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Valeurs et pratiques gestionnaires

Les valeurs et l’éthique dans la fonction publique canadienne

Janice Cochrane et Scott Serson

Résumés

La fonction publique canadienne s’est engagée, il y a quelque temps déjà, dans un processus de profond changement culturel pour faire la transition entre les pratiques administratives traditionnelles et une organisation fondée sur les valeurs. Depuis, on y assiste à une prolifération d’activités, de structures et de produits dans toutes les organisations. Le présent article décrit la culture émergente, les mesures prises pour l’incarner et l’alimenter ainsi que les étapes qu’il reste encore à franchir pour la consolider.

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Texte intégral

1La fonction publique canadienne s’est engagée, il y a quelque temps déjà, dans un processus de profond changement culturel, pour faire la transition entre les pratiques administratives traditionnelles et une organisation fondée sur les valeurs. Le présent article décrit la culture émergente ainsi que les mesures prises pour l’alimenter.

2C’est en 1996 que l’on a commencé à mettre en avant les valeurs et l’éthique, lorsqu’un groupe de travail présidé par le regretté John Tait a publié une étude novatrice intitulée De solides assises. Le rapport et le résumé qui en a été produit, en 1997, ont été largement diffusés. Ce rapport établissait la nécessité, pour la fonction publique, de redécouvrir ses valeurs fondamentales et de renouveler son engagement à appliquer ces valeurs dans le milieu de travail.

3Les auteurs du rapport traitaient en détail des valeurs fondamentales. Ainsi, les valeurs démocratiques englobent notamment le respect de l’autorité des titulaires de charges électives, l’impartialité et la responsabilité. Les valeurs professionnelles « traditionnelles » sont, par exemple, l’efficacité et la possibilité de dire sans crainte toute la vérité aux autorités. Les nouvelles valeurs professionnelles comprennent la qualité, l’initiative et le travail d’équipe. Les valeurs éthiques sont, entre autres, l’intégrité, la probité et le désintéressement. Finalement, les valeurs liées aux personnes réunissent des qualités comme l’ouverture d’esprit, la justice et le courage.

4Cette discussion des valeurs n’était pas présentée en termes théoriques. Le groupe de travail a œuvré de façon très concrète, identifiant un certain nombre de questions litigieuses pour ensuite chercher des solutions qui faisaient apparaître les valeurs fondamentales. Il a qualifié ce processus de « dialogue franc » et, à mesure que la discussion progressait, a pris conscience de ce que la possibilité d’un tel dialogue était au cœur même d’une gestion moderne de la fonction publique. Il a recommandé que chaque organisation fédérale ouvre un dialogue sur les valeurs et les questions d’éthique, pour cerner les vrais dilemmes et les problèmes en milieu de travail et pour définir des solutions. La haute direction doit assumer le leadership pour établir un dialogue permanent avec le personnel.

5Ce défi a été relevé plus rapidement par certaines organisations que par d’autres. La définition des valeurs fondamentales et le dialogue relatif à leur application au sein des organisations convenaient mieux à certaines d’entre elles qui se lançaient dans une vaste réorientation. Tel a été le cas, entre autres, de la Gendarmerie royale, qui a adopté un modèle de services policiers communautaires et intégré des valeurs fondamentales particulières à sa nouvelle approche de gestion axée sur le partage du leadership et de la prise de décision. Outre les valeurs prévisibles d’intégrité, d’honnêteté et de professionnalisme, on y retrouvait notamment le respect et la compassion.

6Pour encourager d’autres organisations à relever elles aussi le défi, le chef de la fonction publique (le greffier du Conseil privé) a nommé en 1999 deux cochampions des valeurs et de l’éthique : Scott Serson, président de la Commission de la fonction publique, et Janice Cochrane, qui était alors sous-ministre au ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration et qui est maintenant sous-ministre au ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux. On nous a demandé de poursuivre le travail entrepris par John Tait, pour encourager et inspirer tout un éventail d’initiatives mettant l’accent sur les valeurs et l’éthique dans l’ensemble de la fonction publique.

