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La protection des personnes vulnérables

L’intervention de l’État auprès des personnes handicapées : l’exemple d’un décret wallon

Michel Mercier

Résumés

Le présent article vise à poser une problématique d’éthique sociale dans le domaine du handicap. Il présente le dispositif administratif et technique mis en place dans une région de l’État fédéral belge : la Wallonie. Il examine ce dispositif à la lumière des théories actuelles concernant la société civile et le rôle du monde associatif dans l’action sociale. En quoi l’État s’articule-t-il réellement aux préoccupations présentes dans les mouvements sociaux portés par les acteurs concernés? La problématique débouche sur la question de la véritable démocratisation dans le dispositif présenté, compte tenu des théories relatives au rôle de la société civile. A-t-on affaire, dans le champ du handicap, à une nouvelle éthique sociale qui prend davantage en compte, de manière démocratique, les attentes, les préoccupations et les besoins des usagers, relayés par le monde associatif ?

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Texte intégral

Cet article n’aurait pu être réalisé sans l’aide de Philippe Laurent, président fondateur de l’association Médecins sans frontières Belgique, ancien directeur général de la Croix-Rouge de Belgique, actuellement président du comité de gestion de l’Agence wallonne pour l’intégration des personnes handicapées. Il a accepté de m’éclairer, lors de longues discussions, par ses connaissances sur la dynamique sociale et le concept de société civile. Philippe Laurent prépare un ouvrage consacré à ce sujet.

1Le rôle de l’État dans l’intervention auprès des personnes handicapées peut être envisagé selon divers plans institutionnels, selon différentes références théoriques ou selon les lieux administratifs. Pour notre part, nous le ferons en confrontant le rôle du politique, de l’administration, des services et des associations; en confrontant, autrement dit, la société civile et l’État.

2Pour ce faire, nous tenterons de mettre en évidence, d’un point de vue théorique, quelques caractéristiques de cette confrontation, essentiellement à partir de la sociologie de l’action d’Alain Touraine et de l’éthique de la communication de Jürgen Habermas, et en resituant les deux approches dans une perspective éthique de réflexion quant à la démocratie.

3Le contexte administratif dans lequel nous nous situons est celui de l’Agence wallonne pour l’intégration des personnes handicapées (awiph), en relation avec le gouvernement wallon. C’est l’administration qui gère la politique en faveur des personnes handicapées, en région wallonne de Belgique.

4Cette démarche permettra de resituer le rôle de différents acteurs, à un niveau social, dans la politique d’intervention auprès des personnes handicapées. De plus, dans cette démarche, il s’agit de remettre en perspective les normes et les valeurs éthiques qui orientent les comportements des acteurs collectifs. Par ce biais, nous envisageons la problématique du handicap dans une perspective de citoyenneté, de droit à la non-discrimination et de démocratie dans la gestion de la vulnérabilité.

Une politique en faveur des personnes handicapées

5Le champ d’application du décret wallon du 6 avril 1995 en faveur des personnes handicapées est une région de Belgique francophone, comprenant environ quatre millions d’habitants1. La population de personnes handicapées y est estimée à 3 pour 1000. L’esprit de ce décret a été de rénover, d’unifier et de globaliser, en région wallonne, la politique en faveur des personnes handicapées. En effet, deux fonds qui étaient dispersés ont été réunifiés: le fonds destiné à favoriser l’emploi des personnes handicapées et celui destiné à financer l’accueil et l’hébergement.

6Ces deux fonds ont été réunis sous la gestion d’un organisme parastatal de type B, c’est-à-dire d’une administration qui dispose d’une autonomie de gestion par rapport au pouvoir politique et qui relève d’un comité de gestion composé de divers acteurs sociaux, dont des représentants de la société civile. Ce comité de gestion est chargé de gérer la politique en faveur des personnes handicapées, définie par le décret et les arrêtés d’exécution du décret, dans la ligne d’un contrat de gestion signé avec le gouvernement.

7Le décret fixe les orientations et l’organisation de la politique en faveur des personnes handicapées. Les arrêtés d’exécution définissent des dispositions gouvernementales de mise en œuvre. Le contrat de gestion est signé pour trois ans, entre le comité de gestion et le gouvernement, et définit les engagements réciproques, les moyens à mettre en œuvre et les résultats à viser, dans les interventions auprès des personnes handicapées. Dans ce qui suit, nous tenterons de montrer brièvement comment, dans les dispositions prises, le décret pour la politique en faveur des personnes handicapées a mis en place des outils de démocratisation et d’interaction entre l’État, les usagers, les professionnels et le monde associatif.

