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Echelle d’intervention pour les communs en contexte de mondialisation

Politiques forestières et « bonne gestion » des ressources : le cas de Madagascar

Alexandra Razafindrabe

Résumés

Madagascar, l’un des hotspots mondiaux de la biodiversité, est dans cette situation où la difficile gestion des ressources forestières, causée par un certain nombre de facteurs liés à la pauvreté des populations, mène à des pertes annuelles forestières considérables. La principale interrogation que nous soulevons est relative à l’impact des politiques forestières qui y sont menées, dans l’objectif d’aboutir à une gestion durable des ressources forestières. Compte tenu de ce contexte local malgache affaibli, est-il réellement possible de parvenir à une « bonne gestion » des ressources au sens d’Elinor Ostrom (2010), ou s’oriente-t-on inéluctablement vers le scénario d’une tragédie des biens communs ? Nous exposerons tout d’abord les effets induits par la mise en œuvre des politiques forestières à Madagascar. Cela nous mènera à nous interroger sur les effets positifs et leurs limites. Nous faisons ainsi le constat que compte tenu du contexte affaibli dans lequel ces politiques s’appliquent, nous sommes encore loin de la situation de « bonne gestion » décrite par Ostrom. Puis, nous mettrons en évidence que pour que les impacts positifs prennent le dessus sur les limites, il faut prendre en compte les particularités locales du territoire concerné et les besoins des populations locales. Pour ce faire, une complémentarité d’application des politiques de développement s’avère indispensable.

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Texte intégral

1La déforestation reste la principale préoccupation lorsque l’on évoque la question de la préservation des ressources naturelles. Parmi ce que l’on désigne par hotspots de la biodiversité mondiale se trouve Madagascar, riche de plus de douze mille espèces répertoriées et de ses sols sur lesquels se base l’espoir d’un essor économique futur et d’un développement à long terme. Mais par rapport à la réalité, tant en matière de pauvreté que de rapports de force institutionnels, un tel essor semble relever de l’utopie. Une autre réalité est celle de la destruction environnementale, fruit des activités humaines. Dans le cas particulier des forêts, la Grande Île connaît en moyenne des pertes de 0,53 % par an, les forêts les plus concernées étant celles à moins de 800 mètres d’altitude avec des pertes annuelles de 1 %. Si ces pertes forestières perdurent, la biodiversité du territoire deviendra à moyen et long terme beaucoup plus vulnérable au changement climatique. Les causes de ce déboisement sont en majeure partie issues des habitudes des populations : coupe du bois, culture sur brûlis, exploitation des produits forestiers, etc. Cette déforestation qui génère une fragmentation des forêts constitue ainsi une réelle menace sur la biodiversité (Conservation International, 2011).

2Dans un tel contexte, il convient de se demander s’il est réellement possible de parvenir à une bonne gestion des ressources forestières ou si l’on s’oriente inéluctablement vers le scénario d’une tragédie des biens communs.

3Pour répondre à cette question, nous analyserons dans un premier temps les effets induits par la mise en œuvre des politiques forestières à Madagascar, puis nous aborderons les limites de la portée des politiques forestières. Nous mettrons ensuite en évidence l’importance de la création d’un contexte favorable à l’application d’une politique forestière par la prise en compte des spécificités et caractéristiques locales ainsi que des besoins de la population locale.

L’efficacité des politiques forestières malgaches au regard des critères d’Ostrom

4Les politiques forestières sont basées sur la politique nationale d’action environnementale malgache et les directives formulées par les institutions internationales. D’un point de vue international, ces politiques prennent ainsi leur fondement dans les objectifs promus notamment par la Banque mondiale et les Nations Unies. Nous pouvons citer l’exemple le plus récent qui est celui de l’émergence de la mise en œuvre du mécanisme REDD+.

5Au point de vue national, les textes clés sur lesquels ces politiques se fondent sont la Charte de l’environnement (Loi 90-033 du 21 décembre 1990), la GELOSE pour Gestion locale sécurisée (Loi 96-025 du 30 septembre 1996), la nouvelle politique forestière (Loi 97-017 du 8 août 1997) et le Code des aires protégées (Loi 2001-005 du 11 février 2003), se basant notamment sur l’idée de décentralisation et de partage des responsabilités. Ils ont permis de prendre conscience de l’importance du rôle qui revient à chaque acteur, notamment aux communautés locales. Le but est ainsi d’arriver à une meilleure gestion des ressources par un accroissement des responsabilités de ces communautés dans cette gestion.

6C’est dans cet état d’esprit que se forgent les politiques forestières de ces dernières décennies (depuis 1990), mettant donc en avant le fait que ces acteurs locaux pourraient constituer une marche vers une gestion plus durable de la ressource. Leur mission, locale à la base, concerne toutefois toute la planète, puisque dans ce contexte, on peut les considérer comme les gardiens d’un bien commun universel.

7Ce qui nous intéresse ici est de savoir si ces politiques forestières mises en œuvre dans le but d’une meilleure gestion des ressources forestières répondent aux critères dits de « bonne gestion » au sens d’Ostrom (2010). Il nous faut donc d’abord définir en quoi consiste l’application de ces politiques, puis faire le parallèle avec les critères d’Ostrom. Nous essaierons donc de déterminer si les principes de ces politiques s’apparentent aux principes de « bonne gestion » des ressources énoncés par Ostrom (2010).

Les objectifs des politiques forestières et les moyens utilisés pour les atteindre

8Sans vouloir prétendre à l’exhaustivité, nous devons nous intéresser aux actions forestières menées dans le pays, mais surtout aux principes sur lesquels elles se basent.

9Pour ce faire, nous nous pencherons sur les principaux objectifs de politiques forestières et sur les moyens utilisés pour les atteindre.