7Au départ, nous avions un double but : d’une part, sensibiliser plus encore l’ensemble de la fonction publique aux valeurs et à l’éthique et promouvoir le dialogue sur les questions de l’heure vues à travers la lentille des valeurs et de l’éthique ; d’autre part, épauler nos collègues sous-ministres dans le rôle irremplaçable de leaders, alors qu’ils prenaient des mesures pour soutenir la gestion axée sur les valeurs et la prise de décisions éthiques d’une façon adaptée à la culture particulière de leur organisation.

8Pour atteindre ces buts, nous nous sommes efforcés d’acquérir une plus grande visibilité. Nous avons participé aux réunions de comités de direction, pris la parole aux retraites de la haute direction, prononcé des allocutions lors de conférences de cadres intermédiaires, et rencontré des groupes d’employés. Des séances ont été organisées dans tout le Canada, et aussi bien les bureaux locaux des institutions fédérales que les conseils régionaux des hauts fonctionnaires fédéraux y ont participé.

9Nous avons aussi lancé et présidé au Centre canadien de gestion une série de discussions sur les études de cas. Cette activité a duré plus d’un an, et les séances mensuelles ont été consacrées aux dilemmes éthiques les plus fréquents. Chaque séance réunissait trois panélistes qui présentaient différents points de vue sur le dilemme. De la sorte, une quarantaine de hauts fonctionnaires ont directement contribué à l’initiative. Des centaines de participants sont venus des quatre coins de la fonction publique. Lors de chaque séance, ils ont discuté des exposés en petits groupes et présenté leurs résultats en séance plénière.

10Cette série d’études de cas a connu un vif succès et elle s’est révélée très utile, comme l’ont montré les évaluations des participants. Elle a non seulement fait connaître les questions de valeurs et d’éthique et contribué à faciliter la discussion de ces concepts, mais a aussi exposé concrètement une méthode permettant de régler les dilemmes par le débat et le travail d’équipe. Le concept de séance d’étude de cas consacrée aux valeurs et à l’éthique a maintenant été adopté par les organisations fédérales, dont bon nombre tiennent leurs propres séances. L’initiative a déjà donné lieu à une publication (Bâtir sur de solides assises. Le dialogue continue), et une seconde est en préparation. Les études de cas créent un cadre de travail particulièrement favorable à un dialogue honnête qui, dans un tel « milieu protégé », doit être ouvert et exempt de toute crainte de récrimination, faire participer la haute direction et le personnel, se poursuivre de façon durable, porter sur les préoccupations véritables du personnel, et contribuer à régler les dilemmes éthiques qui se présentent lorsque deux ou plusieurs valeurs se heurtent et qu’aucune solution n’est entièrement satisfaisante ni entièrement erronée.

11Toujours en 1999, un petit groupe appelé Bureau des valeurs et de l’éthique a été créé au sein de l’organisme chargé des questions de gestion pour l’ensemble de la fonction publique (le secrétariat du Conseil du trésor). Ce groupe a reçu pour mission d’assurer le leadership stratégique en matière de valeurs et d’éthique et dans les domaines très voisins des conflits d’intérêts et de la divulgation interne. Il a ouvert un site Web (www.tbs-sct.gc.ca/veo-bve) et produit divers outils, dont une carte très largement distribuée qui résume l’essentiel du rapport Tait. Le groupe fournit un appui aux cochampions et au comité consultatif sur les valeurs et l’éthique qui aide les cochampions et se réunit régulièrement pour examiner les initiatives à venir.

12À mesure que progressait le travail, il devenait évident que notre activité se rattachait très étroitement à plusieurs grands secteurs de priorité gouvernementale. L’une de ces priorités est la modernisation de la fonction de contrôleur. Ce domaine ne concerne pas que les agents financiers. La fonction moderne de contrôleur définie par le gouvernement fédéral est un élément essentiel à une gestion efficace par tous les cadres. Le Conseil du trésor a exposé l’approche applicable à l’échelle de la fonction publique dans un rapport intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes. Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada.

13Tous les gestionnaires doivent adopter quatre engagements clés : accent sur les citoyens comme but primordial ; accent sur l’obtention de résultats – plutôt que sur les règles – ainsi que sur la production de rapports simples et compréhensibles pour les Canadiens ; engagement de dépenses judicieuses, les coûts étant liés aux résultats ; ancrage de toutes ces initiatives dans un ensemble de valeurs pour la fonction publique.