8Le comité de gestion (art. 31 à 35 du décret) est nommé par le gouvernement, qui en désigne le président et les deux vice-présidents. Le gouvernement et le comité de gestion se consultent pour l’élaboration des projets de décret. Le comité de gestion est assisté de trois conseils d’avis (art. 36), chargés de l’éclairer dans sa mission: le conseil pour l’aide individuelle à l’intégration, le conseil pour l’éducation, l’accueil et l’hébergement, et le conseil pour l’éducation, la formation et l’emploi. Le gouvernement définit les missions et le fonctionnement de chaque conseil, chacun formé d’un maximum de douze membres nommés par le gouvernement, sur proposition des organisations, services ou institutions représentatifs du secteur.

9L’agence instaure également des commissions subrégionales de coordination (art. 38 et 39). Ces commissions ont quatre missions : rassembler les données existantes concernant
les caractéristiques socioéconomiques et la situation des personnes handicapées ; procéder au niveau de leur ressort
à l’étude des besoins des per-
sonnes handicapées en termes
de services ; promouvoir la
concertation et la coordination
des services sociaux et de santé
s’adressant partiellement ou
totalement aux personnes han-
dicapées ; proposer des moyens
à mettre en œuvre pour pro-
mouvoir une politique active dans leur ressort, notamment en dressant un plan subrégional de coordination et d’intervention des services en faveur des personnes handicapées.

10Il est créé un conseil consultatif wallon des personnes handicapées (art. 65 à 69). Ce conseil est composé d’un président, de membres désignés parmi les associations reconnues comme représentatives des personnes handicapées et de leurs familles, de membres choisis, sur proposition du ministre des Affaires sociales, en raison de leurs compétences. Le président du conseil assiste, avec voix consultative, aux réunions du comité de gestion de l’awiph. Le président et les membres du conseil consultatif sont nommés par le gouvernement, sur proposition du ministre concerné.

11Ce conseil consultatif a pour mission d’assurer la participation des personnes handicapées et de leurs associations à l’élaboration des mesures qui les concernent. À cette fin, le conseil consultatif représente l’ensemble des associations représentatives des personnes handicapées et peut en assurer la coordination; il donne au parlement wallon et au gouvernement des avis sur les orientations de la politique en faveur des personnes handicapées et sur les modalités pratiques de sa mise en œuvre ; et il donne son avis sur le fonctionnement de l’awiph et la façon dont celle-ci exécute les missions qui lui sont confiées.

12Par ailleurs, soulignons que le décret prévoit la reconnaissance, par le ministre concerné, d’associations représentatives de personnes handicapées (art. 63 et 64). Ces associations sont habilitées à assister les personnes handicapées dans leurs démarches auprès des services dépendants directement ou indirectement de la région, et siéger dans les différents organes où la participation de représentants des personnes handicapées est prévue par les dispositions légales.

13Ces différentes dispositions vont dans le sens de confrontations, d’articulation, de création de synergies entre les décideurs politiques, l’administration et les usagers collectivement organisés, pour la mise en place d’une politique en faveur des personnes handicapées. Un tel dispositif est innovant du point de vue de la démocratisation d’une politique d’aide et du respect de la citoyenneté des bénéficiaires. En effet, il y a innovation au sens où l’awiph est une administration autonome, c’est-à-dire qu’elle jouit d’une indépendance de gestion par rapport au ministère de tutelle qui, lui, fixe le budget. De plus, l’awiph intègre l’ensemble des éléments de la politique des personnes handicapées, de l’aide précoce jusqu’à la mise à l’emploi, en passant par l’accueil institutionnel et l’accompagnement des adultes. Enfin, la transversalité est érigée en principe, au sens où l’administration est censée activer chacun des ministères selon leurs compétences (logement, santé, transport...) et éviter qu’un seul ministère ne gère l’ensemble du champ du handicap.

14Dans ce qui suit, nous proposons d’étayer cette thèse d’une plus grande démocratisation, en présentant brièvement une réflexion concernant le rôle de la société civile par rapport à l’État, aux décideurs politiques et au marché, dans la gestion de la société.

15Sur base de cette réflexion théorique, nous nous demanderons ensuite si le décret du 6 avril 1995 constitue réellement une avancée, et quelles sont les limites et les ouvertures possibles de cette avancée, dans sa mise en application.

La société civile, le marché
et l’État dans la gestion du social

  • 2 A. Touraine, Comment sortir du libéralisme, Paris, Fayard, 1999.