10La littérature sur la déforestation à Madagascar considère celle-ci comme l’enjeu environnemental majeur de la Grande Île. Elle l’aborde ainsi sous différents angles : l’influence de l’histoire des populations sur la déforestation, les diverses causes de la déforestation, le lien entre pauvreté et déforestation, les mesures prises pour pallier le problème, les différences entre les politiques théoriques énoncées et leur effectivité, les moyens de quantification des biens forestiers, les prévisions sur l’évolution de ces quantités, l’opposition entre pratiques traditionnelles et contenu des programmes visant la protection de l’environnement, les solutions qui passent par les paiements pour services environnementaux, et depuis les années quatre-vingt-dix, la problématique du transfert de gestion aux populations locales et les difficultés qu’il engendre. Peu importe l’angle sous lequel la question est abordée, ce qui ressort dans toutes les études est l’enjeu de la durabilité de la gestion des ressources forestières.

11Dans le souci de cette durabilité, les politiques de gestion forestière sont de différentes natures :

  • les politiques de sensibilisation des acteurs locaux sur les sujets relatifs à la gestion forestière : cette sensibilisation est censée influer sur leur choix de comportement en matière d’environnement ;

  • les politiques de taxation comme signal de rareté de la ressource : cela devrait réduire l’exploitation de la ressource forestière ;

  • les politiques de préservation de la ressource par la constitution d’aires protégées : cela devrait permettre l’émergence d’activités surveillées, jugées peu nuisibles aux forêts et sources de revenus, tel l’écotourisme.

12Aujourd’hui, une importance croissante est donc donnée à la place des acteurs locaux dans le cadre de cette gestion durable, étant donné qu’ils sont en théorie à la source des pertes forestières constatées. La notion d’équité intergénérationnelle a dans ce contexte tout son sens puisqu’elle devrait motiver le comportement des agents.

13Dans l’analyse de la gestion des ressources naturelles, forestières en particulier, la question de la temporalité est ainsi un élément fondamental qui ne peut être omis. Une politique de gestion dite durable ou optimale fait nécessairement référence à une efficacité de moyen ou long terme et doit répondre à l’objectif d’équité intergénérationnelle selon laquelle les générations suivantes devraient avoir droit à un capital forestier équivalant à celui des générations actuelles. Par conséquent, « toute décision adoptée aujourd’hui influence de manière irréversible le degré de liberté des générations futures » (Aknin et al., 2002).

14De ce fait, pour préserver l’équité intergénérationnelle, il conviendrait donc de prendre en compte le maintien en l’état de la ressource forestière. C’est ce maintien en l’état qui fait alors référence à une gestion durable. Pour le permettre, il est fondamental de s’intéresser à plusieurs éléments se rapportant à sa gestion : les gains qu’elle apporte d’un point de vue économique, les services environnementaux qu’elle apporte, le comportement de l’acteur local dans le cadre de sa gestion et la maîtrise des externalités négatives pouvant découler de son exploitation.

15Cette question du maintien en l’état de la ressource doit par conséquent s’adapter aux aléas auxquels chaque territoire est confronté. Ainsi, toute application de politique forestière, pour être efficace, doit faire face à cet enjeu de l’adaptabilité de la politique concernée au contexte local.

16Dans le cas de Madagascar, l’objectif aujourd’hui est donc d’accorder plus de pouvoirs aux populations locales. C’est le principe imposé par les transferts de gestion. En effet, on considère que les populations locales sont plus aptes à gérer la ressource forestière de manière efficace, en raison de leur connaissance de leur territoire à l’échelle locale. Toutefois, il apparaîtrait que la tendance ne soit pas encore à l’efficacité :

les pratiques adoptées sur le plan local continuent de dégrader les ressources naturelles, et ce, malgré la mise en œuvre de stratégies politiques, comme le transfert de gestion aux communautés de base et la mise en place d’importants moyens financiers et humains (Ramamonjisoa, 2004).

17Les mesures prises dans le cadre du transfert de gestion des ressources à cette population locale et dans le cadre de la décentralisation de cette gestion des ressources, n’ont donc pas encore tout à fait le résultat escompté. Le bilan est ainsi très mitigé, selon Rakoto-Ramiarantsoa et Samyn (2004), Sarrasin (2007), Blanc-Pamard et Rakoto-Ramiarantsoa (2007) et Bertand et al. (2009).

18Si en théorie, les textes énoncent clairement les fondements de ce principe de transfert de gestion, sa mise en application se heurte donc à un certain nombre de difficultés, aboutissant à des exploitations illégales. Parmi ces difficultés, on trouve notamment des défaillances administratives, liées à un conflit de compétences entre l’administration centrale et les entités délocalisées. Le manque de formation notamment est la cause première de ce conflit. À la base, la méthode retenue avait été celle d’une formation en cascade, à savoir une première formation donnée à l’administration centrale, chargée à son tour de la diffuser. Pourtant, un retard de ce transfert de compétences a été pris à cause d’un décalage de compréhension d’une part, d’une divergence d’opinions sur l’application de la théorie retenue d’autre part, et peut-être enfin d’un manque de dispositifs nécessaires pour que ce transfert se passe au mieux. Ainsi, au bout du compte, le transfert de savoir-faire s’est avéré beaucoup plus long que prévu, ce qui a freiné le bon déroulement du transfert de gestion dans plusieurs régions du pays.

19Par conséquent, il serait important de redéfinir le rôle de l’État dans un tel contexte. Certes, le transfert de gestion aux communautés de base devrait constituer la solution d’une gestion durable; cependant, puisque nous nous orientons plutôt vers un résultat mitigé par rapport à ce choix, il faudrait s’interroger sur les causes de ces difficultés. Ne sont-elles pas inhérentes au système dans lequel le principe de transfert de gestion s’applique ?

20En ce qui concerne la gestion des aires protégées relevant des politiques de préservation de la ressource forestière, les difficultés sont similaires : des défaillances du système aboutissant à une facilité pour les agents d’agir de manière à multiplier les exploitations illégales. Le problème majeur reste cette grande pauvreté des populations qui, de ce fait, présentent une forte dépendance à la ressource et malgré les tentatives d’application d’un système de transfert de gestion, les exploitations illicites restent importantes.

21Rappelons que Madagascar est caractérisée par un contexte affaibli par une importante pauvreté (avec un classement à l’Indice de développement humain à la 155e place sur 187 pays [PNUD, 2014]) et par des crises politiques récurrentes. De celles-ci ont découlé crises économiques, institutionnelles et organisationnelles répétitives. Ces crises ont également influé sur la sphère environnementale, dans la mesure où l’exécution des programmes environnementaux a été freinée par l’interruption de leur financement et par un système aux prises avec des dysfonctionnements générés par les conséquences des différentes crises.

