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Déréglementation

Déréglementer : pourquoi, comment, jusqu’où ?

Xavier Wauthy

Résumés

Cet article expose les grandes forces économiques qui sous-tendent et organisent le processus de déréglementation caractérisant aujourd’hui les économies développées. Il montre comment, au sein de ce processus, la réglementation change de forme et de nature plus qu’elle ne disparaît réellement. À un contrôle direct par l’autorité publique se substitue progressivement un contrôle indirect par une concurrence encadrée. Les enjeux éthiques de la déréglementation sont abordés à la lumière de cette analyse économique.

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Texte intégral

  • 1 Nous n’analyserons pas ici la problématique de la privatisation en tant que telle, même si, à l’évi (...)
  • 2 Ces données sont extraites du Survey of Current Business, janvier 1991.

1Dans la foulée des économies nord-américaines et anglaises, l’Europe continentale est entrée dans une phase de déréglementation massive, touchant à la fois des secteurs traditionnellement gérés par l’autorité publique et le secteur privé1. La transition des économies d’Europe de l’Est vers l’économie de marché implique également différentes formes de déréglementation. Quantitativement autant que politiquement, ce mouvement constitue une tendance lourde de nos économies dont on ne saurait négliger l’impact. Ainsi, en 1977, 17 % du produit national brut des États-Unis était généré par des secteurs totalement réglementés. En 1988, cette part est tombée à 6,6 %2. De plus, ce mouvement concerne tous les secteurs sensibles de nos économies : finance, télécommunications, transports, approvisionnement en énergie. Rien d’étonnant dès lors à ce que la presse, tant généraliste que scientifique, y fasse très largement écho.

2Les problèmes posés par la déréglementation sont nombreux, tout autant que les craintes qu’elle suscite. Correspond-elle à une forme de démission de l’autorité publique au profit d’un marché triomphant ? Déréglementer une industrie consiste-t-il simplement à laisser aux acteurs privés le soin de s’autoréguler ? Qui seront les perdants, qui seront les gagnants ? Bref, faut-il craindre les conséquences de la déréglementation ? Autant de questions dont les réponses peuvent diverger selon qu’elles sont formulées par les consommateurs, les entreprises ou l’autorité publique.

3L’ambition de cet article n’est pas de fournir une réponse définitive à ces questions, mais plus simplement de présenter de manière synthétique les mécanismes mis en jeu dans la déréglementation tels qu’ils sont révélés par une analyse économique, en abordant également ses implications éthiques. Pour ce faire, nous développerons essentiellement le point de vue de l’économie industrielle. La problématique de la déréglementation est en effet un des champs de l’économie politique dans lesquels l’économie industrielle (et plus largement la microéconomie) a le plus clairement imprimé sa marque. Les raisons invoquées pour justifier le mouvement actuel s’appuient largement sur cette discipline. Afin de mieux comprendre les enjeux du processus actuel, nous le situerons d’abord dans sa perspective « historique », c’est-à-dire en repartant des raisons qui ont poussé à réglementer strictement un grand nombre de secteurs par le passé. Nous identifierons ensuite les différentes formes de réglementation afin de mettre en évidence la nature du processus en cours. De cette analyse, nous tirons un constat simple : le mouvement de déréglementation actuel tend en grande partie à substituer à la réglementation publique directe des marchés une régulation par le marché, encadrée par la législation relative au contrôle de la concurrence. L’analyse de deux cas très différents illustrera notre propos : la déréglementation dans le marché des télécommunications et le procès Microsoft. Ces deux cas, a priori très différents, présentent de nombreux points communs. En particulier, le second préfigure peut-être la nature de la réglementation qui s’exercera dans le premier.

4Les enjeux éthiques de la déréglementation seront ensuite discutés. Nous montrons quelles considérations éthiques, principalement liées à des considérations de justice distributive, sont présentes dans le débat actuel et comment celles-ci déterminent en partie la frontière entre le processus de déréglementation en cours et un fonctionnement totalement libre des marchés. Le débat actuel se situe donc essentiellement sur le terrain utilitariste. Cependant, des enjeux éthiques plus fondamentaux pour l’autorité publique, mais moins débattus dans le cercle économique, sont soulevés par le mouvement actuel.

Pourquoi réglementer ?

  • 3 D. F. Spulber, Regulation and Markets, mit Press, 1989, p. 37.