16Dans Comment sortir du libéralisme, Alain Touraine, en tant que sociologue de l’action, décrit des mécanismes actuels où le monde associatif joue un rôle dans le changement social2. Sa théorie met en évidence le fait que la société est vivante parce que des collectivités organisées, porteuses d’idéologies différentes, exercent entre elles des relations sociales et des rapports sociaux qui induisent les changements sociaux. Pour Touraine, le modèle culturel unifie la société et définit des modes de gestion de celle-ci. Il semblerait qu’aujourd’hui le modèle culturel reconnaisse la vitalité du monde associatif et le rôle qu’il a à jouer dans les progrès sociaux.

17Ce monde associatif est porteur de rapports sociaux et d’enjeux idéologiques qui constituent le fondement des mouvements sociaux qui luttent aujourd’hui contre les risques de suprématie du libéralisme économique, d’une part, et de l’État autoritaire, d’autre part. Selon Touraine, le système économique se présente aujourd’hui comme universel, comme expression de la raison et de la modernité, et ce système agirait dans sa rationalité au-delà des volontés et des rationalités individuelles.

  • 3 A. Touraine, Qu’est-ce que la démocratie ?, Paris, Fayard, 1994.

18Dans Qu’est-ce que la démocratie ?, Touraine insiste sur le fait que, dans une telle situation où un système s’impose, des mobilisations sont nécessaires, mais elles restent toujours défensives et se présentent sous forme de ruptures et de refus3. Il met en évidence deux processus du conflit social, sous-tendus par les idéologies véhiculées par des groupes sociaux en présence: l’attitude défensive, qui mène un combat pour maintenir des acquis ou des privilèges et se défendre contre les avancées de classes antagonistes; et l’attitude offensive, qui élabore des projets novateurs de société. Par exemple, l’écologie est dans une attitude défensive quand elle vise à défendre la nature et les consommateurs contre les agressions de la société industrielle. Elle est offensive quand elle élabore de nouvelles formes d’organisation sociale dans le champ de l’écologie politique.

19Or, au cœur même de sa théorie sociologique, Touraine montre qu’une attitude défensive ne peut être réellement porteuse de changements sociaux. Du fait de cette attitude défensive, la mobilisation structure difficilement un contenu de revendications, un contenu de mouvement social, qui serait porteur de changement. Cependant, l’auteur insiste sur le fait qu’il y a, dans cette mobilisation, une grande capacité d’action, à forte valeur symbolique.

  • 4 La démocratie participative considère que les acteurs sociaux sont partie prenante du changement so (...)
  • 5 A. Minc, www.capitalism.fr, Paris, Grasset, 2000.

20Une telle attitude n’est pas réellement une action sociale qui va dans le sens de la démocratie participative4. Il s’agit plutôt d’une forme de démocratie directe, proche du début de notre démocratie, qui traduit des mouvements d’opinion. Nous pouvons évoquer Alain Minc, qui souligne qu’aujourd’hui trois liens d’actions sociales contrôlent l’État et le monde économique: les médias, le juridique et l’opinion5. On aurait donc à faire ici, à la fois chez Minc et chez Touraine, à une démocratie d’opinion, qui tente de se traduire dans le juridique et dans les médias. La théorie de la société civile a mis ce phénomène clairement en évidence : la société civile collectivise des opinions individuelles et tente d’influer sur le droit, en s’appuyant sur les médias.

  • 6 J. Habermas, Droit et démocratie, Paris, Gallimard, 1997, p. 394.

21Selon Habermas, «ce qu’on appelle aujourd’hui société civile n’inclut plus [...] l’économie régulée par les marchés du travail, les marchés des capitaux et des biens et constitué par le droit privé. Au contraire, son cœur institutionnel est désormais formé par ces groupements et ces associations non étatiques et non économiques à base bénévole qui rattachent les structures communicationnelles de l’espace public à la composante “société” du monde vécu. La société civile se compose de ces associations, organisations et mouvements qui à la fois accueillent, condensent et répercutent en les amplifiant dans l’espace public politique, la résonance que les problèmes sociaux trouvent dans les sphères de la vie privée. Le cœur de la société civile est donc constitué par un tissu associatif qui institutionnalise dans le cadre d’espaces publics organisés les discussions qui se proposent de résoudre les problèmes surgis concernant les sujets d’intérêt général6. »

22Aujourd’hui, il semblerait qu’au niveau politique on ne se contente plus d’élire des représentants, mais que, une fois ces représentants politiques élus, les citoyens, regroupés en associations, orientent en amont les choix des représentants et, en aval, évaluent leurs décisions. Cependant, il faut souligner qu’il n’est pas souhaitable que la société civile, ainsi définie comme acteur politique, se substitue aux décideurs politiques: si elle influe sur le politique, c’est celui-ci qui doit, dans tous les cas, avoir le dernier mot de la décision. Par ailleurs, la société civile, si elle veut réellement jouer son rôle, ne peut pas être un simple rouage, une simple courroie de transmission, un simple support des partis politiques. La trop grande proximité entre le monde associatif et les partis politiques risque de renforcer le poids d’appareils, qui s’organisent en oligarchie politique, en « piliers », bénéficiant de pouvoirs étendus qui neutralisent le dynamisme de la vie associative et gomment les diversités d’influences, de pouvoirs et de décisions. La société civile, regroupée dans le monde associatif, doit être là pour orienter les décisions politiques et demander des comptes aux représentants élus.

