Navigation – Plan du site
Valeurs et pratiques gestionnaires

Des défis à la prévention. Pour un environnement en faveur de l’éthique

Janos Bertok

Résumés

En matière d’éthique de l’administration publique, les pays les plus développés reconnaissent de plus en plus que l’insistance sur la prévention réduit le besoin de sanction. La prévention, investissement moins coûteux à long terme, engendre des effets plus positifs sur la culture du service public et sur la relation entre le service public et la société civile. Cet article donne des informations sur les efforts des pays de l’OCDE pour créer un environnement du service public qui combine adéquatement des mesures préventives et des mesures de sanction.

Haut de page

Texte intégral

1Le déclin apparent de la confiance du public dans le gouvernement constitue un important défi politique aussi bien pour les pays développés que pour les pays en développement. Les fonctionnaires des pays de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) sont confrontés à des objectifs et à des conflits d’intérêts d’un type nouveau en raison des réformes du secteur public, telles que la responsabilisation des fonctionnaires et l’accroissement de l’autonomie managériale, les nouvelles relations entre les secteurs public et privé et la confiance accrue dans les mécanismes du marché.

  • 1 Déclaration faite par Alice Rivlin, présidente du colloque ministériel de l’OCDE sur l’avenir des s (...)

2Parmi les autres facteurs significatifs figurent les ressources financières limitées, qui mènent à la réduction des effectifs et à la restructuration, ainsi que la mondialisation, qui a pour effet d’augmenter les contacts de chaque pays avec des normes éthiques et culturelles différentes, ce qui transforme la perception du rôle du service public. Néanmoins, la fiabilité des institutions publiques et la crédibilité des fonctionnaires restent des facteurs cruciaux de la bonne gouvernance : « L’intégrité des politiciens et des fonctionnaires est un ingrédient critique d’une société démocratique1

Une approche globale pour promouvoir l’intégrité

3Les actes répréhensibles constituent un phénomène complexe. Par conséquent, leur prévention doit être aussi complexe. L’OCDE a mis au point une approche globale qui vise les actes répréhensibles à la fois du côté de l’« offre » et de celui de la « demande ».

4D’un côté, le travail sur l’« offre » a donné lieu à des réalisations majeures telles que la « Convention de l’OCDE pour combattre la corruption des fonctionnaires étrangers » et les « Principes de l’OCDE de la gouvernance corporative ». D’un autre côté, le comité de management public de l’OCDE (PUMA) a travaillé sur l’éthique et la prévention de la corruption dans le but de soutenir les pays dans leurs efforts pour améliorer leur système de gouvernance et de gestion du secteur public. Il s’agit d’aider les gouvernements à agir sur l’environnement global du service public de manière à maintenir des cadres d’action efficaces pour promouvoir l’intégrité et prévenir la corruption des fonctionnaires.

5La contribution de l’OCDE dans ce domaine repose sur la conviction que le rôle de l’État dans la promotion de l’intégrité et dans la prévention des actes répréhensibles englobe l’élaboration et l’entretien de mécanismes interdépendants tels que des systèmes adéquats de contrôle, d’orientation et de gestion. La combinaison cohérente de ces éléments fournit aux fonctionnaires des incitations appropriées pour atteindre les buts auxquels ils aspirent et encourage les modèles dans les services publics, d’une part, et, d’autre part, décourage les actes répréhensibles par des mécanismes efficaces de prévention et de sanction. S’inspirant de l’expérience de ses pays membres, l’OCDE a répertorié les institutions, les systèmes, les outils et les conditions que les gouvernements utilisent pour promouvoir l’intégrité dans le service public : ce sont les éléments et les fonctions nécessaires à une saine « infrastructure de l’éthique ».

Définir une infrastructure de l’éthique

  • 2 Ce texte s’inspire des résultats d’enquêtes menées récemment par l’OCDE, notamment des rapports Ren (...)

6Sur la base d’enquêtes récentes, le PUMA a déterminé les facteurs qui influent sur les comportements éthiques dans le service public. Le PUMA a adopté une approche holiste et inventé la notion d’« infrastructure de l’éthique2 », en tant que pierre angulaire d’une stratégie d’ensemble. La question clé concerne la manière d’aider les fonctionnaires à observer les normes d’intégrité et d’éthique les plus strictes dans un secteur public qui évolue rapidement, sans remettre en cause les grandes orientations des réformes de la gestion publique qui visent à améliorer l’efficacité et l’efficience. Il n’existe pas de méthode unique pour construire une infrastructure de l’éthique dans le service public. Ce qu’il faut plutôt, c’est conjuguer incitations et sanctions pour encourager des normes de conduite professionnelles.

7Une infrastructure de l’éthique qui fonctionne bien fournit un cadre pour le service public qui encourage des normes de comportement élevées. Chaque fonction et élément est un module important et distinct, mais les différents éléments doivent être complémentaires et se renforcer mutuellement. Les éléments doivent agir les uns sur les autres de manière à créer les synergies nécessaires pour devenir une infrastructure cohérente et intégrée. Les éléments de l’infrastructure peuvent être classés selon les principales fonctions auxquelles ils servent – orientation, gestion et contrôle – en notant que différents éléments peuvent remplir plusieurs fonctions.

8L’orientation est fournie par un engagement fort des dirigeants politiques, par une déclaration qui présente les valeurs, par exemple sous la forme de codes de conduite, et par des activités d’intégration professionnelle comme l’éducation et la formation ; la gestion peut être réalisée par le biais de la coordination, assurée par un organe spécial ou un organisme central de gestion existant déjà et par le biais des conditions, des politiques et des pratiques en matière de gestion de la fonction publique ; le contrôle est assuré principalement grâce à un processus juridique qui rend possibles les enquêtes et les poursuites indépendantes, grâce à des mécanismes efficaces de responsabilisation et de contrôle et grâce à la transparence, à l’implication du public et à son rôle de surveillance. Le dosage idéal et l’importance de ces fonctions dépendront du contexte culturel et politicoadministratif de chaque pays.

Deux grandes approches au sein de la zone de l’OCDE

9Il existe deux approches générales à l’égard de l’amélioration des comportements éthiques dans le service public. L’une est axée sur le strict respect des procédures descriptives-administratives, les mécanismes de contrôle et les règles détaillées qui définissent ce que les fonctionnaires doivent éviter, ce qu’ils devraient faire et comment ils devraient le faire. Cette approche est appelée « gestion de la déontologie fondée sur le respect des règles ». L’autre approche, fondée sur les aspirations, consiste à encourager les comportements appropriés par des mesures incitatives plutôt qu’à faire la police et à punir les erreurs et les actes répréhensibles. Elle est connue sous le nom de « gestion de l’éthique fondée sur l’intégrité ». Les tendances internationales en matière de gestion de l’éthique font apparaître des orientations communes en dépit de la diversité politique, administrative et culturelle des pays. De plus, un important consensus a été atteint sur le thème de la complémentarité forte entre la gestion traditionnelle fondée sur le respect des règles et la gestion fondée sur l’intégrité, car les réglementations et les contrôles sont essentiels mais pas suffisants pour le maintien de l’intégrité ; ils doivent être complétés par des directives et des incitations.

  • 3 L’enquête et l’analyse qui l’accompagne sont présentées dans La corruption dans le secteur public, (...)