5Les enjeux du mouvement de déréglementation doivent être appréhendés en regard du cadre conceptuel dans lequel la réglementation a pu trouver sa place dans des économies fondées sur le mécanisme de marché. La définition proposée par Daniel F. Spulber nous fournira un point de référence utile : « La réglementation est définie comme l’ensemble des règles générales ou des actions spécifiques prescrites par l’autorité publique qui interviennent soit de manière directe dans le mécanisme d’allocation de marché, soit de manière indirecte en modifiant les décisions d’offre et de demande des consommateurs et des entreprises3. »

6Comment interpréter cette définition (très large) des réglementations économiques ? Tout d’abord, le « marché » constitue le mécanisme par lequel se réalise l’allocation des ressources et, à ce titre, il régule les transactions économiques. C’est le mécanisme fondamental du système économique. L’absence totale de réglementation sur le marché se caractérisera alors par le fait que l’allocation des ressources, y compris l’évolution du marché lui-même, est laissée totalement à la discrétion des offres et demandes exprimées par les acteurs privés. Par opposition, la réglementation se caractérise par une forme quelconque d’intervention de l’autorité publique dans le processus d’allocations. Elle est donc envisagée comme une restriction de la liberté des échanges et, à ce titre, elle doit pouvoir trouver une justification. En effet, le libre fonctionnement des « forces du marché » est supposé assurer une allocation efficace des ressources.

  • 4 N. Acocella (The Foundations of Economic Policy : Values and Techniques, Cambridge University Press (...)

7C’est là la vertu principale de la « main invisible ». La métaphore d’Adam Smith a en effet été validée, formellement du moins, par l’analyse microéconomique dans son théorème du rendement social. Celui-ci énonce que les forces du marché conduisent à une allocation efficace si, d’une part, les marchés sont en concurrence parfaite et si, d’autre part, on retient comme critère d’efficacité allocative celui proposé par Pareto. Selon ce critère, une allocation des ressources est efficace si et seulement si il n’est pas possible de trouver une allocation alternative des ressources qui améliore la situation d’au moins un agent sans diminuer celles des autres. Le théorème du rendement social donne à la fois un sens précis à l’idée de « forces de marché » tout en s’appuyant sur une définition particulière de l’efficacité. En fait, ce théorème jette les bases de l’intervention de l’État et de la réglementation plus qu’il ne prône le libre fonctionnement des marchés. Les conditions de la concurrence parfaite sont en effet très rarement réalisées. Ce qui pose la question de l’inefficacité associée aux situations de concurrence imparfaite. De même, le concept d’efficacité parétienne fait l’objet de nombreuses critiques, en particulier en ce qui concerne ses fondements éthiques, de sorte qu’une allocation efficace n’est pas forcément souhaitable4. Les différentes formes de réglementation mise en vigueur par le passé étaient fondées sur la prise en compte d’au moins une de ces deux critiques. En simplifiant, on considérera que la réglementation des marchés a pu trouver sa justification dans les considérations suivantes : soit les conditions nécessaires à une concurrence parfaite ne sont pas remplies, de sorte que l’efficacité dans l’allocation n’est plus garantie. La réglementation se fonde ici sur les « défaillances du marché » et vise à pallier ces défaillances. Soit les allocations générées par le marché sont considérées comme non satisfaisantes pour des raisons d’équité, même si elles sont efficaces. Dans ce second cas, la réglementation poursuivra un but essentiellement redistributif.

  • 5 La présence d’externalités peut aussi justifier la réglementation (comme c’est le cas en matière de (...)

8Nous centrerons notre analyse sur les réglementations issues de « défaillances de marché », tant il est vrai qu’elles constituaient la justification la plus couramment avancée5. Réglementer le marché consiste alors en une intervention de l’autorité publique qui se substitue totalement à la régulation par le marché, ou opère en complément de celle-ci, pour organiser les transactions économiques. Cette intervention peut être directe ou indirecte et, fort logiquement, la nature de l’intervention est liée à la nature de la défaillance du marché. Considérons deux cas concrets.

  • 6 M. Armstrong, S. Cowan et J. Vickers (Regulatory Reform, mit Press, 1994) présentent une analyse tr (...)

