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Le conseiller en éthique
 du gouvernement fédéral canadien est-il crédible ?

Yves Boisvert et Hugo Roy

Résumés

Dans ce texte, les auteurs font l’étude du comportement du conseiller en éthique du gouvernement fédéral, M. Howard Wilson, dans l’affaire de l’Auberge Grand’Mère. Ils en arrivent à la conclusion que le gouvernement fédéral, au nom de l’intégrité, devrait abolir le poste de conseiller en éthique puisque ce dernier, dans les faits, ne joue qu’un rôle de conseiller politique. Les auteurs proposent également, exemples à l’appui, de revitaliser nos démocraties parlementaires et d’en augmenter la transparence par l’entremise d’institutions publiques redevables uniquement au parlement.

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Texte intégral

Dans un espace politique où la structure politique de la cité et les lois dont elle s’est dotée ont à coup sûr perdu de leur importance, bien qu’elles n’aient pas disparu pour autant, et où les éléments décisifs tiennent de plus en plus aux hommes, à leurs décisions, à la façon dont ils font jouer leur autorité, à la sagesse qu’ils manifestent dans le jeu des équilibres et des transactions, il apparaît que l’art de se gouverner soi-même devient un facteur politique déterminant.

Michel Foucault

1Quelle est la place réelle qu’occupe le questionnement éthique sur la scène politique canadienne ? Pour répondre à cette question nous nous intéressons dans ce qui suit à ce qu’on peut appeler l’affaire de l’Auberge Grand’Mère et au rôle qu’y ont joué le premier ministre Jean Chrétien et le conseiller en éthique, Howard Wilson. À notre avis, la rapidité avec laquelle les ténors libéraux veulent tourner la page sur cette troublante affaire des errances du conseiller en éthique du gouvernement fédéral démontre bien le malaise que les questions d’éthique publique font peser sur nos démocraties. Il ne faut pas s’étonner, au reste, si l’opposition à la Chambre des communes a fait du dossier son cheval de bataille de la rentrée parlementaire. En votant massivement contre leur propre programme en matière d’éthique, les députés libéraux viennent de confirmer ce que d’aucuns affirmaient dans les coulisses : le gouvernement de Jean Chrétien n’a pas la volonté politique de faire avancer le dossier de l’éthique gouvernementale. En s’absentant massivement de la Chambre, le jeudi 29 mars, afin de banaliser les questions de l’opposition, le parti au pouvoir démontre à quel point l’arrogance politique peut mener au mépris des institutions. On verra que l’obstruction faite par les libéraux en matière d’éthique ne fait qu’entacher la crédibilité du milieu politique, car tout cela se fait dans un climat de suspicion découlant d’une apparence de conflit d’intérêts liée aux agissements du premier ministre.

2La question qui guidera notre réflexion est la suivante : le discours et les institutions publiques canadiennes en matière d’éthique gouvernementale cherchent-ils à protéger l’intérêt public ou se contentent-ils de gérer l’image d’une organisation (l’État et ses composantes périphériques) en mal de légitimation ?

  • 1 OCDE, Recommandation du Conseil sur l’amélioration du comportement éthique dans le service public i (...)

3Après avoir vu le gouvernement banaliser l’important rapport du vérificateur général dans la semaine précédent la dissolution de la Chambre (le cœur de ce rapport portait justement sur les irrégularités au ministère des Ressources humaines), après avoir entendu Jean Chrétien minimiser l’impact de ses démarches téléphoniques auprès du directeur de la Banque de développement du Canada (jusqu’au 13 juillet 1995, Banque fédérale de développement), après avoir constaté à quel point le conseiller en éthique du gouvernement fédéral manque totalement d’indépendance face à son seul supérieur (M. Chrétien, en l’occurrence), on peut se demander si le gouvernement canadien demeure crédible quand il affirme avoir relevé le défi de l’OCDE en matière d’infrastructure éthique. Sans entrer dans le détail des recommandations formulées par l’OCDE, nous avançons, à titre de première hypothèse, que les attitudes que nous venons de rappeler sont loin de l’esprit et de la lettre des cinquième et sixième principes de cet énoncé1 ; ce qui, à notre avis, fragilise le processus de mise en place d’une véritable infrastructure éthique pour le service public canadien.

4Selon le cinquième principe de la grille de l’OCDE, « l’engagement des responsables politiques en faveur de l’éthique devrait renforcer le comportement éthique des détenteurs d’une charge publique. Les responsables politiques ont le devoir de maintenir un niveau élevé de probité dans l’exercice de leurs fonctions officielles. Leur engagement est démontré par l’exemple et par des mesures qui ne peuvent être prises qu’à l’échelon politique, par exemple, en mettant en place des dispositifs législatifs et institutionnels qui renforcent les comportements éthiques et sanctionnent les actes répréhensibles, en fournissant des moyens et des ressources suffisantes pour les activités relatives à l’éthique dans l’ensemble de l’administration et en évitant l’exploitation des règles et lois en matière d’éthique à des fins politiques. »

5Selon le sixième principe, « le processus de prise de décisions doit être transparent et faire l’objet de contrôle. Le public a le droit de savoir comment les institutions publiques utilisent les pouvoirs et les ressources qui leur sont confiés. La surveillance exercée par le public devrait être facilitée par des procédures transparentes et démocratiques, par le contrôle parlementaire et par l’accès aux informations officielles. La transparence devrait en outre être renforcée par des mesures telles que des systèmes de divulgation de l’information et la reconnaissance du rôle que jouent des médias actifs et indépendants. »

  • 2 H. Wilson, « Le conseiller en éthique du Canada : son rôle et ses fonctions », dans M. Dion (dir.), (...)