L’inefficacité de la préservation par des aires protégées est révélée de façon particulièrement impitoyable lors des crises politiques où l’autorité de l’État chancelle. L’alternative de transferts de gestion de conservation tentée par les organisations non gouvernementales (ONG) de conservation ne supprime pas les exploitations illicites (Bertrand et al., 2009).

22C’est à ce niveau qu’il faut noter que le financement de la gestion environnementale est aussi le moteur de sa réussite. Ici, se pose alors la question du financement durable de cette gestion. Andriamahefazafy rappelle l’importance du rôle des bailleurs de fonds et de la communauté internationale dans ce financement depuis la mise en application du Plan national d’action environnementale (PNAE).

Engagé en 1988, le PNAE malgache fut « fortement inspiré » et appuyé dès le début par un consortium de bailleurs : la Banque mondiale – en tête de file –, l’USAID [United States Agency for International Development ou Agence des États-Unis pour le développement international], la Coopération suisse, la Coopération norvégienne, etc. (World Bank, 1996) Selon Henkels (1999) : « […] la communauté internationale exerce beaucoup d’influence sur la politique environnementale malgache. Pour financer son programme, il a fallu s’appuyer sur les bailleurs de fonds internationaux […] » (Andriamahefazafy, 2005).

23Si les deux premières phases de ce programme environnemental (PE1 et PE2) avaient pour but de « [mettre en place les fondations institutionnelles] » de la politique environnementale malgache et de procéder à la mise en œuvre concrète du système décentralisé de la gestion des ressources, la troisième phase (PE3) voulait « parvenir à endogénéiser la gestion durable » ou en d’autres termes, essayer de « développer le réflexe environnemental chez tous les acteurs ».

24À ce niveau, il nous faut donc souligner qu’un financement durable passe aussi nécessairement par une implication réelle de tous les acteurs concernés par cette gestion environnementale. Bertrand et al. (2009) appuient ce point de vue en mettant en exergue le fait que le financement de bailleurs internationaux ne peut être efficace que si les bénéficiaires augmentent leur implication dans les actions environnementales :

25les apports financiers de l’extérieur [ne sont] plus suffisants en eux-mêmes, [il faut] que les pays et les bénéficiaires soient mieux impliqués dans les actions à entreprendre (Collier, 2001).

26Ainsi, plusieurs éléments restent problématiques pour le bon fonctionnement de l’application des principes du PNAE : le degré d’implication de l’État, des acteurs locaux et un contexte affaibli qui complexifie la mise en œuvre du principe de transfert de gestion. Compte tenu de ces éléments, la question qui mérite surtout d’être soulevée est celle de la continuité du financement de ce programme environnemental. Dans ce contexte, l’émergence du mécanisme REDD+ constitue « une opportunité pour la poursuite et le financement des politiques environnementales implémentées à Madagascar, avec l’aide des pays développés et des ONG » (Demaze, 2014).

27Par définition, le mécanisme REDD+ est destiné aux pays en développement qui détiennent des forêts, pour les compenser financièrement pour toute réduction de leurs émissions de carbone issues de la déforestation et de la dégradation des forêts. L’objectif est ainsi d’organiser le transfert de ressources financières issues des pays développés vers les pays en développement si ces derniers parviennent à réduire leurs sources d’émission à l’échelon national. Du côté des pays développés, les émetteurs de CO2 achètent des crédits carbone sur le marché REDD. Un principe de redistribution régit ensuite le financement des efforts et des coûts d’opportunité des pays tropicaux à réduire leur déforestation. Nous nous situons ainsi dans une logique de type « paiements pour services environnementaux » dans la mesure où les agents sont payés pour limiter leurs actions néfastes vis-à-vis de l’environnement.

28Toutefois, comme le soulignent Bertrand et al. (2009), le financement de ce type de programme ne se fait que sur une durée déterminée, en fonction des engagements pris par le bailleur. Par conséquent, il peut arriver qu’au bout du compte, un effet inverse se produise : à l’issue de l’arrêt des paiements, on assiste à un accroissement des exploitations illicites et des dégradations environnementales.

29Qu’est-ce qui pourrait alors constituer une source de financement à plus long terme ? La réponse à cette question paraît encore difficile à trouver étant donné les problèmes précédemment évoqués. Un autre type de politique pourrait être lié à la taxation des exploitations forestières. La taxe serait alors perçue comme le signal de la rareté de la ressource et de la nécessité de la préserver. Rappelons que l’objectif initial est de parvenir à une gestion forestière durable et que cette durabilité suppose l’existence d’un système qui, à long terme, peut s’adapter à l’évolution du contexte. Cependant, dans les pays en développement, souvent, en matière de gestion durable, les taxes appliquées n’ont pas l’effet attendu, même s’il ne s’agit pas là d’un cas général. Dans certains cas, le système de taxation consiste à agir de manière directe sur les comportements d’exploitation de la ressource. Dans ce contexte, la taxe forestière complète la dimension incitative de son rôle. La taxe est alors considérée comme le prix d’utilisation des ressources bien qu’il soit difficile dans les pays en développement de la faire accepter par les populations qui ne voient pas nécessairement son utilité. Ainsi, la littérature met en évidence des pays en difficulté où prévaut surtout l’importance de la production incontrôlée ou frauduleuse, empêchant les taxes de jouer leur rôle.

30Par conséquent, quel que soit le type de politique que l’on tente de mettre en œuvre, il apparaîtrait que le contexte dans lequel il s’applique influence fortement la réussite ou l’échec de son application. La recherche du moyen de financer durablement ces politiques dépend aussi de l’évolution de ce contexte et de leur appropriation par les populations locales.

L’émergence de nouveaux marchés environnementaux au Nord ouvre de nouvelles approches qui s’organisent autour de filières globales de valorisation de ces sites de conservation : biodiversité, écotourisme, services écosystémiques. Cependant, l’hétérogénéité et la diversité des situations au niveau local ne peuvent se satisfaire de nouveaux dispositifs de gestion normatifs, sans cohérence avec les particularités sociales et géographiques et en occultant les anciens compromis existants […] entre protection et valorisation des ressources forestières (Serpantié et al., 2009).