10Les domaines qui préoccupent le plus les gouvernements sont ceux dans lesquels le secteur privé entre en contact avec les agents publics ayant un pouvoir discrétionnaire. Les mesures les plus couramment utilisées pour lutter contre la corruption dans le secteur public sont notamment des sanctions pénales et autres mesures juridiques, de plus en plus complétées par une transparence accrue (réglementation des conflits d’intérêts et déclaration des intérêts personnels) et par des contrôles. Les méthodes d’évaluation de l’efficacité des mesures de lutte contre la corruption sont moins bien définies et prennent essentiellement la forme de notifications ou d’inspections périodiques3.

Bâtir une saine infrastructure

11Les pays de l’OCDE disposent d’un ensemble de cadres et de mécanismes (lois, institutions, procédures, etc.) pour concrétiser les valeurs dans le service public, c’est-à-dire pour définir, diffuser et imposer les valeurs et les normes éthiques, pour vérifier que les comportements répondent à l’éthique définie et encourager l’application de normes de conduite rigoureuses par la gestion de carrière dans le service public, et pour déceler, signaler, examiner, poursuivre et punir les malversations des fonctionnaires.

Un service public fondé sur des valeurs

12Les valeurs sont à la base du service public. Elles représentent les principes collectivement admis qui influent sur notre perception de ce qui est bien et convenable. Les valeurs définies dans les documents officiels sont les points de repère qui permettent aux citoyens de connaître la mission et la vision des organisations publiques et elles régissent aussi de façon générale les activités quotidiennes du service public. Bien que chaque pays puisse avoir une interprétation différente d’une même valeur ou des valeurs de base qui impliquent d’autres valeurs, voici les huit valeurs essentielles du service public le plus fréquemment citées par les pays de l’OCDE. Il s’agit de l’impartialité, de la légalité, de l’intégrité, de la transparence, de l’efficience, de l’égalité, de la responsabilité et de la justice. Chaque pays a défini une large gamme de valeurs qui correspondent à son environnement national, social, politique et administratif particulier. On y retrouve des valeurs fondamentales plus abstraites ainsi que les valeurs spécifiques qui en découlent, telles qu’appliquées à un contexte plus concret. Ce lien montre la forte interdépendance des valeurs essentielles et permet d’élaborer des normes plus spécifiques.

13L’une des caractéristiques communes de base est que les pays de l’OCDE puisent à la même origine, aux mêmes grandes sources de valeurs, à savoir la société, la démocratie et la profession. Autre caractéristique commune, les pays combinent valeurs « traditionnelles », qui correspondent à la mission fondamentale du service public, et valeurs « nouvelles », qui définissent les exigences de la nouvelle philosophie.

14Les pays de l’OCDE ont conservé et redéfini leurs valeurs traditionnelles liées à la société, les plus fréquentes étant l’impartialité (absence de discrimination) et la neutralité ; l’intégrité et l’honnêteté (qui exigent les plus hautes normes d’éthique) ; la justice et l’équité ; la bienveillance et l’humanité. Parmi les valeurs démocratiques, on retrouve la légalité (respect de la primauté du droit et en particulier des dispositions de la constitution) ; la transparence et la franchise, notamment la déclaration appropriée de renseignements ; la responsabilisation (pour maintenir la réputation et la responsabilité des fautes) et l’obéissance ; l’égalité ; le service du bien commun et la loyauté et la fidélité envers l’État. Les valeurs professionnelles sont celles qui accusent le plus de variations et auxquelles les réformes récentes de la gestion publique ont imprimé le plus de changements. Près de la moitié des pays de l’OCDE ont défini l’efficience comme une valeur essentielle du service public. Les autres valeurs professionnelles regroupent la protection des ressources de l’État, la confidentialité et le respect des secrets officiels, la compétence et l’excellence professionnelles, ainsi que l’emploi fondé sur le mérite. Les nouvelles valeurs professionnelles, telles que la prééminence du service, l’obtention de résultats ou la satisfaction des citoyens, témoignent de la nouvelle philosophie de la gestion publique.

15Certains pays ont mentionné à la fois les valeurs fondamentales et celles qui en découlent. Ces dernières signifient que le comportement généralement attendu doit s’appliquer à une situation ou à une relation plus spécifique. Par exemple, en ce qui concerne l’impartialité, quatre pays ont mentionné que la neutralité était une valeur essentielle distincte. Or, la déclaration de cette valeur a joué un rôle clé dans la transformation de l’administration et de l’établissement d’une « nouvelle philosophie du service public » non partisane dans les pays en transition, par exemple.

16La grande majorité des pays de l’OCDE disposent de cadres juridiques qui contiennent les valeurs du service public ; mais certains énoncent également leurs valeurs dans d’autres documents d’orientation. Dans la plupart des cas, les valeurs essentielles sont définies dans des textes législatifs et des lois générales, mais les pays de l’OCDE les énoncent aussi dans des constitutions, dans des lois fondamentales et dans les règlements régissant plus spécifiquement la fonction publique ou le service public. En outre, les valeurs que doivent observer les fonctionnaires sont énoncées dans la législation du travail, les lois sur la procédure administrative, la loi sur l’accès à l’information, et le code pénal, la législation sur les conflits d’intérêts, des instructions ou des lettres circulaires. Il existe encore d’autres sources juridiques où sont définies les valeurs, qui vont des décisions de l’ombudsman aux décisions judiciaires, en passant par les conventions collectives et les contrats individuels de travail.

17Près de la moitié des pays de l’OCDE ont reformulé les valeurs fondamentales du service public au cours la dernière décennie. De plus, au cours des sept dernières années, un grand nombre de ces pays ont passé en revue leurs valeurs fondamentales et onze d’entre eux ont reformulé leur déclaration sur ces valeurs ; ce processus de révision est encore en cours dans certains pays. On a reconnu la nécessité d’impliquer les agents concernés dans le processus de révision afin d’obtenir leur adhésion et de consolider plus tard la mise en œuvre. Dans certains cas, la consultation a débordé le cadre du service public et rejoint la communauté, dans le but d’informer la population et de susciter une perception positive du service public au sein de la société. Aux États-Unis, l’organisme responsable, le bureau de l’éthique de l’administration publique (Office of Government Ethics) a publié le projet de règlement afin de permettre au public de formuler des commentaires et toute personne intéressée pouvait faire part de ses observations. En Italie, outre les commentaires, propositions et évaluations faits par le syndicat, les réactions des médias à la liste révisée des valeurs essentielles ont été examinées de près.

Mobiliser les valeurs

18Les fonctionnaires doivent connaître avec plus de précision les normes qu’ils devraient appliquer dans leur travail quotidien et ils doivent savoir où se situent les limites d’un comportement acceptable. Des directives supplémentaires peuvent non seulement mieux clarifier les normes mais aussi aider à interpréter les valeurs dans les situations concrètes et à établir des valeurs souhaitables. Le cadre juridique représente les fondations car il établit les normes de conduite que doit observer chaque fonctionnaire. En outre, la législation définit le cadre à l’intérieur duquel des enquêtes sont ouvertes et des poursuites sont engagées. Mais ces lois sont des instruments rigides qui visent plutôt à fixer des limites et à faire respecter les normes minimales de conduite.

