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État, acceptabilité sociale et controverses

De la difficile émergence d’une controverse écologique – Le cas du dépôt des munitions dans les lacs suisses après la Seconde Guerre mondiale

Élodie Charrière et Rémi Baudouï

Résumés

Dans la perspective du second conflit mondial, la Suisse s’est engagée dans la production massive d’armements militaires. Épargnée par la guerre, elle procède à partir de 1948 à la réduction de ses stocks en privilégiant le rejet des munitions dans ses lacs plutôt que de les faire exploser à ciel ouvert ou de les recycler. Malgré le retour sur la scène publique des munitions immergées, aucune controverse n’a éclaté dans un pays pourtant sensible aux questions environnementales. À partir du cas des munitions immergées dans les lacs, le présent article s’interroge sur les manières dont les stratégies du secret conjuguées avec d’autres facteurs, tels que l’oubli ou d’autres priorités politiques, ont retardé toute réflexion sur ce dossier et ont participé au contingentement de tout débat public. À quelles conditions préalables le dépôt des munitions dans les lacs suisses pourrait-il entrer dans le débat public et engager les pouvoirs publics à agir au-delà même d’un risque potentiel non avéré ? Pour y parvenir, il s’agira de s’interroger sur le rôle et la fonction même de la controverse écologique comme moyen de mobilisation de la société civile et des acteurs institutionnels.

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Notes de l’auteur

Cette étude scientifique interdisciplinaire se situe au croisement de la sociologie du risque de la modernité – Ulrich Beck – et de l’anthropologie de l’action technique et publique – Lascoumes – déployées dans une perspective historique afin de pouvoir restituer la généalogie de l’enfouissement des munitions dans les lacs suisses et les conditions et contextes de l’émergence d’un débat qui témoigne de la difficile constitution d’une controverse publique environnementale. Elle se base sur l’analyse des archives de l’armée, des autorités fédérales et du canton de Genève. Elle prend en considération les rapports d’études scientifiques menées à la demande des autorités publiques à partir du début des années 1990. Le dépouillement de la presse suisse fut mené en parallèle. Des entretiens ont par ailleurs été conduits avec les acteurs politiques fédéraux et cantonaux et avec les responsables des services compétents pour affiner le contexte de production des munitions et les enjeux actuels de leur éventuelle récupération du fond des lacs.

Texte intégral

1Les menaces pesant sur la sécurité européenne dès la fin des années 1920 engagent le réarmement des nations. Le parti nazi revendique la remilitarisation de l’Allemagne au nom du principe d’égalité des droits en matière d’armement concédé en décembre 1932 par la Société des Nations sous la pression de l’Angleterre. Les lois sur la cartellisation obligatoire du 15 juillet 1933 et sur la préparation organique de l’économie allemande du 27 février 1934 accélèrent le regroupement des entreprises pour augmenter la production (Schirman, 1997 : 21-28). En France, le Front populaire nationalise une partie des industries militaires (Garraud, 2005 : 14-15). La Belgique pour défendre sa neutralité s’engage dans la même voie (Vanwelkenhuyzen, 2007 : 90). Dès 1933, l’Angleterre se lance dans la mobilisation industrielle en privilégiant la défense aérienne et la construction d’un nouvel avion de chasse. À l’instar de la Belgique déclarée neutre, la Suisse se réarme à partir de juin 1936, avec l’adoption, par le peuple et les Chambres, du crédit « V. L. I. » de 235 millions de francs renforçant la défense nationale (Huber, 1946 : 114). À la suite de la guerre d’Espagne et de l’Anschluss, le conseiller fédéral Rudolf Minger responsable du Département militaire fédéral (DMF) fait voter par le Parlement l’augmentation de ses dépenses. La Suisse est au début de la guerre, en situation de manque d’équipements militaires de pointe, car ses fabriques d’armements travaillent prioritairement pour l’étranger et non pour les besoins nationaux (Jost, 1999 : 96).

2À l’inverse des pays européens, la Suisse est restée à l’écart de la Seconde Guerre mondiale. Le plan Tannenbaum imaginé par Hitler le 23 juin 1940 pour l’occuper fut retardé en raison des divergences d’analyse entre le Chancelier du Reich et le Duce. L’armement produit en prévision de la défense du pays ne fut ni utilisé contre un des belligérants, ni saisi par quelque puissance occupante.

3Si certains lacs français ont été l’objet de déversement de munitions durant les deux conflits mondiaux, la logique de dépôt fut différente en Suisse. Dans le premier cas, les immersions se sont effectuées au moment de la débâcle ou de la libération ; elles n’ont relevé d’aucune réflexion publique. Pour écarter toute menace, il s’agissait d’agir au plus vite en les jetant dans les failles géologiques ou en les immergeant dans les plans d’eau disponibles (De Jacquelot et Goasguen, 2002). Le cas suisse est tout autre. Sur le plan politique, l’interdiction d’exportation d’armes dans le contexte de la Guerre froide est réaffirmée comme le moyen de garantir la neutralité suisse. Sur le plan technique, les stocks d’armes surabondants du réarmement sont désormais obsolètes. Sur le plan économique, la conservation de cet armement ne fait aucun sens. Sur le plan sécuritaire, ces munitions peuvent se révéler dangereuses pour les populations. Le 4 mars 1948, le DMF demande au Conseil fédéral l’autorisation de pouvoir éliminer « des grands stocks de vieilles munitions périmées (et donc dangereuses) et de munitions ayant perdu toute valeur militaire, soit en les immergeant dans les lacs, soit en les recyclant » (DDPS, 2004a : 3). Les opérations de déstockage débutent.