31Hein (2013) souligne que pour retirer le maximum d’avantages de l’application d’une politique environnementale, il faut d’abord des mécanismes relationnels et structurels de l’accès à la ressource qui soient solides. Par conséquent, l’utilisation des fonds attribués à la gestion environnementale peut donc d’abord se faire au niveau de certaines failles de l’économie concernée, avant de se faire directement sur la sphère environnementale. On peut donc, par exemple, agir sur les moyens de production ou la technologie, on peut agir sur tout ce qui améliore le mode de vie des populations, qui se tourneront par conséquent davantage vers autre chose que les forêts.

Un parallèle avec les critères d’Ostrom

32Selon Ostrom (2010), un territoire est doté d’un système de « bonne gestion » à condition qu’il respecte un certain nombre de critères, à savoir : qu’il soit peuplé d’individus respectant des normes comportementales vis-à-vis de l’environnement ; qu’il y ait une organisation telle que ces acteurs agissent de manière interdépendante et coordonnée, évitant ainsi les objectifs divergents aboutissant à des tensions entre eux et à une politique de gestion affaiblie ; que cette interdépendance facilite les liens entre agents ; qu’il y ait des institutions efficaces – par institutions, nous entendons des règles établies permettant de gérer ces liens ; que des gouvernants soient présents pour exercer une contrainte pour le respect de ces règles ; que des sanctions soient prises dans le cas où ces règles ne sont pas respectées.

33Compte tenu des éléments évoqués dans la précédente partie, où en est Madagascar par rapport à ces critères de « bonne gestion » au sens d’Ostrom ?

34Le premier critère suppose l’existence de normes comportementales comme facteur d’influence de l’attitude environnementale des acteurs locaux. Par définition, les normes comportementales font référence au fait d’exclure de son comportement un certain nombre d’actions mal perçues par l’ensemble de la société. Pourquoi les normes comportementales entrent-elles dans les critères de gestion des ressources ? C’est l’intégration ou non de ces normes dans le comportement des individus qui va caractériser leurs stratégies vis-à-vis de l’environnement.

35Dans un pays marqué par une extrême pauvreté, les politiques de sensibilisation se heurtent à cette difficulté où il faut sensibiliser la population à l’importance de son implication dans le processus de « bonne gestion » des ressources forestières. Antona et Bertrand (2006) précisent que plusieurs facteurs entrent en jeu comme : la maîtrise qu’ont les individus de la ressource, de son appropriation et de la répartition de sa valeur, « les représentations souvent non partagées que se font les différents acteurs (concepteurs de la politique forestière, acteurs locaux) du problème de gestion à long terme » et « la nature du jeu des acteurs et notamment des acteurs extérieurs (bailleurs) dans l’élaboration des politiques ». Par conséquent, un élément fondamental du bon fonctionnement d’un système passe d’abord par une représentation similaire sur un certain nombre de points fondamentaux, de la politique forestière. Il faut absolument l’« adoption d’une norme minimale par l’ensemble des acteurs ».

36De la même manière, les politiques de taxation et de préservation de la ressource sont confrontées à ce même enjeu qu’est celui du respect des normes comportementales vis-à-vis de l’environnement par les populations locales. Que ce soit pour les politiques de taxation par des paiements pour l’exploitation de la ressource, ou pour les politiques de conservation par l’instauration d’aires protégées, nous nous retrouvons dans cette situation où le nombre de passagers clandestins reste important.

37En effet, dans le cas par exemple de la taxation de l’exploitation du bois, dans la plupart des pays africains forestiers, il est difficile d’arriver à déterminer qui paie et qui ne paie pas, et ce, pour plusieurs raisons :

  • étant donné que le marché du bois n’est pas totalement transparent, on ne sait pas exactement quelle est l’offre, quelle est la demande. Ainsi, il faudrait parvenir à établir les bases d’un marché totalement transparent visant à « créer une offre et une demande légales » (Carret et al., 2010).

  • le marché du bois concerne deux sphères : l’économie locale, d’une part, et la problématique des bois précieux et de l’exportation, d’autre part. La maîtrise de ces deux marchés dans une totale transparence semble ainsi compliquée.

  • l’exploitation du bois peut générer une source appréciable de revenus pour les populations rurales et locales, et Bertrand et Montagne (2009) soulignent que dans ce cas, « tout le monde est à peu près rentré dans le domaine de l’incontrôlé » (cas du Mali).

38Par ailleurs, l’instauration d’aires protégées a souvent été présentée comme la meilleure solution à la préservation forestière. Développer le nombre d’aires protégées, notamment celles à vocation écotouristique, est considéré comme une bonne stratégie de développement à long terme. Nous sommes là dans la situation idéale présentée par le « modèle vertueux » de l’écotourisme (Chaboud et al., 2004) où une activité qui semble ne pas trop nuire à l’environnement pourrait également générer des revenus pour la population locale. Toutefois, il est aussi important de noter que cette stratégie n’est pas non plus sans failles, étant donné que les populations locales ont aujourd’hui tendance à se tourner vers les aires protégées pour y exploiter illicitement d’importantes quantités de bois précieux.

39Ainsi, dans tous les cas précédemment présentés, les individus concernés par la gestion de la ressource forestière n’ont pas intégré les normes comportementales vis-à-vis de l’environnement, étant donné que leurs actions ne sont pas motivées par un souci de préservation des ressources, mais davantage par la recherche de la satisfaction de leurs intérêts individuels.

40Dans ces pays où la pauvreté domine, il apparaît donc que l’intégration des normes comportementales vis-à-vis de l’environnement à l’attitude des individus n’est pas une tâche aisée. Néanmoins, ce constat ne doit pas être généralisé. Durant une enquête de terrain, nous avons pu constater la présence d’acteurs locaux fortement impliqués dans la protection des ressources forestières, motivés par un souci d’équité intergénérationnelle – leur attachement profond aux valeurs traditionnelles les pousse à vouloir laisser un capital intact aux générations futures – et par leur reconnaissance de la valeur des biens et des services environnementaux – malgré un faible revenu, ces agents sont prêts à payer pour ces biens et services. Ces individus vivent en général à proximité des ressources forestières.

