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Valeurs et pratiques gestionnaires

L’éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise

Guy Breton

Résumés

En l’an 2000, au moment où l’administration publique québécoise était plongée dans une profonde réforme, le vérificateur général du Québec entreprenait une vérification d’envergure gouvernementale pour évaluer l’infrastructure de l’éthique qui allait modeler le nouveau mode de gestion. Cet article présente une synthèse des résultats de cette enquête, qui attire l’attention à la fois sur les importants progrès que connaît l’éthique dans la fonction publique et sur les lacunes encore visibles de son implantation.

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Texte intégral

  • 1 Extrait du chapitre 3 intitulé « Éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise » d (...)

1En cette époque où il est de plus en plus courant de demander aux détenteurs d’une charge publique d’être responsables de leurs actes, il est essentiel que toute administration gouvernementale dispose d’une infrastructure de l’éthique pour aider ceux qui gèrent les fonds et les biens publics à guider leur conduite et à résoudre leurs dilemmes éthiques1. » C’est autour de cette prémisse que je décidais d’entreprendre, en l’an 2000, une vérification d’envergure gouvernementale sur le thème de l’éthique. Convaincu que ce sujet allait susciter l’intérêt non seulement des députés mais aussi des chercheurs dans le domaine, j’ai également entrepris ces travaux avec l’ambition de piquer la curiosité des nombreuses personnes qui partagent la rassurante conviction selon laquelle l’éthique est un faux problème au Canada.

2Un index de la perception de la corruption publié par l’organisation non gouvernementale Transparency International peut en effet conforter une telle opinion car le Canada jouit d’une excellente réputation en cette matière. Ainsi, en 2001, parmi quatre-vingt-onze pays, il se classait au septième rang des pays perçus comme les moins corrompus, tandis que les États-Unis occupaient le seizième rang et la France, le vingt-troisième. Qui plus est, en 1999, le Canada se situait au deuxième rang des pays perçus comme les moins corrupteurs dans ses relations commerciales internationales. Devant ces chiffres, on pourrait s’enorgueillir et se dire qu’il y a plus urgent à traiter. Je loge à une autre enseigne…

3Mais il importe de préciser que l’éthique ne se résume pas à l’idée de corruption. Il s’agit d’un concept beaucoup plus large qui revêt plusieurs facettes. Autant dans sa vie personnelle qu’au travail, tout le monde s’est déjà trouvé ou se trouvera vraisemblablement devant un dilemme éthique : incertitude quant à la conduite à adopter dans une situation nouvelle, conflit entre deux ou plusieurs valeurs, etc. Cependant, le pire dilemme est celui qui survient lorsque, peu importe la décision qui sera prise, elle causera un préjudice. Ainsi, en cette époque de gestion budgétaire serrée, des choix difficiles doivent être faits quant aux services à offrir et, quelle que soit la solution retenue, quelqu’un s’estimera lésé.

4L’éthique, malgré ses origines très anciennes, revêt donc une importance grandissante de nos jours, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. La modernisation de l’État, actuellement en cours au Québec, instaure un contexte où le risque de conflits d’intérêts et d’autres manquements à l’éthique s’accroît. Or, n’est-il pas particulièrement important pour un gouvernement de procéder à la révision de son infrastructure de l’éthique lorsqu’il entreprend de réformer son mode de gestion en accordant une plus grande liberté d’action à ses gestionnaires ? Puisque l’administration gouvernementale québécoise était plongée dans une telle réforme depuis la sanction, le 30 mai 2000, de la Loi sur l’administration publique, j’ai pensé que le moment était propice pour procéder à l’examen de cette infrastructure.

Le fil des événements

5Soulignons aussi que, au cours de l’année 2000, à l’initiative du secrétaire général du Conseil exécutif, se tenait une réunion spéciale du Forum des sous-ministres sur la thématique de la modernisation de la gestion pratiquée au sein de l’appareil administratif québécois. Des groupes de travail se sont mis à l’œuvre afin de fournir des repères et des balises pour l’élaboration de la stratégie d’implantation et d’application de la Loi sur l’administration publique. L’un de ces groupes avait la mission « d’approfondir l’aspect des impacts de la “modernisation de la gestion” sur l’éthique et la déontologie de la fonction publique d’État du Québec ». Les recommandations qu’il a émises ont notamment amené le Secrétariat à la modernisation de la gestion publique à se pencher sur la question, en plus de faire rapport aux autorités sur l’avancement et les résultats des travaux relativement à l’implantation du nouveau cadre de gestion. Parmi ces travaux figurait l’élaboration d’un nouveau règlement traitant d’éthique et de valeurs.

6En juillet 2000, le secrétariat du Conseil du trésor procédait par ailleurs à une consultation auprès des ministères et des organismes du gouvernement afin d’inventorier les besoins de développement liés à la modernisation de la fonction publique. Les résultats de cette consultation ont révélé que, parmi les thèmes ayant le plus retenu l’attention d’un bon nombre de hauts dirigeants et de plusieurs centaines de cadres, figurait « l’importance de l’éthique dans un contexte d’allègement réglementaire ».