19Les pays de l’OCDE énoncent dans divers documents les normes de conduite que sont tenus d’observer les fonctionnaires. Les trois types de documents les plus courants sont les lois, les codes d’éthique et les directives. Plus des deux tiers des pays de l’OCDE ont établi un cadre juridique définissant les normes de conduite que sont tenus d’observer les agents publics. Les documents juridiques sont variés : il peut s’agir de constitution, de lois générales sur la fonction publique ou le service public, de codes de procédures administratives, de législation du travail ou encore de codes consacrés à l’éthique, de règlements sur la discipline et de codes régissant les conflits d’intérêts et l’après-mandat pour les détenteurs de charges publiques. Les codes de conduite et les codes de déontologie ou les codes régissant le service public sont également une source courante des normes de conduite dans plus d’un tiers des pays de l’OCDE. Parmi les autres sources figurent les chartes du service à la clientèle, les circulaires ou lettres circulaires, les publications et les cours de formation des fonctionnaires.

20La législation pénale donne du « muscle » à toute l’infrastructure de l’éthique. Les codes pénaux tracent en quelque sorte la ligne de démarcation en définissant les comportements qui ne sont pas acceptables et ceux qui le sont. Tous les pays de l’OCDE sanctionnent les pratiques de corruption des fonctionnaires. En outre, la grande majorité des pays criminalisent la corruption active et passive, la corruption directe et indirecte et les tentatives de corruption en les définissant dans leur code pénal. Les deux autres types le plus souvent criminalisés de comportement répréhensible des agents publics sont la partialité dans l’exercice de fonctions officielles et l’abus de pouvoir ou de la confiance du public.

21La grande majorité des pays de l’OCDE appliquent des directives complémentaires qui s’adressent à des groupes ou à des professionnels particuliers. Cela concerne surtout des domaines sensibles ou exposés à un conflit d’intérêts particulier. En outre, certains groupes professionnels ont leur propre code déontologique qui définit des normes spécifiques du comportement éthique. Ces normes peuvent aussi être comprises dans les statuts professionnels ; les organismes professionnels spécifiques d’autorégulation jouent un rôle majeur dans l’application de ces normes. Les secteurs concernés sont ceux des fonctions vitales de l’État telles que l’exécution des lois, le pouvoir judiciaire et la défense nationale, des domaines ayant des incidences financières (administration fiscale et douanière) , et des professions qui s’autoréglementent traditionnellement (médecins, personnel médical, avocats).

22Dans la majorité des pays de l’OCDE, on retrouve aussi des directives spécifiques destinées aux responsables politiques et aux fonctionnaires travaillant à l’interface des milieux politique et administratif. Certains pays ont élaboré des codes à l’intention des ministres qui offrent des orientations liées à la conduite des affaires publiques. Par exemple, en Irlande, les premiers chapitres du guide du conseil des ministres (Irish Cabinet Handbook) portent sur les questions de la responsabilité, de l’éthique et des conflits d’intérêts4. Quelques pays cherchent à donner des directives en prévision de la période critique entourant la tenue d’une campagne électorale et le changement de gouvernement. Par exemple, au Royaume-Uni, le secrétariat du gouvernement (Cabinet Office) a émis des directives spéciales pour toute campagne électorale qui orientent le rôle et la conduite des fonctionnaires en ce qui concerne les enquêtes, les demandes de renseignements, l’usage des biens publics et la participation à ces campagnes5.

23Les pays ont indiqué que, dans le cas des normes de conduite, l’une de leurs grandes préoccupations était, d’une part, d’assurer une bonne uniformité dans l’ensemble du service public et, d’autre part, de tenir compte des particularités de chaque secteur et institution. Aux États-Unis, un décret adopté en 1965 a permis d’établir un code de conduite type donnant à chaque organisme la possibilité d’élaborer ses propres normes internes (et dans certains cas professionnelles). Tous les organismes ont adopté leur code, mais la divergence dans l’interprétation et l’application des normes était telle que les critiques ont réclamé l’adoption d’une série uniforme de normes qui s’appliqueraient de la même manière à l’ensemble du pouvoir exécutif. Le président Bush a réagi en adoptant en 1989 le décret 12674 en vertu duquel le bureau de l’éthique dans l’administration publique devait élaborer les seules normes de comportement éthique (Standards of Ethical Conduct) d’application générale qui sont encore en vigueur aujourd’hui.

De l’énoncé au respect des règles

24Pour promouvoir l’intégrité, il faut que les valeurs et les normes soient claires. Mais il faut y ajouter des mécanismes de soutien pour, d’une part, communiquer et inculquer ces valeurs et ces normes, pour s’assurer de leur respect et pour récompenser la probité ; et, d’autre part, pour dénoncer, détecter et sanctionner les actes répréhensibles. Dans les sections qui suivent, il est question des institutions et des procédures sur lesquelles s’appuient les pays de l’OCDE pour promouvoir des normes élevées de conduite et pour prévenir et détecter les actes répréhensibles.

Établissement d’un milieu de travail favorable

25L’environnement organisationnel général exerce une influence directe sur la façon dont sont appliquées au quotidien les valeurs et les normes d’éthique du service public. Les politiques et pratiques générales de gestion définissent le cadre à l’intérieur duquel l’organisation s’engage à respecter ces normes d’éthique. Elles permettent de veiller à l’efficacité des valeurs fondamentales du service public en offrant des garanties et des incitations appropriées pour une conduite irréprochable. Les pays de l’OCDE cherchent autant à assurer la transparence de leurs administrations (et à rendre les fonctionnaires responsables de leurs décisions) qu’à prévenir des situations de conflits d’intérêts en exigeant que soient déclarés cadeaux et biens reçus. Les pays de l’OCDE ont aussi fait porter leurs efforts sur des secteurs exposés à la corruption et ont mis en place des mesures précises de contrôle des procédures de passation des marchés publics en général.

26Un des modèles est le principe de la présence multiple : ce sont des fonctionnaires différents qui doivent prendre les décisions aux différentes étapes du processus : planification, adjudication et paiement des comptes dans les marchés publics. Les pays de l’OCDE appliquent aussi, dans une large mesure, des dispositions anticorruption pour les demandes de soumission : les règles juridiques en vigueur interdisent aux fournisseurs et aux entrepreneurs reconnus coupables de corruption de participer pendant un certain temps à des appels d’offre.

27La gestion des ressources humaines joue un rôle clé dans l’établissement d’un environnement favorable à l’éthique dans les pays de l’OCDE. Plus particulièrement, elle permet d’appliquer les valeurs fondamentales en assurant la mise en pratique quotidienne du professionnalisme, de la compétence et de la transparence.

28Les pays de l’OCDE sont presque unanimes à fonder le recrutement et la promotion sur le mérite dans le service public ; ils établissent les règles, les directives et les politiques nécessaires pour les procédures de recrutement et de promotion. La moitié des pays prennent en compte des considérations d’ordre éthique dans la procédure de recrutement. Parmi les mesures utilisées figurent la vérification des dossiers criminels, la vérification des antécédents des candidats à des postes de haut niveau – l’assurance de la sécurité des postes administratifs de haut niveau – et l’évaluation des normes d’éthique des candidats lors des entrevues et de la période de probation.

