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Puissance publique et communs : de la protection à l’intervention

La théorie des ressources communes : cadre interprétatif pour les institutions publiques ?

Alain Létourneau

Résumés

Les systèmes sociaux complexes étudiés par Elinor Ostrom et les chercheurs associés caractérisent souvent des réseaux de petite ou de moyenne échelle, tant pour des ressources matérielles qu’informationnelles. Mais d’un point de vue citoyen, les outils, institutions des collectifs sociopolitiques (appelés école, voirie publique, hôpitaux, universités , etc.) peuvent-ils être pensés sous l’angle des ressources communes et, à ce titre, donner lieu à l’émergence d’une gouvernance participative, en étant vus comme à préserver par les concernés ? Pour favoriser une telle lecture, il nous faut clarifier quelques apports de l’école d’Ostrom, amorcer une analyse sociale des composantes d’une gouvernance des communs fondée sur la participation et identifier certaines questions à creuser ultérieurement, notamment les problèmes posés dans le cadre d’une économie largement financiarisée et abstraite des besoins matériels les plus immédiats.

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Texte intégral

  • 1 Ostrom (1990), et plus largement les recherches qui s’en sont suivies. La revue en ligne Internatio (...)

1Le cadre conceptuel qui va de pair avec l’étude des ressources communes, un domaine de recherche foisonnant et très spécialisé, doit être distingué du « mouvement des communs » même si ce dernier puise dans le précédent1. Nous présentons plus bas quelques éléments de base auxquels il est souvent fait référence, et qui sont surtout basés sur les premiers travaux connus d’Elinor Ostrom (2010). Plus récemment, la tâche menée par les chercheurs spécialisés dans l’étude des communs, qui a toujours été surtout analytique, s’est centrée sur deux outils qui permettent des analyses nouvelles, soit le cadre général (framework) de l’analyse et du développement des institutions (IAD) ainsi que celui qui permet l’analyse des systèmes socioécologiques (SES), avec les plus récents développements autour des systèmes socioécologiques et techniques (SETS), qui concernent par exemple la fourniture d’électricité à une communauté (McGinnis et Ostrom, 2014). Les développements de ces différents modèles se poursuivent et, pour le moment, il n’y a pas d’outil vraiment au point pour analyser adéquatement le genre d’« objets » sociaux que nous allons considérer ici, qui sont d’une complexité plus grande que les SETS. En effet, nous pensons ici aux services collectifs assumés par l’État qui impliquent par définition un grand nombre d’acteurs, de tâches et de ressources conjuguées en une multiplicité de paliers d’action finement coordonnés.

  • 2 Rolf Künneke, Mathias Finger, The governance of infrastructures as common pool resources, texte pré (...)

2Pour rester cohérents avec l’approche des communs, centrée sur des éléments spécifiques comme l’eau, la forêt ou un réseau d’utilisateurs du Web, nous pouvons laisser de côté l’État dans sa globalité, pour considérer plutôt ses différentes ressources en les situant dans le contexte de leurs usages par certains types d’utilisateurs, qu’on peut appeler des « appropriateurs » au sens d’Ostrom. L’enjeu serait de valider les expressions ordinaires que tous emploient lorsque nous parlons de « nos écoles » ou de « nos hôpitaux », en mettant l’accent sur la première personne du pluriel : si les institutions peuvent être considérées comme des ressources communes, elles devraient être susceptibles d’un usage responsable (voulant dire ici : pouvant être poursuivi, donc durable ou soutenable). Elles peuvent bien sûr aussi donner lieu à des abus, comme toutes les autres ressources communes, on le verra mieux dans l’exemple tiré de Hardin, mais la question est de savoir si une telle approche ne pourrait pas avoir des effets motivationnels renforcés, susceptibles de produire de bons résultats en termes de gouvernance. D’importantes différences de niveau font en sorte que cette supposition demande une discussion plus poussée. Arriver à faire un pas de plus serait s’inspirer des résultats de ce type de recherche pour éviter les abus de ressources et organiser une gestion responsable, ou disons d’aller dans le sens d’une amélioration à cet égard2. Nous tenterons de caractériser un peu plus loin les différents plaidoyers qui peuvent être construits, compte tenu de la situation de gouvernance tout à fait particulière qui caractérise notre manière de déployer ces organisations de service. Si ces institutions sont susceptibles de traitements inspirés de la gestion réussie des ressources communes telle qu’elle est documentée depuis quelques décennies maintenant, la question intéressante est de savoir ce qui serait requis au point de vue pratique pour aller dans le même sens pour le type de système social complexe qui nous intéresse ici. Nous allons nous limiter à poser quelques grandes interrogations qui sont des prolégomènes à ce type de démarche.

La question de l’éthique

3À cet égard, la question porteuse est ici limitée. Que vient faire ce questionnement en éthique publique, et plus largement en éthique appliquée ? De plus, une intervention en éthique peut-elle s’inspirer d’une telle conceptualité ? Commençons par examiner quelques similitudes entre problématique des communs et problématique de l’éthique. Pour les questions d’éthique aussi, du moins dans les approches développées au Québec depuis les années 1980, on refuse de s’en tenir à des autorités centrales, ou au pur laisser-aller d’une dérégulation dans la foulée de ce qu’on a appelé le néo-libéralisme ; il y a là un point de convergence avec l’approche des communs. Depuis plusieurs décennies, il est question d’autorégulation en éthique appliquée, bien que l’on ait aussi commencé à souligner les limites de cette approche (par exemple, Bégin, Rondeau et Marchand, 2009 ; Létourneau, 2011 ; Lacroix, 2014 ; Rondeau, 2014). L’enjeu est assez crucial ; doit-on se fier aux acteurs d’un domaine de pratique donné, ou faut-il plus de contrôles externes si nous voulons préserver et optimiser notre utilisation des ressources ? Pour éviter de réduire l’éthique à n’être qu’une déontologie et en préserver la spécificité, l’accent a été placé sur la régulation des agents par eux-mêmes.