9La production et la distribution d’électricité offrent l’exemple d’une industrie très fortement réglementée. La nature de la technologie mise en œuvre est la principale source de défaillance de marché. En effet, la production et la distribution constituent un processus qui requiert une très forte coordination. L’intégration verticale de la filière semble souhaitable pour assurer un approvisionnement efficace. De plus, la structure des coûts (importants coûts fixes au niveau de la production et distribution via un réseau) plaide pour un opérateur unique. D’une part, parce qu’il est nécessaire d’atteindre d’importants niveaux de production pour produire au coût moyen minimum. D’autre part, parce que la duplication du réseau de distribution entraîne un surcroît de coût inutile. Il s’agit de l’exemple type d’une industrie pour laquelle la structure « optimale » (au sens où elle garantirait la minimisation des coûts de production) est celle d’un monopole naturel. La réglementation établira cette structure optimale en n’autorisant qu’une entreprise à accéder au marché. Mais il convient de se prémunir simultanément contre l’utilisation que le monopoleur pourrait faire du pouvoir de marché conféré à sa position dominante. Les « forces du marché » ne peuvent être laissées à elles-mêmes dans la mesure où l’on verrait apparaître les inefficacités propres à un monopole. Un arbitrage apparaît nécessaire entre ce que commande l’efficacité de la production et ce qu’elle implique pour le fonctionnement du marché. La réglementation tranche le dilemme en contrôlant strictement l’action (prix, conditions de livraison...) de l’unique entreprise à qui elle a octroyé le droit d’opérer sur le marché. L’électricité est emblématique des secteurs caractérisés par une distribution « de réseau ». Leur structure de monopole naturel imposait une réglementation forte au nom de l’efficacité6. Ces secteurs sont tous en phase de déréglementation aujourd’hui.

10Jusqu’en 1978, le contrôle des routes et des tarifs aériens des États-Unis était aux mains du Civil Aeronautics Board. Cette réglementation se fondait sur le raisonnement suivant : vu l’importance des coûts fixes associés à l’exploitation des routes aériennes, les trajets « courte distance » seraient défavorisés dans la mesure où la répercussion de ces coûts élevés sur une clientèle potentielle faible conduirait à des tarifs tellement élevés que ces routes ne seraient pas exploitées. Le CAB avait pour mission de contrer cette tendance « naturelle » du marché par une réglementation directe des prix. Il organisait en fait une subsidiation croisée (un financement compensatoire) où des tarifs élevés sur les lignes à forte fréquentation permettaient d’assurer la rentabilité des lignes à faible fréquentation pour des tarifs réduits, relativement aux coûts d’exploitation réels. Le secteur a été totalement déréglementé aux États-Unis en 1978. En Europe le secteur aérien a été également soumis à une réglementation stricte. L’« Europe du ciel » existe néanmoins depuis le 1er avril 1997.

11Les deux exemples qui précèdent illustrent les formes les plus fréquentes de réglementation issue des défaillances du marché. Ils illustrent aussi deux formes d’action différentes. Dans le cas du secteur aérien, les interventions sont directement orientées sur les prix et l’allocation des marchés à un niveau décentralisé. La réglementation met ici en œuvre un mécanisme de subsidiation croisée en inversant la structure de prix « naturelle » (au sens où elle refléterait les coûts). La réglementation est par nature plus globale dans le cas du secteur électrique. Il s’agit ici d’abord d’une réglementation définissant la structure du marché.

12L’intervention publique s’est donc essentiellement fondée sur la recherche d’une efficacité dans l’allocation des ressources. Notons cependant que les considérations éthiques ne sont pas totalement absentes du débat. En particulier, le contrôle d’un secteur tel que celui de l’électricité sous la forme d’un monopole public est à même de garantir un accès au plus grand nombre de consommateurs. En évitant l’exercice du pouvoir de marché, la réglementation oriente la gestion du monopole au profit du consommateur. Souvent même vers les plus défavorisés, par les systèmes de tarification subsidiée qui assurent l’accès à un service « universel ». Dans le cas du secteur aérien, on retrouve la volonté de diffuser au maximum le bien ou le service en évitant une discrimination entre voyageurs fondée sur la destination. En contrepartie, en limitant l’accès du marché, la réglementation réserve un traitement asymétrique aux entreprises.

13Quoi qu’il en soit, dans les deux secteurs considérés, comme dans bien d’autres, la déréglementation est en cours. Pourquoi ? Sacrifie-t-on l’efficacité allocative qui avait prévalu à la mise en place des réglementations ?

Pourquoi déréglementer et comment ?