4Cet article souhaite comprendre le processus ayant conduit au dépôt des munitions dans les lacs suisses. En dépit de la prise de conscience écologique des années 1970 et des risques que fait peser sur la santé l’abandon des déchets industriels dans l’eau et le sol, le rejet des munitions dans les lacs helvétiques peine à se construire comme un problème en soi. Dans quelle mesure le secret ayant présidé à ces opérations d’élimination peut-il expliquer le refoulement de cette question ? Peut-on considérer que l’absence d’écho public n’a pas permis d’inscrire les déchets militaires dans un calendrier politique et sociétal pour les résoudre ? Il s’agit dès lors de s’interroger sur la fonction même de la controverse écologique dans la construction et le déploiement de politiques publiques de gestion environnementale.

Le secret militaire et le dépôt des munitions dans les lacs suisses

5La ruse comme le secret sont les fondements de la construction de l’administration militaire de l’État moderne. Pour optimaliser les conditions de réussite militaire, Louis XIV ne délivre ses ordres de marche qu’à ses principaux ministres, dont ceux de la Guerre et des Affaires étrangères, et se garde bien d’en informer les corps intermédiaires (Bély, 2011 : 28-29). La quête d’informations sur le terrain, le déplacement des troupes et la nature des combats relèvent du secret militaire. Bien qu’elle institue son armée sur le modèle de la relève citoyenne (armée de milice), la Suisse la déploie dans les temps où les nationalismes européens menacent le territoire national. L’édification de la « forteresse Suisse » à partir de 1934 justifie la construction d’ouvrages, de fortins, de barrages antichars (les « toblerones ») sans concertation avec les autorités locales. La constitution par le Général Guisan, commandant en chef de l’Armée suisse depuis le 30 août 1939 et du Réduit national à la fin de l’année 1940, procède de cette logique au nom de la survie du pays (Kurz, 1981).

6Le 20 août 1945, le général Guisan démissionne de son commandement. Sur le plan du réarmement, son bilan est prodigieux ; il a offert à sa patrie les moyens de combler les lacunes d’avant-guerre. Entre 1939 et 1945, la production de pièces antichars est passée de 898 à 5 974, celle des canons antiaériens légers de 36 à 3 365, celle des canons antiaériens lourds de 8 à 274 et celle des avions de 216 unités à 530 unités (Senn, 2015). En luttant contre le chômage et les désordres sociaux, la production d’armements a aussi permis de garantir la survie économique de la Suisse moins directement soumise au blocus économique limitant l’importation de matières premières et de nourriture. Plus forte, la Suisse a pu écarter le danger d’une invasion par un État de l’Axe (Jost, 1999).

7À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les stocks d’armements, issus de la production suisse pour son effort de guerre et non utilisés, illustrent son succès industriel. Les munitions sont alors stockées dans la multitude d’abris, de caches et de réserves constituées pour bâtir le Réduit national. La culture du secret inhérente à cette armée de milice justifie l’absence de toute publicité. Le caractère sensible de l’information en vue de pouvoir conduire des opérations militaires en cas d’agression extérieure, la nécessité de conserver une neutralité politique parmi ses soldats et la population, le devoir de réserve dévolu à tout membre de l’institution militaire justifient le maintien du silence (Bryon-Portet, 2011 : 96-97). En tant que gardienne de l’intégrité territoriale de la Confédération, l’armée suisse revendique au moment de la Guerre froide la nécessaire préservation et le développement du secret. En 1955, au nom du secret militaire, le major Rapp de l’État-major général se prend à regretter que la presse ait fait état « des maladies d’enfance de notre mitrailleuse 52 » et que « notre procédure parlementaire » ait permis « la divulgation écrite des quantités de matériel de guerre dont le Conseil fédéral propose l’acquisition aux Chambres par la voie de ses messages » (Rapp, 1955 : 124-125).

8La politique du secret en matière de stocks d’armement est mise à rude épreuve par deux catastrophes. Dans la nuit du 28 au 29 mai 1946, une partie du fort de Dailly à Saint-Maurice fut détruite, causant la mort de dix ouvriers. L’enquête confiée par le juge d’instruction militaire à une commission de cinq experts conclut à « la décomposition des poudres à la nitrocellulose comme cause probable de la catastrophe » (O. R., 1947 : 8). Dans la nuit du 19 au 20 décembre 1947, trois explosions successives frappent le dépôt de munitions constitué de bombes incendiaires situé près de la gare ferroviaire de Lac Bleu-Mitholz. L’impact du souffle et la dispersion de projectiles détruisent la gare et des bâtiments et mettent le feu à plusieurs maisons. Le village est en ruines. Trois personnes meurent et six sont portées disparues. Plus de 100 millions de dégâts sont causés (G. P., 1947 : 1 et 7).