14Les valeurs interviennent à bien des étapes. Ainsi, lorsqu’une amélioration du service au public nécessite la délégation de pouvoirs accrus vers les premières lignes, il est essentiel que tous les intéressés partagent les mêmes valeurs, sinon l’habilitation ne saurait être efficace. De même, si la gestion du risque doit permettre d’améliorer l’efficacité, le cadre des valeurs organisationnelles doit être utilisé pour évaluer les risques. Il est clair que les valeurs et l’éthique sont le fondement du nouveau cadre de gestion du gouvernement.

15La gestion des personnes constitue également une priorité gouvernementale où les valeurs et l’éthique revêtent une grande importance. Des niveaux d’attrition très élevés sont prévus dans la fonction publique fédérale ces prochaines années. Nos nouvelles recrues viendront d’une population canadienne de plus en plus diversifiée. Elles devront apprendre les normes communes de la fonction publique.

16Le milieu de travail devra également attirer une jeunesse moderne, d’esprit indépendant et innovateur, qui a grandi dans une société irriguée par l’information et en rapide évolution. Ces jeunes ne veulent pas travailler dans un carcan de règles et de hiérarchies. Ils veulent participer aux décisions. À cet égard, ils sont des candidats parfaits pour l’habilitation en milieu de travail. Par contre, nombre de jeunes fonctionnaires devront aussi s’initier aux valeurs essentielles qu’ils auront, en principe, à appliquer.

17Les fonctionnaires qui demeureront à l’effectif pendant cette vaste transition assumeront la responsabilité de plus en plus lourde d’assurer la continuité. Ils préserveront les valeurs et communiqueront la culture. De toute évidence, tant les employés actuels que les recrues devront connaître ce qu’est la fonction publique, ce que le public attend d’elle et ce que les fonctionnaires attendent les uns des autres.

18Cela vaut tout particulièrement pour les nouveaux leaders de la relève. Nous savons que l’élément de motivation le plus important en milieu de travail, celui qui peut inspirer et modeler les valeurs de la fonction publique, est la supervision immédiate de l’employé, et cela touche de proche en proche l’ensemble du système. Les valeurs et l’éthique collectives auront donc de plus en plus d’importance pour entretenir un climat sain dans la fonction publique au cours des prochaines années.

19Un troisième exemple d’initiative gouvernementale clé comprenant un volet qui concerne les valeurs et l’éthique nous est fourni par la dotation axée sur les valeurs. La Commission de la fonction publique travaille de concert avec les ministères afin d’appliquer les principes de la modernisation de la fonction de contrôleur au système de dotation. Les valeurs de la dotation sont, entre autres, l’équité et la transparence. La dotation devrait également viser à améliorer la compétence, la représentativité et l’impartialité. La prise en compte de ces valeurs devrait donner lieu à une fonction publique fondée sur le mérite. Les gestionnaires et les spécialistes des ressources humaines sont maintenant priés d’équilibrer ces valeurs de dotation plutôt que de simplement s’en remettre au respect des règles. Ce changement d’orientation a nécessité une formation intensive, mais il permettra à la fonction publique d’effectuer avec succès les nombreuses mesures de dotation à prévoir ces prochaines années.

20Avec le temps, nous avons constaté que nos activités de cochampions prenaient de l’ampleur et, de fait, qu’elles revêtaient un caractère de plus en plus pressant en raison de l’évolution du cadre de la fonction publique. Les fonctionnaires s’efforcent de tenir le rythme de plus en plus rapide du changement, tant en matière technologique que relativement aux attentes de la population à leur égard. Après les vastes compressions, il est devenu important d’offrir des services nouveaux et améliorés dans des domaines comme l’immigration et l’inspection des aliments, la sécurité publique et la biotechnologie. Sur le plan humain, des études prouvent régulièrement que les fonctionnaires voient leur charge de travail augmenter et souffrent de plus en plus de stress professionnel.

21Il est maintenant évident qu’il faut trouver de nouvelles façons de faire face à un changement constant et trouver un équilibre entre vie personnelle et vie professionnelle pour les fonctionnaires. Nous sommes convaincus que les vraies solutions à ces questions fondamentales ne peuvent venir que d’un dialogue général bien ancré dans les valeurs de la fonction publique et permettant de les préciser en retour.