41Le deuxième critère de « bonne gestion » selon Ostrom, se caractérise par une organisation adaptée à la situation à laquelle s’applique la politique concernée : dans ce cadre, l’organisation est vue comme un processus, au cours duquel les individus ont à agir de manière coordonnée et en interdépendance. Cela suppose une implication des différents acteurs à tous les niveaux.

42Le problème dans le contexte précédemment décrit est celui selon lequel cette implication peut également être sujette à problèmes, puisque comme le mettent en évidence Bertrand et al. (2006), des failles peuvent apparaître par rapport à la multiplicité des acteurs locaux et à leurs objectifs divergents, générant ainsi des stratégies opposées n’aboutissant pas par conséquent à une gestion optimale de la ressource. Il faudrait donc que l’action de ces individus soit davantage coordonnée.

43Cela nous amène à aborder le troisième critère selon lequel pour qu’un territoire soit doté d’une « bonne gestion » il faut que les actions des différents agents soient cohérentes avec les objectifs imposés par la « bonne gestion » et, de ce fait, soient en interdépendance. Étant donné les failles présentées pour les deux précédents critères, il est évident que pour le moment, l’interdépendance des actions des différents individus concernés par la « bonne gestion » des ressources est encore limitée.

44À propos du quatrième critère, nous nous posons donc la question de savoir si les règles établies permettent d’atteindre une gestion optimale de la ressource forestière. Compte tenu de ce qui a précédemment été évoqué, nous pouvons noter qu’en théorie, les textes et programmes présentés énoncent clairement les différents enjeux de la gestion forestière à Madagascar. Toutefois, même si théoriquement, ces enjeux sont bien énoncés, en pratique, nous assistons à une opposition entre différents types de politiques, ce qui en fin de compte, aboutit à des résultats mitigés. Bertrand et al. (2009) soulignent que :

Madagascar ne pourra pas indéfiniment repousser un choix politique clair entre préservation et gestion communautaire durable, entre préservation et développement local durable. Une part trop importante de sa population rurale vit en situation d’extrême pauvreté et dépend directement pour sa survie des ressources renouvelables de sa biodiversité. Retarder ce choix c’est assurer de nouvelles dégradations plus ou moins irréversibles d’un patrimoine naturel inestimable.

45Nous avons pu constater que le PNAE a permis à un certain nombre de bailleurs de fonds de s’intéresser au cas malgache et a mobilisé des acteurs de plusieurs niveaux dans la gestion de l’environnement, notamment dans la gestion forestière. Ainsi, plusieurs institutions ont vu le jour, chargées notamment de la gestion de l’environnement, en particulier des aires protégées. Le problème qui se pose toutefois est celui selon lequel ces institutions « [oscillent entre public et privé] ». Cela traduit donc l’implication limitée de l’État. Cela nous amène à aborder les prochains critères de « bonne gestion » qui sont la présence de gouvernants exerçant une contrainte et l’existence de sanctions dans le cas où les règles de gestion imposées ne seraient pas respectées.

46Les cinquième et sixième critères sont étroitement liés dans la mesure où le cinquième préconise la présence de gouvernants dont le rôle est de veiller au respect de l’application des règles et des institutions, tout en essayant de tisser les différents liens entre agents à toutes les échelles, et le sixième suppose que dans le cas où les règles ne seraient pas respectées, des sanctions crédibles doivent être données aux passagers clandestins.

47Nous avons mis en évidence que compte tenu des différentes crises politiques et de la situation d’extrême pauvreté, Madagascar était un pays vulnérable. Dans un tel contexte et étant donné les divers bouleversements durant les changements de régime, « l’autorité de l’État chancelle » (Bertrand et al., 2009). Par ailleurs, le degré de corruption dans la majeure partie des pays en développement reste un obstacle à la crédibilité des sanctions. En effet, les pays en développement présentent un contexte difficile en raison des productions incontrôlées et frauduleuses (Ouédraogo, 2007 ; Bertrand et Montagne, 2009) par exemple dans la filière bois, et d’une corruption trop importante.

48Enfin, la place de l’État reste incertaine. Un foisonnement trop important d’acteurs et d’actions permet l’émergence de l’informel.

49Dans le cas de la REDD+, Demaze (2014) met en évidence que « l’État malgache adhère à la REDD+ et participe à sa mise en œuvre sans pour autant être le véritable initiateur et catalyseur des démarches pour sa participation ». Selon Demaze (2014), il est donc difficile d’être sûr de la pérennité et de l’efficacité de la participation de l’État. L’auteur souligne également les faiblesses institutionnelles du pays, notamment liées à l’instabilité politique.

50Au regard des six critères d’Ostrom (2010), Madagascar n’a donc pas encore atteint l’objectif de « bonne gestion » de ses ressources forestières. Ce constat nous conduit à nous interroger sur les conditions indispensables à la création d’un contexte favorable à l’application d’une politique forestière.

La création d’un contexte favorable à l’application d’une politique forestière

51Selon la Banque mondiale, pour qu’un projet de protection de l’environnement donne des résultats positifs, il faut que l’action ait lieu à tous les niveaux et, par conséquent, il faut « inverser la spirale du cercle vicieux ». En effet, les effets dévastateurs sur l’environnement sont étroitement liés à la croissance démographique et à la pauvreté. On doit donc d’abord traiter les causes sous-jacentes, avant que des effets positifs possibles sur l’environnement puissent apparaître (Sarrasin, 2007).

52Pour créer un contexte favorable à l’application d’une politique forestière, il faut soulever un certain nombre de problématiques, à savoir : celle des pertes forestières, celle de la nécessité d’une complémentarité des politiques menées, celle relative à l’enjeu recherché de durabilité, celle de la portée des politiques à court, moyen et long termes, celle des fondements des différentes politiques, les capacités du territoire à s’y adapter et les questions de gouvernance (Hufty et Haakenstad, 2011).