6À la lumière de tout cela, nous soutenons que, si un écart de conduite comme celui dont nous parlons s’est produit, c’est parce que l’institution qu’est le conseiller en éthique du gouvernement fédéral n’a pas l’autonomie nécessaire pour assumer son rôle phare en matière de prévention des conflits d’intérêts réels ou apparents, notamment lorsque c’est le premier ministre lui-même qui est en cause. Le titulaire de ce poste, M. Wilson, mettait d’ailleurs dès 1997 la barre de sa mission très haute en se disant responsable de l’encadrement des actions des ministériels afin que ceux-ci évitent de tomber dans le piège suivant : « Un ministre est accusé de prendre des décisions, non parce qu’elles sont dans l’intérêt public, mais plutôt parce qu’elles servent un intérêt personnel, ou celui d’une société, d’un parent ou d’un ami. Il n’est pas question ni de pot-de-vin, ni de vol, ni d’escroquerie mais des décisions qui ébranlent la confiance du public. Les gouvernements sont très vulnérables à ce genre d’accusation car lorsque le public éprouve de la méfiance quant à la vraie motivation de nos politiciens, ce sont nos institutions démocratiques qui sont menacés2. »

Quand l’éthique occupe le débat politique

7Une des questions importantes débattues lors de la campagne électorale de l’automne 2000 a été l’aveu du premier ministre Chrétien au sujet des démarches personnelles qu’il a faites auprès de l’ex-président de la Banque de développement du Canada pour que l’organisme octroie une subvention de plus de 615 000 dollars à l’Auberge Grand’Mère. Sans préciser davantage pour l’instant cette affaire, nous pouvons dire qu’elle ne relève pas de la simple routine d’un député, comme M. Chrétien a tenté de le faire croire à la population. Non seulement le premier ministre n’est pas un député comme un autre, mais, surtout, M. Duhaime, le propriétaire de l’auberge en question, n’est pas un citoyen anonyme de la circonscription de Saint-Maurice. La relation entre l’homme d’affaires et le chef du gouvernement ne peut pas être banalisée aussi facilement que le voudraient M. Chrétien et M. Wilson, le conseiller en éthique du gouvernement. De plus, quand M. Chrétien faisait ses démarches auprès de la Banque de développement du Canada, la transaction financière reliée à la vente de ses actifs du golf adjacent à l’auberge n’était toujours pas finalisée puisque ce dernier n’avait pas encore été payé. Même après le dépôt des documents officiels de la transaction, à la fin mars, on ne peut s’empêcher de lier les démarches de M. Chrétien auprès de la banque et sa volonté d’enfin toucher l’argent qui lui est dû.

  • 3 Voir, à ce sujet, le rapport Parker sur l’affaire Sinclair Stevens, l’Ethical Standard for State Em (...)
  • 4 H. Wilson, art. cité, p. 376.

8Ainsi, même si cette affaire ne peut pas être automatiquement considérée comme un réel conflit d’intérêts, elle n’en constitue pas moins une « apparence de conflit d’intérêts », ce qui interdit déjà de la prendre à la légère. En s’inspirant de divers rapports sur l’éthique gouvernementale3, on parlera d’une apparence de conflit d’intérêts lorsqu’il existe un doute raisonnable sur la justesse des actes posés par celui qui a une responsabilité publique. L’apparence de conflit d’intérêts est très nocive pour la crédibilité du milieu politique, puisqu’elle alimente le sentiment de méfiance que la population entretient à l’égard des institutions publiques en général. M. Wilson connaît bien l’impact que peut avoir une apparence de conflit d’intérêts sur la crédibilité politique. Ne note-t-il pas, dans tel texte, que « le grand public a maintenant besoin de savoir, d’être rassuré ouvertement du fait que les titulaires de charge publique agissent correctement et qu’ils évitent même l’apparence d’un conflit d’intérêts4 » ?

  • 5 P. Morgan, « The Appearance of Propriety, Ethics Reform and the Blifill Paradoxes », Stanford Law R (...)

9Selon Peter Morgan5, on ne peut résoudre le problème d’une apparence de conflit d’intérêts si on en reste à la légalité (cet acte est-il légal ou illégal ?). Et il ajoute que l’on ne peut porter un jugement éthique sur un comportement si on ne vérifie pas l’intention qui l’a motivé. Le jugement éthique est essentiel pour mettre fin au malaise qui accompagne une apparence persistante de conflit d’intérêts. Il permet d’éprouver toutes les hypothèses entourant la motivation qui a vraisemblablement mené l’acteur public à agir de telle et telle façon. Tant que les responsables de l’éthique gouvernementale ne pourront nous convaincre de la justesse de cette motivation, il y aura un doute suffisant pour maintenir l’accusation d’apparence de conflit d’intérêts et même de comportement anéthique (unethical) ou inapproprié. Voilà pourquoi, pour la plupart des observateurs, il ne peut y avoir de véritable travail de vérification éthique qui fasse l’économie du principe de la transparence.

