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État, acceptabilité sociale et controverses

Le chantier sur l’acceptabilité sociale : une démarche innovante tournée vers l’avenir

Pierre Arcand

Résumés

L’acceptabilité sociale est devenue un élément incontournable pour la réalisation de projets de mise en valeur du territoire et des ressources naturelles. Elle constitue bien souvent le cœur des préoccupations des investisseurs, des communautés, des instances régionales et gouvernementales, des citoyens, du milieu des affaires et des groupes environnementaux.

Le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, par sa mission de gardien du territoire public et de soutien au développement de projets de mise en valeur des ressources énergétiques et minières, est directement concerné par ces préoccupations.

À l’automne 2014, le Ministère a lancé le chantier sur l’acceptabilité sociale. Les pistes de réflexion qui se sont dégagées de cet exercice ont permis d’élaborer des orientations visant à améliorer ses pratiques en la matière. Le Ministère a fait connaître ces orientations en février 2016 dans son Livre vert et prévoit la tenue de consultations particulières en commission parlementaire.

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Texte intégral

1Le 18 novembre 2014, j’ai lancé un grand chantier sur la conciliation des usages du territoire et sur l’acceptabilité sociale des projets liés à la mise en valeur du territoire public et des ressources énergétiques et minérales. Au même titre que les bénéfices économiques et le souci pour la protection de l’environnement, l’acceptabilité sociale est devenue un élément incontournable si l’on souhaite que les projets soient durables.

2Au fil des années, les activités liées à l’utilisation du territoire et des ressources se sont diversifiées. Le nombre de droits et de statuts accordés a augmenté, ce qui pose un défi de conciliation des usages. Ainsi, le potentiel de mise en valeur du territoire public et des ressources qui s’y trouvent demeure important. Par ailleurs, les communautés sont de plus en plus soucieuses des impacts que peuvent avoir les projets de mise en valeur du territoire et des ressources énergétiques et minérales sur leur qualité de vie.

3Ainsi, des promoteurs de projets ont fait face à une opposition telle dans le milieu d’accueil qu’ils ont dû abandonner leur projet ou l’ont vu considérablement retardé. Dans un contexte où le territoire est de plus en plus sollicité pour différentes activités de mise en valeur, il est incontournable d’agir afin de favoriser le dialogue et la diminution des risques de conflits par l’harmonisation des activités et la cohabitation des utilisateurs.

4À titre de gestionnaire des terres du domaine de l’État ainsi que des ressources énergétiques et minérales, le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles (Ministère) est directement interpellé par cette réalité de plus en plus répandue dans la société québécoise : l’implantation d’un projet dans son milieu n’a de chance de réussite que s’il obtient l’adhésion de la communauté qui y vit.

5Le Ministère est responsable de la planification de l’utilisation du territoire public. Il est également responsable des activités d’encadrement, de mise en valeur et de suivi de la gestion des ressources énergétiques et minérales et des terres du domaine de l’État.

6Soucieux de favoriser le développement économique du Québec en respectant les principes du développement durable qu’il a adoptés, le gouvernement prend davantage en compte les préoccupations de nature économique, environnementale et sociale exprimées par les communautés. Plusieurs mesures ont déjà été prises, notamment les modifications apportées à la Loi sur les mines et les audiences dans le cadre de l’élaboration de la future politique énergétique ainsi que l’évaluation environnementale stratégique globale, afin de revoir l’encadrement et la gouvernance des activités liées à la mise en valeur des hydrocarbures au Québec.

7Ainsi, au cours des dernières années, on a remarqué des avancées notables dans la prise en compte des facteurs d’acceptabilité sociale lors des analyses de projet, notamment dans les secteurs miniers et éoliens.

8À titre d’exemple, les promoteurs doivent maintenant tenir des consultations publiques pour les projets de mines métallifères, d’une capacité de production de moins de 2 000 tonnes par jour, qui ne sont pas assujettis à la procédure d’évaluation environnementale et pour les projets d’exploitation de tourbe, de sable, de gravier ou de pierre liés à une activité industrielle ou d’exportation commerciale. Ensuite, les titulaires de claims seront tenus d’informer les propriétaires fonciers et les municipalités de l’obtention de leurs titres, et les exploitants de mines devront constituer et maintenir un comité de suivi tout au long de leur projet. Ce comité sera formé majoritairement de membres indépendants.