Les causes

14Les arguments économiques avancés jusqu’à présent pour légitimer l’intervention publique reposaient sur la présence de défaillances dans le fonctionnement des marchés. La déréglementation actuelle se justifierait-elle dès lors simplement par la disparition de ces défaillances ? Il n’en est bien évidemment rien. Deux éléments déterminants ont en fait contribué à la mise en œuvre du processus. L’étude des performances des secteurs réglementés a montré l’existence de « défaillances de réglementation », c’est-à-dire de formes spécifiques d’inefficacité liées à la réglementation. Ces regulation failures sont principalement de deux ordres : la mise en œuvre de la réglementation pose des problèmes d’incitation et d’information susceptibles de générer de nouvelles formes d’inefficacités. La réglementation génère des effets redistributifs indésirables, soit entre les agents présents sur le marché, soit entre les générations d’agents.

  • 7 Dans la mesure où notre analyse porte essentiellement sur la (dé)réglementation liée aux défaillanc (...)

15Les effets redistributifs indésirables apparaissent le plus souvent lorsque la réglementation a pour conséquence de rigidifier le marché en octroyant à certaines catégories d’agents des droits exclusifs ou en intervenant directement sur la fixation des prix. La fixation d’un plafond pour le loyer constitue probablement l’exemple le plus classique. Dans le but de favoriser l’accès au logement à des prix relativement faibles, la réglementation peut en fait conduire à une situation où, d’une part, des mécanismes alternatifs (discrimination raciale ou sociale, commissions occultes) régissent l’allocation des appartements et, d’autre part, la pénurie tend à s’installer7. Les problèmes incitatifs et informationnels associés à la mise en œuvre des réglementations sont quant à eux particulièrement typiques des industries où la réglementation était fondée sur les défaillances de marché.

  • 8 L’ouvrage de J. J. Laffont et J. Tirole, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, mit (...)

16On peut résumer l’argument de manière très simple. En soustrayant les entreprises réglementées à la pression concurrentielle, les pouvoirs publics se privent du mécanisme de contrôle que constitue le marché. Les incitants de l’entreprise protégée à allouer efficacement ses ressources tendent à diminuer à mesure que les sanctions associées à cette inefficacité disparaissent. Dans un marché non réglementé, cette menace est le fait des concurrents potentiels. Dans le même ordre d’idée, les incitants à développer ou à incorporer les progrès techniques seraient diminués en l’absence de pression concurrentielle. En d’autres termes, la réglementation permet, tant dans une optique statique que dynamique, à des structures inefficaces de persister. Le régulateur pourrait envisager des mécanismes incitatifs alternatifs. Cependant leur mise en œuvre se heurte au fait que l’information nécessaire est souvent détenue par l’entreprise dont on entend assurer l’efficacité. Dès lors, la réglementation prend place dans un contexte d’information asymétrique. Il n’est pas nécessaire de décrire ici la nature des inefficacités qui en résultent8, on comprend aisément que cette asymétrie d’information conduit à un système d’incitations souvent imparfait et donc en partie inefficace.

17La mise en évidence de ces inefficacités change la nature d’une évaluation de la réglementation : elle engendre des formes d’inefficacité propres qu’il faut mettre en balance avec les gains d’efficacité qu’elle procure toujours par ailleurs. Bref, la réglementation a un coût économique significatif.

18C’est à ce stade qu’intervient un second élément déterminant pour expliquer la vague de déréglementation, à savoir l’ensemble de l’évolution technologique qu’ont connue la plupart des secteurs réglementés, en particulier ceux qui sont caractérisés par une structure de réseau (transport, énergie, télécommunications). En règle générale cette évolution se traduit par la diminution des tailles minimales optimales des entreprises. Elles ont donc eu pour conséquence d’atténuer la perte d’efficacité associée à la présence de plusieurs entreprises. Ainsi, dans le secteur électrique, la configuration « optimale » était par le passé une centrale nucléaire de 1400MW pour un coût en capital de l’ordre de 11000ff/KW. À l’heure actuelle, les nouvelles technologies permettent d’assurer la rentabilité de centrales au
gaz de 250MW pour un coût du
capital de 3000ff/KW. Dans le
même ordre d’idée, les nouvelles technologies de télécommunications rendent tout à fait possible l’utilisation simultanée
d’un même réseau par plusieurs
opérateurs, de même que le
changement d’opérateurs par le
client à un coût minime (grâce
par exemple à la portabilité des
numéros). De la sorte, même s’il reste souhaitable de ne mettre en place qu’un seul réseau, il est possible d’introduire une concurrence réelle dans le secteur, sans sacrifier à l’efficacité des coûts.

19En conclusion, l’évolution technologique a eu pour conséquence de permettre l’introduction d’une concurrence efficace d’un point de vue allocatif dans une série de secteurs à forte réglementation. Cette évolution est fondamentale et au cœur du problème dans la mesure où elle implique qu’en cas de regulation failures une régulation alternative basée sur le processus concurrentiel devient non seulement possible, mais aussi efficace. Le processus actuel s’inscrit clairement et presque exclusivement, dans cette logique.