10C’est justement parce que ces apparences de conflits d’intérêts échappent au cadre juridique que la majorité des organisations étatiques ont dû mettre en place des instances éthiques dont la mission est de faire toute la lumière sur les actions publiques éventuellement douteuses. Le seul objectif de ces instances est de mettre fin à la suspicion afin que cesse l’effritement de la crédibilité des gouvernements et des institutions publiques. Pour y arriver, ces organes de protection et de promotion de l’éthique gouvernementale doivent pouvoir travailler en toute indépendance et de façon transparente.

  • 6 Voir l’article d’Alexandre Sirois, « L’absolutiondeWilsonastimulélacampagne des libéraux », La Pres (...)

11Selon le sondeur Bill Richardson6, d’Ipsos-Reid, loin d’avoir causé du tort à M. Chrétien, la crise de l’Auberge Grand’Mère lui aurait facilité la victoire. Richardson croit en effet que la cote des libéraux a véritablement grimpé à partir du moment où le conseiller en éthique du gouvernement a lavé M. Chrétien de tout soupçon. Contrairement à ce qu’aimeraient bien croire certains observateurs ou politiciens, cela démontre que les citoyens ne sont pas totalement cyniques et qu’ils portent, au contraire, une attention particulière à la dimension éthique. Malheureusement pour eux, il n’est pas toujours facile de vérifier la validité d’un jugement comme celui de M. Wilson ; d’où l’importance de garantir à nos concitoyens que les institutions publiques, qui ont des missions aussi névralgiques que celui du conseiller en éthique, peuvent faire leur travail de façon rigoureuse et impartiale.

  • 7 H. Wilson, art. cité, p. 376.

12Il reste qu’il y a un paradoxe entre la crise de Grand-Mère et le succès électoral des libéraux. Pour le résoudre, nous avancerons une hypothèse qui nous mènera à un second paradoxe. Nous pensons en effet que c’est l’opposition allianciste et conservatrice qui a justement permis à Jean Chrétien de sortir politiquement plus fort de ce dilemme éthique. Les chefs de ces deux formations ont, nous semble-t-il, commis une importante erreur stratégique en demandant directement au conseiller en éthique d’ouvrir une enquête sur la conduite du premier ministre à la lumière du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique. C’était là pour eux une stratégie électorale désespérée qui visait à ternir irrévocablement l’image du premier ministre et qui a montré leur manque flagrant de maîtrise du dossier. Le résultat aurait été tout autre si, au lieu de s’adresser au conseiller en éthique, les conservateurs et les alliancistes avaient pris le temps de bien analyser la question de l’éthique gouvernementale canadienne, s’ils avaient continué à harceler le premier ministre sur l’apparence de conflit d’intérêts. Le Bloc québécois et le Nouveau Parti démocratique, eux, ne sont pas tombés dans ce piège. Ils savaient que M. Wilson ne condamnerait jamais le premier ministre. Leurs députés Lalonde (bloquiste) et Nystrom (néo-démocrate) n’avaient d’ailleurs pas craint de dire à M. Wilson, en 1999, devant le comité permanent de l’industrie, qu’il n’avait aucune crédibilité pour juger le dossier de M. Chrétien, puisque ce dernier était son supérieur et qu’il lui était redevable. M. Wilson pouvait difficilement nier ce lien formel qui relie sa fonction à l’autorité du premier ministre puisqu’il avait jadis décrit sa fonction de la façon suivante : « Le conseiller en éthique est chargé d’aider le Premier ministre à maintenir la confiance des Canadiens dans l’intégrité du gouvernement et des institutions publiques7. »

13Les alliancistes ont fait l’erreur de consulter M. Rosen, juriste torontois et ex-conseiller du vérificateur général du Canada, uniquement après le jugement de M. Wilson. M. Rosen affirmait d’ailleurs, lors de sa conférence de presse du 22 novembre, que les rapports du conseiller en éthique n’ont pas de valeur réelle puisque, n’étant pas indépendant, il n’a pas le pouvoir d’enquêter ni le budget pour mener des enquêtes. Si le chef de l’Alliance canadienne, Stockwell Day, avait eu ce conseil plus tôt, il aurait sûrement évité de faire une demande explicite à M. Wilson.

14Cette remise en question de la légitimité du conseiller en éthique ne date pas d’hier. Plusieurs députés de l’opposition ne se sont pas cachés pour dire que M. Chrétien n’avait pas tenu la promesse du livre rouge de 1993 lorsqu’il a lui-même nommé M. Wilson au poste de conseiller en éthique. Pas étonnant d’ailleurs que les alliancistes aient demandé, le 13 février 2001, à la Chambre des communes, de se prononcer sur la nécessité de revenir à l’esprit de ce document électoral. Faut-il rappeler que seuls les libéraux ont voté contre cette motion ? Cela démontre une fois de plus à quel point les parlements sont d’abord des lieux où s’exprime un esprit partisan élémentaire. Dans ce fameux livre rouge, il promettait de favoriser la nomination, par la Chambre des communes, d’un conseiller en éthique indépendant du gouvernement et ne serait redevable qu’aux parlementaires. Les libéraux y affirmaient : « Nous désignerons un conseiller indépendant pour émettre des avis à l’intention des titulaires de charges publiques et des groupes de pression sur l’application du Code de déontologie. Le conseiller sera nommé après concertation avec les chefs de tous les partis représentés à la Chambre des communes et fera rapport au Parlement. »

15En modifiant le mécanisme de nomination de ce conseiller et en ne le rendant redevable qu’à lui-même, M. Chrétien a hypothéqué la crédibilité de M. Wilson. En effet, comment un conseiller en éthique peut-il faire son travail correctement si son indépendance et son impartialité sont continuellement mises en doute ? La grande question qu’il aurait fallu poser à M. Chrétien dès cette époque est de savoir comment un conseiller en éthique nommé par le premier ministre va-t-il pouvoir jouir d’une pleine autonomie lorsqu’il sera amené à examiner le problème d’un proche de M. Chrétien ou du premier ministre lui-même. Tout le débat actuel sur l’impartialité de ce conseiller était donc prévisible dès la création du poste, non pas à cause de son titulaire, mais parce que les balises qui délimitent sa fonction sont pour le moins nébuleuses.