23Soulignons encore que
la démocratie d’opinion peut
comporter des risques, celui
du populisme par exemple, où l’opinion publique ne voit pas l’intérêt collectif et s’emballe dans des combats individualistes, d’exclusion, de rejet tel que le racisme ou l’attitude sécuritaire. Par ailleurs, l’opinion publique est susceptible d’être manipulée par les décideurs politiques ou par des organisations fortes et bien structurées. Dans ce domaine, les médias ne constituent pas un quatrième pouvoir, comme c’est souvent évoqué, mais ils peuvent être un lieu d’orientation et de manipulation de l’opinion publique qui, à son tour, peut avoir un impact sur le décideur politique et même sur l’instance juridique.

  • 7 C’est là tout l’enjeu de l’apport de Jürgen Habermas dans Théorie de l’agir communicationnel, Paris (...)

24La démocratie d’opinion implique, d’un point de vue d’une éthique sociale, qu’un monde d’interaction et de communication soit favorisé. La communication et l’interaction devraient permettre d’éviter l’objectivation et le rejet de certains acteurs, de favoriser la confrontation des idées, l’émancipation de chacun dans le processus social7. Habermas, dans Droit et démocratie, évoque d’ailleurs très explicitement le rôle que peut jouer la société civile dans le processus de démocratisation.

25La démocratie, portée par une société civile organisée et communicative, y compris à travers les technologies actuelles de la communication, devrait nous permettre d’éviter le piège de la démocratie représentative, qui risque de se couper de l’opinion des citoyens, ainsi que le piège du populisme. Il a souvent été souligné que la démocratie représentative crée des institutions où les citoyens n’ont plus le contrôle des décisions prises au niveau politique.

26Pour que la communication soit socialement éthique et efficace, il s’agit que les citoyens aient accès aux informations pertinentes et puissent utiliser ces informations pour interpeller les décideurs politiques. Les informations doivent être porteuses de sens social et permettre l’ouverture de possibilités d’actions sociales. Les informations devraient également introduire une rationalité dans l’action : il ne faut pas ignorer que, dans les grands mouvements d’opinion, le risque d’irrationalité est important et que cette irrationalité peut être porteuse de dérives démocratiques.

27Nous devons constater que la société civile a pris un rôle important au niveau international (Seattle, Prague, Rio, Davos, Porto Alegre...) et qu’elle mène des actions de plus en plus organisées et de plus en plus rationnelles pour lutter contre la globalisation et la logique unique du marché.

28Tous les grands combats politiques ont commencé par des mouvements défendant une certaine rationalité mais non institutionnalisés. Il semblerait que, lorsque la société civile s’institutionnalise comme décideur politique ou participe directement au pouvoir politique, elle doive abandonner son rôle de confrontation d’opinion en vue de changements sociaux. C’est ainsi que les grands partis politiques et les syndicats furent d’abord des mouvements d’opinion et d’action collective. Les partis ont été à l’avant-scène pour défendre des droits civiques, les syndicats ont été à l’avant-scène pour défendre les droits sociaux, les mutualités l’ont été pour défendre les droits d’accès du citoyen à la santé. Ces mouvements sociaux d’origine se sont institutionnalisés et semblent aujourd’hui directement participer à la décision politique.

29Les grands mouvements sociaux actuels, portés par le monde associatif, constituant la société civile, ne luttent-ils pas pour le respect de la diversité culturelle, pour le droit à la différence, pour la qualité de vie, pour le rejet des exclusions? Le monde du handicap est directement concerné par ces niveaux de revendications : lutte pour sa responsabilisation et sa liberté comme citoyen, lutte pour l’accès aux droits sociaux, et notamment au travail, lutte pour le droit à la différence et à la participation à la vie sociale. Des personnes handicapées ne sont-elles pas solidaires, dans la société civile, de populations vulnérables, de populations exclues, de groupes sociaux soumis à des discriminations? La société civile, aujourd’hui, peut prendre le relais des revendications de droit à la diversité et à la non-exclusion.