Les modalités

20Mise en évidence des coûts spécifiques induits par la réglementation et possibilité d’une alternative efficace de régulation par le marché ; l’influence combinée de ces deux éléments conduit à une remise en cause de la réglementation. Doit-on pour autant considérer que la tendance est à une disparition complète de la réglementation au profit des seules forces du marché ? La réponse est négative. En particulier parce que les évolutions technologiques ne permettent pas de penser que les conditions de concurrence parfaite sont en passe d’être satisfaites. La déréglementation libère les entreprises d’un contrôle direct sans pour autant entraîner automatiquement avec elle une concurrence forte. Elle soulève dès lors des problèmes liés à la possibilité pour les entreprises présentes dans l’industrie d’exercer un pouvoir de marché, lui-même source d’inefficacité. Ici non plus, les forces du marché ne peuvent être laissées à elles-mêmes. En conséquence, un glissement dans la nature de la réglementation s’est opéré. L’intervention directe dans le mécanisme d’allocation ayant montré ses limites, on lui substitue un mécanisme de contrôle indirect reposant sur la législation relative au contrôle de la concurrence. Il est à ce titre symptomatique de constater que l’introduction de la concurrence dans les « secteurs réservés » en Europe (qui constitue un des vecteurs majeurs de déréglementation) entre dans les compétences de la Direction générale en charge de la concurrence (DG IV).
Au sens strict, le contrôle de la concurrence ne constitue pas une forme de réglementation dans la mesure où elle ne prescrit aucun comportement spécifique aux entreprises présentes ou potentiellement actives sur le marché. En se référant à la définition de Daniel Spulber proposée plus haut, on considérera cependant les règles de concurrence comme faisant partie de celles qui interfèrent indirectement dans le mécanisme de marché en modifiant le comportement des offreurs. Dans cette optique, la déréglementation tient essentiellement en une modification du mode de réglementation où l’on accorde plus de place au marché et à l’encadrement général de celui-ci qu’au contrôle direct des actions des agents et /ou des transactions.

  • 9 W. J. Baumol, J. Panzar et R. Willig, Contestable Markets and The Theory of Industry Structure, Har (...)

21On peut considérer que l’objectif général assigné aux autorités chargées du contrôle de la concurrence est de garantir le maintien du processus concurrentiel, c’est-à-dire la présence permanente d’une menace concurrentielle envers les entreprises actives sur le marché, même si celles-ci sont peu nombreuses. Dans la foulée des travaux de Baumol relatifs au concept de « marché contestable9 », on admet aujourd’hui que ce n’est pas tant le nombre d’entreprises actives sur le marché qui importe que la possibilité pour celles qui ne le sont pas de contester le pouvoir des premières. Ce sont dès lors les conditions d’accès au marché qui deviennent l’objet de la réglementation. Un accès facile au marché étant synonyme de pouvoir de marché faible et par conséquent d’allocation efficace.

22Dans le cadre plus particulier d’industries en phase de déréglementation, le contrôle de la concurrence doit remplir deux missions distinctes. En effet, ces industries sont souvent caractérisées par la présence d’une entreprise largement dominante au moment où la déréglementation est initiée. L’introduction d’une concurrence effective requiert alors un contrôle très strict de l’entreprise dominante. Il s’agit à ce stade d’accompagner la déréglementation. Par la suite, il s’agira de veiller à maintenir les barrières à l’entrée à un niveau aussi faible que possible et à poursuivre strictement les abus de position dominante. Le rôle attribué au régulateur se limite ici à celui de gardien du processus concurrentiel.

  • 10 Le texte de J. J. Laffont et J. Tirole, « Creating Competition Through Interconnection : Theory and (...)