9La presse s’empare immédiatement de ces deux accidents. L’importance du sinistre fait voler en éclat, pour la première fois, le secret entourant la question des munitions héritées de la Seconde Guerre mondiale. La presse exige des comptes et s’interroge sur les responsabilités dévolues aux militaires et aux autorités civiles. La controverse initiale demeure dans un premier temps localisée. Elle n’implique pas une réflexion nationale tant l’incertitude géopolitique mondiale ne peut laisser imaginer l’avenir d’une Suisse désarmée dans un monde incertain. La première revendication des médias porte sur la nécessaire question de la sécurisation de ces dépôts tant la Confédération a besoin de conserver les munitions qu’elle ne pourrait fabriquer en cas de nouveau conflit, faute d’espace, d’argent et de matières premières. Cette politique est perçue comme s’opposant d’autorité « aux Américains et [aux] Anglais [qui] n’ont pas remporté un seul des obus qui se trouvait en Europe à la fin des hostilités » (O. R., 1947 : 8). Cette analyse est toutefois biaisée par le fait que les mers et les océans ont bien été utilisés pour immerger des munitions conventionnelles et chimiques, comme en attestent les sites de Skagerrak en mer du Nord, de Bornholm en Baltique et de Beaufort’s Dyke en mer d’Irlande (Carton et Laguslewiz, 2009 : 21-24). La seconde revendication porte sur l’élimination dans les abris existants des munitions obsolètes et dangereuses. Dès lors, les autorités politiques sont sommées de réagir. La question de la sécurisation des dépôts de munitions devient une question publique d’intérêt général. Trouver, à la suite des catastrophes de Dailly et Bleu-Mitholz, une solution de stockage relève d’une politique publique de sécurité collective. Le chef du service d’information du DMF se doit d’expliquer la situation ; les élus locaux portent la question sur la sécurité du citoyen ; la justice militaire se saisit du dossier des catastrophes ; la presse relaie l’inquiétude de l’opinion publique, en se demandant : « Comment mettre fin à cette série noire ? Le pays attend, à ce propos, que les autorités s’expriment » (G. P., 1947 : 7).

  • 1 En l’état actuel du dépouillement des archives, la solution de recyclage ne semble pas avoir été re (...)

10Le Service technique militaire est chargé de procéder à l’évaluation qualitative des stocks de munitions pour distinguer, d’une part, les munitions obsolètes à détruire et, d’autre part, les munitions opérationnelles à conserver. À l’époque, différentes pratiques étaient communément utilisées, à savoir les détonations, les immersions et les démantèlements (DDPS, 2004a : Annexe A4.1). Selon l’inventaire réalisé, le Conseil fédéral donne quitus le 16 mars 1948 au DMF pour « éliminer des grands stocks de vieilles munitions périmées (et donc dangereuses) et de munitions ayant perdu toute valeur militaire, soit en les immergeant dans les lacs, soit en les recyclant » (DDPS, 2004a : 3)1.

11Du reste, le Conseil fédéral décida que « 2 500 tonnes de munitions d’artillerie devaient être détruites lors d’une action exceptionnelle » (DDPS, 2004b : 2) à mener entre mai 1948 et le printemps 1949. Ainsi, 1 290 tonnes furent aussitôt immergées dans le lac de Thoune, 280 dans le lac de Brienz, 500 dans le lac d’Uri et 530 dans le bassin de Gersau du lac des Quatre-Cantons. Au total, sur les 8 000 tonnes de munitions et de reste de munitions immergées au cours du XXe siècle, entre la fin des années 1940 et la fin des années 1960, près d’un tiers se compose de munitions de la Seconde Guerre mondiale et 95 % reposent dans le lac de Thoune, le lac de Brienz, le lac d’Uri et le bassin de Gersau du lac des Quatre-Cantons (DPPS, 2004b : 2).

12Comment expliquer le choix de l’immersion qui abandonne l’option recyclage du Conseil fédéral ? Le premier argument est à situer du côté de l’absence de toute culture suisse du démantèlement industriel des munitions. En France, la situation fut différente. Le 21 février 1945, le gouvernement provisoire transférait le corps des démineurs, préalablement rattaché au ministère de l’Agriculture ou des Armées, au ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (Voldman, 1998). De même, bien qu’un représentant du Service technique militaire ait visité en 1947 un centre ad hoc allié en Belgique, cette mission ne marque pas les esprits compte tenu des coûts d’investissement à engager, par ailleurs préalablement condamnés par le Conseil fédéral bailleur de fonds obligé. Le deuxième argument porte sur la culture militaire de l’usage préalable des lacs comme zones de tirs d’exercice (DDPS, 2004b : 4). En y déposant des munitions obsolètes, l’armée s’inscrivait dans un processus admis de tous et bien rodé depuis près de cinquante ans ; celui d’empiler des munitions sur des dépôts préexistants. L’immersion loin des rivages pouvait paraître proroger les dispositifs sécuritaires des pas de tirs. À distance des zones urbanisées, l’immersion lacustre est, pour l’armée, le choix de la sécurité humaine. En éloignant le dépôt des habitations, il est ainsi envisagé la construction d’une sécurité passive qui ne peut que trouver grâce aux yeux des responsables locaux et des populations. Cette solution s’oppose à celle du démantèlement qui pose la menace d’explosion terrestre en territoires denses comme elle le fut à Dailly et à Bleu-Mitholz. Le troisième et dernier argument repose sur le fait que cette solution présentait l’avantage de pouvoir être menée avec célérité et ne justifiait pas un protocole sécuritaire exigeant en matière de maniement des déchets. Les quelques photos retrouvées des largages soulignent le côté artisanal du processus ; les munitions sont manipulées à la main sans protection. Selon leur poids, les caisses de munition sont vidées en vrac ou pièce par pièce. Au dire des acteurs de l’époque, d’autres ont été coulées avec du béton à l’intérieur (Mathieu et Bircher, 2004 : 6), évitant ainsi la dispersion des munitions et permettant aux caisses, du fait de l’ajout de poids, de s’enfoncer profondément dans les sédiments.