16Cette posture fort délicate a d’ailleurs toujours fragilisé la crédibilité de la fonction. En 1999, lors de son témoignage devant le comité permanent de l’industrie, il a été incapable de répondre à la question très mordante du député néo-démocrate Lorne Nystrom : « Puisque vous faites rapport de vos activités au premier ministre, croyez-vous que votre intégrité est compromise, surtout lorsque vous faites enquête sur une possibilité de conflits d’intérêts pour le premier ministre ? N’ajoute-t-on pas un conflit d’intérêts à un autre ? Croyez-vous que votre intégrité est compromise du fait que vous devez présenter votre rapport à la même personne sur qui vous faites enquête ? »

17Le responsable de la gestion des comportements en matière de conflits d’intérêts ne peut pas travailler dans un tel climat de suspicion, de manque de transparence et surtout dans un contexte où son intégrité morale est mise en doute. Après une telle accusation, un responsable du dossier éthique d’une organisation aussi importante qu’un gouvernement devrait, à notre avis, soit remettre sa démission, soit demander à son supérieur, M. Chrétien en l’occurrence, de revoir sa mission et tout le mécanisme de nomination, de fonctionnement et de responsabilité.

18Bien entendu, on pourrait dire que dans le monde de la politique tout est question de partisanerie et que M. Nystrom ne fait pas exception. Pourtant, quand on analyse la façon dont M. Wilson a géré le dossier pendant la campagne électorale, force est d’admettre qu’il n’a rien fait pour consolider son image et redonner à son poste un peu de crédibilité. Pour ce faire, il aurait dû, dès le début, soit avouer à MM. Day et Clark que sa fonction et les ressources limitées de son bureau ne lui permettaient pas de faire de véritables enquêtes sur les agissements du premier ministre (M. Wilson a en effet souvent reconnu que son rôle est surtout de conseiller les membres du gouvernement afin d’éviter en amont les dérapages éventuels), soit demander qu’une enquête publique soit effectivement ouverte à la suite de la divulgation de nouveaux éléments à ce dossier, comme les appels à l’endroit de l’ex-président de la Banque de développement du Canada et les accusations de ce dernier selon lesquelles des pressions politiques auraient mené à son congédiement.

Problèmes d’éthique pour le conseiller en éthique

  • 8 J. G. Peters, « Political Corruption in America : A Search for Definitions and a Theory », The Amer (...)

19En affirmant plutôt que le premier ministre n’avait pas d’intérêt financier personnel en jeu lorsqu’il a communiqué avec la Banque de développement du Canada au nom de M. Duhaime en 1996-1997, M. Wilson fait des entorses professionnelles, voire éthiques, à sa fonction de conseiller en éthique. En effet, aucun conseiller en éthique ne peut limiter aujourd’hui la définition de conflit d’intérêts uniquement à « l’intérêt financier personnel direct ». Les affaires politiques récentes en France et en Allemagne démontrent bien que le conflit d’intérêts doit être défini de façon beaucoup plus large, soit une action publique qui brise la logique de justice et d’équité au profit d’un proche (les hlm de Paris), d’un parti politique (les affaires politiques qui hantent actuellement d’importants politiciens européens comme MM. Kohl et Chirac), etc. Chez nos voisins du Sud, nous retrouvons encore plus clairement cet élargissement de la définition du conflit d’intérêts. Les analyses de Jonh G. Peters8, dans les années 1970, ont d’ailleurs largement contribué à élargir la conception de l’éthique gouvernementale à l’égard de la corruption politique ou des conflits d’intérêts. Pour lui, il y a trois grands éléments à prendre en compte lorsque l’on tente de cerner une problématique de conflit d’intérêts ou de corruption : l’aspect légal (est-ce que le politicien enfreint la loi ?), l’intérêt public (l’intérêt public est-il bafoué ?) et l’opinion publique (l’opinion publique perçoit-elle une apparence de conflit d’intérêts ?).

  • 9 Monsieur Wilson disait d’ailleurs que « le Code régissant les conflits d’intérêts s’applique aux mi (...)

