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Zone libre

L’éthique 
et l’administration publique

Pierre Lucier

Résumés

Dans ce texte, l’auteur tente d’abord de cerner la réalité éthique et de comprendre ce qui fait qu’on s’intéresse actuellement de plus en plus aux questions éthiques. Puis, il présente les tendances lourdes dans la façon dont se posent les questions éthiques dans les administrations publiques contemporaines. Il trace enfin une brève esquisse des tendances prévisibles de développement de la problématique de l’éthique gouvernementale.

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Texte intégral

1Autant le dire d’entrée de jeu : je n’ai rien du héros de la vertu ou du pourfendeur de torts. Mon propos est modeste : c’est celui d’un citoyen que son métier d’origine – la philosophie – et diverses étapes de sa vie professionnelle, particulièrement dans l’administration publique québécoise, ont amené à réfléchir aux questions entourant l’éthique. Et, par là, à essayer de comprendre le sens des évolutions actuelles, y compris de cette émergence tout à fait remarquable et insistante, dans de nombreux appareils d’États démocratiques et organismes internationaux, de ce que nous pouvons appeler « la question éthique ».

2Je le ferai en deux temps. D’abord, je tenterai de cerner la réalité éthique et, par là, de comprendre ce qui fait qu’on s’intéresse actuellement de plus en plus aux questions éthiques. Ensuite, j’évoquerai un certain nombre de tendances lourdes dans la façon dont se posent les questions éthiques dans les administrations publiques d’aujourd’hui, en esquissant au passage des voies possibles ou prévisibles de développement et d’approfondissement.

3Les fondements, d’abord. Évoquons-les, à seule fin de distinguer l’éthique comme dimension ou niveau d’expérience humaine et l’éthique comme ensemble de valeurs, de principes et de normes auxquels des individus ou des groupes se réfèrent en matière de décision. Il y a donc telles choses que l’éthique et une (ou des) éthique(s).

4Comme dimension ou niveau, l’éthique nous renvoie essentiellement à l’expérience de la liberté et de la décision – ou mieux : au devoir de décider, souvent dans le clair-obscur, selon ce que nous estimons devoir être fait parce que nous jugeons que cela est bien et mérite d’être fait. L’expérience éthique est dès lors, me semble-t-il, une des expériences humaines les plus fondamentales. Probablement une de celles auxquelles on accède le plus lentement aussi, vers laquelle la maturation est la plus longue. En tant qu’expérience de la conscience, personnelle ou collective, elle est caractérisée, pourrait-on dire, par cette tension vers ce qui nous apparaît comme devant être fait ou évité, non pas parce qu’on nous dit que c’est bien ou que c’est mal, mais parce que nous jugeons qu’il est bon de faire ou de ne pas faire cela, parce que nous sentons qu’il est préférable d’agir ainsi. Et cela, dans la perspective ultime de la réussite ou de l’accomplissement d’une vie authentiquement humaine.

5Ce dernier trait est tout à fait capital, car le bien proprement éthique introduit un niveau d’appréciation qui, bien au-delà des qualités ou des performances physiques, intellectuelles, professionnelles ou autres, touche la personne comme personne. C’est pour cela que l’éthique est si englobante. Penser ou dire d’une action ou d’une personne qu’elle nous paraît ou est « bonne » n’évoque pas du tout la même chose que lorsqu’on parle d’un « bon » match de tennis, d’une « bonne » affaire, ou même d’une « bonne » table. La valeur éthique se distingue des autres ordres de valeurs en ce qu’elle « indique » la valeur de la personne et de la vie humaine.