30Ces différentes questions soulèvent la problématique de l’efficacité de l’action sociale par la diversification des acteurs: la société civile, l’État, l’économique. La représentativité au niveau de l’État ne paraît plus suffisante pour assumer le changement et l’action de la société sur elle-même, dans le respect des citoyens, qui doivent être les réels bénéficiaires des décisions politiques.

31Bien entendu, la confrontation entre société civile et décideurs politiques peut constituer un premier moment d’élaboration d’un débat. Ce débat est essentiel, même si nous reconnaissons que, dans un second temps, il doit déboucher sur des décisions politiques revenant aux représentants élus, l’exécution des décisions revenant à l’administration. La société civile reprend alors son rôle pour l’évaluation du bien-fondé des décisions et l’efficacité de leur mise en œuvre. À la suite de cette évaluation, elle peut ré-interpeller les représentants élus, porteurs de nouvelles décisions politiques.

32Dans le même sens, la société civile peut jouer un rôle d’interpellation du monde économique qui, trop souvent, se présente comme global, unique, rationnel et objectif, et répondant à sa seule rationalité de profit. La société civile peut alors jouer un rôle de défense des intérêts individuels et des intérêts collectifs minoritaires, non déterminés par la rationalité économique. Si la société civile ne jouait pas ce rôle, il n’y aurait plus de sentiment d’appartenance collective, ni d’identité, et on risquerait un repli sur soi, se séparant de la rationalité économique désormais sans interlocuteurs. Il y a un risque que les collectivités, les communautés, les identités collectives se définissent en termes étrangers à l’économie: n’y a-t-il pas eu une velléité de telles réactions dans le repli autarcique de certaines communautés, dans le dernier tiers du vingtième siècle?

33Une telle logique individuelle de repli sur soi d’un côté, collective et rationnelle de l’autre, risque d’engendrer un monde social divisé: d’une part, le monde de l’objectif, de la rationalité économique, de la science; d’autre part, le monde de la subjectivité pure, qui est un monde de repli identitaire et communautaire.

34Cette brève analyse nous mène à affirmer que nous avons trois acteurs en présence, chacun médiatisé et jouant un rôle spécifique: l’État, médiatisé par le pouvoir, doit décider; le marché, médiatisé par l’argent, doit produire et échanger; la société civile, médiatisée par la communication, doit innover et interpeller. Ces trois acteurs doivent être favorables à la citoyenneté, à l’égalité, à la non-discrimination : par exemple, l’État doit redistribuer ce que produit le marché, selon une équité où la société civile définit les finalités à poursuivre. Il s’agit là de positions d’éthique sociale.

Le décret wallon va-t-il dans le sens d’une plus grande démocratisation ?

35Nous avons examiné, d’une part, l’intervention de l’État dans la politique en faveur des personnes handicapées à la suite du décret du 6 avril 1995 et, d’autre part, nous avons donné un bref aperçu du rôle du monde associatif et de la société civile dans le champ du politique et de l’économique. Sur cette base, nous pouvons à présent ébaucher une réelle réflexion concernant le processus de démocratie, et son enjeu, dans la politique en faveur des personnes handicapées en Wallonie. Dans un premier temps, nous verrons si, dans sa structure même et dans son fonctionnement, l’awiph est réellement ouverte à la société civile et aux usagers. Dans un second temps, nous examinerons de manière plus globale les conditions de démocratisation dans une telle structure. Nous verrons qu’un tel processus de démocratisation implique à la fois un dispositif juridique adéquat, un dynamisme du secteur associatif et une éthique sociale allant dans le sens de la démocratisation.

36Le décret prévoit que le comité de gestion soit composé d’associations représentatives des personnes handicapées ; il précise également les conditions de reconnaissance de ces associations représentatives. Cependant, lors de la nomination du dernier comité de gestion, des associations ont contesté la validité de cette reconnaissance, en dénonçant le fait que des associations d’institutions ou des associations professionnelles avaient été répertoriées comme associations représentatives des personnes handicapées. Il nous paraît évident, si l’on veut que la société civile ait réellement un rôle à jouer dans cette structure, que le monde associatif prenne sa part dans l’élaboration des décisions et que les usagers soient réellement représentés.

37Par ailleurs, le gouvernement, sur proposition du ministre des Affaires sociales, nomme le président et les vice-présidents du comité de gestion. De ce fait, s’il y a au sein du comité de gestion une ouverture à la société civile, cette nomination par le pouvoir politique crée une dépendance de fait. Il n’y a donc pas séparation réelle par rapport aux décideurs politiques: si société civile il y a, elle est désignée par le décideur politique, au sein du comité de gestion. Le monde associatif est-il dans ce cas réellement représentatif d’une société civile indépendante et interpellante?