20La définition citée plus haut montre que M. Wilson avait jadis une conception beaucoup plus large du conflit d’intérêts. De plus, en tant que responsable de l’application du Code régissant les conflits d’intérêts et l’après-mandat9, il doit savoir que l’article 6 exige une vigilance beaucoup plus grande à l’égard de la conduite des agents publics et qu’il aurait dû se demander si la conduite du premier ministre dans le dossier de la Banque de développement était conforme aux principes suivants : il doit exercer ses fonctions officielles et organiser ses affaires personnelles de façon à préserver et à faire accroître la confiance du public dans l’intégrité, l’objectivité et l’impartialité du gouvernement ; il doit avoir une conduite si irréprochable qu’elle puisse résister à l’examen public le plus minutieux ; pour s’acquitter de cette obligation, il ne lui suffit pas de simplement observer la loi ; dès sa nomination, et en tout par la suite, il doit organiser ses affaires personnelles de manière à éviter les conflits d’intérêts réels, potentiels ou apparents ; l’intérêt public doit toujours prévaloir dans le cas où les intérêts du titulaire entrent en conflit avec ses fonctions officielles ; il lui est interdit d’outrepasser ses fonctions officielles pour venir en aide à des personnes, physiques ou morales, dans leurs rapports avec le gouvernement, lorsque cela peut donner lieu à un traitement de faveur.

21Mais la seconde « faute » de M. Wilson est encore plus importante, quand il dit que M. Chrétien n’avait plus d’intérêt personnel dans ce complexe récréo-touristique en 1996-1997 puisqu’il a lui-même admis, en 1999, devant le comité permanent de l’industrie, que M. Chrétien n’avait pas encore été payé pour la transaction concernant le terrain de golf. À la suite de cette déclaration de M. Wilson, le député Nystrom avait mis le doigt directement sur ce qui pourrait être une apparence de conflit d’intérêts : « Convenez-vous de ce que les actions pourraient avoir une valeur accrue du fait que l’hôtel vaut davantage maintenant qu’auparavant, en partie parce que près d’un million de dollars du fédéral a servi à sa rénovation et à son agrandissement ? »

  • 10 D. F. Thompson, « Mediated Corruption : The Case of the Keating Five », American Political Science (...)

22Mais il y a également une troisième ombre au tableau de M. Wilson. Tout conseiller en éthique aurait dû revoir en profondeur ce dossier et même faire une enquête plus poussée à la suite des révélations de M. Chrétien selon lesquelles il reconnaissait avoir téléphoné à quelques reprises à M. Beaudoin, l’ex-président de la Banque de développement. S’il n’avait pas les moyens de faire une nouvelle enquête, le conseiller en éthique aurait dû, en toute honnêteté, aviser les deux partis d’opposition de son incapacité de répondre à leur demande. Dans sa lettre adressée aux deux chefs de l’opposition, M. Wilson a plutôt choisi de jouer le rôle de celui qui a la capacité de porter un tel jugement éthique et il a décidé de banaliser l’impact de ces révélations en affirmant que « le premier ministre, en téléphonant au président de la Banque de développement du Canada, n’a enfreint aucun règlement qui aurait été établi par le gouvernement du Canada concernant les interventions des ministres auprès des organismes gouvernementaux au nom de leurs électeurs ». C’est là que M. Wilson rencontre un quatrième obstacle puisqu’il confond le respect de l’éthique avec le respect de la réglementation gouvernementale. La plupart de nos collègues admettent qu’une telle définition de l’éthique est trop étroite pour être défendue. Si l’on suit la pensée du politologue américain Dennis F. Thompson10, ce qui distingue l’éthique gouvernementale du droit, c’est qu’elle ne peut se limiter à surveiller l’aspect légal du comportement public ; elle doit plutôt s’intéresser à évaluer si les comportements sont appropriés ou non à la lumière des attentes et des valeurs partagées par les membres de la collectivité en matière de gestion publique.

  • 11 J.-C. Tait et al., De solides assises, Ottawa, Centre canadien de gestion, 1996.

23Voilà pourquoi nous croyons qu’une saine éthique gouvernementale ne peut pas se limiter à une éthique organisationnelle (qui ne serait produite que par les membres de l’organisation et que pour le bien-être de cette dernière). Parce que l’action et les décisions de nos gouvernements ont un impact direct sur la vie quotidienne de tous les citoyens et parce qu’ils ont pour mandat de travailler dans l’intérêt commun et dans le respect des membres de la collectivité, l’éthique gouvernementale doit être une éthique publique, c’est-à-dire une éthique qui ne peut se déployer qu’à travers une interaction entre les valeurs et les attentes sociétales (qui émergent de la société civile) et celles de l’organisation étatique. Rappelons qu’en démocratie les citoyens sont en droit de s’attendre que les valeurs de l’État s’alignent sur les valeurs communes qui se dégagent de l’horizon moral de la collectivité. Même si elles sont de plus en plus difficiles à cerner dans nos sociétés pluralistes, le rapport Tait sur les valeurs et l’éthique a quand même relevé celles qui font consensus au Canada en matière d’éthique gouvernementale : intégrité, honnêteté, probité, prudence, impartialité, équité, discrétion, confiance du public, désintéressement11.

24Ainsi, l’éthique n’aurait pas sa raison d’être si elle ne faisait que redire ce qu’affirment déjà le droit et les règlements. L’éthique gouvernementale doit donc faire appel à la capacité de juger la valeur morale d’une action publique. Elle doit être capable de faire la promotion des valeurs et des comportements qui dépassent largement les attentes fixées par un règlement ou par le droit. Par exemple, un politicien ne peut pas se limiter à éviter des conflits d’intérêts personnels et directs, il doit également éviter de se mettre dans une position qui pourrait semer le doute sur son intégrité ou le mettre dans une situation compromettante, etc.