6Il n’y a rien de plus merveilleux que de voir l’éveil progressif de la conscience éthique chez les enfants et chez les adolescents. Les comportements des jeunes enfants sont le plus souvent marqués, au point de départ, par le rapport à l’autorité, en fonction d’une récompense, ou par crainte d’une punition. Il n’est ni simple ni rapide d’accéder au sentiment intime que quelque chose mérite d’être fait, non pas parce que cela profite, non pas parce qu’on y trouve quelque intérêt, non pas parce qu’on a peur de la sanction ou qu’on attend une récompense, mais parce qu’on est convaincu qu’il est mieux de faire cela. Et ce sentiment-là est accompagné d’un autre, aussi fondamental, qui est que je me juge ainsi ultimement, globalement, comme être humain, en m’orientant de telle ou telle façon. C’est dire que le registre de l’éthique est d’emblée le registre de la liberté et de la décision. S’il n’y a pas de liberté, il n’y a pas d’éthique. Là où il y a pure coercition, il n’y a pas de problème éthique, et là où il n’y a pas de décision à prendre, il n’y a pas non plus de situation éthique.

7Fait divers à méditer : quand, l’été dernier, la surveillance policière s’est relâchée sur nos routes, on a pu observer une hausse évidente de la vitesse moyenne. On a alors fait appel au sens des responsabilités ; notez que c’est celui des policiers que l’on a ainsi interpelé. Fort bien. Mais, on aurait pu aussi rappeler aux conducteurs qu’une limite de vitesse se justifie en dehors de la seule crainte des contraventions. Lors du retour à la normale, on a même, avec un clin d’œil de complicité, souligné que le retour des policiers devrait inciter les conducteurs qui en avaient pris un peu large à se conformer de nouveau au code de la route. Cela soit dit pour illustrer que le sens éthique n’est pas si couramment pris en compte.

8Cette expérience éthique de la décision n’a généralement pas à inventer chaque fois ses points de repère et, donc, à définir une éthique. La vie des individus et des collectivités, de l’humanité même dans une certaine mesure, est ainsi faite qu’elle édifie ses références éthiques, lesquelles se structurent et se sédimentent dans des règles et codes qui s’affirment et établissent leur solidité. Ainsi naissent les éthiques individuelles, communautaires ou sociétales. Elles sont faites de normes, de règles, de principes, ultimement de valeurs, faisant l’objet d’adhésions relativement durables. La grande histoire en a connu de grandes : le code d’Hammourabi (et sa loi du talion), la loi de Moïse – la Torah, c’est-à-dire la Loi, comme on désigne toujours les premiers livres de la Bible –, le code coranique, la loi évangélique (faite de deux commandements qui n’en font qu’un), l’éthique épicurienne, l’éthique stoïcienne, la morale nietzschéenne, les déclarations des droits de l’homme, les chartes des droits et libertés. La petite histoire a aussi les siennes : le code des confesseurs romains et la morale de nos catéchismes, les valeurs du Welfare State, et j’en passe. Et je ne parlerai pas de nos évolutions personnelles, avec leurs accents successifs, leurs zones d’absolu et de relativité, non plus que de toutes les déontologies professionnelles qui nous gouvernent. Il y a donc toujours une référence plus ou moins serrée à des principes, à des valeurs, sinon à des normes.

9Ce qui me semble se passer actuellement, et qui explique sans doute qu’on parle beaucoup d’éthique, c’est que ces références coutumières craquent de toutes parts, celles des Églises, des sociétés civiles, des institutions, des familles, des associations, des individus. Et, comme cela se produit dans de tels cas, c’est la question éthique dans ce qu’elle a d’essentiel qui se repose alors devant la conscience et oblige les individus et les groupes à se repositionner face à l’autodétermination de la liberté. C’est parce que les références et les codes établis ne vont plus de soi et ne suscitent plus d’emblée l’adhésion de tous ou de la majorité que nous avons à revenir aux sources de l’expérience éthique. Quand les codes sont clairs, le drame de la conscience libre est moins vif : c’est alors la tranquillité de « ce qui va de soi ». C’est lorsque les codes s’obscurcissent que se pose la question éthique.