29Plus des deux tiers des pays de l’OCDE portent une attention spéciale aux fonctionnaires occupant des postes particulièrement exposés à la corruption. En général, il s’agit de professionnels œuvrant dans des secteurs où sont en jeu des intérêts économiques (perception des impôts, douanes, marchés et licences), l’application de la loi (police, poursuites judiciaires, magistrats) ainsi que la sécurité nationale. Dans ces domaines, les mesures utilisées sont la rotation fréquente du personnel, l’adoption de règles plus strictes et de directives complémentaires, ainsi que le renforcement des mesures de contrôle interne, d’inspection et d’audit. À titre de mesure de prévention, les pays demandent aussi que la déclaration des intérêts financiers et des biens, et l’évaluation des risques soient plus rigoureuses et que les enquêtes sur les antécédents soient plus approfondies.

Sensibilisation et formation des agents publics aux questions d’ordre éthique

30Si elles ne sont pas connues, les valeurs ne restent que des mots inscrits sur du papier. La grande majorité des pays de l’OCDE ont recours à des mesures pour diffuser et communiquer les valeurs et les normes essentielles du service public. La méthode la plus fréquente consiste à offrir une formation sur les valeurs et les normes essentielles à tous les nouveaux fonctionnaires. Les pays incluent également les valeurs fondamentales dans les contrats d’emploi et les sessions de formation. Une nouvelle tendance se fait remarquer : l’utilisation des nouvelles technologies, tels internet, intranet et les cédéroms interactifs, pour diffuser les valeurs fondamentales. Les efforts de définition de ces valeurs et normes essentielles ne pourront être entièrement couronnés de succès que si les fonctionnaires évoquent leur compréhension des principes généraux. Une nouvelle mesure consiste donc à mener des enquêtes sur la manière dont les fonctionnaires perçoivent les valeurs et les normes du service public.

31La socialisation professionnelle permet aux fonctionnaires d’appliquer les valeurs fondamentales dans des circonstances concrètes. Cela implique qu’ils soient formés non seulement aux normes de comportement exigées, mais aussi aux habiletés particulières qui leur permettent de résoudre leurs dilemmes éthiques. Presque tous les pays de l’OCDE offrent une formation en éthique à leurs fonctionnaires, qu’elle soit obligatoire ou facultative. Dans certains pays, il existe un programme de formation générale qui s’adresse à l’ensemble du service public, d’autres pays offrent des programmes de formation spécifique élaborés par chaque ministère ou organisme. Cette formation a pour but général de sensibiliser les fonctionnaires aux questions éthiques et de veiller à ce qu’ils connaissent bien les normes de conduite qu’ils sont tenus de respecter à titre d’employés de l’État au service de l’intérêt public. Un autre objectif consiste à acquérir les compétences nécessaires au raisonnement moral et au jugement éthique. C’est pourquoi la formation en éthique porte à la fois sur la théorie générale et sur des études de cas particuliers, offrant des lectures et des débats consacrés à des questions éthiques pertinentes. La formation continue se concentre principalement sur des thèmes particuliers et des problèmes nouveaux.

32Dans la majorité des pays de l’OCDE, ce sont les supérieurs hiérarchiques immédiats et les gestionnaires qui sont chargés de fournir des directives, des avis et des conseils aux fonctionnaires afin de les aider à résoudre des dilemmes éthiques au travail. Les gestionnaires peuvent partager cette responsabilité avec des fonctionnaires spécialisés en éthique, des représentants syndicaux, des organismes centraux ou des commissions. Dans d’autres pays, certains de ces organismes centraux ou commissions ont la responsabilité exclusive de ces directives, avis et conseils en matière d’éthique ; ailleurs encore, les directives, avis et conseils sont donnés par des spécialistes qui peuvent être joints en personne, au téléphone ou par courrier électronique pour répondre à une demande d’aide. Aux États-Unis, il y a dans chaque organisme un ou plusieurs responsables de l’éthique et, au Japon, ce sont les personnes chargées de promouvoir les règles de discipline qui sont responsables de ces tâches dans chaque ministère et organisme.

33Le recours aux nouvelles technologies permet de donner des conseils d’ordre éthique de manière populaire et séduisante. L’internet est devenu un instrument d’usage très répandu ; les organismes ont souvent ouvert des sites web consacrés à la communication de renseignements sur les lois pertinentes, les documents d’orientation et d’autres ressources et matériel de formation liés aux programmes d’éthique. Au Canada, la page d’accueil du Bureau du conseiller en éthique donne accès, entre autres, aux règles régissant la conduite de titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts, l’après-mandat et le lobbying. En outre, ce site offre à l’occasion une tribune spéciale où les fonctionnaires et les citoyens peuvent librement faire part de leurs commentaires et suggestions sur des questions d’actualité. Aux États-Unis, le site internet du centre de ressources en éthique (Ethics Resource Library) de l’Office for Government Ethics offre des références et d’autres indications reliées au programme de formation en éthique du pouvoir exécutif. Ce site propose aussi un jeu consistant en des questions-réponses sur l’éthique ; il est possible de le télécharger et de l’intégrer à un programme de formation informatisé6.

Politiques relatives aux déclarations

34Les pouvoirs publics cherchent à réduire le plus possible les risques de conflits entre les intérêts personnels et les fonctions officielles des titulaires de charge publique. Dans un premier temps, ils établissent des règles claires et donnent des directives sur la conduite à adopter pour prévenir les conflits d’intérêts. Mais encore faut-il savoir si un fonctionnaire a des intérêts personnels et directs dans un processus particulier de prise de décision. La déclaration des renseignements sur les intérêts personnels rend le processus décisionnel encore plus transparent car elle permet de prévenir et de détecter les risques de confusion entre intérêt public et intérêts personnels. C’est pour cette raison que la quasi-totalité des pays de l’OCDE exigent que les agents du service public déclarent leurs intérêts financiers personnels. Dans certains pays, tous les agents ont l’obligation de se conformer à la politique relative aux déclarations, dans d’autres, ce sont seulement les hauts fonctionnaires ou ceux qui travaillent dans des secteurs sensibles mettant en jeu des intérêts financiers ou antagoniques qui sont tenus de le faire.

35Une attention spéciale est portée à la classe politique, notamment aux parlementaires, aux membres du cabinet, aux ministres et à leur personnel politique et aux secrétaires d’État. Certains pays exigent des déclarations similaires de la part des fonctionnaires de niveau infra-national (principalement régional), par exemple les gouverneurs de province, les conseillers régionaux ou les dirigeants de bureaux régionaux. Les politiques relatives aux déclarations d’intérêts s’appliquent aussi au personnel travaillant dans des secteurs vulnérables où interviennent des services financiers, comme la gestion de la dette, la gestion des contrats publics, la passation de marchés, l’administration fiscale ou les vérifications financières (audits). Elles visent aussi les hauts dirigeants de la banque centrale et des entreprises d’État. Dans sept pays (Australie, Grèce, Hongrie, Corée, Mexique, Pologne et Turquie), tous les fonctionnaires ont l’obligation générale de divulguer leurs intérêts financiers.

36Les exigences relatives aux déclarations sont plus rigoureuses dans le cas des politiciens et des hauts fonctionnaires. En ce qui concerne les politiciens, plus leurs responsabilités sont importantes et plus ils sont susceptibles d’être soumis à un examen public. Au Royaume-Uni, les ministres doivent veiller à ce qu’il n’y ait aucun conflit entre leurs intérêts personnels et leurs fonctions officielles, ce qui peut les obliger à céder certains intérêts ou à ne pas participer à certaines décisions du gouvernement. Tout comme pour les politiciens, dans certains secteurs, les exigences relatives aux déclarations sont plus strictes, ce qui est le cas de l’administration fiscale et douanière, des travaux publics, de la sécurité de l’État, des poursuites judiciaires et de la police.