  • 12 Le Devoir, jeudi 23 novembre 2000, p. A1.
  • 13 L. Lavoie, « La gestion de crise et les personnes publiques », dans A. G. Bernier et F. Pouliot, Ét (...)
  • 14 A. Pratte, Le syndrome de Pinocchio, Montréal, Boréal, 1997.
  • 15 A. Pratte, « Pour une politique de la vérité », Éthique publique, vol. 1, no 1, printemps 1999, p.  (...)

25Il ne s’agit donc pas ici de condamner le premier ministre aveuglément, mais de reconnaître que la saga de l’Auberge Grand’Mère repose sur une série de gestes qui soulèvent des doutes. C’est d’ailleurs ce qu’a bien compris M. Rosen : « Vous ne pouvez pas seulement dire que le premier ministre n’a pas gagné d’argent avec tout ceci. Vous devez aussi examiner l’autre côté de la médaille : pourrait-il avoir perdu sa chemise avec cet investissement12 ? » Ce juriste torontois a beau avoir été payé par l’Alliance canadienne pour dévoiler son analyse, cela n’enlève rien au fait qu’il soulève une fois de plus la question de l’apparence de conflit d’intérêts. Refuser de faire la lumière sur un tel dossier, comme l’a fait M. Wilson, c’est ouvrir grande la porte aux spéculations. Comme l’affirme le spécialiste des relations publiques Luc Lavoie, la seule chose à faire lorsqu’un scandale éclate au sujet de l’intégrité d’une personnalité publique c’est de se tourner vers deux grandes valeurs morales : la franchise et l’honnêteté : « Vous devez mettre toutes vos cartes sur la table. Même si une de ces cartes peut vous faire mal paraître, il est préférable de la tourner plutôt que d’attendre qu’elle soit découverte, laissant ainsi l’impression que vous avez voulu cacher quelque chose13. » À cet égard, on ne peut s’empêcher de penser aux virulentes attaques du journaliste André Pratte contre la culture du mensonge qui imprègne, à son avis, les milieux politiques14. Une institution publique responsable de l’éthique gouvernementale n’obtiendra donc notre accord que si elle se fait l’apôtre de la transparence, car « une politique de la vérité est essentielle pour que nos démocraties retrouvent leur vitalité originelle, pour casser le scepticisme populaire qui les affaiblit15 ».

  • 16 M. Foucault, Histoire de la sexualité, vol. III, Le souci de soi, Paris, Gallimard, « Tel », 1984, (...)

26Bien entendu, dans un contexte différent, un conseiller en éthique serait inutile. Selon Michel Foucault, la pensée politique grecque, par exemple, liait intimement « l’activité politique et l’acteur moral ». À cette époque, on était convaincu qu’« une cité ne saurait être heureuse et bien gouvernée qu’à la condition que ses chefs soient vertueux ; et inversement, que la bonne constitution de la cité et des lois sages étaient des facteurs décisifs pour la juste conduite des magistrats et des citoyens16 ». Dans la situation qui est la nôtre, en revanche, il y a des doutes sur les valeurs morales de nos gouvernants et sur la fiabilité de nos institutions publiques. Voilà pourquoi nous croyons qu’il est nécessaire d’abolir le poste de conseiller en éthique et de le remplacer par une véritable commission d’éthique indépendante qui ne soit redevable qu’aux parlementaires.

Pour une commission indépendante

27Notre proposition ne cherche pas à mettre M. Chrétien dans l’embarras. Elle ne vise, au contraire, qu’à donner de nouvelles balises à une institution qui a un important problème d’image et à éviter que les organes chargés de faire la promotion de l’éthique gouvernementale perdent toute crédibilité.

  • 17 Jean-Herman Guay affirmait d’ailleurs dans son texte « Une citoyenneté à redéfinir » : « La citoyen (...)
  • 18 J.-P. Charbonneau, « Éthique et politique : une coexistence possible ? », dans M. Dion (dir.), op.  (...)
  • 19 Ibid., p. 21.

28Affirmer que la crédibilité de nos élus est à son plus bas n’est pas une pure invention de politologue17. Le président de l’Assemblée nationale du Québec, Jean-Pierre Charbonneau, reconnaissait lui-même très humblement que, un « peu partout à travers le monde, les enquêtes d’opinion réalisées ces dernières années sur l’image des politiciens sont unanimes à révéler que la population a bien peu d’estime pour les hommes et les femmes qui font le métier de politique. S’il est une constante dans ces sondages, c’est que les politiciens figurent presque toujours au dernier rang quant au degré de confiance qu’ils inspirent à la population18. » Ce scepticisme à l’égard de l’intégrité des politiciens repose sur un imaginaire idéalisé de cette fonction : « Nous voulons des représentants et des dirigeants honnêtes, intègres, qui agissent avec probité et droiture, qui refusent les malversations, l’escroquerie et la fourberie, qui sont animés par le désir de servir les autres plutôt que de se servir eux-mêmes ou de favoriser leurs parents et amis, et qui savent résister aux pressions et aux influences indues19. » Ainsi, l’éthique gouvernementale doit se donner la mission de tendre vers cet idéal politique porté par l’imaginaire de nos populations et non, comme l’a fait le conseiller en éthique du gouvernement fédéral, alimenter le mépris populaire à l’égard des élus.

  • 20 M. Walzer, Sphères de justice, Paris, Seuil, 1997, p. 39.