9Ensuite, le Ministère a demandé au Fonds de recherche du Québec – Nature et technologies − de lancer un appel de projets de recherche afin de mieux définir les divers éléments qui peuvent influencer l’acceptabilité sociale des projets miniers. Trois projets de recherche, qui se dérouleront au cours des deux prochaines années, ont pu être financés avec le budget de 450 000 $.

10La transparence joue également un rôle important dans l’acceptabilité sociale. À cet égard, le gouvernement a adopté la Loi sur les mesures de transparence dans les industries minière, pétrolière et gazière. Pour ce qui est de la Loi sur les mines, les données relatives à la quantité et à la valeur du minerai extrait au Québec de même que l’impôt minier versé font maintenant l’objet d’une divulgation publique.

11Aujourd’hui, les enjeux liés à l’acceptabilité sociale touchent tous les domaines de mise en valeur des ressources naturelles. Pour le Ministère, les enjeux touchent principalement la mise en valeur des potentiels miniers, y compris les sablières et les gravières, et énergétiques, y compris l’éolien, la grande hydraulique, les petites centrales et les hydrocarbures. Quant aux promoteurs qui investissent dans la mise en valeur des ressources, ils veulent connaître le plus en amont possible les chances de faisabilité de leurs projets. Les communautés s’attendent à ce que leurs préoccupations et leurs valeurs soient prises en compte dans l’analyse de cette faisabilité.

12Pour le développement du territoire et des ressources énergétiques et minières, le Ministère a fait de la participation des parties prenantes et des communautés l’une de ses priorités, constituant également la deuxième orientation de son Plan stratégique 2015-2018. Le Ministère vise ainsi trois objectifs. Le premier, qui est de doter le Québec d’une démarche favorisant l’acceptabilité sociale des projets de mise en valeur des ressources, conduira à l’élaboration et à la mise en œuvre, dès 2016, d’orientations ministérielles en matière d’acceptabilité sociale. Le deuxième, qui vise quant à lui à favoriser la participation des communautés locales et autochtones par de meilleures pratiques en matière de consultation, sera soutenu par le développement et la mise en œuvre de deux politiques de consultation : l’une pour les communautés locales et l’autre pour les communautés autochtones. Ces deux politiques devraient voir le jour dès l’automne 2016. Enfin, le troisième objectif concerne la contribution du Ministère à la vitalité des régions en les faisant profiter des retombées résultant de la mise en valeur du territoire et des ressources naturelles. Le Ministère réalisera le bilan de sa contribution aux travaux de renouvellement du pacte fiscal, de l’entente de principe pour la délégation conclue avec les municipalités régionales de comté (MRC) et de sa contribution aux négociations relatives aux ententes avec les communautés autochtones concernées.

Le chantier sur l’acceptabilité sociale

13Le chantier sur l’acceptabilité sociale est constitué de différents travaux ayant pour objectif l’amélioration des pratiques internes du Ministère pour favoriser l’harmonisation des usages et mieux prendre en compte les facteurs d’influence de l’acceptabilité sociale. Par exemple, ces travaux portent sur des modalités de consultation publique ou d’analyse des demandes de permis en vue de l’attribution de baux, ou des outils administratifs comme le guide de bonnes pratiques en matière de mise en place et de fonctionnement de comités de suivi pour les projets miniers, ou encore des outils législatifs comme le futur cadre légal relatif à la mise en valeur des hydrocarbures.

14Parmi les travaux en cours, l’élaboration et la mise en œuvre d’orientations en matière d’acceptabilité sociale constituent une démarche centrale et englobante qui aura des répercussions sur les activités de planification territoriale ainsi que sur de nombreuses activités d’analyse, d’autorisation, de suivi et de contrôle des projets. En ce sens, cette démarche sera déterminante sur les façons de faire du Ministère, notamment pour la prise en compte des préoccupations, des besoins, de la réalité et des attentes des communautés et, plus largement, en matière de participation publique, de transparence et de partage des bénéfices.

15La démarche adoptée pour l’élaboration et l’adoption des orientations en matière d’acceptabilité sociale comprend quatre étapes, soit un diagnostic des outils et des pratiques du Ministère, une consultation des citoyens et des organismes intéressés sur les pistes d’amélioration souhaitées, le dépôt d’un livre vert et son examen en commission parlementaire et, finalement, l’adoption des orientations ministérielles.