13Sur le plan technique, l’immersion restaure la logique opératoire de l’armée habituée à travailler dans le secret sans pression des autorités et des populations civiles, mise une première fois à mal par les catastrophes de Daily et Bleu-Mitholz. De plus, au-delà du ballet des navettes entre les rives et les lacs, aucun chantier spécifique ne peut susciter l’inquiétude des populations sur les opérations de largage. En écartant la menace d’explosion des munitions à l’air libre, le largage effectué dans les lacs ne peut que rassurer les populations et les autorités locales sensibles à la menace des explosions in situ, mais ne disposant pas de conscience environnementale en matière de pollution chimique de l’eau.

14Pour des raisons de sécurité préventive, le largage des munitions dans des zones d’immersion préalablement définies est rapidement mené. Il fut préconisé de les immerger en eaux profondes – à plus de vingt mètres – et loin des rives. Des découvertes attestent néanmoins que certaines d’entre elles ont été conduites à proximité du rivage en utilisant les pontons existants (DDPS, 2012 : 2). Le largage se poursuit à un rythme irrégulier jusqu’aux années 1960. Les ultimes immersions se déroulent en 1963 dans le lac de Thoune et en 1967 dans le lac d’Uri (DDPS, 2012 : 2). En raison du secret entourant les immersions et de la non-conscience des questions environnementales, les munitions déposées au fond des lacs peuvent y reposer sans bouleverser la quiétude des acteurs institutionnels assurés de leur bon agissement et prémunis de toute polémique dans leur choix décisionnel.

Une controverse inachevée

15Le dépôt des munitions dans les lacs n’existe ni en termes de problème ni en termes de risque. Le secret ayant été bien assuré, l’opinion publique n’est pas alertée. Elle le sera seulement quelque vingt ans plus tard à l’occasion de leur découverte au fond des lacs, notamment par des plongeurs amateurs. Pour être pensée comme une réponse adaptée sur le plan de la protection des biens et des personnes, l’immersion des munitions dans les lacs suisses répond pour l’époque aux critères et aux conceptions de la sécurité humaine. Le citoyen peut d’autant moins réfléchir à ce sujet que le concept de risque environnemental n’en est qu’à ses balbutiements. Le temps s’écoulant, le secret ayant régi l’opération produit l’oubli du côté des opérateurs et des institutions publiques. Les souvenirs s’estompent et la mémoire disparaît. Comment le politique a-t-il pu se saisir d’un dossier qui au-delà des catastrophes de Dailly et de Bleu-Mitholz n’a pas engendré un important débat public en Suisse ?

16La réponse requiert un double niveau d’analyse, celui des causes indirectes et des causes directes. Au niveau des premières se situe la progressive conscientisation des questions environnementales. Cette dernière s’enracine dans les enjeux de développement que pose à la Suisse la limitation de son territoire et de ses ressources. La première référence à la protection de l’environnement émane de la Constitution fédérale originelle du 29 mai 1874, et plus précisément de son article 24 al.2 : « Elle [la Confédération] décrétera les mesures nécessaires pour assurer […] la conservation des forêts existantes ». L’exploitation des ressources pour répondre à la croissance des villes émeut très tôt l’opinion publique attachée aux références naturelles de l’identité alpestre de la Suisse primitive (F. R., 1905 : 4). Dès l’entre-deux-guerres, les puissants mouvements de protection de la nature de perspective utilitariste et économique ont développé dans la population une conscience environnementale justifiant son inscription dans le calendrier politique fédéral. Au début des années 1950 naît l’idée selon laquelle la protection de l’environnement dans le but du développement harmonieux de la nouvelle Suisse des villes requiert une meilleure gestion des déchets, du contrôle des sols, de l’eau et de l’air (Pfister, 2015). Au moment où les premiers pays européens se dotent de secrétariats d’État ou de ministères de l’Environnement, la Suisse crée en 1971 un Office fédéral de la protection de l’environnement qui a pour objet la sauvegarde de la nature, dont celle des espèces vivantes et du paysage. La votation du 6 juin 1971 sur l’adoption du nouvel article 24septies de la Constitution fédérale confiant à la Confédération le droit de légiférer sur « la protection de l’homme et de son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes qui leur sont portées » est approuvée par le peuple « avec une majorité inédite de 92,7 % » (Moor, Favre et Flückiger, 2010 : 1).