37La majorité des pays de l’OCDE demandent des renseignements sur les intérêts financiers et les emplois actuels, tels que les actifs, les dettes, y compris les emprunts, les sources et les niveaux de revenu. Certains pays demandent aussi des informations sur les cadeaux reçus et les emplois occupés à l’extérieur de l’administration au moment de la réception de cadeaux, sur les emplois antérieurs, voire sur les contrats signés avec des employeurs passés ou futurs. Au nombre des nouveaux thèmes couverts par les déclarations figurent aussi les voyages gratuits ou à prix réduit, les marchés publics, les contrats d’association et les investissements, les actions et les indemnités supérieures à certains montants qui ont été reçus avant l’entrée dans le service public (par exemple, cinq mille dollars aux États-Unis).

38L’objectif général de la politique relative aux déclarations dans les pays de l’OCDE est soit de prévenir les conflits d’intérêts et de donner des directives, soit de détecter l’enrichissement illégal et de contribuer aux enquêtes et aux procédures disciplinaires. Par conséquent, dans la majorité des pays, ces renseignements sont exclusivement réservés à un usage interne et restent confidentiels ; seuls les supérieurs et les gestionnaires y ont accès. Mais dans certains cas, la politique a pour but de soumettre les renseignements à une surveillance du public ; les données recueillies sont alors publiées dans le journal officiel (par exemple en Italie et en Corée) ou dans un registre. Elles sont ainsi accessibles au grand public, que ce soit directement (Portugal et États-Unis) ou indirectement (République tchèque). Certains pays ont mis en place un système mixte et rendent publics les renseignements divulgués par les hauts fonctionnaires tout en maintenant confidentiels les renseignements déclarés par les fonctionnaires de niveau inférieur, ainsi que les informations divulguées par leurs conjoints et enfants. Dans certains cas, la protection des données déclarées est assurée par des textes juridiques ou réglementaires ayant préséance sur tous les autres, par exemple la Loi sur la protection des renseignements personnels au Canada. Dans d’autres pays, des organismes centraux spécialisés sont chargés de l’administration de la politique et veillent à son application, par exemple l’Office of Government Ethics aux États-Unis, le Bureau du conseiller en éthique au Canada ou le Bureau de contrôle du service public en Hongrie.

Rendre compte des soupçons de corruption

39Les deux tiers des pays de l’OCDE obligent leurs fonctionnaires à faire état de conduites contraires à l’éthique ou ont mis en place une procédure pour faciliter leur mise en évidence. En général, ces procédures sont définies dans des textes juridiques et réglementaires ; les règlements internes jouent néanmoins un rôle important en la matière. Dans les pays ayant une longue tradition en droit administratif, les fonctionnaires sont entièrement et personnellement responsables de la légalité de leurs gestes accomplis dans le cadre de leurs fonctions officielles. Ils auront donc à répondre, en termes de droit pénal, de règles disciplinaires et de dispositions relatives à la responsabilité, de tout acte officiel illégal qu’ils commettent, et ce, même si un haut fonctionnaire a approuvé ledit acte. En cas de conflit entre le respect de la loi et l’obéissance (obligation de se conformer aux directives des supérieurs), et si les fonctionnaires ont des doutes au sujet de la légalité des gestes d’un acte qu’on leur demande d’accomplir, ils doivent d’abord faire part de leurs doutes à leur supérieur. Si le supérieur maintient son ordre, le fonctionnaire concerné doit en faire part au supérieur du supérieur immédiat ; si ce dernier le confirme, ce qui est généralement le cas, le fonctionnaire doit l’exécuter à moins que cela ne l’oblige à commettre une infraction criminelle ou administrative ou à porter atteinte à la dignité humaine. Par la suite, les fonctionnaires sont à l’abri de toute poursuite qui pourrait s’ensuivre aux termes des règles disciplinaires ou des dispositions relatives à la responsabilité, mais uniquement s’ils se sont acquittés de leur obligation d’émettre des réserves.

40Il semble que dans les pays de l’OCDE les procédures permettant au public de dénoncer les actes non conformes à l’éthique commis par des fonctionnaire se ressemblent beaucoup. Des mécanismes similaires sont en place dans chaque pays, tels qu’une procédure de plainte, des ombudsmans, des services d’assistance et des lignes téléphoniques. L’anonymat est considéré comme un des piliers de la procédure de présentation des plaintes, notamment aux États-Unis, car il assure une protection contre les représailles et met le plaignant en position de confiance et de sécurité. Internet est un nouveau moyen qui permet au public de rendre compte des actes contraires à l’éthique. Par exemple, le département du Commerce des États-Unis a déjà créé sur sa page d’accueil un service d’assistance pour dénoncer la corruption qui permet de présenter des plaintes relatives à des transactions commerciales dans le cadre de la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption7.

Le contrôle interne

41La quasi-totalité des pays de l’OCDE appliquent des mesures de contrôle interne qui permettent aux gestionnaires de reconnaître et de rapporter toute situation susceptible de donner lieu à la corruption. Les objectifs généraux des systèmes de contrôle interne consistent à la fois à détecter les irrégularités individuelles – en particulier la corruption et la fraude – et à identifier les sources de ces irrégularités et les faiblesses du système. De plus, les examens des mesures de contrôle interne permettent de faire des recommandations spécifiques en vue d’améliorer le système. En général, les mesures de contrôle interne prennent la forme de contrôles financiers, d’audits internes et de contrôles de gestion. En outre, certaines mesures spécifiques, comme le contrôle des fraudes, le contrôle de la sécurité et le contrôle des biens, sont aussi utilisées pour garantir le bon usage des ressources publiques.

42Dans les pays de l’OCDE, la tendance générale est soit à l’établissement d’un cadre juridique, soit au renforcement des dispositions juridiques déjà en vigueur pour les mesures de contrôle interne. Outre les dispositions juridiques, la politique générale ou les règles internes et les directives prévoient aussi des mesures internes de contrôle. La plupart des pays appliquent des mesures de contrôle interne dans chaque ministère et organisme, mais ces mesures sont néanmoins souvent complétées par une certaine forme de surveillance externe. Ces organismes externes jouent un rôle clé dans le suivi, le maintien et l’amélioration de l’ensemble du système de contrôle interne. Dans la majorité des pays, les examens de contrôle interne se font de manière annuelle. L’accès aux rapports varie aussi, mais ils sont généralement adressés à des responsables de l’organisme (superviseurs de l’organisme, inspecteurs chargés d’audit interne du ministère, employés concernés par l’enquête) et à des organismes de surveillance externe, tels que l’office national de la vérification et de hauts responsables (ministres, députés, congrès, etc.). Quelques pays, comme les États-Unis et la Nouvelle-Zélande, autorisent le public à consulter les rapports des examens du contrôle interne.

Détecter les comportements contraires à l’éthique

43Les détenteurs d’une charge publique sont responsables de leurs actions : c’est un principe démocratique de base. Par conséquent, le public a le droit de passer au crible, directement ou indirectement, les activités du service public. Par mécanismes indirects, il faut entendre la recherche indépendante menée par des établissements autonomes externes, ainsi que par les institutions internes.