53Notre objectif ici est ainsi de déterminer quels pourraient être les éléments constituant le fondement d’un contexte favorable à l’application d’une politique forestière. Il faut trouver le moyen de parvenir à une gestion environnementale qui permettrait de prendre en compte la situation d’extrême pauvreté de la population malgache dont la survie dépend en majeure partie des ressources renouvelables. Toutefois, imputer la responsabilité de la déforestation à ces populations en situation de survie reste un cliché toujours sujet à débat. La gestion durable et efficace des ressources forestières est surtout fonction d’une coordination d’actions mises en œuvre par un ensemble d’acteurs devant se sentir concernés par cette gestion.

La prise en compte des caractéristiques individuelles, des besoins et du bien-être des populations locales

54Jusqu’à aujourd’hui, désigner les responsables de la déforestation n’est pas une tâche aisée. Il est difficile de dire que la déforestation est attribuable à la situation de pauvreté extrême de certains pays en développement. Si pour certains auteurs, le paysan apparaît comme responsable dans la mesure où il exploite les forêts ou les brûle sans être conscient des conséquences (Salomon, 1981), pour d’autres, « les mouvements paysans dénoncent les usages industriels axés sur l’exportation et l’accumulation de profits, responsables d’une utilisation non durable des forêts et des terres défrichées » (Duterme, 2008).

55Ainsi, il faudrait avant tout une politique permettant de répondre aux objectifs de chaque acteur local, sans que ceux-ci influent sur les objectifs des autres acteurs. À ce stade, il est fondamental de mettre en avant la nécessité d’une interdépendance des relations entre agents, qui permettrait de gérer des situations aux intérêts divergents.

56Dans le contexte de déforestation dans lequel se trouvent de nombreux pays forestiers du tiers-monde, nous nous interrogeons sur ce cliché du lien entre pauvreté et destruction des ressources forestières. La responsabilité de la déforestation doit-elle être imputée à certains acteurs locaux ou plutôt à un système de gestion inefficace et inadapté au contexte local ?

57Répondre à cette question suppose d’abord qu’on ait étudié l’implication des acteurs locaux dans la gestion des ressources forestières. L’importance de leur rôle dans cette gestion est de plus en plus relevée par la littérature et les institutions.

Il ne faut plus compter sur les États ni sur le Système des Nations Unies sous sa forme actuelle pour arrêter l’Apocalypse programmée. Il faut que les Régions, les Municipalités, les Entreprises, les Associations de la Société Civile et par-dessus tout, les 7 milliards de citoyens de la planète Terre (en fonction de leurs moyens et capacités) se mobilisent directement et immédiatement pour réaliser eux-mêmes l’Agenda pour la survie de l’humanité. Si nous le faisons, les États nous suivront et ils réformeront également le Système des Nations Unies en une organisation efficace du 21ème siècle (Extrait d’un message de sensibilisation de l’ancien représentant de l’UNIDO à Bruxelles, François d’Adesky).

58Ces propos énoncent clairement l’importance de placer l’acteur local au cœur de la gestion des ressources naturelles. En effet, ils soulignent le fait que malgré leurs efforts dans la problématique posée par les enjeux environnementaux, les organisations internationales et les États ne peuvent aboutir à des résultats efficaces sans une implication minimale des acteurs locaux. Ici, les acteurs locaux sont les régions, les municipalités, les entreprises, les associations et les citoyens tous pays confondus.

59Dans le cas que nous étudions, nous avons fait état d’une surutilisation de la ressource forestière, traduisant une situation de gestion non optimale. Dans ce contexte, quelle est l’implication de l’individu dans cette gestion ? Est-il conscient de l’importance de son comportement environnemental individuel à des fins de « bonne gestion » d’une ressource commune ?

60Dans la littérature, un certain nombre d’éléments ont été mis en avant comme étant des facteurs ayant une influence sur le comportement environnemental des individus.

61Gunatilake et al. (2008) prennent d’abord en compte l’influence du niveau d’éducation sur la préférence d’un individu à consommer une ressource aujourd’hui plutôt qu’à une date ultérieure. En effet, l’éducation permet aux gens d’avoir des perspectives différentes d’avenir. Les personnes avec un niveau d’éducation plus élevé ont une meilleure appréciation de l’utilité future, ou des avantages que l’on peut tirer à reporter la consommation d’une ressource. De plus, le niveau d’éducation est vu comme un facteur d’accroissement du revenu et, par conséquent, réduit la pauvreté. De ce fait, on considère que l’éducation réduit l’impatience et ainsi plus une personne a un niveau d’éducation élevé, plus on obtiendra des taux de préférence pour le présent plus faibles. L’hypothèse posée se base donc sur le fait que le taux de préférence pour le présent est négativement corrélé au niveau d’éducation.

62Au-delà du niveau d’éducation, d’autres variables pourraient influencer le comportement des individus vis-à-vis de l’environnement. En nous basant sur les études de Gunatilake et al. (2007, 2008), Olson et Bailey (1981), Broadman et al. (1996), Gunatilake et Chakravorty (2002), Broader (1992) et Godoy et Bawa (1993), nous pouvons aussi nous intéresser aux liens entre :

  • métier, revenus et comportement environnemental,

  • perception du risque et attitude vis-à-vis de l’environnement,

  • proximité des ressources naturelles et comportement environnemental.

63Rappelons qu’une bonne gestion suppose que les agents respectent des normes de comportement, qui sont le fruit d’une politique environnementale suffisamment diffusée, comprise et intégrée dans le comportement de la population au quotidien. Ces normes doivent se baser sur le concept de durabilité : chacun des actes individuels dictés par le respect d’une norme doit tenir compte de la préservation des ressources ou de l’héritage environnemental des générations futures.

64Dans le cas de Madagascar, il est important de noter que d’une part, les normes comportementales bien que constituant la route vers une « bonne gestion » ne sont pas réellement intégrées dans l’attitude des acteurs locaux. Et d’autre part, la connaissance du programme d’action environnementale par ces acteurs ne joue pas son rôle de sensibilisation.