  • 3 Voir à ce sujet Lacroix et Boisvert (2015).

4Un point assez spécifique à l’éthique a été le recours aux valeurs comme source de motivation de l’action, puisqu’elles sont censément le fait des agents (depuis Legault, 1998). Le recours aux valeurs permet à tout le moins d’ancrer la discussion dans un certain réalisme, en se demandant quelles sont les valeurs réellement agissantes dans la situation, même si ces dernières ne sont peut-être pas les valeurs idéales ni celles que d’autres estimeraient être à privilégier. On peut d’ailleurs lier ceci à la thématique de la valuation telle que théorisée par Dewey (2014). Il arrive parfois que les valeurs agissantes dans une situation ne soient pas celles qu’on souhaiterait, notamment comme citoyen ou simple contribuable. Le phénomène de la corruption documenté, entre autres, à la Commission Charbonneau au Québec permet une réflexion sur ce point – disons qu’ici on documente des situations où des acteurs s’approprient des ressources au-delà des usages acceptés3. On ne trouvera pas de tel recours aux valeurs dans une approche des communs, en tout cas ce point n’a pas été beaucoup exploré par les chercheurs, quoique dans le mouvement qui se réclame des communs, le discours est forcément animé par d’importantes valeurs. Un exemple parmi d’autres peut en être trouvé dans la citation suivante :

Formal categories may help clarify distinctions among private, public and common goods, but they do not convey the sense of human meaning, being and intersubjectivity that lie at the heart of any commons. Indeed, much of the literature on the commons fails to convey this sense of presence (Quilligan, 2014 : 1).

  • 4 Un exemple frappant de ceci est celui de la catastrophe du Deepwater Horizon, survenue en bordure d (...)

5Sans doute qu’on peut reconnaître l’intérêt qu’il y a à faire appel aux motivations, chez tout agent et donc aussi pour des professionnels, et non à s’appuyer trop lourdement sur les autorités externes. Celles-ci sont néanmoins nécessaires, comme on le voit dans certains cas d’exploitants dans leurs relations avec l’État régulatoire. Pour certains types de ressources, il est clair qu’une insistance trop grande sur une certaine vision de l’autorégulation peut permettre des arrangements abusifs entre certains acteurs, ce qui ne serait pas acceptable. Et il ne suffit pas qu’il y ait une combinatoire de régulations de l’État et de l’entreprise, dans une sorte de « complémentarité » de l’auto – et de l’hétérorégulation –, car la complaisance est toujours possible, comme on l’a vu à plusieurs reprises4. Un État trop lié avec certains acteurs puissants et bien organisés ne donne pas toujours de meilleurs résultats que si ce dernier est complètement absent des processus : dans certains cas, l’implication de l’État servira seulement de caution et d’apparence de respect des règles.

L’approche des ressources communes5

Présentation générale d’Elinor Ostrom

6Les travaux en économie des ressources communes (Common Pool Resources), qui semblent au départ centrées sur les ressources naturelles, ont été menés notamment par et dans la foulée d’Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie 2009 (Ostrom, 2010 ; Ostrom, Dietz et al., 2002 ; Ostrom, 2005). Ostrom et ses collègues ont eux-mêmes élargi la réflexion au-delà des seules ressources naturelles. Par exemple, on a montré que les réseaux du WWW peuvent être traités comme un commun (Létourneau, 2012). Les recherches de l’école de Bloomington, où Ostrom et son époux Vincent ont œuvré pendant toute leur carrière, accueillant et constituant avec les années un important réseau international de recherche encore très actif, peuvent être vus comme la mise en place d’un vaste programme de recherche visant à donner réponse à l’immense défi intellectuel qu’a représenté (et représente encore) pour toutes les sciences humaines l’hypothèse de la « tragédie des communs » (Tragedy of the Commons) développée par Garett Hardin dans son fameux texte paru dans la revue Science (Hardin, 1968).

7Cette approche permet aussi de sortir tout à fait de la simple alternative, ou même de l’énoncé d’une simple complémentarité entre l’autorégulation et l’hétérorégulation, en relançant de nouveau la nécessité d’études empiriques sur les arrangements et modalités possibles d’une gouvernance valable et de ses conditions d’acceptabilité. Selon cette lecture en effet, l’enjeu crucial se situe dans le dépassement de la fausse alternative entre les logiques de marché, censées fonctionner d’elles-mêmes, et les logiques d’un État central censé pouvoir planifier les détails d’arrangements de plus en plus complexes et nombreux. C’est précisément là l’enjeu soulevé avec la notion de commun telle qu’elle est aussi mobilisée par les mouvements qui s’en inspirent (Bollier et Helfrich, 2012).

8Elinor Ostrom (1933-2012), d’abord politologue, prix Nobel d’économie en 2009 pour ses travaux sur les « communs », soit les ressources communes (appelées en anglais Common Pool Resources ou CPR), soit un type de ressource qui n’est propriété ni publique, ni privée ; pensons à l’air et à l’eau. Elle sera professeure de sciences politiques à l’Université de l’Indiana à Bloomington, première femme à obtenir ce Nobel d’économie en 2009 pour « son analyse de la gouvernance économique, spécialement les communs ». Pendant plusieurs décennies, avec son mari Vincent Ostrom, elle dirige le Workshop in Political Theory and Policy Analysis en Indiana, qui est plus que jamais actif de nos jours.