Mesures disciplinaires

44Les pouvoirs publics de tous les pays de l’OCDE ont mis au point des procédures disciplinaires reliées en général au dispositif juridique. Toutefois, les gestionnaires ont le devoir de détecter les manquements aux règles du service public et de les sanctionner au moyen de mesures administratives et disciplinaires appropriées. Les sanctions disciplinaires vont de l’avertissement à des griefs matériels par retenue et réduction du salaire, et même au renvoi temporaire ou définitif. Les pays garantissent un traitement équitable dans les procédures disciplinaires en fournissant aux fonctionnaires des garanties spéciales. Celles-ci prévoient par exemple qu’aucune action disciplinaire ne peut être entreprise avant que le fonctionnaire n’ait été autorisé à plaider sa cause. De surcroît, il a le droit d’avoir accès aux documents liés à son cas dès que les enquêtes ont été menées à terme. Un fonctionnaire faisant l’objet d’une action disciplinaire peut demander réparation ; seuls les tribunaux peuvent exclure une personne du service public. Dans la majorité des pays, il est possible d’en appeler des décisions relatives aux mesures disciplinaires ou aux notifications de renvoi auprès de tribunaux ordinaires ou de tribunaux administratifs.

Enquêter et engager des poursuites contre les comportements contraires à l’éthique

45Les pays de l’OCDE ont mis en place diverses instances chargées d’enquêter sur les actes répréhensibles et sur la corruption dans le service public. Comme pour les cas disciplinaires, les ministères, départements et organismes sont généralement responsables au premier chef de lancer des enquêtes sur les cas supposés de comportements contraires à l’éthique. Dans certains cas, l’organisme ou le ministère est tenu par la loi de mener une enquête. Même si les pays s’emploient de plus en plus à renforcer leurs services internes d’investigation, les instances externes continuent d’être les acteurs les plus importants lorsqu’il s’agit d’enquêter sur des conduites contraires à l’éthique et d’engager les poursuites nécessaires. Certains pays ont recours à des instances d’enquête spécialisées qui ont uniquement compétence sur un secteur ou une catégorie précise d’organismes du service public, par exemple le seul secteur du pouvoir exécutif. D’autres organismes chargés d’enquêtes ont compétence sur l’ensemble du service public. Dans de nombreux pays, on trouve une combinaison d’organismes d’enquête divers ayant compétence sur la totalité du service public. Aux États-Unis, à côté des inspecteurs généraux (qu’on retrouve dans les principales agences), le Federal Bureau of Investigation (FBI) est le principal organise d’enquête du département américain de la Justice, tandis que l’Office of Special Counsel joue le rôle d’agence indépendante chargée des enquêtes au sein du pouvoir exécutif dans des cas spéciaux telles les représailles faisant suite à une divulgation.

46Certains pays assignent des fonctions similaires à celles de l’ombudsman à d’autres organismes indépendants ou créent des organes indépendants, permanents ou formés ad hoc, pour mener des enquêtes. En Irlande, par exemple, la Public Offices Commission, créée au titre de la loi de 1995 sur l’éthique du service public, a le droit d’enquêter sur les cas supposés de corruption qui enfreignent cette loi. D’autres pays peuvent mettre sur pied une commission d’enquête spéciale en cas de soupçon de comportements contraires à l’éthique.

47Dans le cas de malversations plus graves –entraînant une éventuelle violation du droit pénal –, les services de police sont naturellement l’organisme d’enquête le plus couramment utilisé (mais non le seul) dans les pays de l’OCDE. Quelques pays ont créé au sein de la police des services spéciaux chargés de combattre la corruption dans l’ensemble du service public. En règle générale, la poursuite dans les cas de comportements contraires à l’éthique et de corruption dans le service public relève du bureau du procureur général dans la plupart des pays de l’OCDE. Les procureurs publics exercent leurs fonctions en toute indépendance, encore que le ministre responsable de la justice puisse parfois superviser leurs activités et avoir le pouvoir de mise en demeure dans certains cas. Les pays de l’OCDE s’efforcent de garantir l’objectivité et l’impartialité des enquêtes et des poursuites et de sauvegarder l’indépendance de ces organes. Ces organes indépendants sont financés par le parlement, par imputation sur le budget annuel, et ils font rapport à des organismes élus : le gouvernement et le parlement. En outre, toute personne remplissant ces fonctions est juridiquement protégée contre toute mesure de radiation. Par ailleurs, les fonctionnaires qui font l’objet d’une enquête peuvent exercer leurs droits. En Belgique, par exemple, le soupçon de corruption ne suffit pas pour qu’une action juridique soit intentée contre une personne. Il faut qu’il y ait au moins quelques indices ou éléments compromettants. Aux examens des activités du service public entrepris par le pouvoir législatif s’ajoutent d’autres types d’enquêtes indépendantes, dont les plus courantes sont l’audit externe indépendant, les enquêtes menées par l’ombudsman et certains examens judiciaires ou déontologiques spécifiques. La nouvelle tendance est d’instituer un bureau indépendant d’éthique.

Concevoir et gérer la politique de lutte contre la corruption

48La gestion de l’éthique est un des éléments de la gestion globale du service public. La coordination des mesures particulières de lutte contre la corruption joue un rôle fondamental dans la mise en place d’une politique cohérente dans ce domaine. Dans une politique cohérente, les diverses mesures sont appliquées harmonieusement et viennent s’étayer entre elles pour parvenir aux buts visés par l’éthique publique et la lutte contre la corruption. Les pays membres de l’OCDE ont souligné la nécessité de coordonner les activités et ont adopté des mesures très variées pour veiller à ce que leurs politiques de déontologie et de lutte contre la corruption soient cohérentes et complémentaires.

49Dans un tiers des pays membres, un plan ou une stratégie en matière d’éthique a été élaboré à l’échelle nationale. Par exemple, les stratégies de lutte contre la corruption mises au point par les nouveaux pays de l’OCDE de l’Europe centrale (République tchèque, Hongrie, Pologne et Slovaquie) témoignent de préoccupations particulières liées au processus de transition. Ces pays se sont fixé comme priorité de moderniser le service public en général et, en particulier, de renforcer les réglementations, de garantir la transparence dans l’administration et dans le financement des partis politiques, de promouvoir l’accessibilité des informations gouvernementales et la liberté des médias et d’améliorer la coopération internationale dans ces domaines.

50Les plans nationaux de lutte contre la corruption exigent une série d’actions de la part d’organismes de l’ensemble du service public. En Allemagne, par exemple, ils prévoient le recensement de toute activité susceptible de donner lieu à la corruption, l’analyse des risques, les modifications des flux de travail, la garantie du principe de la présence multiple, la rotation du personnel, l’existence d’un intermédiaire pour la prévention de la corruption, le renforcement de l’audit interne, la mise au point d’un guide pour les hauts fonctionnaires, la sensibilisation des personnes concernées et l’application de précautions spéciales dans le processus d’attribution des contrats publics.