16Les travaux portant sur le portrait et le diagnostic sont maintenant terminés : ils se sont déroulés de l’automne 2014 au printemps 2015. La période de participation publique est également terminée : celle-ci s’est déroulée de mai à septembre 2015. Au mois de février 2016, j’ai déposé le livre vert qui présente les orientations proposées par le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles en matière d’acceptabilité sociale. En vue de l’adoption des orientations ministérielles, le gouvernement entend tenir des consultations particulières sur le livre vert, en commission parlementaire, au cours du printemps 2016. Suivront l’adoption des orientations en matière d’acceptabilité sociale et la modernisation des outils et pratiques du Ministère.

Diagnostic sur les outils et les pratiques

17Pour réaliser le portrait des pratiques et des outils du Ministère et leur évaluation, une partie des travaux a été confiée au cabinet de consultants Raymond Chabot Grant Thornton, avec la collaboration de Transfert Environnement et Société (RCGT/TES). Au terme de ses travaux, RCGT/TES a proposé des pistes de réflexion pour améliorer les façons de faire du Ministère.

18Le diagnostic a été réalisé sur la base d’une analyse critique des pratiques et des outils de gouvernance, de planification et de gestion du Ministère, d’un examen de huit projets de mise en valeur du territoire public et de ses ressources énergétiques et minérales et des façons de faire de trois territoires hors Québec.

19Un inventaire des lois et des règlements, des orientations, des stratégies et des politiques et enfin des outils, des programmes et des procédures a d’abord permis de recenser environ 75 documents administratifs et légaux utilisés par le Ministère pour mener les activités de planification, d’analyse, d’autorisation et de suivi des projets. Chaque document a ensuite été analysé par RCGT/TES, à l’aide d’une grille de critères élaborée spécifiquement pour cette évaluation. Les facteurs d’influence de l’acceptabilité sociale retenus par le Ministère et qui, au départ, ont été pris en compte pour élaborer la grille d’analyse sont 1) les valeurs, croyances et attentes ; 2) les connaissances, savoirs locaux et techniques ; 3) les risques perçus ou réels et les incertitudes ; 4) les impacts sur le milieu de vie et l’environnement ; 5) la confiance envers le promoteur et les institutions ; 6) les bénéfices et les répercussions pour les populations concernées ; 7) les processus participatifs ; et 8) les contextes sociaux, géographiques, territoriaux, économiques, temporels et historiques.

20Quatre thèmes ont été retenus pour guider l’analyse : le rôle des instances locales, régionales et nationales ; les approches participatives liées aux projets ; les mécanismes de partage des bénéfices et la prise en compte des répercussions sociales, environnementales et économiques des projets à l’échelle locale, régionale et nationale.

21Fort d’un premier diagnostic établi par le mandataire, le Ministère a ensuite invité les citoyens, organismes et élus locaux à lui faire part de leur vision de l’acceptabilité sociale des projets de mise en valeur des ressources et à suggérer des pistes d’amélioration. Vingt-cinq rencontres se sont déroulées, entre le 11 mai et le 3 septembre 2015, à Montréal, Québec, Sept-Îles, Rouyn-Noranda, Gaspé, Wendake et Mistissini, rencontres auxquelles ont participé plus de 200 personnes, et 41 mémoires et commentaires ont été déposés.

22Les huit projets analysés par RCGT/TES ont été sélectionnés en raison de leur succès d’intégration dans le milieu d’accueil ou de leur problématique d’acceptabilité sociale. Ces projets sont les suivants : le Parc régional du Massif du Sud – projet d’implantation d’éoliennes, le projet Pipeline Saint-Laurent (Ultramar), le projet minier Niobec, le projet minier Arnaud, le projet de minicentrale de Val-Jalbert, la rédaction d’un plan de gestion concertée du lac Kipawa, le parc régional du réservoir Kiamika et le parc éolien de Clermont. Enfin, ont été analysées les pratiques de la Colombie-Britannique, de la Norvège et de la Suède.

23L’analyse des huit projets est venue confirmer les facteurs d’influence de l’acceptabilité sociale retenus au début des travaux du chantier. Les facteurs liés à la filière et au processus décisionnel se sont avérés déterminants tout comme la confiance des citoyens envers les autorités responsables et la justification du projet. Le processus participatif mis en œuvre par le promoteur constitue également un élément essentiel à l’acceptabilité sociale : consultation en amont, qualité du suivi du projet, participation des acteurs au développement du projet, reddition de comptes sur les décisions prises par le promoteur, diversité des modes de communication et mise en place de mécanismes de liaison avec le milieu sont des éléments incontournables pour favoriser l’acceptabilité sociale des projets. De plus, la localisation d’un projet sera essentielle pour limiter les conflits d’usage potentiels et le contrôle des nuisances et des impacts environnementaux. Enfin, le partage des bénéfices du projet avec la communauté d’accueil complète les principaux résultats de cette analyse comparative.