17La construction d’une conscience environnementale en Suisse aboutit à un double phénomène. Le premier est celui de la naissance de partis écologiques dans les années 1970 qui intègrent l’environnement comme un domaine à part entière des politiques communales et cantonales (Rebeaud, 1987 : 8). Ils engagent la dynamique démocratique référendaire sur les questions liées au cadre de vie. Le second tient au fait qu’ils facilitent la mise en œuvre d’une politique environnementale nationale audacieuse des années 1970 jusqu’à aujourd’hui (Walter, 1990) portant, par exemple, sur le transport des marchandises par chemin de fer, la protection, la préservation et l’utilisation durable des ressources, la lutte contre les changements climatiques, la sortie du nucléaire…

18Sur le plan des causes directes, la législation suisse, à la différence de la législation française, autorise la plongée sous-marine sur épaves, expliquant l’attrait de la plongée dans les lacs suisses des chercheurs de trésors ou de sensations fortes. Au début des années 1990 s’effectuent les premières découvertes de munitions par des plongeurs dans le lac de Thoune et dans le lac Léman. Les premières alertes sont lancées en direction des autorités compétentes. Le politique se trouve être confronté pour la seconde fois à la nécessité de réagir.

19En 1992, le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) s’engage à conduire un inventaire des sites potentiellement contaminés, préalable à la création d’un cadastre des sites pollués. À la fin de cet inventaire mené par l’armée et des bureaux d’ingénieurs, quelque 8 000 sites potentiellement contaminés sont répertoriés, et parmi eux, 2 500 seront soumis à des enquêtes approfondies (Fitze, 2003 : 23). C’est ainsi qu’en avril 1992, l’armée, à la demande du Secrétariat général du DDPS, réalise un premier cadastre des sites lacustres pollués. Par ces différents travaux, le dossier du dépôt des munitions dans les lacs suisses atteint désormais une visibilité sociétale.

20Le Groupement de l’armement, aujourd’hui ArmaSuisse, entité dépendante du DDPS, se voit chargé au début des années 1990 de l’étude de la dangerosité pour l’homme et pour l’environnement des munitions immergées dans le lac de Thoune, le plus concerné de tous. Les conclusions de cette étude sont sans appel : le dépôt des munitions dans le lac ne présente aucun danger pour la santé publique (Stucki et Mathieu : 1995). Les laisser s’enterrer dans les sédiments relève du bon sens. Des économies substantielles sont réalisées tant qu’il n’existe pas de risque avéré.

21Le dépôt des munitions dans les lacs suisses aurait pu en rester là, si les pêcheurs du lac de Thoune n’avaient pas observé au printemps 2001 que 40 % des corégones du lac de Thoune présentaient des déformations aux organes sexuels (gonades). Pour se faire le relais de l’émotion des pêcheurs, la presse a informé l’opinion publique sur la présence de matériel militaire immergé au fond des lacs suisses. Les conditions sont désormais réunies pour lancer sur le plan politique les premiers débats. La mise en visibilité de la question se construit au double palier cantonal et fédéral. Le 11 novembre 2003, la motion Dépôt des munitions dans le lac de Thoune est déposée, devant le Grand Conseil du canton de Berne, par Madame Sabine Gresch, députée de l’Alliance verte et sociale bernoise (AVeS). Le Conseil exécutif cantonal estime qu’il « est prématuré d’exiger déjà maintenant de la Confédération l’évacuation et l’élimination des dépôts de munitions », car « à l’heure actuelle, les résultats dont nous disposons ne permettent pas de formuler de conclusion définitive concernant la mise en danger des poissons ou de la population. […] aucune substance nocive n’a été détectée dans le lac de Thoune jusqu’à aujourd’hui » (Gresch, 2003 : 5). Du niveau cantonal, le dossier se déplace au fédéral. Le 5 mai 2004, Madame Ursula Haller Vannini, à l’époque députée de l’Union démocratique du centre (UDC), dépose au Conseil national une motion sur le Repêchage et élimination des munitions déposées au fond des lacs suisses. En prenant pour exemple les cas du lac de Thoune et du lac de Brienz qui, selon elle, « représentent un danger potentiel pour les êtres humains et les animaux » (Haller, 2004 : 1), elle enjoint la puissance publique à procéder à leur repêchage et à leur élimination tant pour des raisons de sécurité environnementale que pour des raisons touristiques. L’argumentaire est celui de l’action préventive à conduire selon une logique du principe de précaution, qui prend en considération un risque potentiel mais non avéré.

22L’apport de cette interpellation réside dans la relance des analyses scientifiques, action qui annihile tout mouvement de polémique et controverse sociétale. En mai 2004, le DDPS mandate sur appel d’offres cinq bureaux d’études pour établir l’inventaire historique des immersions de munitions et de déchets de l’armée dans les lacs suisses. Pour que cette motion devienne contraignante pour le Conseil fédéral, cette intervention doit être approuvée par le Conseil des États et le Conseil national. Malgré son adoption par ce dernier, le 28 novembre 2005, pour que le Conseil fédéral suive ce problème sur la durée (Conseil national, 2005), le 23 mars 2006, le Conseil des États rejette cette motion, avançant que les connaissances actuelles demeurent lacunaires et que les risques encourus lors du repêchage et de l’élimination des munitions sont supérieurs à ceux pris si les munitions restent immergées (Conseil des États, 2006). Le processus de débat se clôt sur un paradoxe. À défaut de risque avéré, le danger potentiel réside désormais tout autant dans les munitions mêmes que dans le processus de leur récupération. Toute possibilité de controverse est à nouveau écartée.