38Les représentants du conseil économique et social de la région wallonne, au sein du comité de gestion, y introduisent le monde économique. Les représentants des institutions et les représentants des travailleurs constituent des entités institutionnalisées qui représentent un des pôles collectifs parmi les acteurs sociaux. L’administration, elle aussi, est représentée au sein du comité de gestion, via l’administrateur général de l’awiph. Le conseil consultatif, censé regrouper des associations et les coordonner, selon le décret, n’a qu’un statut d’observateur au comité de gestion. Tous les membres sont nommés par le gouvernement, sur proposition du ministre des Affaires sociales.

39Nous constatons donc que différents pôles de la société sont représentés, dont les associations dites représentatives, mais que l’ensemble est nommé par le pouvoir politique. De plus, ceux qui devraient être représentants des usagers n’ont qu’un rôle d’observateurs et aucun pouvoir de décision. Cette position est peut-être utile dans la logique d’une séparation, telle que nous l’avons envisagée dans la brève description de la dynamique de la société civile par rapport au pouvoir politique.

40Si le décret prévoit que c’est le comité de gestion qui désigne son bureau, nous constatons que, là aussi, il y a un accord politique qui répartit les postes selon la représentation des partis au gouvernement wallon. Dans les faits, ce n’est pas réellement le comité de gestion qui désigne le bureau, mais c’est le pouvoir politique, dans un lien étroit avec les partis. Dans cette forme d’organisation du comité de gestion, il est difficile de maintenir un jeu de confrontation entre le pouvoir politique et la société civile. Cependant, il faut bien admettre qu’il n’est pas explicitement signifié que c’est là l’objectif du décret.

41Le décret prévoit que le président et les vice-présidents ne peuvent pas relever de l’autorité hiérarchique du gouvernement et ne peuvent pas être dirigeants d’un service agréé. Cette disposition devrait permettre, d’une part, l’indépendance par rapport à l’autorité politique et, d’autre part, la neutralité par rapport aux agréations et aux subsides. Cependant, même si les responsables du comité de gestion ne relèvent pas directement de la hiérarchie du gouvernement, ils sont le plus souvent liés à des partis qui, eux, sont liés au pouvoir gouvernemental. Par ailleurs, ne pas être dirigeant d’un service agréé ou subsidié n’implique pas fatalement une neutralité par rapport aux services: des liens plus indirects peuvent exister en dehors de la fonction de dirigeant de ces services.

42Les conseils d’avis sont composés de professionnels, de personnes réputées pour leurs compétences, de membres du monde associatif représentatif des personnes handicapées, ainsi que des organisations, services ou institutions intéressés par l’application du décret. Les groupes représentés ont un pouvoir d’interpellation pour l’orientation politique. Mais comme pour le comité de gestion, les nominations émanent également du gouvernement.

43Les commissions subrégionales de coordination sont proches des groupes de base. Elles sont chargées de définir les besoins et de faire des propositions à l’administration, mais ces commissions sont nommées par le parastatal, qui fixe et le nombre de ces commissions et les membres qui en font partie. L’ouverture aux acteurs du terrain est réelle dans l’organisation prévue par le décret, mais de manière limitée étant donné les procédures de nomination. Il est intéressant de constater que des acteurs collectifs proches du terrain sont susceptibles de définir les besoins des personnes handicapées et de faire des propositions d’orientation.

44Il y a une réelle décentralisation dans les commissions subrégionales de coordination et une prise en compte de la périphérie. Les avis sont censés remonter de la périphérie vers l’administration centrale, ce qui devrait se faire réellement pour que ces commissions subrégionales soient efficaces.

45Dans sa structure formelle décrétale, le conseil consultatif wallon des personnes handicapées est ouvert à la société civile ; en effet, le conseil consultatif est censé être composé

46d’une majorité de personnes désignées parmi les associations représentatives des personnes handicapées. L’ensemble des membres sont à nouveau nommés, sur proposition du ministre, par le gouvernement.

47Quant à la définition de la
notion de représentativité et à
la nomination par le pouvoir
politique, les mêmes remar-
ques que pour le comité de
gestion peuvent s’appliquer ici.
Cependant, il est à souligner
qu’il y a une volonté, du moins
formelle, de donner une place
importante aux représentants
des associations, ce qui va dans le sens d’une ouverture à la société civile. Le conseil consultatif est indépendant du comité de gestion et est chargé de donner son avis sur les activités de l’administration. Il est également consulté dans le cadre de la promulgation de dispositions légales. Il peut prendre l’initiative d’interpellation. Il peut constituer une interface entre le monde associatif, le pouvoir politique et l’administration.

