est pas un signal particulièrement fort de reconnaissance de son mandat de surveillance et de contrôle. Et quant à l’inclusion de personnes indépendantes des partis politiques au sein de ce comité, le DGEQ suggère plutôt de former un autre comité qui serait formé de « citoyens indépendants des partis politiques » de façon à « mieux connaître leurs besoins et attentes en matière électorale ». Aussi bien dire que la discussion des vrais enjeux et, surtout, que les décisions importantes continueront d’être prises entre élus et représentants des partis politiques, à l’abri de l’interférence des citoyens. Le DGEQ soulignait pourtant ceci au début de son allocution : « Les principes d’intégrité, d’équité et de transparence sont les fondements du régime québécois de financement des partis politiques. Au premier plan, c’est la confiance du public qui est en jeu » (c’est moi qui souligne). On aurait souhaité que ses propositions incarnent mieux l’esprit et la lettre de ces principes auxquels il prétend pourtant adhérer. C’est au maintien d’une opacité problématique que l’on assiste actuellement, avec l’appui d’un gardien institutionnel qui devrait être profondément acquis au principe de transparence.

16L’attitude du DGEQ dans ce dernier dossier laisse entendre que les élus auraient droit à un certain type de considération ou même de privilèges qui s’explique mal de la part d’un gardien ayant précisément pour tâche d’incarner la méfiance dont parle Thompson. C’est à se demander si ce gardien n’entretiendrait pas une trop grande proximité avec les élus dans l’exercice de certaines de ses tâches (notamment au sein de ce comité consultatif) et si cela ne viendrait pas influencer sa manière de se rapporter à son rôle. Quelque chose d’analogue peut être avancé à propos d’un autre gardien dont le mandat s’exerce à l’endroit des élus : le Commissaire à l’éthique et à la déontologie.

  • 9 La sanction s’applique dès que l’Assemblée nationale adopte ce rapport aux deux tiers de ses membre (...)

17Ce gardien institutionnel existe depuis peu (2011) et la CEIC n’a donc pas eu à en identifier les défaillances. Elles n’en semblent pas moins réelles si l’on se rapporte à certaines enquêtes qu’il a réalisées récemment ou dont il fait état dans son Rapport sur la mise en œuvre du Code couvrant la période de 2011 à 2014. Je n’entrerai pas ici dans les détails relatifs au Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale que mobilise le Commissaire à l’éthique et à la déontologie dans ses enquêtes. Il importe de savoir toutefois que ce dernier a notamment comme mandat de faire enquête afin de déterminer si un député a commis un manquement aux règles déontologiques ou aux valeurs de l’Assemblée nationale. Or, et cela est clair dans son rapport d’enquête concernant le député Tomassi (Commissaire à l’éthique et à la déontologie, 2012) et encore plus manifeste dans son rapport d’enquête à propos du ministre Hamad (Commissaire à l’éthique et à la déontologie, 2016), le Commissaire à l’éthique et à la déontologie a choisi de ne pas utiliser les recours dont il dispose pour sanctionner des manquements aux valeurs et principes éthiques de l’Assemblée nationale dont il a pourtant reconnu qu’ils avaient bien eu lieu. Cependant, à partir du moment où le législateur a choisi d’inscrire ces valeurs et principes dans le Code, un manquement à leur endroit ne peut être considéré comme anodin. Sans vouloir m’attarder indûment à une enquête en particulier, les raisons avancées par le Commissaire à l’éthique et à la déontologie pour ne pas imposer de sanction au ministre Hamad ne manquent pas de surprendre. On lit ceci dans son Rapport : « Les commentaires de monsieur Hamad au cours de l’enquête expriment qu’il était convaincu qu’en agissant avec autant d’enthousiasme […] il ne pouvait pas commettre un manquement au Code […] ». Il ajoute qu’à son avis, monsieur Hamad « a bien compris » qu’il doit éviter de favoriser « de manière abusive » les intérêts d’autres personnes et qu’il doit « respecter les valeurs de l’Assemblée nationale » (Commissaire à l’éthique et à la déontologie, 2016 : 50). Pourtant, la conviction d’un député – ici, d’un ministre – quant à un éventuel manquement n’affecte en rien la réalité du manquement ; on ne voit pas davantage en quoi cela permettrait de l’excuser. Dans ces conditions, et avec ce type de raisonnement, beaucoup de corrupteurs, de corrompus et de collusionnaires ne devraient pas avoir de comptes à rendre à la justice, car ils sont sûrement nombreux à avoir agi avec « enthousiasme » et à « bien comprendre » maintenant qu’ils n’auraient pas dû agir ainsi ! Le Code énonce une variété de sanctions et il aurait été possible pour le Commissaire à l’éthique et à la déontologie de simplement « réprimander » ces gestes (c’est la sanction la moins sévère) s’il jugeait le manquement moins grave ou bénéficiant de certaines circonstances atténuantes. Selon les dispositions du Code, cela aurait obligé l’Assemblée nationale à se pencher sur ce cas et à voter sur l’application de la sanction9. Le Commissaire à l’éthique et à la déontologie aurait au moins souligné le sérieux avec lequel le Code doit être considéré. Encore ici, la proximité et la confiance excessive paraissent l’emporter sur le contrepoids et la méfiance devant caractériser la fonction.