23L’industrie des télécommunications illustre bien le teneur d’une réglementation de transition. Dans le marché de la téléphonie fixe, la concurrence concerne principalement la fourniture des services téléphoniques et requiert une régulation de l’accès au réseau, en général détenu par l’opérateur « historique ». Le fait que celui-ci soit à la fois gestionnaire du réseau et fournisseur de services pose problème. En effet, l’opérateur historique peut limiter l’accès au réseau et donc la concurrence en modulant ses tarifs d’accès au réseau. Il n’est pas possible de détailler ici les différentes formes de réglementation10. Notons seulement que le degré de réglementation résiduel sera directement lié à la structure mise en place sur le marché lors de la déréglementation. Ainsi, le fait d’interdire à l’opérateur d’être actif sur le marché des services implique comme seule régulation additionnelle celle des prix d’accès au réseau. Par contre, dans l’hypothèse où l’opérateur réseau reste actif sur le marché des services, la réglementation résiduelle portera à la fois sur l’accès au réseau et sur la tarification des services par l’opérateur historique. En toute hypothèse, l’objectif est de garantir un accès aussi symétrique que possible sur le marché des services pour toutes les entreprises. Paradoxalement, cela peut requérir un traitement asymétrique pour l’opérateur du réseau. Mais il ne s’agit là que d’une phase de transition. Poussée à son terme, la déréglementation visera à éliminer toute régulation des prix pour ne plus viser qu’à garantir l’accès libre au marché en limitant les barrières à l’entrée que les entreprises installées pourraient élever.

24Une fois la phase de transition achevée, l’autorité publique sera-t-elle en mesure de garantir le maintien de la concurrence ? La question mérite d’être posée dans la mesure où, si les secteurs déréglementés sont soumis à la concurrence, ils gardent néanmoins souvent des caractéristiques intrinsèquement non concurrentielles. Ainsi, dans les télécommunications, l’accès au réseau local restera un goulet d’étranglement susceptible d’être utilisé pour limiter la concurrence. S’il reste des éléments poussant à une concentration forte, comment les contrôler ? A-t-on les moyens de ce contrôle ?

25Paradoxalement, l’« affaire Microsoft » préfigure peut-être la réponse à cette question. On a pu constater en effet que, dans le marché de la microinformatique, l’effet de réseau associé au système d’exploitation conduit presque immanquablement à la monopolisation de celui-ci. Du point de vue de l’efficacité, il semble même optimal qu’un seul système d’exploitation soit partagé par l’ensemble des utilisateurs et des applications, pour autant qu’il soit le meilleur. Cela confère un pouvoir de marché considérable à celui qui contrôle ce système. La défaillance du marché est ici patente de sorte que l’efficacité commanderait que les prix pratiqués par Microsoft soient réglementés. Tel n’est pas le cas. Mais cet exemple suggère que, dans des industries à fortes tendances de monopole, il est dangereux de laisser aux seules entreprises le soin de réguler les transactions. Si l’on accepte le principe que la réglementation de la concurrence se substitue à une réglementation directe, alors l’issue du procès Microsoft constitue un test de la capacité qu’aura l’autorité publique à préserver le processus concurrentiel dans des marchés fortement monopolisés.

Jusqu’où déréglementer ?

26Nous avons montré que la déréglementation ne correspond pas à un abandon pur et simple des secteurs concernés aux seules forces du marché mais plutôt à une mutation vers une réglementation indirecte basée sur le contrôle de la concurrence. À travers le prisme de l’économie industrielle, cette évolution semble très naturelle et économiquement justifiée. Pour en évaluer l’opportunité, et sans préjuger de son efficacité, il reste néanmoins souhaitable d’en discuter les implications éthiques.

  • 11 On se reportera utilement à E. Schokkaert, « The Economics of Distributive Justive, Welfare and Fre (...)

27Dans la mesure où la déréglementation s’inscrit dans une continuité guidée par la recherche de l’efficacité, on ne doit pas s’attendre à un changement radical dans les considérations éthiques traditionnellement attribuées à l’autorité publique par les économistes. Nous avons montré comment la finalité de la déréglementation actuelle s’inscrivait dans la droite lignée du
mouvement de réglementation
passé. En quelque sorte, l’évolution et l’expérience de la
réglementation ont permis de réaliser une analyse coûts-bénéfices dont le bilan économique est clairement en faveur de la déréglementation. De la même
manière, les aspects éthiques du
problème se limitent souvent aux enjeux redistributifs entre groupes d’agents induits par la
déréglementation. On retrouve
ici l’approche « welfariste » habituelle11 dans laquelle les
considérations éthiques fixent les limites du champ de déréglementation.

28Rappelons que la recherche de l’efficacité n’est pas forcément incompatible avec la recherche d’une certaine forme d’équité. L’argument est connu : maximiser la taille du gâteau d’abord, se poser la question de son partage ensuite. Le premier test à appliquer à la déréglementation est donc de voir dans quelle mesure elle parvient à augmenter l’efficacité. Les études menées sur les télécommunications en Grande-Bretagne et sur le transport aérien aux États-Unis montrent que, globalement, la déréglementation a conduit à une diminution des prix et à une augmentation de la diversité des offres de services. Supposons donc que la déréglementation atteint son objectif d’efficacité. Le prix à payer en termes redistributifs est-il acceptable ?