10Ce n’est évidemment pas la première crise éthique que nous connaissons. L’histoire nous en montre une série ininterrompue. Chaque fois qu’apparaissent des faits nouveaux, de nouvelles connaissances, de nouvelles possibilités techniques, chaque fois qu’il devient impossible de pratiquer l’adhésion quasi spontanée aux éthiques établies, il y a quelque chose qui ressemble à ce que nous vivons. Cela commence souvent par la révolte de certains « objecteurs de conscience » – Antigone, Jésus de Nazareth, Gandhi, Soljenitsyne et bien d’autres. À une autre échelle et plus près de nous, le cri d’alarme de Dion et O’Neil dans Le chrétien et les élections, ou l’essai d’André Pratte sur Le syndrome de Pinocchio. Quant aux « faits nouveaux », ils ne manquent pas actuellement. La technologie en crée presque chaque jour et modifie ainsi la formulation même des questions : il y a l’avant et l’après de la capacité du contrôle génétique, il y a l’avant et l’après de la carte à puce, il y aura l’avant et l’après de la mondialisation. Les faits nouveaux font réémerger la question éthique et la neutralité de la science elle-même est une pseudo-neutralité, comme il est facile de le montrer avec ou sans Marcuse, car elle découpe à sa façon un cadre pour la vie humaine.

11Parmi les faits nouveaux, n’oublions pas les valeurs elles-mêmes. Je pense ici à ces sensibilités qui évoluent et qui font que des questions éthiques nouvelles se posent. Ainsi, les éthiques classiques des administrations publiques n’auraient jamais songé à légitimer le whistle blowing. Il faut que les références aient bien changé, les conceptions du bien public aussi, pour qu’on songe ici et là à vouloir protéger celles et ceux qu’on accusait spontanément jusqu’ici de manquer de loyauté.

12Des tendances actuelles de l’éthique dans les administrations publiques, le moins qu’on puisse dire, c’est qu’elles sont tout à la fois sous le signe de la mutation et objet d’une nouvelle attention. Des travaux importants ont été produits, qui témoignent de l’acuité des questions dont nous discutons.

13Je mentionnerai spécialement le rapport du groupe fédéral présidé par John Tait (De solides assises, 1997), qui cherche les balises d’une éthique renouvelée pour l’administration publique et qui conclut par l’énumération d’un certain nombre de valeurs susceptibles de rallier et d’inspirer les administrateurs publics d’aujourd’hui, ce qu’il appelle « les valeurs de base de la fonction publique » (p. 65 et suiv.) : des valeurs démocratiques (respect de l’autorité légitime, primauté du droit, loyauté), des valeurs professionnelles (excellence, compétence, efficacité, économie, franchise, impartialité, innovation, initiative, créativité, etc.), des valeurs liées à l’éthique (intégrité, honnêteté, impartialité, probité, reddition de comptes, discrétion, justice, équité, etc.) et des valeurs liées aux personnes (courage, sens de la mesure, savoir-vivre, compassion, respect, civilité, patience, courtoisie, etc.). C’est là un travail remarquable de sensibilité et d’intelligence, d’un certain courage aussi, qui traduit la volonté de respecter la complexité toujours inédite de la décision éthique, en même temps qu’il ne renonce pas à esquisser un cadre de référence pour aujourd’hui.

14À l’OCDE, on étudie aussi ces questions depuis plusieurs années, notamment en faisant le relevé et l’analyse des politiques et tendances observables dans les pays membres. Au cours de la présente année, des synthèses saisissantes y ont été produites, dans la perspective non moins saisissante que l’enjeu est finalement celui de la confiance des citoyens dans la légitimité et la valeur du service public. Énumérant les huit valeurs les plus fréquemment citées dans les énoncés des pays membres relatifs au service public, un rapport synthèse de septembre 2000, inspiré du Rapport sur l’éthique d’avril 2000, mentionne, dans l’ordre : l’impartialité, le respect de la loi, l’intégrité, la transparence, l’efficacité, l’équité, la responsabilité, la justice. Il va même jusqu’à formuler les leçons à tirer par tous ceux qui voudraient agir en ce domaine : clarté des missions, sauvegarde des valeurs et ouverture à la nouveauté, procédures relatives au dévoilement de ce qui est répréhensible, intégration de l’intégrité comme dimension de la gestion, cohérence et coordination des mesures d’intégrité, accent à mettre sur la prévention, etc. Tout cela sous la mention évocatrice : « Les citoyens font confiance aux institutions publiques s’ils sont sûrs que les organes publics servent le bien commun. »