22Par ailleurs, la fonction publique est de plus en plus morcelée. Les nouvelles façons de procéder nécessitent la création de nouvelles agences et l’octroi de pouvoirs accrus pour permettre aux dirigeants des grands ministères restants de gérer en fonction des résultats. Là encore, les valeurs de base sont nécessaires comme lien sous-jacent entre les divers éléments de la fonction publique.

23Devant ces nouvelles réalités, nous avons intensifié nos activités sur plusieurs fronts. Nous continuons de faire valoir le rôle essentiel de l’engagement en matière de leadership. Les dirigeants inspirent et façonnent les valeurs de la fonction publique, et il est essentiel que nos chefs respectent leurs engagements, qu’ils prêchent par l’exemple.

24Nous encourageons les organisations à nommer leurs propres champions des valeurs et de l’éthique, pour faire office de levier et favoriser l’adoption d’une approche axée sur les valeurs. Plusieurs organisations ont également créé des postes d’ombudsman ou des charges similaires, dont les responsabilités comprennent l’aide aux employés qui se heurtent à des dilemmes liés aux valeurs et à l’éthique en milieu de travail. En outre, le Conseil du trésor a récemment instauré une politique sur la divulgation interne de l’information concernant les actes fautifs en milieu de travail. Cette politique facilitera largement le règlement d’un important type de dilemme. Le Conseil du trésor a aussi précisé les règles visant les conflits d’intérêts pour les fonctionnaires, une autre source de dilemmes.

25Nous encourageons les organisations fédérales à intégrer les valeurs et l’éthique dans les programmes de formation destinés aux gestionnaires et au personnel ainsi qu’à envisager des initiatives de formation et des ateliers spéciaux. Plusieurs ministères interviennent dans ce domaine depuis un certain nombre d’années déjà (notamment le ministère de la Défense nationale et celui des Travaux publics et des Services gouvernementaux), et d’autres s’apprêtent à s’y lancer aussi. Les organisations fédérales sont également poussées à évaluer de temps à autre l’efficacité globale des initiatives portant sur les valeurs et l’éthique, au moyen de divers outils de mesure. Pour assurer un dialogue franc, il importera de poser certaines questions : Quelle est l’ampleur du dialogue ? Le dialogue contribue-t-il à régler de vrais problèmes en milieu de travail ? Quelles mesures ont été prises à la suite du dialogue ? Une telle évaluation des résultats fournit une rétroaction indispensable à la direction et contribue également à tenir les dirigeants responsables de la poursuite du dialogue. Les évaluations doivent aussi comprendre des questions sur l’instauration de structures et de procédés aptes à soutenir un cadre axé sur les valeurs.

26Il importe d’utiliser des méthodes comme les sondages et les groupes de discussion pour évaluer les progrès réalisés, mais également d’autres mesures plus structurées. En effet, un dialogue franc et honnête et l’application de nombreuses valeurs de base sont difficiles à évaluer au moyen de simples indicateurs du rendement.

27Un vaste sondage auprès des employés de la fonction publique a été réalisé par le secrétariat du Conseil du trésor en 1999. Le formulaire contenait un certain nombre de questions sur les valeurs et l’éthique. Les résultats de l’enquête ont montré que les employés étaient sincèrement engagés à l’égard de leurs responsabilités, mais qu’ils avaient encore besoin d’améliorer la communication avec les gestionnaires au sujet des dilemmes en milieu de travail. Le sondage nous a encouragés à aller de l’avant et à mettre l’accent sur le dialogue.

28Dans ce contexte, il convient de signaler que le premier examen des activités de ce type à l’échelle de la fonction publique a été réalisé par le vérificateur général du Canada en 2000 (Les valeurs et l’éthique dans le secteur public fédéral). Le vérificateur général a applaudi un certain nombre d’initiatives et mis plusieurs organisations fédérales au défi d’élargir très sensiblement leur champ d’activité à cet égard.

29Parallèlement à l’importance nouvelle accordée à l’évaluation des activités touchant les valeurs et l’éthique, nous jetons un regard neuf sur certaines questions plus générales qui ressortissent de la responsabilisation. Dans une fonction publique plus morcelée, quelles sont les responsabilités appropriées vis-à-vis du parlement et du cabinet ? Dans une fonction publique qui croit au travail d’équipe, quelles devraient être les responsabilités à l’égard des supérieurs et des collègues de l’équipe ? Nous avons récemment demandé à un universitaire de renom de se pencher sur un certain nombre de questions liées à la responsabilisation.