29En suivant Michael Walzer, nous réaffirmons l’importance d’avoir des institutions autonomes de surveillance de l’éthique gouvernementale, car « le pouvoir politique (plutôt que les moyens de production) est le bien le plus important de l’histoire de l’humanité, et certainement le plus dangereux » ; « il faut contraindre les agents de la contrainte, et établir des garde-fous20 ». Ces derniers doivent avoir une importante marge de liberté et surtout une grande crédibilité auprès de la population.

  • 21 Qui affirmait, dans Le Devoir du vendredi 24 novembre, qu’« aucun premier ministre sain d’esprit ne (...)

30Contrairement à ce que pense le professeur Denis St-Martin21, il n’est pas irréaliste de croire qu’il est possible de mettre sur pied rapidement une institution indépendante en matière d’éthique gouvernementale. Plutôt que de se rallier à la thèse de l’épouvantail politique qu’avance notre collègue, en se référant au drame politico-médiatique de l’enquête du procureur Kenneth Starr, notre réflexion en éthique serait mieux servie si l’on tentait de regarder les expériences institutionnelles qui ont réussi. On peut, par exemple, examiner le récent rapport de l’OCDE, Renforcer l’éthique dans le service publique (2000), pour se rendre compte qu’un État peut aujourd’hui facilement se doter d’une infrastructure éthique sérieuse si la volonté politique du gouvernement en place est sincère. On peut également regarder d’autres institutions, fédérales ou provinciales, qui ont la mission de jouer les garde-fous de l’action publique. On pense entre autres au vérificateur général, au directeur général des élections, à la commission d’accès à l’information, à la commission des droits de la personne, au protecteur du citoyen, etc. Ces institutions réussissent tant bien que mal à faire leur travail de gardiens de l’éthique publique, uniquement parce qu’elles jouissent d’une marge d’autonomie à l’égard des gouvernements en étant nommées par le parlement et redevables devant lui. Ceux et celles qui demeurent sceptiques face à leur capacité de réellement jouer leur rôle de chien de garde, n’ont qu’à regarder le comportement « délinquant » du gouvernement Chrétien lors du dépôt du dernier rapport du vérificateur général du Canada en octobre 2000. Le dépôt du rapport a été court-circuité par l’annonce du retour sur la scène fédérale du premier ministre de Terre-Neuve, Brian Tobin ; la rencontre de M. Desautels avec le comité parlementaire a été boycottée. Et l’arrogance du gouvernement Bouchard à l’égard de l’ex-protecteur du citoyen, Daniel Jacoby, permet de comprendre à quel point ces institutions indépendantes posent des questions dérangeantes à nos gouvernants. Les parlementaires devraient éviter de mépriser ces institutions essentielles pour la bonne conduite des affaires publiques en démocratie.

31Dans des régimes démocratiques comme les nôtres, où l’exécutif a tendance à étendre ses pouvoirs, il est nécessaire d’avoir des institutions publiques qui viennent rappeler la nécessité de l’équilibre des pouvoirs. En ce sens, la multiplication de ces instances publiques indépendantes de nos gouvernements serait sûrement un moyen de revitaliser nos démocraties parlementaires et d’augmenter la transparence de l’action publique. En étant redevable uniquement au parlement, ces institutions rétablissent l’équilibre des pouvoirs et redonnent à l’ensemble de nos élus un moyen de contrôle accru sur l’instance gouvernementale.

  • 22 M. Dion, « L’éthique des élus provinciaux et municipaux : proposition d’une Commission d’éthique in (...)

32C’est d’ailleurs dans cette même perspective que Michel Dion soutient que, s’il n’y a pas de modèle unique pour une commission d’éthique gouvernementale efficace, il y a cependant une condition universelle : soumettre cette dernière au parlement. Pour démontrer la faisabilité de sa proposition, Dion propose trois scénarios qui pourraient s’appliquer au Québec : a) une commission constituée de cinq membres incluant le directeur général des élections, le vérificateurs général et le protecteur du citoyen ainsi que deux autres membres nommés par l’Assemblée nationale ; b) une commission qui prolongerait la tâche de la commission de la représentation ; c) une commission qui se constituerait à partir du poste de jurisconsulte de l’Assemblée nationale22. Ce type de propositions devrait inspirer les responsables politiques tant provinciaux que fédéraux.

33Si le gouvernement fédéral n’a pas le courage politique de prendre ce type d’orientation, M. Chrétien doit, au nom de l’intégrité du gouvernement canadien, abolir la fonction de conseiller en éthique. S’il ne veut pas se faire accuser par ses adversaires d’utiliser l’argent public à des fins partisanes, le premier ministre doit changer le statut de fonctionnaire de M. Wilson en simple conseiller lié au cabinet libéral. Il serait alors officiellement membre du personnel politique de l’entourage de M. Chrétien. Ce n’est pas la solution idéale pour rehausser la valeur de l’infrastructure de l’éthique d’un État, mais elle a le mérite de clarifier le statut de M. Wilson. En le nommant conseiller du parti au pouvoir, on reconnaîtrait la dimension partisane de son poste, plutôt que de laisser planer la fausse idée que, en tant que fonctionnaire, il doit prendre des décisions uniquement dans l’intérêt public. La députée bloquiste Francine Lalonde a justement défendu cette position au comité permanent de l’industrie : « Votre poste est-il politique ? Vous n’êtes pas un fonctionnaire ? » M. Wilson devait alors lui répondre : « Oui, je suis fonctionnaire. » En termes de budget, il serait effectivement plus juste (c’est une question d’éthique gouvernementale) que M. Wilson soit payé par les fonds politiques plutôt que par l’enveloppe de fonctionnement d’un ministère.