15Du côté de l’administration publique québécoise, on s’intéresse aussi beaucoup aux questions éthiques, comme l’atteste, notamment, la mise en œuvre du « Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics ». Comme en témoignent aussi la tenue récente d’un important colloque sur le conflit d’intérêts (novembre 1999) et, plus récemment encore, en février 2000, celle d’un forum spécial des sous-ministres sur l’éthique. On peut penser que l’implantation de la nouvelle loi et du nouveau cadre de gestion va entraîner la nécessité d’un repositionnement éthique plus important qu’il n’y paraît à première vue. Car ce sont les valeurs de référence qui y sont appelées à changer. Plus précisément, la définition des normes administratives et des procédures de contrôle a priori, qui ont naguère souvent servi de cadre éthique, devrait céder la place à un pouvoir d’initiative, certes accompagné d’une obligation d’imputabilité, mais susceptible de rouvrir un espace pour la décision éthique, en même temps que de nouvelles « zones de risque ». Du coup, c’est le cadre défini par le guide gouvernemental sur L’éthique dans la fonction publique du Québec et par le « Règlement sur les normes d’éthique, de discipline et le relevé provisoire des fonctions » qui devra enrichir ses perspectives et, bien au-delà des valeurs de service, d’imputabilité, de neutralité et de loyauté, intégrer les valeurs davantage liées à la créativité responsable, à l’efficience proprement administrative, sans doute aussi à des valeurs pouvant faire un nouveau contrepoids à celles de conformité et d’obéissance. Les débats éthiques sont finalement des débats de valeurs.

16Jusqu’ici, on peut observer que les préoccupations éthiques dans l’administration publique ont beaucoup cristallisé autour de la probité administrative et du conflit d’intérêts, tout comme celles de la recherche, universitaire et autre, ont beaucoup gravité autour du droit de propriété et du respect de la vie. Et ce sont assurément là des questions centrales, qui justifient amplement qu’on ait estimé devoir les traduire en codes d’éthique, voire en codes de déontologie. L’évolution de ces deux appellations en faveur de la première est d’ailleurs elle-même significative de l’évolution des choses et des problématiques, les codes d’éthique étant généralement plus ouverts que les codes de déontologie et convenant dès lors mieux aux contextes de moins grande certitude. De toute façon, on ne fait pas un code d’éthique ou de déontologie pour réaffirmer des évidences, tel ce projet de règlement publié dans La Gazette officielle du 26 avril 2000, qui affirme sans sourciller que les personnes visées par le règlement doivent « éviter d’avoir recours à des pratiques discriminatoires, frauduleuses ou illégales » ! On n’a pas besoin d’un code pour asseoir des impératifs aussi élémentaires que le « Tu ne tueras point » ou le « Tu ne voleras point ». En revanche, les codes d’éthique sont utiles, voire nécessaires, pour aider à se guider dans les zones grises, entre la clarté de ce qui est clairement correct et celle de ce qui est aussi clairement à éviter.