30Les chercheurs se tournent actuellement vers un autre secteur et tentent de déterminer de quelle façon les fonctionnaires peuvent intégrer les valeurs et l’éthique à leur travail dans le domaine de la politique publique en général. Des questions spécifiques se posent à chaque ministère, entre autres relativement à la démocratie en direct, au maintien et à l’imposition de la paix, ainsi qu’à la biotechnologie.

31Les efforts se poursuivent sur les nombreux fronts mentionnés, mais l’activité porte également sur un élément central du programme fédéral des valeurs et de l’éthique. Nous voulons parler de la formulation d’une déclaration de principes pour la fonction publique. Il faut bien dire que nous n’avons pas commencé notre travail de cochampions en définissant un tel énoncé. Nous reconnaissons la sagesse de ce passage du rapport Tait : « Nous avons insisté à maintes reprises dans le présent rapport sur les limites des codes et des règles lorsqu’il est question de valeurs dans la fonction publique. Nous avons voulu faire comprendre, et nous y reviendrons encore, que les énoncés abstraits sont moins puissants que les modèles vivants et les pratiques uniformément respectées et que, en l’absence d’un tel support, les énoncés ne servent pas à grand-chose. Pour cette raison, nous avons insisté sur l’importance capitale du leadership et de l’exemple ainsi que des pratiques qui les encouragent et les récompensent. Nous avons cependant affirmé que de tels énoncés ont leur place. Ils sont même essentiels dans certaines circonstances et à certaines fins. »

32Suivant cette approche, le projet de production d’une déclaration a été mis de côté jusqu’à tout récemment, afin de permettre la tenue d’un dialogue dans la vaste organisation qu’est la fonction publique. À la suite de notre recommandation, le chef de la fonction publique a lancé un processus de consultation à l’échelle de l’organisation, devant mener à l’élaboration d’une déclaration. Les fonctionnaires sont encouragés à discuter d’une version préliminaire de la déclaration qu’ils peuvent consulter en direct et à dire ce qu’ils en pensent sur un site Web créé spécialement à cette fin.

33Une telle déclaration de principes et les valeurs fondamentales qui la sous-tendent aideront les fonctionnaires à traverser ces temps difficiles. La déclaration ancrera en outre l’intégration des valeurs et de l’éthique dans tous les aspects de la vie de la fonction publique et fournira une norme en fonction de laquelle l’évaluation deviendra possible. Nous admettons d’emblée qu’une fois la déclaration révisée et diffusée, le travail de mise en application au sein de la fonction publique ne fera que commencer.

34Pour résumer notre point de vue sur la situation actuelle des valeurs et de l’éthique dans la fonction publique fédérale, disons que le verre est certainement à moitié plein. Nous assistons à la prolifération des activités, des structures et des produits dans toutes les organisations fédérales, du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration au Développement des ressources humaines, des Anciens Combattants au ministère de la Santé. L’importance de valeurs et d’une éthique solides est de plus en plus admise par tous, cela ne fait aucun doute.

35Par ailleurs, nous pouvons aussi dire que le verre est à moitié vide. Il nous reste encore beaucoup à faire pour élargir la portée des études de cas et du dialogue, mettre en œuvre la déclaration de principes et intégrer plus étroitement les valeurs et l’éthique aux procédés de gestion et au renouvellement des ressources humaines.

36Les valeurs et l’éthique nous ont servi par le passé et nous devons agir maintenant pour les renforcer et faire en sorte qu’elles soient toujours partie intégrante de la culture de la fonction publique.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Janice Cochrane et Scott Serson , « Les valeurs et l’éthique dans la fonction publique canadienne », Éthique publique [En ligne], vol. 4, n° 1 | 2002, mis en ligne le 15 mai 2016, consulté le 24 avril 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2492 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2492

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Auteurs

Janice Cochrane

Janice Cochrane travaille comme sous-ministre au ministère canadien des Travaux publics et des Services gouvernementaux.

Scott Serson

Scott Serson est président de la Commission de la fonction publique canadienne.

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Droits d’auteur

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