65Nous pouvons noter que la multiplicité des objectifs de la politique environnementale malgache pourrait peut-être être la cause de ce manque de sensibilisation des populations. En effet, rappelons que la politique de gestion environnementale est constituée de plusieurs volets, parmi lesquels : le développement des ressources humaines (sensibilisation et formation des populations), la promotion d’un développement durable (économiser les ressources naturelles, les inventorier et veiller à limiter les impacts négatifs des projets d’exploitation mis en place sur l’île), la conservation et la réhabilitation du patrimoine de biodiversité (aires protégées, activités écotouristiques), l’amélioration du cadre de vie des populations rurales et urbaines et le maintien de l’équilibre entre croissance de la population et développement des ressources.

66Dans ce contexte où la politique environnementale ne peut se dissocier des politiques de lutte contre la pauvreté, il est primordial de souligner que la création d’une sphère favorable à l’exécution d’une bonne gestion des ressources passe nécessairement par une complémentarité des actions menées. Cette complémentarité suppose une prise en compte des besoins de chaque catégorie d’agent. Nous avons souligné que les caractéristiques individuelles propres à chaque acteur pouvaient influer sur une « bonne gestion » des ressources naturelles. De ce fait, prendre en considération les besoins des différents acteurs locaux signifierait tenir compte de ces caractéristiques et, par conséquent, agir sur le moyen de s’orienter vers une gestion dite durable. Par ailleurs, chacun de ces acteurs doit réaliser l’importance du rôle de chaque individu dans cette gestion.

67La situation idéale où chaque acteur a conscience de son rôle et le maîtrise parfaitement, ou encore agit davantage dans l’esprit collectif qu’individuel, n’a pas encore été révélée dans le cadre d’un pays en développement d’Afrique. En effet, le dilemme généré par la gestion de la ressource commune que représente la forêt est celui à la fois de satisfaire les demandes individuelles et accroître le bien-être individuel, tout en prenant en compte les limites présentées par la rareté de la ressource. Ainsi, il faudrait parvenir à trouver la stratégie optimale d’exploitation, permettant la perpétuité du renouvellement de la ressource, assurant de ce fait l’avenir des générations suivantes et, même, l’avenir des générations actuelles.

Entre passagers clandestins et recherche d’une gestion durable

68Compte tenu des éléments précédemment évoqués, le premier objectif de l’application d’une politique forestière est de réduire les comportements de « passagers clandestins » des individus concernés par la gestion de la ressource. Pour ce faire, il convient donc d’instaurer un contexte favorable à l’application de la politique en question, en passant par la prise en compte des caractéristiques et des besoins propres à chacun des acteurs concernés.

69Si nous faisons référence aux critères d’Ostrom, il faut donc œuvrer sur : l’organisation de l’application de la politique concernée, les liens entre les agents et la manière dont ils interagissent. Par ailleurs, il faudrait également pouvoir améliorer la prise en compte des cinquième et sixième critères en imposant des contraintes crédibles aux passagers clandestins et des sanctions réelles qui ne seraient pas touchées par un complexe de corruption.

70Dans ce cadre, l’organisation est vue comme un processus au cours duquel une séquence d’activités va permettre d’optimiser la probabilité de réalisation des résultats attendus. Cette séquence va être caractérisée par un ordre particulier d’exécution des actions visant à mettre en place des stratégies optimales d’exécution. En termes de gestion des ressources communes, le problème se situe dans le comportement individualiste de la plupart des agents concernés. Par ailleurs, au sujet de l’implication des populations de base à la « bonne gestion » de la ressource forestière, il faut prendre en compte les éléments qui les caractérisent pour déterminer ce qui pourrait avoir une influence sur cette implication.

71À Madagascar, le contexte local incertain précédemment décrit va générer l’apparition d’un manque de confiance entre agents conduisant alors à l’émergence d’un comportement individualiste et s’éloignant des objectifs collectifs et d’une gestion commune de la ressource. Lorsque l’on parle de gestion des ressources communes, il est primordial d’adopter des « stratégies coordonnées afin d’obtenir des bénéfices communs ou de réduire leur préjudice commun » (Ostrom, 2010).

72Nous nous situons ici dans une logique d’un jeu du dilemme du prisonnier. Le manque de confiance entre agents dû notamment à l’extrême pauvreté et à la présence d’une importante corruption, le manque d’informations sur leurs stratégies et la préservation de leur intérêt propre peuvent donc conduire les individus à prendre uniquement des décisions en fonction de leurs seuls avantages, sans tenir compte des autres éléments. D’un point de vue de la gestion du bien commun, ces décisions ne sont pas nécessairement optimales et, par conséquent, pareto-inférieures. Cela met en évidence la nécessité de mettre en place « des stratégies conditionnelles dans lesquelles la coopération aura plus de chances d’évoluer et de perdurer ». Dans l’application d’une politique du type REDD+, cet élément est fondamental, notamment si l’on veut rester dans une logique équitable.

73Dans ce contexte, la prise en compte de la transmission d’informations entre agents est fondamentale pour favoriser la confiance entre eux et, de ce fait, générer des actions optimales.

Modifier les incitations positives et négatives associées à des actions et résultats particuliers et les niveaux et types d’information disponible peut également encourager la coordination des activités (Ostrom, 2010).

74En résumé, nous devons retenir qu’une gestion optimale des ressources est basée sur la détermination d’un processus organisationnel mettant en évidence des séquences d’activités coordonnées, au cours desquelles l’optimalité d’exécution des actions est définie par le degré de transmission d’informations, lui-même à la source du niveau de confiance entre agents. C’est ce niveau de confiance qui va donner lieu à une gestion optimale, au sens de Pareto.

75La bonne coordination des activités est source d’optimalité. Qui dit « bonne coordination » sous-entend forcément une interdépendance des relations entre individus. Il est alors nécessaire de « [négocier] une série de contrats avec divers participants spécifiant la manière dont ces derniers agiront de manière coordonnée plutôt qu’indépendante ». Ainsi, ce sont ces contrats qui vont permettre la gestion des liens entre agents en interdépendance.

76Par conséquent, si chaque groupe d’agents a un comportement où il agira de manière optimale et de façon à générer des avantages pour lui-même, en instaurant un système bien déterminé de contrats, alors la gestion de l’interdépendance des relations sera pareto-optimale.