34Ainsi, l’erreur politique des deux partis d’opposition a eu le mérite de clarifier ce que plusieurs chercheurs du réseau de l’éthique appliquée affirment depuis très longtemps : il ne suffit pas de parler d’éthique, d’avoir un code ou même un conseiller en éthique pour que l’on soit vraiment à l’abri des problèmes de moralité. Malheureusement, l’éthique sert encore trop souvent de paravent à des organisations en mal d’image.

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Notes

1 OCDE, Recommandation du Conseil sur l’amélioration du comportement éthique dans le service public incluant les principes propres à favoriser la gestion de l’éthique dans le service public, 1998.

2 H. Wilson, « Le conseiller en éthique du Canada : son rôle et ses fonctions », dans M. Dion (dir.), L’éthique gouvernementale, Montréal, Fides, « Cahiers de recherche éthique », no 21, 1997, p. 378.

3 Voir, à ce sujet, le rapport Parker sur l’affaire Sinclair Stevens, l’Ethical Standard for State Employees de l’État du New Jersey, le rapport du comité d’étude du projet de code d’éthique des membres du conseil, etc.

4 H. Wilson, art. cité, p. 376.

5 P. Morgan, « The Appearance of Propriety, Ethics Reform and the Blifill Paradoxes », Stanford Law Review, vol. 44, février 1992, p. 593-621.

6 Voir l’article d’Alexandre Sirois, « L’absolutiondeWilsonastimulélacampagne des libéraux », La Presse, dimanche 26 novembre 2000.

7 H. Wilson, art. cité, p. 376.

8 J. G. Peters, « Political Corruption in America : A Search for Definitions and a Theory », The American Political Science Review, vol. 72, p. 974-984.

9 Monsieur Wilson disait d’ailleurs que « le Code régissant les conflits d’intérêts s’applique aux ministres, aux secrétaires parlementaires et au personnel politique, aussi bien qu’aux personnes nommées par le gouvernement à un poste d’administrateur au sein d’une organisation fédérale » (art. cité, p. 377).

10 D. F. Thompson, « Mediated Corruption : The Case of the Keating Five », American Political Science Review, vol. 87, no 2, juin 1993, p. 369-381.

11 J.-C. Tait et al., De solides assises, Ottawa, Centre canadien de gestion, 1996.

12 Le Devoir, jeudi 23 novembre 2000, p. A1.

13 L. Lavoie, « La gestion de crise et les personnes publiques », dans A. G. Bernier et F. Pouliot, Éthique et conflits d’intérêts, Montréal, Liber, « Éthique publique hors série », 2000, p. 95.

14 A. Pratte, Le syndrome de Pinocchio, Montréal, Boréal, 1997.

15 A. Pratte, « Pour une politique de la vérité », Éthique publique, vol. 1, no 1, printemps 1999, p. 11.

16 M. Foucault, Histoire de la sexualité, vol. III, Le souci de soi, Paris, Gallimard, « Tel », 1984, p. 122.

17 Jean-Herman Guay affirmait d’ailleurs dans son texte « Une citoyenneté à redéfinir » : « La citoyenneté est en crise souvent parce que le citoyen est en “crisse”. Scepticisme, cynisme, dérision, tous les mots qui peuvent évoquer la distance et le désintérêt donnent du relief et de la profondeur au sentiment qui habite la plupart de nos concitoyens », dans Y. Boisvert, J. Hamel et M. Molgat (dir.), Vivre la citoyenneté, Montréal, Liber, « Éthique publique hors série », 2000, p. 165. Voir également le livre de M. Mancuso et al., A question of Ethics : Canadian Speak Out, Toronto, Oxford University Press, 1998, et Y. Boisvert, « La crise de légitimité politique : un conflit éthique », Philosopher, no 20, 1997, p. 87-106.

18 J.-P. Charbonneau, « Éthique et politique : une coexistence possible ? », dans M. Dion (dir.), op. cit., p. 22.

19 Ibid., p. 21.

20 M. Walzer, Sphères de justice, Paris, Seuil, 1997, p. 39.

21 Qui affirmait, dans Le Devoir du vendredi 24 novembre, qu’« aucun premier ministre sain d’esprit ne voudrait voir un organisme complètement indépendant opérer librement au cœur de l’exécutif et faire enquête à sa guise sur des allégations de conflits d’intérêts à l’endroit de ses ministres et de ses hauts fonctionnaires ».

22 M. Dion, « L’éthique des élus provinciaux et municipaux : proposition d’une Commission d’éthique indépendante et redevable à l’Assemblée nationale », dans M. Dion (dir.), op. cit., p. 413-414.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Yves Boisvert et Hugo Roy , « Le conseiller en éthique
 du gouvernement fédéral canadien est-il crédible ? », Éthique publique [En ligne], vol. 3, n° 1 | 2001, mis en ligne le 13 septembre 2016, consulté le 16 août 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2637 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2637

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Auteurs

Yves Boisvert

Yves Boisvert est professeur à la chaire Fernand-Dumont et directeur du Laboratoire d’éthique publique de l’INRS.

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Hugo Roy

Hugo Roy est coordonnateur de l’information au Laboratoire d’éthique publique.

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