29Les implications redistributives de la déréglementation sont d’abord celles traditionnellement associées à une augmentation de la concurrence (même imparfaite). Celle-ci a pour effet d’orienter les rentes ou surplus éventuels au bénéfice des consommateurs. Ensuite, la liberté d’accès sur les marchés représente une forme d’équité dans la mesure où elle offre à toutes les entreprises les mêmes opportunités. La déréglementation se marque donc aussi par le souci d’un traitement symétrique des différents acteurs. En termes de potentialités pour les entreprises, elle tend clairement vers plus d’équité et de liberté.

30En ce qui concerne les consommateurs, le principal problème vient de ce que l’augmentation du surplus ne se répartit pas uniformément sur eux. Sans réglementation directe, c’est-à-dire sans intervention de l’autorité dans les transactions, orienter la redistribution entre groupes de consommateurs est difficile. En particulier, peut-on maintenir un « service universel » dans une industrie déréglementée ? Aujourd’hui, la notion de service universel recouvre l’idée d’une fourniture, pour tous, d’une service de base, à un prix suffisamment bas. Cette notion du service universel relève d’une vision très égalitariste de la redistribution. Sur le marché de la téléphonie fixe par exemple, le service universel implique que chacun, quel que soit son lieu de résidence, ait accès, au même prix, à une offre de services de base. Or, il est clair que la fourniture d’un service donné dans une zone rurale entraîne un coût différent de celui d’un service identique dans une zone à forte densité de population. Les forces du marché ne conduiront pas dans un tel cas à fournir ce service à un prix identique. Dès lors que le marché est constitué de groupes hétérogènes, le maintien d’un service universel entre clairement en contradiction avec une déréglementation totale.
Lors de l’ouverture d’un secteur à la concurrence, les entreprises entrantes vont avoir tendance à attaquer les segments de marché les plus profitables. À partir du moment où le marché n’est pas constitué d’une masse homogène, certains groupes de consommateurs seront ciblés au détriment des autres. La concurrence aura tendance à se localiser dans les segments de marché où les marges de profit sont les plus grandes et l’on risque d’assister à un écrémage du marché. La menace pour le maintien du service de base, accessible à tous, est immédiate. En effet, dans les marchés réglementés, ce service universel est financé par un subside implicite des secteurs profitables vers les secteurs non profitables. Si les marges disparaissent dans les premiers, le service universel peut-il continuer à être assuré ?

31Il semble acquis, en Europe par exemple et dans le Telecom Act américain de 1996, que le service universel doive être assuré. À ce titre, la prise en compte de ce service universel, essentiellement motivé par des considérations redistributives fixe une limite à l’étendue de la déréglementation. Le débat porte aujourd’hui d’une part sur le contenu du service universel et d’autre part sur son mode de financement. En ce qui concerne le financement, la déréglementation impose un rééquilibrage tarifaire. Celui-ci conduit naturellement à une augmentation de certains prix globalement défavorables aux groupes de consommateurs qui bénéficiaient précédemment des subsides. On observera donc souvent une redistribution relative entre groupes de consommateurs. En ce qui concerne le contenu, le problème est de savoir dans quelle mesure les progrès technologiques doivent être incorporés dans la définition du service universel. La logique commande en effet que les gains dynamiques de la déréglementation soient, en partie au moins, accessibles au plus grand nombre ; mais d’autre part, l’obligation d’un service universel défini de manière élargie constitue un frein à la concurrence, et diminue par là l’efficacité du processus, précisément parce qu’il constitue une forme de réglementation.

32Réglementer le service universel revient à limiter l’efficacité du processus de déréglementation. L’enjeu éthique de la déréglementation se présente comme un arbitrage entre les bénéficiaires d’un service universel dont le maintien limite les vertus allocatives du marché et les autres consommateurs qui voient les bénéfices de la déréglementation s’amenuiser. À nouveau, tout se passe comme s’il ne s’agissait pour l’État que d’effectuer une analyse coûts-bénéfices des enjeux redistributifs du processus en cours.