17On peut penser que l’émergence de nouvelles sensibilités sociales et culturelles, elles-mêmes liées à l’apparition de nouvelles connaissances scientifiques et de nouvelles techniques, va devoir faire l’objet d’explorations dont le code d’éthique pourra probablement être une des formes assez fréquentes d’expression. Le cas du whistle blowing est assez intéressant à cet égard, car il illustre éloquemment le genre de conflit de valeurs auquel nous pourrions être de plus en plus confrontés. Comment, en effet, concilier l’affirmation traditionnelle et solide de l’obligation de loyauté avec celle, plus interpelante depuis quelque temps, du devoir de transparence, du droit à l’information et du devoir de protéger le bien commun. Je ne vous cacherai pas mon penchant pour l’approche du code de l’administration publique britannique : refuser le silence complice et user de tous les recours hiérarchiques disponibles, mais, à la limite et si rien ne bouge, demander d’être muté ou se démettre, et tout de même se taire. Mais on ne conclura pas pour autant que ceux qui ont plutôt pensé à institutionnaliser la dénonciation et à protéger les dénonciateurs sont des esprits sans conscience éthique. C’est qu’ils estiment que les attentes et le bien des contribuables invitent à considérer que la fin justifie ici des moyens – disons – inédits, étranges même pour des gestionnaires publics qui n’auraient pas été « élevés comme cela ». On peut sans doute penser que le respect de la discrétion d’après-mandat – vous savez, celle qui inspire certains mémoires – puisse aussi donner lieu à des comportements inspirés de valeurs différentes et divergentes.

18Je cite ces exemples à seule fin de montrer que la vie quotidienne des gestionnaires publics voit émerger des questions d’ordre éthique qui vont bien au-delà de la problématique du conflit d’intérêts, surtout pour ceux que leur niveau de responsabilités place plus près des décisions porteuses d’orientations de société. Et Dieu sait qu’il s’en prend des décisions importantes, dont l’accumulation et la convergence modifient progressivement les règles de notre vie en société. Car c’est bien cela qui se produit actuellement, avec les rééquilibrages observés, par exemple, entre les valeurs de rentabilité économique et de maximisation des bénéfices et celles de la compassion et de la solidarité, entre celles de l’égalité des chances et du service public et celles de l’initiative individuelle et des lois du marché, entre celles de la transparence et du droit d’accès à l’information et celles de la discrétion, de la loyauté et de la protection des pouvoirs publics. Plus largement et pour simplifier les choses à outrance : entre les valeurs de type social-démocrate et celles du néolibéralisme, entre celles de l’affirmation identitaire et celles d’une mondialisation par ailleurs souhaitable. Il n’y a guère de ces choix qui ne doivent être examinés d’un point de vue éthique, et donc sous l’angle des valeurs qui y sont promues. Qu’il s’agisse de services de santé ou d’éducation, de régimes d’assurance emploi ou d’insertion professionnelle, de jeux et de loteries, et de bien d’autres secteurs encore : difficile d’estimer qu’on y est en dehors du champ éthique.

19Les gestionnaires n’ont évidemment pas à se substituer aux décideurs politiques, qui portent ultimement la responsabilité de leurs choix. Mais ceux qui connaissent la vie quotidienne de l’administration publique savent que ces choix sont souvent le résultat de discussions, de brassages et d’analyses auxquels les gestionnaires sont parties prenantes. Ceux-ci sont dès lors renvoyés aux valeurs qu’ils véhiculent eux-mêmes dans les éclairages qu’ils apportent aux questions traitées. Il y a là une incontournable responsabilité citoyenne, impossible à gommer totalement derrière quelque devoir de neutralité ou de conformité. Pour ma part, j’ai toujours pensé que la fonction de conseiller et de recommander comporte un devoir de référence à des valeurs. Et je sais gré à tous les ministres que j’ai servis d’avoir permis et sollicité des discussions à ce niveau fondamental.

20Lors d’un colloque sur ces questions, à l’occasion duquel j’évoquais ce type d’élargissement de la perspective éthique dans la gestion publique, un intervenant éminemment respectable en a étonné plusieurs, et moi le premier, en affirmant que tout n’est pas du ressort de l’éthique et qu’il y a des décisions que l’on doit prendre « sans état d’âme », réalisme et efficacité obligent. Un peu de temps nous aurait sans doute permis de clarifier les termes et de rapprocher nos points de vue. Mais j’avoue être demeuré un peu troublé par cette façon d’exclure du champ éthique des questions aussi fondamentales que celles dont les réponses structurent le paysage et les repères de notre vie sociale. Je continue de penser, pour ma part, que rien de ce qui compte pour l’orientation de notre vie en société ne peut échapper à l’interrogation éthique, ce qui n’autorise évidemment ni la pratique déplaisante du prêchi-prêcha, ni celle d’une hésitation chronique à la Hamlet.