48Le conseil consultatif est donc un dispositif qui pourrait favoriser la participation de la société civile à la décision politique. Pour que son rôle soit effectif, dans cette perspective, il s’agirait que la nomination de ses membres n’implique pas une dépendance, et que la représentativité des usagers soit réelle. Le politique pourrait très bien avoir le dernier mot sur les interpellations. Même si les nominations sont politiques aux différents niveaux, on peut favoriser l’indépendance des avis et des propositions émises par les différentes instances prévues dans le décret. Les partis pourraient nommer, mais il faudrait garantir une marge de manœuvre suffisante pour les acteurs qui doivent intervenir dans la politique en faveur des personnes handicapées.

  • 8 C. Taylor, Le malaise de la modernité, Paris, Cerf, 1999.

49La définition des critères de reconnaissance d’associations représentatives prévoit que des organismes publics ou d’intérêt public peuvent être reconnus. Une telle position est antinomique avec celle que nous avons tenté de mettre en évidence quant à la spécificité du rôle de la société civile. En effet, on ne peut pas concevoir, si les niveaux de décision doivent être séparés, qu’un organisme public soit considéré comme une association représentative de citoyens. Par ailleurs, l’intérêt public doit être défini à un niveau éthique : cerner l’intérêt public, c’est donner un sens aux actions et leur attribuer une dimension normative. Selon Charles Taylor, l’action dans la société civile répond à notre quête de sens et est sens en acte8. C’est le militantisme qui est le lieu de cette création de sens. C’est ce sens créé qui doit permettre d’élaborer des normes et des valeurs éthiques permettant de juger ce qu’est une action d’intérêt public. À titre individuel, au sein des administrations ou dans les services subsidiés, les salariés peuvent jouer ce rôle de réflexion de sens. Cependant, le plus souvent, c’est le bénévolat qui est innovateur et créateur de solidarité à travers les associations. C’est pour cette raison qu’une institutionnalisation de la société civile risquerait de diminuer son potentiel de militantisme et de recherche de sens. C’est pour cette raison également que la société civile ne doit posséder ni le pouvoir politique ni le pouvoir administratif. À l’inverse, il n’est pas sain que l’État colonise les associations représentatives, qui ne deviendraient que des rouages du pouvoir.

50Cependant, la société civile pourrait être prestataire de services, mais il faut qu’elle continue à assumer son rôle d’interpellation, d’innovation, de changement, ce qui est parfois difficile à maintenir. Un prestataire de services qui peut assumer un rôle critique peut être considéré comme faisant partie de la société civile.

51En outre, les besoins des personnes handicapées étant innombrables, l’État ne peut répondre à l’ensemble de ces besoins. De plus, il ne serait pas souhaitable qu’il assure un service total qui pourrait l’entraîner dans une rigidification, une inertie, un immobilisme. L’État ne peut pas satisfaire la totalité des besoins de manière planifiée : dans ce domaine, nous avons pu expérimenter les difficultés posées par une médecine uniquement étatisée, comme en Grande-Bretagne. L’enjeu est également de mobiliser les ressources volontaires parmi les professionnels prêts à réfléchir et parmi les personnes handicapées elles-mêmes. En effet, il s’agit de responsabiliser les bénéficiaires à partir d’une forme de volontariat au sein des associations. Un tel phénomène est largement constaté en région wallonne.

52Une telle mobilisation permet aux acteurs bénéficiaires de prendre leurs responsabilités, de leur permettre de rester responsables au sein du système. Il faut éviter que le danger de déresponsabilisation provoqué par l’État-providence se prolonge dans la société civile. Il faut également éviter une société civile à deux vitesses, l’une subsidiée et l’autre pas; salariat et volontariat doivent se côtoyer.

53L’articulation de l’État et de la société civile pose inévitablement la question de la subsidiarité. Les uns affirment que l’État doit être là pour subsidier les associations et ne prendre en charge que les services qui ne peuvent pas être assumés par le privé. D’autres affirment que le privé est là pour pallier les déficits de l’État et engendrer des innovations.