33Le constat nous semble donc être que le débat actuel se nourrit d’arguments essentiellement utilitaristes. Et de ce point de vue la question du professeur Farrel citée plus haut circonscrit bien le problème : il n’y aurait pas de différence fondamentale dans la nature des questions éthiques posées par le contrôle de Microsoft et l’étendue de la déréglementation. Par ailleurs, nous avons montré que l’analyse économique fournit effectivement des arguments probants en faveur du mouvement de déréglementation. Il nous semble cependant que des questions d’une autre nature doivent aussi être posées. Car le mouvement de déréglementation n’est pas neutre. Il marque au contraire un profond changement dans la place que l’État se donne dans nos sociétés et à ce titre soulève des questions éthiques.

34Comme on l’a déjà mentionné, il n’est pas établi que l’autorité publique aura la capacité effective d’exercer un contrôle suffisant de la concurrence. Or ce contrôle ex post est un des piliers de la déréglementation. Par ailleurs, déréglementer revient aussi à renoncer, en partie au moins, à la possibilité d’orienter la répartition des gains de la croissance future. L’autorité publique renonce encore à orienter directement la nature des développements de nouveaux produits. Elle laisse donc au marché le soin d’initier les évolutions, et par conséquent de les choisir, même si la possibilité d’exercer a posteriori un contrôle persiste. Si l’autorité publique garde un contrôle sur la concurrence et, à ce titre, la possibilité de régulation concernant l’efficacité du marché, il n’en va pas forcément de même sur les questions éthiques relatives à l’orientation des industries. Les organes de régulation sont ici largement absents, alors même que le marché imprime déjà sa marque.

35Au-delà des enjeux redistributifs habituellement avancés par l’analyse économique, la déréglementation, poussée à son terme, engage de manière importante la responsabilité de l’autorité publique dans une voie somme toute assez incertaine.

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Notes

1 Nous n’analyserons pas ici la problématique de la privatisation en tant que telle, même si, à l’évidence, elle ne va pas sans poser d’importantes questions d’éthique publique.

2 Ces données sont extraites du Survey of Current Business, janvier 1991.

3 D. F. Spulber, Regulation and Markets, mit Press, 1989, p. 37.

4 N. Acocella (The Foundations of Economic Policy : Values and Techniques, Cambridge University Press, 1998) présente une discussion récente des fondements de l’intervention étatique dans les économies de marché. W. J. Baumol (Perfect Markets and Easy Virtue : Business Ethics and the Invisible Hand, Mitsui Lectures in Economics, Basil Blackwell, 1993) propose quant à lui une réflexion originale sur le contenu éthique de l’économie de marché.

5 La présence d’externalités peut aussi justifier la réglementation (comme c’est le cas en matière de pollution ou de santé publique). Il s’agit d’un domaine dans lequel la réglementation prend une importance croissante. Pour cette raison, cet aspect ne sera pas évoqué dans la suite de l’analyse.

6 M. Armstrong, S. Cowan et J. Vickers (Regulatory Reform, mit Press, 1994) présentent une analyse très documentée du mouvement de déréglementation dans ces secteurs en Grande-Bretagne.

7 Dans la mesure où notre analyse porte essentiellement sur la (dé)réglementation liée aux défaillances de marché, nous n’ouvrirons pas ici le débat relatif aux différentes conceptions de la justice sociale susceptibles d’éclairer une évaluation du caractère plus ou moins désirable des effets redistributifs évoqués ci-dessus.

8 L’ouvrage de J. J. Laffont et J. Tirole, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, mit Press, 1993, constitue une référence majeure dans ce domaine.

9 W. J. Baumol, J. Panzar et R. Willig, Contestable Markets and The Theory of Industry Structure, Harcourt Brace Jovanovich, 1982.

10 Le texte de J. J. Laffont et J. Tirole, « Creating Competition Through Interconnection : Theory and Practice », Journal of Regulatory Economics, no 10, 1996, p. 227-256, constitue un bon point de référence sur les modalités de ce type de réglementation.

11 On se reportera utilement à E. Schokkaert, « The Economics of Distributive Justive, Welfare and Freedom », dans K. R. Scherer (dir.), Justice : Interdisciplinary Perspectives, Cambridge University Press, 1992, pour une analyse critique des liens entre économie, justice distributive et welfare.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Xavier Wauthy , « Déréglementer : pourquoi, comment, jusqu’où ?  », Éthique publique [En ligne], vol. 1, n° 2 | 1999, mis en ligne le 26 novembre 2016, consulté le 28 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2695 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2695

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Auteur

Xavier Wauthy

Xavier Wauthy est professeur aux facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, membre du Centre de recherche en économie et chercheur associé au Center for Operations Research and Econometrics, université catholique de Louvain.

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