77Si l’on s’intéresse à présent aux cinquième et sixième critères de « bonne gestion » selon Ostrom, il nous faut maintenant nous pencher sur l’importance de la présence de gouvernants ayant pour rôle de veiller à la bonne application des règles de gestion environnementale. Ici, se pose alors la question de savoir ce que l’on entend par « gouverner ». Selon Thompson et al. (2011), gouverner signifie établir une structure à travers laquelle les décisions sont prises et où les ressources sont gérées. On se demande alors comment cette gouvernance peut être efficace et aboutir à une gestion optimale de la ressource environnementale. Lorsque l’on évoque cette gestion dans la problématique forestière, il faut prendre en compte le fait que la forêt fournit différents types de services environnementaux aux populations.

78Ainsi, la gestion des causes de la déforestation et de la dégradation des forêts doit donc se situer à plusieurs niveaux et la sensibilisation et la responsabilisation des acteurs se font également à plusieurs échelles. On cherche par conséquent que cette gouvernance soit cohérente avec les besoins des populations qui vivent en dépendant de ces ressources. Cela passe également par la recherche de solutions de rechange à l’utilisation des forêts pour satisfaire ces différents besoins. Nous pouvons à nouveau souligner cette opposition qui apparaît entre les possibles habitudes des agents liées à leurs traditions et nécessitant l’exploitation directe ou indirecte des forêts et les règles posées par une « bonne gestion » suscitant une limite à cette dernière. On considère alors que le rôle des acteurs à la source de la mise en application des principes des politiques forestières est de parvenir à trouver un équilibre à cette contradiction. La question de la participation des populations locales à l’établissement des principes de gestion environnementale par des consultations se révèle donc importante, notamment pour prendre en compte la diversité des habitudes, traditions et coutumes de ces groupes. Une gestion efficace se doit en effet de préserver ces dernières, tout en ayant l’objectif de réduire la dégradation des forêts et la déforestation.

79Enfin, si l’on évoque la question du financement durable de la ressource forestière, cette problématique ne peut être dissociée des politiques de lutte contre la pauvreté. En effet, la première étape de l’instauration d’un contexte favorable à la mise en place d’une politique environnementale passe avant tout par une coordination des actions en matière de développement local, pouvant aboutir à la satisfaction des besoins vitaux des populations locales. Cette question de la complémentarité des politiques est essentielle, dans la mesure où une action positive sur la sphère économique ou sociale va influer positivement sur la sphère environnementale. Concernant la complémentarité des politiques, une action est aussi nécessaire sur les politiques agricoles, étant donné que la hausse de la demande en nouvelles terres agricoles peut avoir un impact sur le déboisement. On peut aussi améliorer les politiques en matière d’énergie pour pallier les pertes forestières.

80Une fois cette étape franchie, l’implication des acteurs locaux au sein d’une gestion environnementale positive ne pourrait que s’accroître, permettant ainsi à un système de financement durable et efficace de voir le jour.

Conclusion

81Dans un contexte mondial où les problématiques liées à l’environnement ont une importance croissante, dans un contexte africain où les enjeux associés au problème de la déforestation prennent de plus en plus d’ampleur, les politiques environnementales menées pour répondre à ces enjeux, tant sur le plan du territoire que des besoins des populations, constituent l’un des piliers du développement durable des pays concernés.

82Rappelons qu’initialement, l’objet de notre étude était de nous demander s’il est réellement possible de parvenir à une bonne gestion des ressources forestières ou si l’on s’oriente inéluctablement vers le scénario d’une tragédie des biens communs dans le cas de Madagascar et la mise en œuvre de ses politiques forestières.

83La première partie nous a permis d’exposer les effets induits par la mise en œuvre des politiques forestières à Madagascar. Nous avons ainsi souligné que les impacts positifs des différents types de politique, qu’il s’agisse des politiques de sensibilisation, de taxation ou de préservation de la ressource sont freinés par des failles inhérentes au système. Nous avons également mis en évidence l’importance du transfert de gestion aux populations locales, mais que les résultats de ces transferts de gestion sont encore mitigés.

84Pour comprendre les différentes causes des effets limités des politiques forestières, nous avons pris comme référence les critères de « bonne gestion » au sens d’Ostrom (2010). En comparant le cas malgache à ces critères, nous avons mis en évidence les raisons pour lesquelles un pays dans une situation d’extrême pauvreté ne pouvait répondre à ces critères de « bonne gestion » environnementale.

85Enfin, nous avons souligné que ces limites à la « bonne gestion » sont associées aux caractéristiques propres au territoire sur lequel les politiques environnementales s’appliquent, aux caractéristiques des populations qui y vivent et aux différents enjeux éthiques soulevés par les principes mêmes de ces politiques.

86Quoi qu’il en soit, la gestion des ressources forestières reste un élément difficile à appréhender. Et tant que chaque individu ne se sentira pas concerné, tant que la complémentarité des politiques de développement ne présentera pas de résultats positifs, aucune évolution n’est réellement possible.

La gestion en commun des ressources naturelles n’est donc pas bonne en soi puisque certaines valeurs peuvent produire une faible implication et ne permettront pas de réduire les comportements opportunistes, tandis que d’autres valeurs supposent une implication forte mais peuvent faire l’objet de manipulation de la part de personnes peu soucieuses de l’environnement, mais dont le pouvoir au sein de la communauté locale est suffisamment fort pour que les autres individus se plient aux règles qu’elles édictent (Ballet, 2007).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alexandra Razafindrabe , « Politiques forestières et « bonne gestion » des ressources : le cas de Madagascar », Éthique publique [En ligne], vol. 17, n° 2 | 2015, mis en ligne le 18 avril 2016, consulté le 20 novembre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2324 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2324

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Auteur

Alexandra Razafindrabe

Docteur en sciences économiques à l’Université de La Réunion, Centre d’économie et de management de l’océan Indien (CEMOI), Alexandra Razafindrabe a soutenu sa thèse sur L’analyse de l’impact des politiques forestières dans le cas de Madagascar, en 2015.

 

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