18Ces quelques exemples de défaillances des gardiens institutionnels font voir qu’en lieu et place d’exercer une fonction de contrepoids, d’insister sur la transparence et d’institutionnaliser la méfiance, des gardiens institutionnels préfèrent 1) entretenir une grande proximité avec les acteurs sous leur responsabilité de contrôle, 2) tolérer l’opacité là où la transparence serait requise et 3) négliger leur fonction de contrôle et de sanction au profit d’une attitude de confiance.

Plaidoyer pour une coordination accrue de ces gardiens

19En mettant en lumière certaines défaillances de nos gardiens institutionnels, les travaux de la Commission Charbonn eau ont obligé certains d’entre eux à revoir leurs pratiques et à se recentrer plus efficacement sur leur mandat. Cela ne peut toutefois suffire à corriger toutes les lacunes ni à faire adopter des pratiques de contrôle et, surtout, une culture reflétant mieux ce qu’implique la responsabilité de contrôle. Là comme ailleurs, on ne peut s’en remettre à une seule stratégie pour redresser la situation, mais j’aimerais tout de même suggérer que des bénéfices intéressants pourraient être attendus si des mécanismes de coordination des actions des gardiens institutionnels étaient mis en place. Ces bénéfices pourraient même se faire ressentir à plus d’un niveau. Tout d’abord, une telle coordination devrait permettre de combattre plus efficacement la corruption et les déviances apparentées ; elle pourrait ensuite inciter les gardiens les plus récalcitrants à mieux jouer le rôle que l’on attend d’eux.

  • 10 Sur cette affaire, quatre gardiens institutionnels ont été mobilisés séparément pour enquêter : le (...)

20La première de ces hypothèses a été longuement argumentée dans un texte récent auquel j’ai contribué avec des collègues de l’École nationale d’administration publique et de l’Université de Sherbrooke (Boisvert et al., 2015). Nous y proposons notamment la création d’une commission parlementaire spéciale sur l’éthique et la réforme des institutions démocratiques dont la mission serait de débattre d’un ensemble de mesures relatives à la mise en place d’une infrastructure éthique renouvelée et adéquatement coordonnée. Cette infrastructure éthique renouvelée passerait par un examen de la mission et des processus de surveillance des institutions déjà existantes qui ont un rôle structurant sur le plan éthique, afin de les rendre plus efficaces et de mieux en coordonner les actions. Dans son rapport, la CEIC en est également arrivée à la conclusion qu’il s’avérait nécessaire de mieux coordonner les efforts de certains gardiens institutionnels. Plus circonscrite que notre proposition, la recommandation de la Commission Charbonneau à ce sujet n’en venait pas moins à modifier de façon importante l’organisation des activités de contrôle dans certains domaines. La CEIC a en effet recommandé d’abolir le Commissaire à l’éthique et à la déontologie de l’Assemblée nationale ainsi que le Commissaire au lobbyisme du Québec (CLQ) et de créer un nouveau Commissaire à l’éthique et au lobbyisme qui bénéficierait de pouvoirs plus larges que ceux combinés des instances abolies (Recommandation 54). Dans les deux cas, les propositions prennent appui sur un même constat : nos institutions d’encadrement de l’éthique et de la déontologie, tant au sein de l’État québécois que des municipalités, travaillent pour l’essentiel en vase clos. Il s’en suit un évident problème de coordination. Il est vrai que l’article 94 du Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale prévoit la possibilité d’une forme de coordination du Commissaire à l’éthique et à la déontologie avec d’autres institutions de surveillance et de contrôle. Toutefois, l’expérience de ces dernières années nous a montré que la volonté n’y était pas. Le cas Hamad fournissait pourtant une occasion idéale de tester ce que pourrait produire une coordination conduite sur une base volontaire10. Encore plus récemment, l’ex-conseiller politique du ministre Laurent Lessard a fait l’objet à la fois d’une enquête du CLQ et du Commissaire à l’éthique et à la déontologie pour les mêmes faits allégués (La Presse canadienne, 2016). Dans ces deux cas, serait-on arrivé aux mêmes conclusions si les gardiens institutionnels concernés avaient coordonné leurs enquêtes ?