23En l’absence de certitude scientifique sur la nocivité des stocks de déchets présents sur place et sur les raisons de mutation génétique des poissons observée dans le lac de Thoune, aucun processus d’action publique ne peut s’enclencher. Toute interpellation politique relève de l’expression d’un doute qui renvoie à la conduite de nouvelles études scientifiques qui ne peuvent répondre à la question posée et ne peuvent donc créer de controverse, faute de preuves contradictoires. C’est en termes de chassé-croisé que se définit la relation entre politique et science. Le 18 février 2014, le biologiste et député écologique Fabien Fivaz interpelle le Grand Conseil neuchâtelois sur les tirs à venir de l’armée sur le lac de Neuchâtel en esquissant sans preuve les rationalités de cause à effet susceptibles d’exister entre « les problèmes dans la reproduction de certains corégones » et le fait que « l’armée a toujours nié que les déchets toxiques (métaux, TNT, etc.) étaient à l’origine des malformations génitales observées » (Fivaz, 2014). Et de poser la question de l’existence d’un monitoring de la toxicité des déchets militaires et de la qualité de l’eau en lien avec ces déchets de ce lac.

Obstacles à la pleine émergence d’une controverse écologique

24Le dossier des munitions militaires déposées dans les lacs suisses se construit comme un phénomène échelonné, cyclique, constitué d’oublis et de révélations qui l’empêchent de faire pleinement émerger une controverse écologique.

25La soustraction visuelle des dépôts de munitions dans les lacs suisses a temporairement écarté la prise de conscience de la question, renforcée par son enfouissement dans les limbes de l’oubli de la mémoire administrative. D’une part, en ressurgissant, cet événement a mis fin à l’impossibilité de restituer sur la scène publique des échanges, des interprétations et des convictions qui ne reflètent en rien la mise en œuvre du débat contradictoire, étayé par des argumentations et logiques de la preuve et rationalité scientifique, au cœur du débat démocratique. D’autre part, ce dossier s’apparente explicitement à la description des risques de la modernité, soit des risques invisibles qui dépassent les sens et les capacités cognitives de l’être humain (Beck, 2001 : 99). L’invisibilité absolue du dossier est accentuée par l’imprécision du contenu exact des dépôts, la méconnaissance des pièces et des modèles d’armement immergés, l’incapacité à nécessairement connaître les produits chimiques qu’elles recèlent, la difficulté de savoir si les munitions ont été désarmées ou non avant leur rejet, l’absence d’évaluation de la mobilité des munitions en raison des courants lacustres, l’imprécision des relevés cartographiques à destination du public, etc. Par souci de ne pas alarmer les concitoyens, les administrations cantonales et fédérales ne rendent pas publiques les conclusions des rapports d’études qu’elles ont néanmoins commandées. Le secret initié par les militaires, bien que prorogé par les autorités administratives publiques responsables de la sécurité du territoire, est aujourd’hui, à leur corps défendant, remis en cause par ces deux mêmes acteurs, qui ont mené, en interne ou par l’intermédiaire d’experts indépendants, des investigations historiques et scientifiques sur le sujet (Stucki et Mathieu, 1995 ; DDPS, 2004a et 2004b ; Bernet et al., 2008). L’incertitude pose question. « Malgré incertitudes et indéterminations, des indices nombreux et forts laissent entendre que nous sommes entrés dans une ère où le risque écologique majeur pèsera de plus en plus lourd » (Amphoux, 1996 : 50).

26Toutefois, dans un processus de décision, l’incertitude scientifique liée aux risques recèle l’impossibilité axiologique d’agir. Selon la terminologie conceptualisée au début des années 2000 sur l’émergence des controverses sociotechniques et les problèmes qu’elles engagent en matière d’action publique, le dépôt des munitions dans les lacs pourrait être rangé dans la catégorie du « danger potentiel plausible », soit une atteinte par des dommages caractérisables à des milieux de vie mais dont la nature et les causes demeurent inconnues (Callon, Lascoumes et Barthe, 2001 : 42). Dans ce système, l’acteur public confronté à la question des munitions immergées interagit dans une double dénégation : nier l’absence de tout risque à plus ou moins long terme mais aussi réfuter la menace d’une catastrophe immédiate. La menace n’est ni avérée ni probable. Elle relève de l’incertain. En ne pouvant se saisir du futur comme temporalité d’action, seul le présent fait office d’engagement. L’action publique se situe dans la marge étroite existante entre l’incertitude scientifique impossible à lever et les nécessités d’une action pondérée susceptible de prévenir toute catastrophe future. L’idée selon laquelle la manipulation de ces munitions dans l’eau et hors de l’eau pourrait être plus dangereuse que le fait de les laisser reposer sur place joue un rôle central dans l’argumentation du non agir partiel, qui promeut la stratégie dite du statu quo, c’est-à-dire la non-dépollution des sites lacustres potentiellement contaminés. Laisser reposer les munitions dans les sédiments devient le leitmotiv des autorités publiques. Il se dédouble logiquement de la mise en place d’une veille scientifique régulière et constante qui devrait consacrer les efforts de repérage des munitions dans les sédiments du lac, leur déplacement éventuel par les courants et de tester, par une batterie continue de prélèvements d’eau et de sédiments, l’état éventuel de leur décomposition et leurs impacts présumés en matière toxicologique. Pour les autorités publiques, l’incertitude scientifique ne renvoie pas à de l’inaction, mais seulement à une redéfinition de l’action qui a pour objet la mise en œuvre de mesures provisoires destinées dans le temps à permettre de forger les certitudes nécessaires pour engager le moment venu les mesures proportionnées à l’identification d’un risque potentiel ou avéré.