9Bien qu’Ostrom utilise des concepts habituels en économie comme la théorie des jeux, elle parle très peu ou pas du tout de la dimension monétaire. Le champ d’intérêt est certes l’économie concrète des rapports aux ressources, d’abord naturelles, mais aussi autres, et la recherche porte attentivement et presque uniquement sur les processus d’organisation, on peut dire de gouvernance et à leurs conditions de succès et d’échec. Ces structures sont considérées le plus souvent sous l’angle de la soutenabilité non pas du « développement » pris en soi, mais bien de la relation qu’on souhaite maintenir entre, d’une part, les systèmes socio-économiques et, d’autre part, les systèmes écologiques, à l’intérieur d’unités appelées systèmes socioécologiques (voir Ostrom, 2005). On peut forcément dire que ces systèmes socioécologiques existent, puisque les sociétés humaines sont constamment dépendantes de l’eau, de l’air, des éléments de la Terre et du biote qui le constitue pour survivre et se développer.

10La question la plus générale qu’elle pose et qu’elle traite est la suivante : si nous regardons en particulier les pratiques de gestion des ressources naturelles, quelles sont celles qui permettent d’en conserver l’usage sur le long terme, de manière durable ? En d’autres termes, comment caractériser une gouvernance permettant de compter durablement sur les éléments du monde naturel qu’elle accepte d’appeler des « ressources » ? Pour mieux comprendre son questionnement, il nous faut revenir à un auteur marquant auquel elle va tenter de donner réponse ; si ces éléments sont déjà connus, on peut omettre de les lire, mais la connaissance de ces apports n’est pas aussi répandue qu’elle le devrait.

Garrett Hardin et la tragédie des « communs »

  • 6 Certains voudraient plutôt parler d’une tragedy of the anticommons, par exemple Bollier et Helfrich (...)

11C’est un écologiste (1915-2003) qui a surtout marqué par un texte très célèbre, qu’on expliquera ici dans ses grandes lignes (Hardin, 1968). Il s’occupe de ce qu’on appelle « les communs » ou ressources communes – mais il ne les considère pas sous l’angle d’un système polycentrique incluant communication et participation de membres, ce qui fait dire à certains que la tragédie qu’il décrit n’est pas celle des « communs » en tant que tels6. Les communs ou « communaux » laissés en quelque sorte à une logique de type théorie des jeux, sont des lieux de ressources qui ont pour propre de n’être la propriété ni des individus, ni de l’État ; typiquement les forêts, les pâturages, mais aussi les lacs, les bassins versants, les cheptels de poisson dans l’océan. Voir toute la querelle des enclosures en Angleterre, qui y a duré deux siècles ; elle a été de fait une sorte d’expropriation pour celles et ceux qui en vivaient avant la mise en place d’un régime de propriété (Polanyi, 1983).

12Donnons-nous un modèle pour mieux saisir de quoi il retourne. Le commun fait 100 hectares. Il y a 10 troupeaux et au total, 200 bêtes ; une moyenne donc de 20 bêtes par troupeau. Par hypothèse (les acteurs ne le savent pas !), le commun a une capacité porteuse de 3 bêtes maximum par hectare, il peut donc supporter un total de 250 bêtes, faute de quoi on le détruit. Chaque éleveur-pasteur se trouve incité à ajouter une bête à son cheptel, en se disant qu’il n’impose qu’un prélèvement de plus sur un total de 200, ce qui semble minime (1/200e). Et pourtant, de cette manière, il augmente son cheptel de façon importante (+1/20e). Le calcul semble raisonnable et non problématique.

13Comme chaque agent rationnel tient le même raisonnement, par hypothèse environ 10 bêtes de plus sont ajoutées chaque année. Cinq ans plus tard, nous avons atteint la limite. Les cinq années suivantes vont toucher la ressource au point de la diminuer de plus en plus radicalement. Or pour Hardin, il y a tragédie des communs, car ce même genre de raisonnement s’applique partout où il y a des ressources communes. Pensons aux pêcheries, aux forêts tropicales. Pour Hardin, devant cette tragédie il n’y a que deux types de solutions : ou bien on privatise la ressource en des parties distinctes, escomptant alors que chacun sera responsable de son bien. Ou bien on fait intervenir l’État, ses régulations, surveillances et sanctions. Ce qui suppose une présence et des ressources de ce dernier. Il n’y a pas de voie alternative entre le marché et l’État.

14Ostrom et ses collègues travailleront longuement à clarifier ces questions, en vue de dépasser la vision « Hardin » de ces problèmes très réels d’action collective. Bien des travaux ont montré qu’il laissait de côté certains points importants, sur la base de son modèle de type agent économique rationnel et théorie des jeux. D’une part, la communication et la coordination entre acteurs, le travail des institutions, d’un langage moral partagé, le capital social existant parfois (confiance mutuelle) et les capacités (variables) des groupes à s’organiser ne sont pas pris en compte dans son analyse. Notons que bien que les auteurs qui mènent des recherches sur les communs mentionnent ces points, une synthèse complète sur ces éléments reste à accomplir.

15Elle a ensuite mené quantité de recherches empiriques (avec sources premières et secondes, car les contributions de tiers n’ont pas manqué). Celles-ci ont porté sur des études de cas montrant souvent des échecs, mais aussi que certains communs sur la planète ont et sont encore exploités de façon soutenable. La vision de Hardin d’une tragédie inévitable n’est donc pas une nécessité absolue (Diamond, 2007).