21Une meilleure coordination apparaît souhaitable si l’on compte pallier les insuffisances induites par le fonctionnement actuel de ces institutions. On peut relever au moins deux insuffisances particulièrement importantes. La première porte sur l’équité dans le traitement des situations et des acteurs impliqués. La CEIC rappelle par exemple que certains manquements à l’éthique et à la déontologie concernent souvent des acteurs relevant de plus d’un organisme et étant, de ce fait, assujettis à une variété de normes et sous la responsabilité de gardiens institutionnels différents. Or rien ne permet de garantir que les traitements réservés aux uns et aux autres à partir de ces sources et institutions variées pourront prétendre à une équité suffisante. Ce problème peut relever de la variété des domaines contrôlés et des normes qu’on y trouve : par exemple, le contrôle des activités de lobbyisme touche un domaine d’action qui diffère du contrôle des conflits d’intérêts, même s’il peut se produire des situations où l’un et l’autre de ces contrôles sont requis pour des acteurs qui font des affaires ensemble, voire parfois pour un même acteur. Mais le problème d’iniquité peut aussi provenir de la façon dont sont exercés les pouvoirs qu’ont les hauts fonctionnaires qui dirigent ces institutions. Qu’arrive-t-il sur le plan de l’équité lorsque, dans une même situation de possible transgression, un acteur fait face à un gardien peu préoccupé par son mandat de surveillance, de contrôle et de sanction, alors qu’un autre acteur participant à la même situation voit ses actions examinées par un gardien beaucoup plus soucieux de respecter son mandat ? Ou bien – autre variante – lorsque le premier de ces gardiens exerce bien son mandat de surveillance et de contrôle, mais, qu’à la différence du second, il trouve constamment de bonnes raisons de ne pas imposer de sanction ?

22La seconde insuffisance manifestement induite par le fonctionnement en vase clos de nos institutions consiste en ceci que les problèmes font l’objet d’une approche fragmentée. S’il arrive, comme nous l’avons vu récemment, que certains comportements fassent l’objet de vérifications de plusieurs de ces institutions en même temps, l’absence de vue d’ensemble s’avère problématique : aucune de ces institutions n’est en mesure d’aborder la situation sous ses multiples facettes. Cela s’est avéré particulièrement problématique dans le cas des enquêtes à propos du ministre Hamad alors que la vérificatrice générale du Québec (VGQ) a reconnu devoir se limiter à une vérification strictement administrative et s’en remettre au Commissaire à l’éthique et à la déontologie pour l’examen d’éléments ne relevant pas de son mandat. Cette impossibilité d’aborder l’ensemble de la situation l’a d’ailleurs conduite à affirmer que son seul rapport « ne peut ni blanchir ni noircir qui que ce soit » (Boivin, 2016). Dans le contexte actuel, les enquêtes n’arrivent ainsi à produire que des résultats parcellaires. Peut-on alors vraiment se satisfaire de la simple addition des résultats obtenus ?