27L’invisibilité du dossier des munitions dans les lacs suisses et le brouillage qui en résulte est le premier niveau d’explicitation qui témoigne de son impossibilité à se construire comme objet de l’action publique, et ce, jusque dans les années 1990. Les redécouvertes de ces munitions au fond des lacs, pour accompagner la prise de conscience de la nécessité de sauvegarder l’environnement en tant qu’écosystèmes complexes et globaux (Walter, 1990), ont rendu possible l’interpellation politique, tant au niveau cantonal que fédéral. Sa portée est toutefois demeurée limitée dans la mesure où elle s’est heurtée au mur de verre qu’occasionne l’absence de tout débat scientifique contradictoire. Il s’agit là d’un point majeur qui témoigne de la frontière des plus ténues qui existe entre le principe de la controverse scientifique dans le risque de la modernité et son absence de fait dans les analyses sur les munitions immergées. Dans ce cas précis, l’expertise incertaine sur le moyen et long terme, affiche toute sérénité pour le présent. Cette différenciation de jugement selon les temporalités évoquées permet de justifier derechef le rejet de toute interpellation politique soucieuse d’engager au minimum le processus de visibilisation du sujet et au maximum la neutralisation des munitions à partir de leur extraction des lacs suisses. Dans la seule logique politique de calcul des coûts/bénéfices, cette opération pour les collectivités apparaît totalement disproportionnée compte tenu de leur non-toxicité présente. La mener à bien serait même contre-productif, car elle induirait différents risques comme celui d’utiliser des méthodes de nettoyage dangereuses, à la fois pour les êtres humains et pour l’environnement. Elle présenterait le danger de réaffecter des ressources financières communales et cantonales sur un projet jugé moins stratégique que des enjeux de développement économique, social et culturel. Dans les temps de fortes contraintes budgétaires, le traitement environnemental d’un dossier dont on ne saisit pas les risques et les menaces pourrait mécontenter l’opinion publique.

28Le dossier des munitions immergées dans les lacs suisses relève d’une forme d’apathie citoyenne que réveillent, par moment, les interpellations politiques, les articles de presse et des mobilisations corporatistes, telles que celle des pêcheurs du lac de Thoune, qui ont relayé les malformations observées sur les corégones. Chaque acteur s’est efforcé, de manière différente, d’être un lanceur d’alerte (whistleblower), c’est-à-dire sortir un événement « oublié » de sa confidentialité pour mieux l’inscrire dans le débat public. Toutefois, l’incertitude quant à la dangerosité même des munitions ne permet pas au-delà de l’émotion immédiate et des interventions ponctuelles des acteurs de mobiliser durablement les populations sur le dossier. Parallèlement, en l’absence de nouveaux événements, l’opinion publique peut d’autant moins se mobiliser que les bulletins des autorités cantonales et fédérales sur la propreté des eaux du lacs, pour faire oubli de la question des munitions, ne cessent depuis une vingtaine d’années de souligner leur amélioration continue sous l’effet contraignant des normes et directives environnementales. L’image préservée des « bains de nature » des lacs alpins demeure une référence touristique importante de l’infrastructure hôtelière et de l’économie helvétique. Elle relève de la construction d’un imaginaire de la propreté d’« une Suisse toujours au-dessus de tout soupçon » (Ziegler, 1976).

29Découlant de ces obstacles, un triple déficit est constaté dans l’immersion des munitions dans les lacs suisses : l’absence de controverse scientifique, l’absence de controverse sociotechnique et l’absence de controverse publique. Ces trois strates témoignent des embûches existantes pour parvenir à faire émerger une controverse écologique au sujet du dépôt des munitions dans les lacs suisses. Nous rejoignons pourtant les analyses de Pierre Lascoumes sur la fonction de la controverse démocratique comme élément permettant d’engager un processus d’expérimentation à la fois scientifique et politique (Lascoumes, 2002 : 70). Comme il le fut observé dans les cas des pollutions aux polychlorobiphényles (PCB) et des effets écologiques de la pêche aux coques dans la mer des Wadden néerlandaise (Swart et van Andel, 2008), les controverses qui s’y sont déployées ont permis à la fois de faire prendre conscience de l’importance des menaces accumulées, des nouvelles mesures sécuritaires à déployer, des redistributions à engager dans les rôles et missions des acteurs, des innovations à introduire en matière de management de la sécurité… Pour se définir comme un « mode d’exploration d’un enjeu », la controverse relève d’un processus offrant les conditions de relancer une réflexion et une action publique grâce aux échanges et aux interactions susceptibles de « faire émerger progressivement une objectivation parfaite d’une situation-problème débouchant spontanément sur la meilleure situation possible » (Lascoumes, 2002 : 73).