L’enjeu des types de propriété : comment considérer certains « services » dans ce cadre

16Nous sommes habitués à ne considérer que deux types de propriété : la propriété publique ou privée, notions bien connues et d’usage courant. Ostrom explique qu’il y a deux autres types de régimes, qui pour elles sont de nouveaux modes de propriété ; de type club et de type ressource commune (les common pool resources ou CPR). Elle fait entrer en ligne deux critères permettant de comprendre cela : « rivalité » et « exclusion ». Les biens sont dits rivaux ou non rivaux : quand le prélèvement d’un appropriateur diminue ou ne diminue pas la quantité disponible pour les autres (alors non-r). Je peux écouter la télévision sans enlever la possibilité d’écoute d’autrui. Un bien est excluable ou non : quand il est possible ou requis d’exclure l’usage de tiers appropriateurs de l’usage, ou non. Il est difficile d’empêcher un pêcheur non autorisé d’enlever des poissons de la mer. Les éléments de sa théorie de la propriété se déploient donc de la façon suivante7 :

Excluables

Non excluables

Rivaux

Biens privés (vêtements, ordinateurs personnels, voitures, nourriture)

Biens communs (CPR ou common pool resources) : cheptels de poissons, bois de coupe, eau de l’océan

Non rivaux

Biens de club (entrée au cinéma, club de pêche, télévision satellite)

Biens publics (télévision en diffusion libre, défense nationale)

  • 8 À propos du dernier point : les « espaces publics » par exemple au sens de territoires municipaux, (...)
  • 9 On peut ici faire abstraction du problème de l’endettement des états, quelle que soit par ailleurs (...)

17Un premier point important est que tout ce que nous appelons dans le langage courant des « services publics » ne tombe pas vraiment sous la catégorie « biens publics » au sens défini par Ostrom. Pensons à l’éducation, à la santé, à d’autres services comme l’approvisionnement en eau : les services en question comprennent un nombre de places ou un total possible de services ou d’unités d’approvisionnement donnés, ce total n’est pas illimité et donc les biens de cet ordre sont finalement rivaux ; à ce titre, on serait mieux avisés de les voir sous la catégorie des ressources communes. On doit distinguer entre propriété et régime de gestion, et saisir ce que nous appelons biens publics d’ordinaire ne satisfait pas à cette catégorie chez Ostrom, puisque la ressource est limitée. Le régime de gestion pourrait être dit public mais en voulant dire d’État ; on verra plus loin ce que cela soulève comme enjeu. Bien sûr, la « sphère publique » ne se réduit pas davantage au commun ou l’inverse, et on ne doit pas perdre de vue que la notion de ce qui est « public » varie également d’une culture politique à l’autre8. Par exemple, un hôpital comme édifice peut sans doute être vu comme une propriété publique ou comme de responsabilité dite « publique », mais il a une capacité limitée de traitement, et de fait il n’est pas administré par l’État ou par tous. L’enveloppe budgétaire d’un ministère étant limitée, celui-ci ne peut couvrir autant que souhaité tous les besoins identifiables ; et ce qui est conféré comme ressources diverses pour réaliser une priorité n’est pas disponible pour une autre priorité9. Ce qui recoupe au demeurant la notion usuelle d’économie classique de « coût d’opportunité » (Lemieux, 2008 : 25) : on doit tenir compte de ce qu’on ne peut se procurer en mettant nos ressources financières quelque part et non ailleurs. Un terrain, un édifice, etc. peuvent être dits propriétés « publiques » et donc accessibles en principe, mais eux aussi ont une capacité de support limitée, la question est pertinente quand par exemple il s’agit d’un campement pour réfugiés. Évidemment si l’usage était toujours en deçà de cette capacité de support, les biens ne seraient ni rivaux ni excluables ; d’ailleurs des restrictions à l’accessibilité, basées sur la multiplication des tarifs d’usage, produisent aussi des dérives, vers le modèle de type club, en restreignant l’accès. Bien que contestée, cette tendance est présente ; frais spéciaux pour services particuliers, que ce soit en santé ou en éducation, péages, etc. Une première conclusion est qu’on ferait sans doute mieux de parler de ressources communes plutôt que de biens publics, si du moins nous estimons que la terminologie d’Ostrom rend service. Et ce service, c’est de comprendre que la ressource est en quantité limitée. La seconde conséquence, c’est qu’on ne peut penser que les agents de l’État doivent être les seuls à contrôler un ensemble de ressources qu’on appelle « publiques » – du moins c’est cette position qu’on peut soutenir ici.

Des arrangements favorables

18Par opposition à Hardin qui soutient que la tendance naturelle d’une gestion des biens communs est à la tragédie, on constate empiriquement que certains communs ont duré des siècles ou plus. Quels sont les arrangements qui favorisent ce type de relation « soutenable » à la ressource considérée, qu’il s’agisse d’un lac, d’un banc de poissons ou d’une forêt ? Il n’y a pas de panacée selon Ostrom, ni les règles fortes, ni l’État, ni même l’auto-organisation communautaire ne suffisent (2010 : 114-115). Toutefois, empiriquement il se trouve que plusieurs des communs qui sont durables et donc persistent dans le temps possèdent plusieurs des caractéristiques suivantes10 :

  1. Clearly defined boundaries (effective exclusion of external un-entitled parties);

  2. Rules regarding the appropriation and provision of common resources that are adapted to local conditions;

  3. Collective-choice arrangements that allow most resource appropriators to participate in the decision-making process;

  4. Effective monitoring by monitors who are part of or accountable to the appropriators;

  5. A scale of graduated sanctions for resource appropriators who violate community rules;

  6. Mechanisms of conflict resolution that are cheap and of easy access;

  7. Self-determination of the community recognized by higher-level authorities; and

  8. In the case of larger common-pool resources, organization in the form of multiple layers of nested enterprises, with small local CPRs at the base level.

19Difficile d’avoir toutes ces caractéristiques, et la liste n’est pas vue comme une sorte de recette infaillible ; les résultats peuvent être favorables avec certaines combinatoires variables. On notera que le modèle présenté et lisible à travers cet ensemble de règles n’idéalise aucunement les membres du collectif concerné, mais suppose à la fois des limites claires tant pour le territoire ou domaine couvert qu’en ce qui concerne l’accès aux ressources, les conditions de l’implication des membres, l’existence de règles d’appropriation contextuellement adaptées, qui sont modifiables au besoin, avec une surveillance organisée en cherchant à éviter l’abus des ressources, ce qui suppose des mécanismes de sanction graduée ainsi que des moyens accessibles de règlement des différends. Ceci n’est pas présenté comme un ensemble nécessaire et toujours présent de règles, et cet ensemble ne rend pas compte des requêtes de communication et de coordination qu’Elinor Ostrom mentionne (Dardot et Laval, 2012 : 154).