Les principaux constats

24Le diagnostic posé sur les outils et les pratiques du Ministère par RCGT/TES de même que les attentes exprimées dans le cadre de la démarche de participation publique conduisent à un certain nombre de constats qui ont ensuite été considérés dans la détermination des pistes d’amélioration à apporter. Les principaux constats sont les suivants :

  • Le Ministère est le bras opérationnel du gouvernement pour l’encadrement et la gestion des ressources énergétiques et minérales. Il assume également des responsabilités en matière de suivi et de mise en valeur ;

  • Il semble qu’il y ait un manque d’arrimage entre les différents mécanismes traitant de la conciliation des usages ;

  • Le Ministère prend en compte l’acceptabilité sociale des projets éoliens dans l’analyse de leur implantation sur le territoire ; l’implantation de ceux-ci dans les communautés est prise en charge par le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire (MAMOT) ;

  • Il demeure difficile d’apprécier la rétroaction des consultations effectuées, sur les orientations mises de l’avant par le Ministère ;

  • La liste des acteurs consultés se limite souvent aux clientèles du Ministère ;

  • Les consultations liées à la filière énergétique sont organisées par le Ministère ;

  • Une récente modification apportée à la Loi sur les mines est jugée comme un recul en matière de transparence ;

  • Le Ministère possède peu d’outils internes pour évaluer et apprécier l’acceptabilité sociale et en rendre compte ;

  • Les outils élaborés en matière de conciliation des usages et de planification territoriale ne sont pas utilisés par tous les secteurs, ne concernent pas tous les volets et ne sont pas spécifiquement conçus dans une perspective d’acceptabilité sociale ;

  • Le partage des bénéfices tirés de l’exploitation des ressources naturelles est bien défini pour certains secteurs alors que, pour d’autres, il se limite au partage des revenus de redevances perçues par l’État ; le partage des bénéfices avec les communautés touchées constitue un enjeu central pour le Ministère.

Les pistes d’amélioration proposées

25Le Ministère adhère à la majorité des pistes d’amélioration suggérées par RCGT/TES et pourra ainsi mieux répondre aux attentes des collectivités et des promoteurs en matière d’acceptabilité sociale. Les pistes d’amélioration indiquées dans le rapport du consultant touchent les aspects suivants :

  • Clarifier les rôles et les responsabilités du Ministère en matière d’accompagnement des promoteurs, de diffusion des connaissances et de planification et de contrôle de l’utilisation des terres du domaine de l’État ;

  • Mettre en place un mécanisme de coordination impliquant les différents ministères qui interviennent dans les processus d’autorisation des projets ;

  • Mieux informer les communautés locales et autochtones au moyen d’une porte d’entrée unique, et ce, tout au long des différentes étapes d’un projet et prévoir un mécanisme de rétroaction public à la suite des autorisations gouvernementales ;

  • Bonifier les approches participatives du Ministère, notamment lors de l’élaboration des plans d’affectation du territoire public ;

  • Assurer un meilleur accompagnement des citoyens, des municipalités et des MRC, dans le cadre des activités d’information et de consultation publique ;

  • Renforcer l’analyse des retombées économiques, des impacts sociaux et environnementaux et des résultats des consultations dans l’évaluation des projets.

Les grandes orientations

26Les travaux réalisés à ce jour dans le cadre du chantier sur l’acceptabilité sociale ont permis d’enclencher une réflexion sur les grandes orientations sur lesquelles le Ministère s’appuiera pour adapter ses outils et ses processus afin de favoriser une meilleure acceptabilité sociale des projets. À terme, nous miserons sur une utilisation optimale du territoire et des ressources dans le respect des aspirations des citoyens et des collectivités interpellés.