En conclusion

30Malgré la levée partielle du secret entourant l’immersion des munitions, la solution adoptée du statu quo semble relever de la solution de facilité, car tout en étant acceptée socialement elle ne peut rendre compte des enjeux moraux de la responsabilité environnementale intergénérationnelle. Au-delà de l’acceptabilité sociale des populations par rapport aux risques, les pouvoirs publics ne doivent-ils pas déployer une logique éthique de la responsabilité qui construise la relation entre l’existence de déchets et les nécessités de la protection environnementale ? Aucune solution durable ne saurait reposer dans le simple transfert aux générations futures d’un tel dossier si, comme l’atteste l’évaluation scientifique, les risques d’un tel dépôt semblent devoir être avérés sur le moyen et le long terme. De nombreux experts parlent à ce sujet de véritables « bombes écologiques à retardement ». Dès lors, le dépassement de l’acceptabilité sociale apparaît nécessaire pour emprunter les chemins processuels de la controverse, véritable élément créateur de débat au sein de toute société, et, à terme, possible générateur de politique publique.

31Comme cela a été prouvé, la controverse scientifique n’est pas un préalable absolument nécessaire au déploiement de la controverse sociotechnique et de la controverse publique (Aykut, 2011 : 105). Le débat public est à même de produire a posteriori les éléments de la controverse scientifique. Dans notre cas, l’incertitude scientifique ne représente donc pas un obstacle absolu à même de freiner toute évolution. Au demeurant, les controverses doivent être perçues positivement dans le déroulement de toute vie démocratique et politique, car elles participent au travail d’explicitation d’une thématique, au processus de mobilisation des pairs et des citoyens profanes (Wismann, 2015) ainsi qu’à la production de nouveaux savoirs. Comme il en a été dans les affaires de la pêche aux coques dans la mer des Wadden néerlandaise (Swart et van Andel, 2008), la controverse scientifique puis sociétale est à même d’engager l’action des pouvoirs publics. Ainsi, « il convient de ne pas opposer ici recherche et travail politique puisque c’est grâce à un approfondissement des connaissances que les controverses pourront être traitées de manière démocratique » (Barthe, 2015 : 163). Dans le cas des munitions immergées dans les lacs suisses, la controverse scientifique pourrait donc être éludée directement au profit de la controverse sociotechnique et de la controverse publique. Mais pour y parvenir, il manque aujourd’hui l’impulsion élémentaire nécessaire à la construction du dossier des munitions qui remette formellement en cause l’acceptabilité sociale. L’exemple du site contaminé de la décharge industrielle de Bonfol (Dupuis & Knoepfel : 2015) nous fournit une piste du processus à engager. Avec l’avènement de la société de la transparence et de l’information, il est aujourd’hui de la responsabilité des acteurs publics, avec l’aide des médias, d’amorcer la rupture du silence et la fin de la politique du secret pour informer les citoyens suisses des termes de ce dossier et permettre ainsi à la société civile de s’en saisir pour explorer dans la plus totale transparence les solutions à mettre en œuvre pour résoudre la question de ces dépôts. Dans la situation actuelle, la seule solution pour rendre visible la question des munitions immergées dans les lacs suisses et faire émerger une controverse écologique, serait de recourir à la démocratie directe constitutive du système politique suisse. Il s’agirait de susciter une initiative populaire cantonale qui aurait pour objectif de réengager des études scientifiques et de trouver des solutions de récupération et de traitement acceptables pour le moyen et le long terme.

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Notes

1 En l’état actuel du dépouillement des archives, la solution de recyclage ne semble pas avoir été retenue.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Élodie Charrière et Rémi Baudouï , « De la difficile émergence d’une controverse écologique – Le cas du dépôt des munitions dans les lacs suisses après la Seconde Guerre mondiale », Éthique publique [En ligne], vol. 18, n° 1 | 2016, mis en ligne le 06 mai 2016, consulté le 24 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2398 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2398

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Auteurs

Élodie Charrière

Titulaire d’un master de l’Institut d’études européennes de Bruxelles et d’un master de l’Institut des sciences de l’environnement (ISE) de Genève, Élodie Charrière est doctorante à l’ISE de l’Université de Genève. Ses recherches sont axées sur les risques environnementaux, le droit de l’environnement, les politiques publiques et l’histoire suisse. Contact : elodie.charriere@unige.ch

Rémi Baudouï

Docteur de l’Institut d’études politiques de Paris et docteur de l’Institut d’urbanisme de Paris, Rémi Baudouï est professeur ordinaire au Département de science politique et des relations internationales à la Faculté des sciences de la société de l’Université de Genève. Il y développe ses recherches et ses enseignements sur les questions d’urbanisme, de terrorisme, de risques et d’éthique environnementale. Remi.baudoui@unige.ch

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