  • 11 Pour ces auteurs, les cadres généraux ne sont pas la même chose que les théories ou les modèles. Vo (...)

20Présenter dans les détails les cadres d’analyse généraux IAD et celui d’analyse des SES ou systèmes socioécologiques, qui poussent beaucoup plus loin l’apport d’Ostrom, ne sera pas possible ici, on devra se contenter de rappeler leur apport essentiel. Ces outils sont nettement complémentaires du premier type de considérations qu’on vient de voir11. L’analyse des systèmes socioécologiques suppose deux niveaux, le second étant plus détaillé que le premier qui comprend cinq grandes catégories : au cœur du cadre général, nous avons les situations focales d’action, et ce cadre est en étroite relation avec quatre grands domaines, les systèmes de ressource, les unités de ressource, les systèmes de gouvernance et les acteurs, cette dernière catégorie ayant remplacé récemment la catégorie d’utilisateurs dans le modèle (McGinnis et Ostrom, 2014). Plutôt que d’expliquer l’approche en détail, ce qui est fait ailleurs, commençons plutôt une analyse qui s’en inspire. Nous pouvons dès lors poser, sur la base des domaines distingués dans la théorie, des questions précises : quels sont nos systèmes de ressources, avec leurs limites ? Quelles sont les unités de ressource à pourvoir, ce qui peut donner lieu à une pluralité de réponses parmi lesquelles il faut aussi faire des choix plutôt que de présumer du fait que tout ce qu’on souhaite serait possible ? Quels sont les systèmes de gouvernance ? Permettent-ils la représentation adéquate de tous les intérêts à prendre en compte ? Ce qui suppose bien sûr aussi de savoir qui sont les acteurs, ce qui demande d’en repérer toute la pluralité et non de s’en tenir à un acteur généralisé, typifié, mais perdant toute singularité. Quant au second niveau d’analyse, beaucoup plus détaillé, les discussions se poursuivent à propos de plusieurs des sous-catégories, et là nous devons renvoyer directement aux recherches en cours (Mc Ginnis et Ostrom, 2014 : 8). Le système de gouvernance, comme nous le verrons plus loin minimalement, concerne de fait une pluralité d’acteurs organisés poursuivant des fins diverses, ce qui potentiellement implique toutes sortes de combinatoires et d’oppositions possibles, surtout dans un cadre acceptant la priorisation.

La question de l’équité comme question de partage

  • 12 La philosophie pratique est définie ici comme cette réflexion visant l’orientation de l’action qui (...)

21Par hypothèse, les questions d’équité, qui préoccupent en propre les éthiques et la philosophie politique ainsi que les autres composantes d’une philosophie pratique, peuvent être posées comme des questions de partage des ressources de diverses espèces : matérielles, énergétiques, informationnelles, de soutien, de compétences d’appui, y compris l’accès ou l’exercice des positions sociales12. Sans vouloir entrer ici dans une discussion pointue d’une théorie spéciale en philosophie politique, mais en la prenant simplement à titre d’exemple, le grand problème de Rawls dans sa Théorie de la justice (1991) était le suivant : étant donné le caractère inégalitaire de la société, comment assurer d’offrir à tout le moins des opportunités correctes (fair) à tous et toutes. Il posait d’abord un droit à un système de libertés qui soient reconnues pour tous. Mais dans le second principe de justice, il était surtout question d’assurer un accès à des fonctions ou positions, et de procurer des chances égales pour parvenir à ce résultat d’accès. Donc, la question de l’équité renverrait à une structure d’accès à des opportunités comprises comme des sortes de biens ou de ressources, qu’il s’agit d’organiser et ensuite de maintenir (Rawls, 1991). Déjà ce point montre toute la pertinence que peut avoir la problématique des ressources communes, si tant il était possible de les gérer de manière équitable précisément : soit selon des mécanismes de partage délibérés et acceptés en commun.

22Ce point a une grande importance : car si les questions d’éthique sont des questions de partage de ressources, les questions de partage éclaireront directement la réflexion éthique. C’est pourquoi d’un point de vue éthique inspiré par le cadre des communs, une question importante est celle de savoir comment on va comprendre la part de certains acteurs, dans un ensemble plus vaste de considérations, relevant d’un côté des payeurs, de l’autre des utilisateurs terrain de la ressource pour qui elle existe, sans oublier les fournisseurs de services eux-mêmes. C’est l’ensemble des utilisateurs et des fournisseurs de la ressource commune, par exemple un service public, qui doit être considéré.

  • 13 L’analyse du discours est de nos jours un vaste ensemble d’approches méthodologiques, qui souvent r (...)

23Toutefois, et là-dessus il faut compléter Ostrom, on ne peut oublier que les acteurs organisés vont manifester leur vision de cette « part des choses » qui leur revient, dans des communications et des discours. Il s’en suit que ceux-ci seront révélateurs des composantes en tension des sous-systèmes impliqués, les discours et communications pourront servir pour repérer ces tensions13. En effet, la difficulté qui confronte n’importe quel citoyen devient celle de faire la part des choses entre des plaidoyers au service de clientèles, et des plaidoyers se présentant comme dévoués envers tel service des bénéficiaires ou citoyens, mais qui seraient finalement plus centrés qu’on ne le dit sur les besoins des fournisseurs du service, par exemple ceux d’un groupe de la fonction publique quelconque plutôt que ceux des destinataires du service. Des plaidoyers alléguant la pauvreté des ressources disponibles, et d’autres discours dénonçant la mauvaise foi de certaines autorités peuvent aussi être décodés dans ce contexte.

Le commun pour qui ?