23Ces insuffisances induites par le fonctionnement en vase clos de nos gardiens institutionnels font voir l’importance d’assurer la meilleure coordination possible entre ces derniers. Les risques éthiques s’inscrivent dans des systèmes de transactions nécessairement complexes où de multiples facteurs et dimensions interviennent. Le fait de mettre côte à côte une enquête administrative (VGQ), une enquête sur les relations d’influence (CLQ), une enquête sur le financement politique (DGEQ) et une autre en vertu du Code d’éthique et de déontologie du Québec (Commissaire à l’éthique et à la déontologie) peut-il permettre de dresser un portrait d’ensemble fiable et rigoureux de ce qui s’est produit ? Il est permis d’en douter dès lors qu’aucune instance n’a le mandat de tisser les liens entre ces diverses dimensions. C’est à ce niveau notamment que des échanges d’informations et d’hypothèses entre les gardiens institutionnels pourraient produire de meilleurs résultats. Cela devrait même pouvoir mener à la production d’un rapport unique entériné par l’ensemble des gardiens. Nous sommes malheureusement bien loin d’une telle éventualité.

24On peut aussi escompter un autre gain appréciable à vouloir favoriser – voire à obliger – une certaine forme de coordination. Il pourrait en effet s’agir d’un moyen efficace de persuasion à l’endroit des gardiens institutionnels moins spontanément enclins à réaliser leur mandat avec toute la rigueur souhaitée. La coordination implique à la fois collaboration et transparence : on peut présumer qu’il y aurait quelque chose de dérangeant à devoir justifier de l’inaction ou du laxisme devant d’autres gardiens institutionnels assumant de façon adéquate leur responsabilité de contrôle.

25Jusqu’à maintenant, toutefois, la proposition d’une coordination accrue entre les gardiens institutionnels n’a pas trouvé d’écho favorable du côté du législateur québécois. Devrait-il revenir aux gardiens institutionnels de s’engager eux-mêmes dans cette direction ? L’expérience récente nous a montré, malheureusement, qu’il pouvait être décevant de s’en remettre uniquement à la volonté de certains d’entre eux d’assumer avec rigueur leur responsabilité de contrôle.

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Bibliographie

Boisvert Yves et al. (2015), « Quand l’éthique a besoin d’institutions. Pour une infrastructure de régulation des agents publics plus efficace », dans André Lacroix et Yves Boisvert, Marchés publics à vendre. Éthique et corruption, Montréal, Éditions Liber, p. 231-247.

Boivin, Simon (2016), « Hamad “ni blanchi ni noirci” par la vérificatrice générale », [en ligne], http://www.lapresse.ca/le-soleil/actualites/politique/201606/02/01-4987670-hamad-ni-blanchi-ni-noirci-par-la-verificatrice-generale.php, (7 décembre 2016).

Commissaire à l’éthique et à la déontologie (2012), Rapport du Commissaire à l’éthique et à la déontologie au Président de l’Assemblée nationale – Dossier : DE-02-2012, [en ligne], http://www.ced-qc.ca/fr/rapports/rapportDE-02-2012ttomassi.pdf, (18 novembre 2016).

Commissaire à l’éthique et à la déontologie (2016), Rapport du Commissaire à l’éthique et à la déontologie au Président de l’Assemblée nationale – Dossier : DE-01-2016, [en ligne], http://www.ced-qc.ca/fr/rapports/Rapport_enquete_Sam_Hamad_2016-06-08.pdf, (18 novembre 2016).

Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction (2015), Tome 3 du rapport de la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction. Stratagèmes, causes, conséquences et recommandations, [en ligne], https://www.ceic.gouv.qc.ca/fileadmin/Fichiers_client/fichiers/Rapport_final/Rapport_final_CEIC_Tome-3_c.pdf, (10 octobre 2016).

Directeur général des élections (2016), « Allocution », [en ligne], http://www.electionsquebec.qc.ca/francais/a-propos-de-nous/allocutions/allocutions_24_mai_2016.php, (18 novembre 2016).

Ferrandon, Benoît (2002), « Quels défis pour demain ? », Cahiers français, no 309, juillet-août 2002, p. 69.

La Presse canadienne (2016), « Yvon Nadeau, ex-conseiller du ministre Lessard, est blanchi », [en ligne], http://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1004433/yvon-nadeau-ex-conseiller-ministre-laurent-lessard-blanchi, (7 décembre 2016).

Ordre des ingénieurs du Québec (2011), Éthique et déontologie. Sondage auprès des membres de l’OIQ, [en ligne], https://www.ceic.gouv.qc.ca/fileadmin/Fichiers_client/centre.../CEIC-P-3019.pdf, (20 octobre 2016).