La trame de fond

7Pour évaluer si l’administration gouvernementale québécoise était dotée d’une infrastructure adéquate de l’éthique, tant pour les personnes œuvrant dans le service public que pour les organismes qu’elle subventionne ou qui traitent avec elle, je me suis appuyé sur les recommandations en matière d’éthique de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Selon l’OCDE, les éléments composant une infrastructure de l’éthique consistent notamment à énoncer et à diffuser les valeurs fondamentales et les règles minimales qui guideront la conduite de l’ensemble des détenteurs d’une charge publique et, idéalement, à les inscrire dans le cadre juridique. Des mesures doivent également être prises pour favoriser la compréhension de toutes les valeurs et règles qui y sont définies ainsi que pour promouvoir l’adhésion à celles-ci. Enfin, elle doit permettre une reddition de comptes et un contrôle des résultats obtenus par l’entité et au respect des normes d’éthique.

8Pour les fins de nos travaux, l’administration gouvernementale québécoise est essentiellement composée du gouvernement ainsi que de ses ministères, organismes et entreprises, à l’exception de leurs filiales. Les détenteurs d’une charge publique comprennent pour leur part le personnel, c’est-à-dire les gestionnaires et les employés de l’administration gouvernementale québécoise, ainsi que toute personne nommée par le gouvernement ou un ministre, notamment à titre de membre du conseil d’administration d’un organisme ou d’une entreprise. Ils incluent également les membres des conseils d’administration, ou de ce qui en tient lieu, des établissements du réseau de l’éducation et de celui de la santé et des services sociaux, y compris les régies régionales.

9Dans le cadre de la vérification, nous avons rencontré certaines personnes au ministère du Conseil exécutif, au secrétariat du Conseil du trésor et à l’ancien Secrétariat à la modernisation de la gestion publique, dont les activités ont, depuis, été regroupées avec celles du secrétariat du Conseil du trésor. Nous avons aussi demandé à cinquante entités faisant partie de l’administration gouvernementale québécoise de nous fournir divers documents et de répondre à un questionnaire sur nos critères d’évaluation.

10La sélection de ces entités, employant plus de soixante-huit mille personnes et comptant plus de quatre cents membres au sein de leurs conseils d’administration ou de ce qui en tient lieu, s’est faite de manière à bien représenter leur diversité (c’est-à-dire des ministères, des organismes ou des entreprises). Nous avons également fait en sorte que l’échantillon retenu contienne des entités d’importance variée quant au nombre de personnes à leur emploi, quant à la nature de leurs activités et quant aux lois auxquelles leur personnel est assujetti.

Une infrastructure adéquate de l’éthique ?

11Le concept d’infrastructure de l’éthique renvoie à des éléments qui, tout en étant distincts, doivent être complémentaires et se renforcer mutuellement en vue de mettre en place des incitations à une conduite appropriée et de réprimer les comportements indésirables. La mission que j’ai confiée à mon personnel ne consistait pas à rechercher des manquements à l’éthique, mais bien à s’assurer que les structures nécessaires étaient en place pour réduire au minimum les risques que ceux-ci se produisent. Or, nous avons constaté que l’infrastructure de l’éthique pourrait être améliorée.

12La première lacune peut se résumer ainsi : de façon générale, il y a absence d’un corps commun de valeurs fondamentales et de règles minimales auxquelles toute personne qui contribue directement ou indirectement à la gestion des fonds ou des biens publics se doit d’adhérer.

  • 2 Loi sur la fonction publique (L.R.Q., c.F-3.1.1) ; Règlement sur les normes d’éthique, de disciplin (...)

13Ainsi, à la lecture des lois et des règlements2 qui s’appliquent exclusivement aux détenteurs d’une charge publique, nous avons constaté que ces derniers ne sont pas soumis à des valeurs ni à des règles communes pour guider leur conduite. L’examen des codes d’éthique et de déontologie obtenus des entités consultées a d’ailleurs conduit à des constatations similaires.

14Premièrement, nos travaux ont en effet permis de constater la diversité des valeurs que les différentes catégories de détenteurs d’une charge publique doivent appliquer. Par exemple, le Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics traite nommément d’efficacité et d’équité alors que ces deux valeurs ne sont pas mentionnées expressément dans la Loi sur la fonction publique. Également, parmi les lois constitutives des vingt-deux entités consultées dont le personnel n’est pas assujetti à la Loi sur la fonction publique, seulement quatre mentionnent une ou plusieurs valeurs et aucune de celles-ci ne leur est commune. En outre, nous n’avons pas non plus repéré de valeurs communes à tout le personnel lors de notre examen des codes d’éthique et de déontologie produits par ceux qui ont un tel code. La panoplie de valeurs recensées mériterait pourtant que l’on s’y attarde pour faire ressortir ce qui devrait être retenu comme base commune.