24Sous prétexte de se situer à un plan soi-disant éthique, on ne peut nier ou perdre de vue que les enjeux d’intérêt des acteurs qui rendent un service donné ont une grande importance dans les situations (Létourneau, 2013). La difficulté centrale des institutions concernées ici semble la suivante : « on » les met sur pied et « on » continue de les soutenir, à partir de revenus collectés d’une certaine manière auprès des citoyens, pour répondre à des besoins donnés de la population, qu’il s’agisse d’élever les enfants, de soigner les personnes malades ou de réparer les routes, etc. Toutefois comme il y a fourniture d’argent pour rémunérer les personnes rendant ces services, ce qui est lié également à des avantages positionnels, de statut, de bénéfices, de conditions de travail et de retraite, la structure de service est aussi une ressource pour les « serviteurs publics » eux-mêmes, et ce, à divers titres. En s’inspirant du modèle d’analyse des SES d’Ostrom, la ressource pourrait donc être dite « commune » de plusieurs façons : 1) :elle est financée par un collectif, soit l’ensemble des citoyens, selon un système de perception pondéré, par une organisation complexe dans des modalités toujours discutables ; 2) elle est commune d’une certaine manière pour les usagers qui en ont besoin, soit dans tel cas les enfants, dans d’autres les jeunes adultes, dans d’autres encore les personnes souffrant de problèmes de santé, etc. ; 3) elle est commune aux prestataires de services qui agissent en tant que professionnels ou autres et qui ont des responsabilités importantes, avec un degré variable d’autonomie professionnelle encadrée. Pour résumer la situation, le niveau 1) mandate le niveau 3) pour s’occuper du niveau 2), et l’espace concerné semble ainsi triplement commun. Il ressort également de cela qu’il est alors commun dans des sens et avec une portée différente. On peut certes pousser plus loin l’analyse. De fait, il y a aussi des fournisseurs, agents de mise en marché, etc., soit des fonctions de service pour les professionnels en exercice ou les exécutants qui sont à leur tête. En effet, la situation se complexifie du fait qu’en 1) le collectif comme tel est administré par un gouvernement, en 2) les usagers sont très minimalement organisés, alors qu’en 3) ce ne sont pas les professionnels qui contrôlent totalement leur travail puisqu’ils ont au-dessus d’eux une autorité de gestionnaires mandatés par le gouvernement, ce qui renvoie au cadre de gouvernance explicité dans le modèle SES. Situation hiérarchisée et sédimentée, marquée par des pouvoirs et pas du tout à caractère lisse et égalitaire ! Ajoutons à ceci la contrainte suivante : l’organisation gouvernementale fait régulièrement appel à l’emprunt pour financer ses opérations, ce qui nous renvoie au marché privé du financement, lequel a donc aussi son mot à dire. De ce point de vue toutefois le degré de crédibilité des gouvernements est plutôt une affaire globale, c’est-à-dire que le gouvernement emprunte pour ses besoins généraux d’investissement, du moins de manière générale : seul ce dernier est réellement considéré. Reste que, globalement, les acteurs des niveaux 1, 2, 3 et adjacents (services) n’ont pas le monopole du discours pertinent, encore moins celui d’un pouvoir de décision exclusif et omnibus.

25Cette distribution croisée va donner lieu à des discours, à diverses rhétoriques et plaidoyers, qui ne sont pas toujours abusifs, mais peuvent aussi l’être. Des discours sont possibles qui allégueront que les agents de service s’accaparent une portion qui serait jugée trop importante de ressources, ce qui peut aller jusqu’au détournement de biens, lesquels demeurent communs à la base, puisque puisés dans les impôts ou autres taxes et revenus de l’État. Évidemment, on voudra ensuite montrer que ces allégations sont fondées ou non. Dans d’autres cas, les décideurs politiques peuvent mésestimer les besoins réels des utilisateurs, considérant, de manière explicite ou non, que les appels et requêtes de ressource de la part des professionnels sont plutôt des appels à leur propre enrichissement matériel, symbolique ou social. Car de deux choses l’une : ou bien les revendications professionnelles sont justifiées ou elles ne le sont pas. Étant directement impliqués dans les tâches, les professionnels ont du mal à établir leur impartialité. Évidemment, le décideur peut reconnaître le caractère justifié d’une revendication tout en avouant ne pouvoir y répondre, c’est-à-dire qu’il ou elle n’est pas obligé de porter des accusations de mauvaise foi. De plus, bien clairement, du point de vue des décideurs comme du point de vue des professionnels, les utilisateurs peuvent également être perçus ou non comme des abuseurs. Et encore une fois, les utilisateurs et les professionnels peuvent être en accord ou non pour soutenir que l’État n’investit pas assez pour répondre à des besoins réels, pour diverses raisons. La situation des cadres peut sembler centrale et problématique dans tout ce système, car une revendication basée sur l’argument des communs, s’il était pris au sérieux, pourrait être vue comme ayant potentiellement pour effet de délester de beaucoup leur pouvoir effectif. En fait, rien ne l’oblige cependant, puisque l’interprétation des mandats de gestion en fonction pourrait être comprise d’autre manière que de haut en bas. Ce qui supposerait chez ces fonctionnaires, un souhait de rassembler les personnes concernées et de les mobiliser à une participation – aujourd’hui non requise – mais ceci peut changer. Clairement, l’argument du point de vue des communs peut aussi être retourné contre le gouvernement et contre les prêteurs – la question est de savoir si c’est la meilleure façon de traiter cette difficulté que représentent les pouvoirs décisifs devant nos services et besoins.