De l’évaluation des risques à l’identification de la réussite

51Si l’évaluation de la conduite de chaque fonctionnaire incombe aux gestionnaires, dans chaque organisation du service public, la majorité des pays de l’OCDE ont mis en place des procédures et ont désigné une ou plusieurs organisations pour évaluer l’efficacité des mesures visant à promouvoir les conduites conformes à l’éthique et à prévenir tout comportement contraire à l’éthique dans le service public. En règle générale, des organismes centraux ou ministères, responsables de la gestion de l’ensemble du service public ou de la politique gouvernementale en matière de personnel ou d’éthique, ainsi que des organes d’audit ont pour mission d’effectuer des examens et de résumer leurs conclusions dans des rapports. Les évaluations sont généralement annuelles ou bisannuelles.

52Au Canada, par exemple, les évaluations sont à la fois entreprises extérieurement par l’organisme d’audit suprême et intérieurement au sein du pouvoir exécutif. Le bureau du vérificateur général vérifie le fonctionnement des divers éléments de l’infrastructure de l’éthique dans chaque ministère et secteur au niveau fédéral, procède à son évaluation et recommande des mesures de suivi, dans ses rapports8. En outre, chaque nouveau gouvernement (tous les quatre ou cinq ans) évalue les mesures de prévention dans l’exécutif et le bureau du conseiller en éthique donne des conseils aux détenteurs d’une charge publique. Dans certains pays, les organismes consacrés à la coordination des mesures en matière d’éthique sont également responsables de leur évaluation. Au Royaume-Uni, le comité sur les normes de l’activité publique (Committee on Standards in Public Life) a examiné les normes d’éthique en vigueur dans la plupart des domaines fondamentaux, ainsi que l’application des recommandations publiées dans ses rapports depuis 1995. De plus, on a procédé à des examens internes dans la fonction publique. Les États-Unis ont mis en place un cadre global permettant d’évaluer le statut des programmes d’éthique dans les agences et départements.

53L’évolution de l’interface secteur public-secteur privé est considérée comme posant un défi majeur tant aux pays qui ont mis en place des réformes de la gestion publique au cours des deux dernières décennies qu’à ceux qui ont lancé plus récemment leur programme de réforme. L’Australie et la Nouvelle-Zélande, d’une part, et l’Espagne et la Pologne, de l’autre, ont indiqué que la participation accrue du secteur privé soulève des problèmes, notamment dans les domaines qui souffrent d’un manque de compétences, par exemple la gestion des projets et des contrats avec le secteur public. Le recours à une gestion décentralisée, l’élargissement des responsabilités et la flexibilité accrue dans la prise de décision, ainsi que le développement de la déconcentration et de la décentralisation sont également une source de risques supplémentaires. Par ailleurs, certains pays ont relevé des failles dans leur système de gestion publique, telles que l’inefficacité du système de promotion au Mexique et en Turquie, l’absence de stabilité dans la carrière des fonctionnaires au Mexique, le manque de motivation, la défiance ou la négligence dans les procédures de recrutement. Le manque de ressources, qui se traduit par des rémunérations et des compensations inadéquates (Hongrie, Mexique, Pologne, Portugal et Turquie) et le manque de temps pour sensibiliser les fonctionnaires aux valeurs communes, ou l’absence de ces dernières, en somme la médiocrité des conditions de travail en général, ont créé au sein du service public un environnement de travail décourageant. Parmi les facteurs externes ont été mentionnés un contrôle économique excessif de la part de l’État, l’absence d’un suivi strict dans les états financiers, une efficacité insuffisante des mécanismes judiciaires, un niveau décevant sur le plan de l’éducation, le changement de statut de la fonction publique dans la société et dans les milieux d’affaires et le manque de confiance dans le service public.

54Les mesures couronnées de succès résultent d’une combinaison d’interventions qui sont cohérentes et qui prennent en compte l’environnement du service public dans son ensemble. La plupart des pays proposent des réponses similaires, encore qu’ils mettent l’accent sur des aspects différents. La tradition, une culture très professionnelle et une approche très pragmatique de la gestion dans le service public font des pays scandinaves les pays les moins corrompus au monde. Une vaste gamme de mesures a assuré l’indépendance des fonctionnaires et a valorisé leur professionnalisme. De plus, la modernisation de leur service public a été gérée de façon très pragmatique. Un dialogue soutenu avec les agents, des projets pilotes et des expériences lors de la mise en œuvre du secteur public sont les facteurs et les méthodes qui ont le plus contribué à maintenir un environnement favorable à l’éthique.

55Si l’on veut que les mesures soient couronnées de succès, il est indispensable de fixer au départ une série de normes de conduite claires et applicables qui permettent une assistance et une formation valables. Une fois les normes établies, une formation et une orientation efficaces des fonctionnaires sont les mesures qui doivent s’imposer. Cette formation doit commencer par l’enseignement du civisme dans les familles et les écoles et être poursuivie dans l’administration par l’application de l’éthique du service public.

56Le renforcement du contrôle est aussi considéré comme une source vitale de réussite. Il s’agit en l’occurrence de mettre à jour le cadre juridique existant (code pénal ainsi que code relatif aux conflits d’intérêts) et de renforcer les contrôles internes aussi bien qu’externes exercés par des organismes indépendants comme l’ombudsman parlementaire, le vérificateur ou les médias. Par ailleurs, les systèmes visant à détecter et à sanctionner les fonctionnaires coupables d’actes contraires à l’éthique sont considérés comme des éléments importants permettant de faire échec à la corruption et de renforcer les normes de comportement. Les pays en transition, par exemple, considèrent que les réglementations contenues dans le code pénal, alliées à des interventions menées par les organes et tribunaux du ministre de la Justice sont extrêmement efficaces dans la lutte contre la corruption.

57Certains pays accordent une importance particulière à l’amélioration de la gestion et des conditions de travail. En garantissant l’efficacité et l’efficience, on contribue à endiguer la corruption ; renforcer le principe de l’avancement au mérite est une autre mesure très efficace. De bons systèmes fondamentaux de gestion sont plus importants que toute action spécifique de lutte contre la corruption. L’élimination des réglementations pointilleuses et le recours aux techniques nouvelles pour systématiser les services publics, tout en tenant compte des nombreuses variations et des effets secondaires éventuels, sont des bases solides d’une politique générale de gestion. Les pays de l’OCDE font de plus en plus de la prévention une priorité : ils estiment que de meilleurs résultats seraient atteints si, au lieu de réprimer les comportements contraires à l’éthique, on favorisait activement des conduites éthiques appropriées.

58Les mesures visant à accroître la transparence sont considérées comme l’un des éléments les plus efficaces pour promouvoir l’intégrité et prévenir la corruption. Dans les pays scandinaves, la transparence et l’ouverture de l’administration, en particulier l’accès direct aux documents publics, ont sensiblement contribué à réduire et à juguler la corruption dans le service public. L’Italie considère que l’une des mesures les plus efficaces est la législation qui favorise la transparence : simplification des procédures administratives, élimination du secret administratif et des processus arbitraires de prise de décision et loi spécifique imposant aux détenteurs d’une charge publique de faire connaître leurs revenus chaque année. Le Canada, l’Italie, le Royaume-Uni et les États-Unis considèrent aussi la divulgation des intérêts et des revenus comme une mesure fondamentale pour empêcher les conflits d’intérêts.

  • 9 Les conclusions et les recommandations des audiences publiques sont résumées dans un rapport publié (...)