Thompson, Dennis F. (2008), « À la recherche d’une responsabilité de contrôle », Revue française de science politique, 2008/6, vol. 58, p. 933-951.

Thompson, Dennis F. (2005), Restoring Responsability. Ethics in Government, Business, and Healthcare, Cambridge University Press.

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Notes

1 Transparency International, Page d’accueil, https://www.transparency.org/.

2 Ce devoir de méfiance a particulièrement bien été mis en évidence par Dennis F. Thompson (2005). Voir particulièrement le chapitre 11 : Restoring Distrust. Une traduction française de ce texte est parue sous le titre : « À la recherche d’une responsabilité de contrôle » (Thompson, 2008). Il vise dans ce texte des mécanismes et fonctions internes de contrôle des organisations plutôt que des gardiens institutionnels comme ceux dont il est ici question. Compte tenu des mandats de ces derniers, il est d’autant plus essentiel de les inscrire dans une logique de méfiance comme celle présentée par Thompson.

3 Pour une liste exhaustive de ces défaillances, on consultera le Tome 3 du Rapport de la CEIC p. 59 à 72.

4 La CEIC a d’ailleurs recommandé au gouvernement du Québec d’assujettir les firmes de génie-conseil au pouvoir d’encadrement des ordres (recommandation 28). Un an après le dépôt du rapport de la Commission, le gouvernement n’a toujours pas agi sur ce front, comme sur bien d’autres d’ailleurs. Voir à ce sujet le rapport du Comité de suivi de la commission Charbonneau.

5 Le sondage en question a été rendu public pendant les travaux de la Commission Charbonneau. On y apprend notamment que parmi les répondants qui travaillent dans le domaine du génie-conseil, 76 % d’entre eux ont signalé avoir été des témoins directs ou indirects de malversations au cours des cinq années précédant le sondage (Ordre des ingénieurs du Québec, 2011).

6 Un projet de règlement visant le rapport annuel des ordres professionnels et venant modifier en conséquence le Code des professions du Québec a finalement été déposé par le président de l’OPQ en novembre de cette année.

7 En l’absence de consensus, rien n’est directement communiqué à l’Assemblée nationale.

8 Voici ce qu’écrit M. Reid dans les notes de son allocution : « En prenant acte de la volonté du législateur de maintenir la composition actuelle du Comité consultatif, je tiens à souligner qu’il est pertinent que les élus continuent d’être présents au sein de ce comité ». Quant au huis clos, son ouverture manque sérieusement d’enthousiasme : « […] la Commission Charbonneau recommande de lever dorénavant le huis clos qui caractérise les travaux du Comité consultatif. Pour ma part, je n’y ai pas d’objection » (Directeur général des élections, 2016). On aurait été en droit d’espérer qu’il y voit une avancée positive en faveur de la transparence.

9 La sanction s’applique dès que l’Assemblée nationale adopte ce rapport aux deux tiers de ses membres.

10 Sur cette affaire, quatre gardiens institutionnels ont été mobilisés séparément pour enquêter : le Directeur général des élections du Québec, le Vérificateur général du Québec, le Commissaire au lobbyisme et le Commissaire à l’éthique et à la déontologie.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Luc Bégin , « Les défaillances des gardiens institutionnels », Éthique publique [En ligne], vol. 18, n° 2 | 2016, mis en ligne le 22 janvier 2017, consulté le 17 août 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2784 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2784

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Auteur

Luc Bégin

Luc Bégin est professeur titulaire à la Faculté de philosophie de l’Université Laval, à Québec, et fut directeur de l’Institut d’éthique appliquée (IDÉA) de cette même université de 2004 à juin 2016. Ses travaux les plus récents portent sur l’éthique publique, l’éthique professionnelle et l’éthique organisationnelle. Luc Bégin intervient régulièrement à titre d’expert-conseil en éthique auprès de diverses organisations (ministères, ordres professionnels, Vérificateur général du Québec, etc.). Il est membre du Comité de suivi des recommandations de la Commission Charbonneau. Il est aussi le directeur de la revue Éthique publique – revue internationale d’éthique sociétale et gouvernementale (https://ethiquepublique.revues.org/).

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