Conclusion

26Sans doute qu’on peut conserver l’intérêt pour une régulation qui se déroule au niveau des acteurs et utilisateurs, à supposer de commencer par prendre en compte la complexité du système social considéré chaque fois. S’inspirer de l’idée d’une gouvernance polycentrique est possible, mais cela requiert une participation structurée, de donner à l’expression de parties prenantes un sens actif et réel, donc forcément centrées sur des services singuliers et précis tant par leur mandat que par le territoire concerné, questions qu’on pourrait aborder ultérieurement. Sans renoncer tout à fait à la délégation de pouvoirs, celle-ci ne peut fonctionner comme un abandon de responsabilités par les autres parties comme le gouvernement par exemple. Les requêtes d’élaboration de normes communes renvoient à des exigences de participation, il en va de même pour les exigences de surveillance, de possibilités de révision indiquées par les règles déjà revues plus haut. Tout le défi est de mettre sur pied des outils contraignants pour les membres dans un contexte où certes l’État conserverait un rôle, mais non sans la participation des acteurs et bénéficiaires de services du début à la fin ! C’est du moins ce que certaines études de terrain, dans le domaine des pratiques de gouvernance empirique de l’environnement, montrent de manière assez claire. Évidemment, une question difficile est celle du travail à grande échelle, puisque les outils d’Ostrom semblent plutôt correspondre à une échelle de taille moyenne, notamment à l’échelle régionale même si bien des communs ont pu être transfrontaliers. En principe, l’emboîtement des cellules de gouvernance est toutefois possible, même si nous avons vu que le système social de service n’est pas en situation de totale autonomie.

  • 14 Comme système de contraintes douces, pensons au nudge, mis de l’avant il y a quelque temps par Thal (...)

27L’hypothèse était que l’approche des ressources communes, une approche économique néo-institutionnaliste, est un cadre susceptible de nous aider à penser la gestion de certains services. Elle permet déjà de mieux cerner les éléments du problème, si du moins on poussait plus loin l’analyse sociale qu’on a esquissée précédemment. Si l’on se place du point de vue d’une philosophie pratique de la gouvernance, nous avons besoin de participation pour fabriquer, implanter et surveiller puis réviser des mécanismes plus ou moins contraignants ; la question clé est de savoir « par qui », autrement dit le commun désigne qui au juste, et on l’instancie de quelles manières. On ne peut avoir seulement les valeurs, il y faut de la délibération, de la participation, des règles et du temps de travail, de la reconnaissance de pertinence et de la valeur des contributions14. On peut alors considérer de manière non relativiste le problème des corruptions, abus de biens sociaux et autres raccourcis dans l’obtention de décisions favorables dans l’intérêt soi-disant immédiat d’un quelconque groupe ou acteur, au détriment bien sûr d’un ensemble plus vaste, en général le groupe des contribuables. Parlant d’abus, il ne faudrait tout de même pas oublier la liste des nombreux abus du secteur financier, qui se sont manifestés notamment avec la crise de 2008. Si l’on acceptait de tabler sur les forces de l’organisation à base régionale et de type multi-acteurs, pour préserver des ressources finies, cela permettrait en effet de sortir de l’alternative apparemment exclusive entre « l’État » et « le marché » comme lieux et sources de régulation. En fait, ce type d’études semble montrer que la régulation par les acteurs d’une ressource est possible et peut très bien fonctionner, si tant est que certaines conditions soient réunies.

28En cherchant une voie autre que le recours à la propriété privée et le recours à l’intervention directe de l’État, cette approche reconnaît l’intérêt d’une gestion de proximité, par les appropriateurs, sur des ressources communes. Disons qu’ici, sans que ce soit une panacée, une régulation des agents par eux-mêmes serait d’autant plus possible que des limites claires à la ressource sont identifiées et connues par les acteurs, qu’on est prêts à se donner des règles, etc. Comme toujours, c’est le polycentrisme selon Ostrom qui est la clé, non l’agence gouvernementale unique, ni non plus « un » groupe d’acteurs en particulier ; c’est une pluralité variable selon les milieux qui est à prendre en compte, et à construire : tout serait évidemment à faire. Comme on l’a noté, la difficulté centrale semble venir des multiples paliers de rapports aux ressources communes qui sont impliqués dans nos institutions de service (gouvernement agissant pour le peuple en prélevant des sommes, professionnels en exercice rendant les services à une population, administrateurs des systèmes de service, instances de fournisseurs et autres services de l’organisation, les utilisateurs eux-mêmes… et quelque part là derrière des prêteurs, parmi lesquels des organismes collectifs, des organismes privés ou semi-privés comme au Québec la Caisse de dépôt et placement, etc.). Il semble très difficile d’éviter de reconnaître la légitimité de chacun de ces groupes, à supposer qu’on veuille constituer un rapport aux communs. Une structure de gouvernance est dès lors en principe possible, qui fera appel à des représentants de chacun des groupes, mais ne pourrait le faire que sur la base d’une discussion permanente avec leurs commettants.

29On ne peut nier que cette hypothèse tablant sur les communs rencontre des difficultés. Dans un contexte purement monétariste, susceptible de connaître des « coupes budgétaires », des « refinancements annoncés » et même de temps à autre des « assouplissements quantitatifs » qui font rêver, mais qui en inquiètent aussi quelques-uns, la chose peut sembler plus complexe, puisque les agents ne sont pas au clair sur leur situation, les limites réelles de leurs ressources et donc leur responsabilité. Leur connaissance des limites de leur action est constamment à réviser. Ils servent et administrent actuellement dans un espace qui leur échappe en bonne part et qui n’est pas encore constitué en tant que commun. La notion de limite claire est donc difficile à poser.