59Dans les nouveaux pays membres, on a précisé que la transparence était l’objectif d’ensemble qu’il fallait viser pour que le processus de démocratisation et de modernisation dans l’administration aboutisse à un service public à l’écoute des usagers. Au cours de leur transition politique, les pays d’Europe centrale se sont particulièrement employés à mettre en place les institutions d’un nouveau système qui garantisse la démocratie. D’autres pays de l’OCDE qui comptent des cadres institutionnels en place se sont préoccupés spécialement de problèmes émergents – dont le financement des partis politiques – afin d’assurer une plus grande transparence dans ces domaines. La France a actualisé en 1996 son système de déclaration du patrimoine par les hommes politiques et le Royaume-Uni a élargi en 1997 le mandat du comité sur les normes de conduite dans la vie publique en le chargeant d’étudier la question du financement des partis politiques9.

60Bénéficiant d’un meilleur accès aux informations gouvernementales, le public et les médias sont devenus des observateurs de plus en plus vigilants du service public. Dans la mesure où les interventions des agents publics deviennent plus visibles, il en va de même de leurs fautes ou de leurs actes contraires à l’éthique. On pourrait faire valoir que l’augmentation apparente des cas de comportement contraire à l’éthique est le résultat d’une transparence et d’une intensification des activités de dépistage plus qu’elle ne correspond à une augmentation réelle du nombre de cas. Ce qui, jusqu’alors, était caché sous le sceau du secret administratif est désormais ouvert à la surveillance du public et des médias. Après tout, une transparence accrue nourrit la responsabilisation qui est un pilier essentiel de la démocratie.

Concevoir des mesures pour l’avenir

61Les États doivent regarder vers l’avenir et non se contenter de répondre aux défis posés par le passé. Les leçons tirées des enquêtes de l’OCDE suggèrent que les gestionnaires de l’État devraient, pour bâtir et maintenir la confiance dans le service public, suivre les pistes suivantes : 1) Définir une mission claire pour le service public. Adapter la mission du service public aux besoins actuels ; faire en sorte que ses valeurs et ses normes fondamentales répondent aux attentes du public est un défi crucial pour des gouvernements dans un monde en rapide évolution ; 2) Sauvegarder les valeurs du service public tout en s’adaptant au changement. Les transformations de l’environnement socioéconomique, en particulier la demande croissante pour une transparence accrue, exigent que le gouvernement révise et ajuste ses moyens de garantir que le comportement des fonctionnaires correspond aux normes exigées ; 3) Donner aux fonctionnaires et aux citoyens davantage de moyens pour mettre en évidence les comportements contraires à l’éthique. Des procédures claires et bien connues qui facilitent la dénonciation d’actes répréhensibles et assurent la protection de ceux qui donnent l’alerte sont utiles pour le dépistage de cas individuels ; 4) Intégrer les mesures de promotion de l’intégrité à l’ensemble de la gestion publique. Les mesures de promotion de l’intégrité ne devraient pas être considérées comme une activité distincte, mais plutôt comme partie intégrante de tous les systèmes de gestion. Elles procurent à l’environnement global de gestion un atout supplémentaire ; 5) Coordonner les mesures de promotion de l’intégrité, une condition nécessaire pour une lutte réussie contre la corruption. Pour être couronnées de succès, les mesures de promotion de l’intégrité doivent combiner une série d’actions cohérentes dans une politique qui prenne en compte l’environnement global du service public. L’évaluation de l’efficacité de ces mesures donne aux concepteurs de la politique des informations sur sa mise en œuvre et prépare la réflexion pour les prochaines politiques ; 6) Insister sur la prévention plutôt que sur la sanction. Une gestion saine de la politique d’éthique combine adéquatement des mesures de sanction et des mesures de prévention. Les pays reconnaissent cependant de plus en plus que l’insistance sur la prévention réduit le besoin de sanction. La prévention, investissement moins coûteux à long terme, engendre des effets plus positifs sur la culture du service public et sur la relation entre le service public et la société civile ; 7) Prévoir les problèmes. En anticipant les situations qui pourraient affaiblir l’adhésion aux valeurs et aux normes du service public, les pays peuvent préparer des réponses adéquates qui évitent les effets négatifs ; 8) Profiter des nouvelles technologies. L’exploration des possibilités offertes par les nouvelles technologies peut aider les gouvernements à imaginer de nouvelles façons d’intérioriser l’intégrité et d’informer les citoyens en ce qui a trait aux normes exigées des fonctionnaires au service du public.

Haut de page

Notes

1 Déclaration faite par Alice Rivlin, présidente du colloque ministériel de l’OCDE sur l’avenir des services publics en mars 1996. Pour plus d’informations sur les types de tension éthique dans le service public, voir PUMA, L’éthique et le service public. Note de synthèse sur la gestion publique no 1, Paris, OCDE, février 1997, disponible aussi sur internet à l’adresse suivante : http://www.oecd.organisation/oecd/pages/home/displaygeneral/0.3380.EN-longabstract-303-9-no-14-1908-0.FF.html.

2 Ce texte s’inspire des résultats d’enquêtes menées récemment par l’OCDE, notamment des rapports Renforcer l’éthique dans le service public : les mesures des pays de l’OCDE, Paris, OCDE, 2000, La corruption dans le secteur public. An International Survey of Prevention Measures, Paris, OCDE, 1999, et L’éthique dans le service public : questions et pratiques actuelles, Gestion publique, Études hors série, no 14, Paris, 1996. La notion d’infrastructure de l’éthique est présentée plus en détails dans ce dernier texte ; cette publication, ainsi que les rapports de chaque pays, sont aussi disponible sur internet à l’adresse suivante : http://www.oecd.organisation/oecd/pages/home/displaygeneral/0.3380.EN-documents-303-9-no-15-no-0.FF.html.

3 L’enquête et l’analyse qui l’accompagne sont présentées dans La corruption dans le secteur public, OCDE, Paris, 1999. Cette publication aborde aussi les tendances récentes en matière de corruption, les domaines sensibles et les initiatives nouvelles. Le résumé exécutif est disponible sur internet à l’adresse suivante : http://www.oecd.organisation/oecd/pages/home/displaygeneral/0.3380.EN-longabstract-303-nodirectorate-no-15-2840-31.FF.html.

4 Ce document est disponible sur internet à l’adresse suivante : http://www.irlgov.ie/taoiseach/publication/cabinethandbook/contents.htm.

5 L’adresse est : http://www.cabinet-office.gov.uk/central/1999/conduct.htm.

6 On peut le trouver à l’adresse suivante : http://www.usoge.gov/pages/comp_web_trng.html.

7 Voir http://www.export.gov/tcc/.

8 Voici l’adresse internet : http://www.oag/bvg.gc.ca/domino/oag-bvg.nsf/html/menue.html.

9 Les conclusions et les recommandations des audiences publiques sont résumées dans un rapport publié en octobre 1998 qui est disponible à l’adresse suivante : http://official-documents.co.uk/document/cm40/4057/4057.html.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Janos Bertok , « Des défis à la prévention. Pour un environnement en faveur de l’éthique », Éthique publique [En ligne], vol. 4, n° 1 | 2002, mis en ligne le 15 mai 2016, consulté le 16 août 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2487 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2487

Haut de page

Auteur

Janos Bertok

Janos Bertok est administrateur principal du service de la gestion publique, division gouvernance et rôle de l’État, de l’OCDE.

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org