21On le voit, l’univers éthique dans l’administration publique est en mutation. Les questionnements y sont largement nouveaux ; leurs objets, souvent aussi. Ce qui va exiger, à tout le moins aux niveaux supérieurs, le développement de nouvelles compétences – parlons de « compétences éthiques », si vous voulez, c’est-à-dire d’aptitudes à analyser la portée morale de questions pour lesquelles l’application des normes et des codes familiers ne suffit plus. Une tâche assez complexe, à la vérité, qui nous renvoie, en quelque sorte, à nos derniers retranchements, là où nous sommes interpelés dans notre liberté et l’identification de ce que nous estimons mériter d’être fait et préféré, simplement parce que cela est mieux au regard de ce qui, en dernière instance, juge la qualité humaine de nos vies.

22Est-ce à dire que nous sommes ainsi condamnés à l’incessante création de nos propres normes ? Je ne le pense pas. Car, dans les systèmes de référence qui balisent la vie collective et l’administration de la chose publique, il y a, en deçà de tous les codes d’éthique qui se formulent et se formuleront, telles choses que nos chartes des droits et libertés. Ce n’est pas rien. Dans l’état de flottement que connaissent actuellement les valeurs des organisations, ce n’est pas un mince secours que de pouvoir s’en référer à ces piliers de la vie collective, dont on reconnaît la préséance sur l’ensemble du corpus législatif. Il y a telles choses, aussi, que les missions essentielles définies dans les lois à administrer. À l’Éducation, par exemple, j’ai toujours trouvé inspiration – et courage à certaines heures – dans l’énoncé d’une mission qui dépasse les politiques particulières et qui a la vie plus longue que les ministres eux-mêmes : « promouvoir l’éducation ; contribuer à l’élévation du niveau scientifique, culturel et professionnel de la population québécoise » ; « favoriser l’accès aux formes les plus élevées du savoir et de la culture à toute personne qui en a la volonté et l’aptitude » (Loi sur le ministère de l’Éducation, art. 1.2). Il y a également telles choses que ces valeurs qui, jusqu’à preuve du contraire ou faute de rejet explicite, justifient toujours l’existence même du service public.

23Une « compétence éthique » qui se nourrirait à ces « grands codes » permettrait assurément de faire un bon bout de chemin. Sans doute aussi de suppléer, avec passablement de sécurité, au clair-obscur entourant tant de nos questions nouvelles.

24Je conclurai en soulignant le caractère plutôt exaltant de ces nouvelles interpellations. Exaltant, parce que nous y sommes remis dans ce lieu des créativités les plus fondamentales et les plus déterminantes. Difficile aussi, cependant, parce qu’aucune recette ne saurait nous épargner l’incertitude et l’angoisse de ces choix qui ne se font pas dans l’évidence. Il y a et il y aura bien des codes d’éthique, voire de déontologie, pour nous aider. Mais ces codes n’épuisent pas et n’épuiseront jamais le champ de la réflexion éthique. Je souhaite vivement que, dans les mécanismes et les procédures que la loi ou les règlements préciseront éventuellement dans le domaine éthique, on n’oublie pas d’aménager des lieux où, sur le fond des choses, une réflexion éthique de qualité puisse se développer par et pour les gestionnaires, à même l’exploration de ce qui relèvera toujours de l’inédit.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Lucier , « L’éthique 
et l’administration publique », Éthique publique [En ligne], vol. 3, n° 1 | 2001, mis en ligne le 13 septembre 2016, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2639 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2639

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Auteur

Pierre Lucier

Pierre Lucier est le président de l’université du Québec.

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