54À notre sens, des complémentarités entre le rôle de l’État et le rôle du monde associatif doivent être envisagées et négociées, au sein d’un débat démocratique qui déboucherait sur des décisions politiques. De la même manière, dans le champ du handicap, les principes de centralité et de périphérie peuvent être envisagés : l’État, en l’occurrence l’awiph et le gouvernement, devrait assurer une planification centrale, et les services, en collaboration avec les associations, devraient pouvoir mettre en œuvre la politique d’intervention. Le centre et la périphérie devraient mener leurs actions dans une dialectique, qui serait source de mouvements et de changements, tant dans les décisions bureaucratiques que dans les applications sur le terrain. La définition de ce qui est pris en charge par le centre et la périphérie, les changements dus aux interactions entre centre et périphérie, doivent faire l’objet de décisions politiques. Dans cette dynamique, les conflits peuvent être porteurs de sens, de dynamisme et d’innovations. Rappelons ici Alain Touraine, pour qui, dans sa sociologie de l’action, le conflit est au cœur même de l’action sociale.

55Dans le dispositif du décret, l’administration centrale de l’awiph pourrait être le centre, et les commissions subrégionales de coordination, la périphérie. Les bureaux régionaux, qui sont des cellules décentralisées de l’administration, pourraient jouer un rôle intermédiaire entre le centre et la périphérie. Pour cela, il faudrait qu’elles assument à la fois un rôle d’administration, qui ouvre aux droits et définisse les critères d’accès, et un rôle d’animation, qui cerne la demande et organise l’offre de services à un niveau local. Dans cette dynamique d’interface, le rôle de l’État devrait être un rôle de stimulation de la vitalité associative.

56Par ce que nous venons de présenter, nous avons tenté de montrer que la région wallonne a mis en place un dispositif d’aide aux personnes handicapées où le politique, l’administration et la société civile pourraient jouer chacun leur rôle. Nous constatons qu’à tous moments un tel dispositif exige une vigilance pour que le présupposé éthique de démocratie soit respecté. Cette présentation nous a permis de mettre en évidence, d’un point de vue de l’éthique sociale, ce qui nous apparaît comme souhaitable dans les politiques en faveur des personnes handicapées.

57Le monde associatif, porteur de la société civile, doit interagir avec l’État pour maintenir une vigilance, une recherche de sens, une éthique sociale qui respecte les différences, engendre des solidarités, lutte contre les inégalités et les exclusions. C’est là la condition même d’une démocratie qui respecte la citoyenneté des personnes handicapées.

58La question du handicap est devenue un problème d’éthique publique qui vise à mettre en place des normes et des valeurs. La gestion de cette question repose sur quatre pôles, qui font partie de la dynamique sociale et qui influent sur les normes et valeurs éthiques dans le domaine public : le politique, pour prendre des décisions; l’État, pour appliquer les décisions ; l’individu, pour revendiquer ses droits; et la société civile, pour être le porteur intermédiaire de projets politiques, dans des situations défensives ou offensives. Par ce biais, elle est au centre du conflit social pour définir les idéologies (normes et valeurs défendues par un groupe social) en matière de politique en faveur des personnes handicapées. C’est par le biais de ces idéologies que la société civile est porteuse d’un ferment de discours d’éthique publique.

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Notes

1 Le texte complet du décret est disponible sur www.awiph.be/html/decret_6_avril_1995.html.

2 A. Touraine, Comment sortir du libéralisme, Paris, Fayard, 1999.

3 A. Touraine, Qu’est-ce que la démocratie ?, Paris, Fayard, 1994.

4 La démocratie participative considère que les acteurs sociaux sont partie prenante du changement social de manière continue et efficace par l’entremise des processus démocratiques. Dans la démocratie représentative, les acteurs sociaux agissent par l’intermédiaire des représentants élus. La démocratie directe est censée refléter des choix individualisés et utilise des outils tels les référendums. La démocratie d’opinion, souvent confondue avec la démocratie directe, se fonde sur des positions exprimées par des acteurs individuels: les médias s’affirment fréquemment comme relais de la démocratie d’opinion. La société civile doit utiliser des éléments de ces quatre types de démocratie, afin d’organiser les revendications collectives et solidaires de l’opinion.

5 A. Minc, www.capitalism.fr, Paris, Grasset, 2000.

6 J. Habermas, Droit et démocratie, Paris, Gallimard, 1997, p. 394.

7 C’est là tout l’enjeu de l’apport de Jürgen Habermas dans Théorie de l’agir communicationnel, Paris, Fayard, 1987.

8 C. Taylor, Le malaise de la modernité, Paris, Cerf, 1999.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Michel Mercier , « L’intervention de l’État auprès des personnes handicapées : l’exemple d’un décret wallon », Éthique publique [En ligne], vol. 3, n° 1 | 2001, mis en ligne le 13 septembre 2016, consulté le 22 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2616 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2616

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Auteur

Michel Mercier

Michel Mercier est professeur de psychologie à la faculté de médecine et faculté des sciences économiques, facultés universitaires Notre-Dame de la Paix, Namur.

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