27Ces orientations ont été rendues publiques dans un livre vert qui a été déposé à l’Assemblée nationale. Les propositions contenues dans le livre vert s’articulent autour des cinq orientations suivantes :

Orientation 1 Mieux faire connaître les rôles et les responsabilités du Ministère en matière de planification et de gestion du territoire

Le Ministère propose d’élaborer et de mettre en œuvre un plan de communication qui permettra également de faire connaître son cadre légal et réglementaire, ses orientations, les processus d’analyse des projets ainsi que les mécanismes de consultation en vigueur.

Orientation 2 Rendre plus transparents et plus participatifs les mécanismes de planification et de conciliation des usages dans les plans d’affectation du territoire public (PATP) et les actualiser

Le Ministère entend, entre autres, réaliser un bilan des plans d’affectation du territoire public et réviser, en les simplifiant, les processus d’élaboration et de mise à jour en y intégrant notamment des étapes de consultations publiques.

Orientation 3 Assurer la mise en place de processus prévisibles d’information et de consultation à toutes les étapes d’un projet

Le Ministère entend soutenir la mise en place et le fonctionnement de comités de liaison et de comités de suivi pour favoriser la prise en compte des enjeux locaux, diffuser de l’information sur les projets dès la réception des demandes des promoteurs, élaborer des guides de bonnes pratiques en matière d’acceptabilité sociale et de conciliation des usages et mettre en place des politiques ministérielles de consultation des communautés autochtones et locales.

Orientation 4 Favoriser un partage des bénéfices des projets de développement énergétique et minier avec les communautés d’accueil

Le Ministère entend, entre autres, proposer des mécanismes de partage des bénéfices et des retombées pour les communautés d’accueil, développer un guide de bonnes pratiques en matière d’entente de partenariat entre les promoteurs et les communautés locales et soutenir la mise en place des programmes de formation de la main-d’œuvre pour les citoyens des communautés d’accueil des projets.

Orientation 5 Renforcer la capacité d’analyse du MERN sur les impacts, les retombées économiques et les répercussions des projets en assurant la prise en compte des facteurs d’acceptabilité sociale

Le Ministère entend mettre en place un bureau d’analyse des retombées économiques des projets, un bureau de coordination des grands projets de même qu’un guichet unique qui permettra à toute partie prenante de s’informer et d’échanger sur les projets par l’entremise des directions régionales du MERN. Il entend diffuser les résultats des analyses ministérielles sur l’ensemble des répercussions et des retombées des projets, bonifier le cadre légal et réglementaire et renforcer les mesures de contrôle et de suivi sur le terrain.

28Sur la base de ce livre vert, le gouvernement a l’intention de proposer la tenue de consultations particulières en commission parlementaire au printemps 2016 ; cet exercice de consultation publique permettrait de valider, voire de bonifier, les orientations proposées.

29L’information, l’accompagnement et l’encadrement des parties prenantes occupent une place névralgique dans ce livre vert. Grâce à une approche participative et coordonnée, les répercussions sociales, économiques et environnementales seront mieux intégrées dans l’évaluation des projets. Enfin, l’analyse de l’ensemble des retombées économiques et des répercussions des projets et le partage des bénéfices des projets de développement avec les communautés d’accueil se trouvent également au cœur des actions proposées pour améliorer la prise en compte des facteurs d’acceptabilité sociale dans l’analyse et la mise en œuvre de projets de mise en valeur des ressources énergétiques et minérales.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Arcand , « Le chantier sur l’acceptabilité sociale : une démarche innovante tournée vers l’avenir », Éthique publique [En ligne], vol. 18, n° 1 | 2016, mis en ligne le 07 mai 2016, consulté le 27 avril 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2428 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2428

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Auteur

Pierre Arcand

Pierre Arcand a amorcé sa carrière dans les années 1970. Il a œuvré principalement à la radio comme journaliste, directeur des nouvelles, vice-président, directeur général et copropriétaire de station.

C’est en 2007 qu’il a été élu député de la circonscription de Mont-Royal. Pendant sa carrière politique, il a entre autres été ministre des Relations internationales, ministre responsable de la Francophonie et ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs. Précédemment, il avait occupé la fonction d’adjoint parlementaire au ministre du Développement économique, de l’Innovation et de l’Exportation et ministre du Tourisme, ainsi qu’à la ministre des Finances et à la présidente du Conseil du trésor.

M. Arcand a été réélu député de Mont-Royal pour une 4e fois consécutive le 7 avril 2014. Il agit aujourd’hui à titre de ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles, de ministre responsable du Plan Nord ainsi que de ministre responsable de la région de la Côte-Nord.

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