15Deuxièmement, les lois et les règlements consultés ne prévoient pas tous des mécanismes pour enquêter sur les actes répréhensibles et les sanctionner. En effet, si l’on se penche sur les vingt-deux lois constitutives des entités consultées dont le personnel n’est pas assujetti à la Loi sur la fonction publique, très rares sont celles qui établissent un tel cadre pour les membres de leur personnel.

16Troisièmement, les détenteurs d’une charge publique ne disposent pas toujours d’une information claire ou complète sur les attentes à leur endroit ou sur les sanctions auxquelles ils s’exposent si leur comportement n’est pas éthique. Une telle information est pourtant requise pour favoriser la compréhension et, du même coup, l’adhésion aux valeurs et aux règles. Par exemple, notre analyse a révélé que plusieurs codes n’explicitent pas et n’illustrent pas clairement la notion de conflit d’intérêts. De plus, nous avons constaté que certains administrateurs n’ont pas de code d’éthique et de déontologie alors que c’est requis par la législation. Enfin, six entités parmi les vingt-deux dont le personnel n’est pas assujetti à la Loi sur la fonction publique n’avaient pas de code à son intention.

17Quatrièmement, la formation donnée au personnel est souvent insuffisante. Nous avons également constaté que les activités de formation sur l’éthique concernaient surtout la protection des renseignements personnels. Bien que l’éthique couvre un domaine beaucoup plus vaste que cela, seulement cinq de nos cinquante entités ont abordé l’éthique en général, soit par un cours d’introduction à l’éthique, soit en examinant le code d’éthique et de déontologie en vigueur. En outre, ce ne sont pas tous les membres du personnel qui ont suivi ces cours.

18Cinquièmement, les mesures incitant à un comportement éthique ne sont pas toujours adéquates. Un élément important qui incite le détenteur d’une charge publique à adopter un comportement éthique est la sanction à laquelle il s’expose à la suite d’un écart de conduite. Mais encore faut-il que ce manquement soit détecté. Or, parmi les cinquante entités interrogées, près de la moitié nous ont révélé qu’elles ne disposaient pas de mécanismes internes pour relever les actes répréhensibles commis par des membres de leur personnel. Par ailleurs, seulement 22% de ces entités ont mis en place des procédés pour repérer les manquements commis par des partenaires extérieurs.

19Sixièmement, la reddition de comptes est incomplète quant aux résultats et au respect de l’éthique. En matière de reddition de comptes, aux trois critères d’évaluation traditionnels que sont l’économie, l’efficience et l’efficacité, l’OCDE propose d’en ajouter un quatrième, l’éthique, afin de démontrer que les résultats n’ont pas été atteints sans égard aux moyens utilisés. Là encore, j’ai constaté qu’il y avait beaucoup à faire.

20Les recommandations issues de ces principaux constats ne sont pas restées lettre morte. Ainsi, les 17 et 18 octobre 2001, la Commission de l’administration publique réunissait ses membres et des experts en matière d’éthique pour examiner de plus près ce chapitre de mon rapport et pour échanger par la suite avec le secrétaire général du Conseil exécutif ainsi que la secrétaire du Conseil du trésor. Ce sont ces hauts fonctionnaires qui devront assurer la coordination de la révision de l’infrastructure de l’éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise. De ces échanges, un constat émane clairement, lequel rallie tant les parlementaires que les administrateurs de l’État : l’éthique a de véritables assises au sein de l’État québécois mais doit être consolidée.

21Comment sera assumé le leadership dans ce processus d’amélioration ? Quels moyens seront retenus pour vérifier la prise de connaissance des administrateurs publics de leurs devoirs et obligations ? Comment s’assurera-t-on que tous les détenteurs d’une charge publique se seront véritablement dotés de codes d’éthique et de déontologie ?

22Voilà autant d’enjeux qui ont été soulevés par cette vérification portant sur l’éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise. Il importe maintenant d’en suivre les développements, ce que l’équipe du vérificateur général entend faire, à l’intention des parlementaires qui ont exprimé leurs attentes au regard de cette question.

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Notes

1 Extrait du chapitre 3 intitulé « Éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise » du Rapport du vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2000-2001, t. I, juin 2001.

2 Loi sur la fonction publique (L.R.Q., c.F-3.1.1) ; Règlement sur les normes d’éthique, de discipline et le relevé provisoire des fonctions dans la fonction publique (découle de la Loi sur la fonction publique) ; Loi sur le ministère du Conseil exécutif (L.R.Q., c.M-30) ; Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics (découle de la Loi sur le ministère du Conseil exécutif) ; lois constitutives des cinquante entités consultées.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Guy Breton , « L’éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise », Éthique publique [En ligne], vol. 4, n° 1 | 2002, mis en ligne le 15 mai 2016, consulté le 23 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2498 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2498

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Auteur

Guy Breton

Guy Breton a été le vérificateur général du Québec.

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Droits d’auteur

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