30À mon sens toutefois il ne faut pas exagérer cette difficulté. Dans un contexte fluctuant, on peut tout de même avoir une limite basée sur certains principes, avec des éléments quantitatifs qui peuvent être constants en ratio du total de ressources globales sans l’être dans l’absolu. Peut-on faire abstraction du problème de l’endettement des États, sauf cas d’écart radical rendant impossible le service de la dette, seuil encore une fois défini en fonction d’un ratio qui éventuellement pourrait faire l’objet de délibération et d’entente ? Une posture de refus radical peut faire l’objet d’un discours, est-elle tenable en pratique, c’est une autre question. L’endettement commande une ponction sur les sommes disponibles en raison du remboursement, il change donc le niveau d’un ensemble limité de ressources à se partager. Ce qui pourrait alors être d’un intérêt supérieur serait de considérer cette dette elle-même comme un élément commun, dans la mesure où l’on pourrait soutenir qu’une dette bien gérée est une ressource notamment de crédibilité. Nous en sommes loin puisque ces espaces de service qu’on a considérés ici ne sont pas du tout déjà constitués en tant que communs. Il n’est évidemment pas possible de pousser plus loin ce questionnement dans les limites de cet article. Pour constituer le service public en commun, il faudrait déjà que les agents du service public se posent la question de cette perspective, et invitent leurs bénéficiaires et participants à engager la même réflexion, on ne sort certes pas d’un important volontarisme qui devrait être partagé par plusieurs. Il faudrait donc s’engager dans un travail à long terme de réflexion collective à l’évidence exigeant, mais qui pourrait à long terme être porteur d’un changement fondamental du rapport aux ressources que nous pourrions davantage réellement « avoir en commun ».

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Notes

1 Ostrom (1990), et plus largement les recherches qui s’en sont suivies. La revue en ligne International Journal of the Commons est un excellent exemple de ce type de recherches.

Voir http://www.thecommonsjournal.org/index.php/ijc

Il y a par ailleurs un vaste mouvement militant qui puise pour une part sans doute importante dans cette problématique ; voir par exemple http://www.onthecommons.org/about-commons

2 Rolf Künneke, Mathias Finger, The governance of infrastructures as common pool resources, texte présenté en 2009, http://www.indiana.edu/~wow4/papers/kunneke_finger_wow4.pdf. Ce texte traite les infrastructures comme des biens de type CPR : on y montre comment l’usage de l’électricité et de l’eau pose des problèmes de non-exclusion, ce qui est le cas avec les CPR. Ils considèrent en particulier l’énergie, le transport et les communications électroniques, mais aussi la poste, le chemin de fer, la distribution de l’eau. Ils distinguent plusieurs fonctions : la gestion de système, la gestion de capacité, l’interconnexion et l’interopérabilité, et plusieurs structures de gouvernance distribuée en réseau impliquant de manières différentes le public et le privé selon que nous avons affaire à des monopoles ou à des compétitions organisées, situations qui se voient dans les transports et dans l’électricité, dans un contexte où ce n’est plus un état central qui décide de tout. Comme éclairage, ils recommandent l’implication des acteurs de société civile donc de la régulation locale, et demandent plus d’études empiriques. Notons-le également, la problématique annonce ce que McGinnis et Ostrom nommeront des SETS, mais sans encore en venir à traiter analytiquement des institutions de services humains comme ceux que nous considérons ici. Par ailleurs, rappelons que dans une perspective pragmatiste, notamment chez John Dewey, l’approche est mélioriste (2014)… et, par contraste, le renvoi à une révolution chez des auteurs comme Dardot et Laval (2014). Dans ce dernier cas, la recherche porte sur les communs en tant que nouveau principe dans une perspective de refondation.

3 Voir à ce sujet Lacroix et Boisvert (2015).

4 Un exemple frappant de ceci est celui de la catastrophe du Deepwater Horizon, survenue en bordure de la côte de Louisiane. L’État n’était pas du tout absent du processus de « régulation » qui a eu cours dans ce cas, comme divers auteurs l’ont montré. De nombreuses poursuites et rapports ont eu lieu après cet accident majeur de 2010. Un panel présidentiel présidé par Bob Graham et William K. Reiley était clair dans ses conclusions : « The study did not, however, place the blame on any one of these events. Rather, it concluded that ‘notwithstanding these inherent risks, the accident of April 20 was avoidable’ and that ‘it resulted from clear mistakes made in the first instance by BP, Halliburton and Transocean, and by government officials who, relying too much on industry’s assertions of the safety of their operations, failed to create and apply a program of regulatory oversight that would have properly minimized the risk of deepwater drilling », voir Broder, John M. (5 janvier 2011). « Blunders Abounded Before Gulf Spill, Panel Says », The New York Times. Cité dans https://en.wikipedia.org/wiki/Deepwater_Horizon_oil_spill#cite_note-nyt-finalreport-308, consulté le 10 septembre 2015.

5 Les éléments qui suivent sont de l’ordre du rappel ou de l’exposé de base pour qui n’est pas familier avec la problématique traitée ici. Il semble nécessaire à la bonne saisie de l’argumentation soutenue ici.

6 Certains voudraient plutôt parler d’une tragedy of the anticommons, par exemple Bollier et Helfrich (2012).

7 Traduction personnelle à partir de l’article « Common Pool Resources », https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource

8 À propos du dernier point : les « espaces publics » par exemple au sens de territoires municipaux, ne sont pas conçus de la même façon au Québec et en France, je remercie Michel Max Raynaud pour cette précision ; dans le premier cas, ce ne sont que des espaces liés à une fonction précise, alors que dans le second ils sont de la responsabilité publique au sens de l’État. Toutes sortes de terminologies sont évidemment possibles, mais il arrive souvent que l’on conserve l’expression espace public ou sphère publique pour la communication qui est rendue publique, par les médias, ceci dans la ligne ouverte par des auteurs comme Lippmann (1925), Dewey (1925) et Habermas (1962). La Öffentlichkeit désignerait ainsi le caractère public d’une communication, d’un savoir, etc., et non pas une sphère d’échanges matériels. À ce titre, un tel espace a une fonction critique essentielle dans notre contexte social empirique, en tant qu’espace de débat venant jauger et pondérer le poids qu’on accorde aux différents intérêts concernés par une question donnée.

9 On peut ici faire abstraction du problème de l’endettement des états, quelle que soit par ailleurs son importance. En effet, un endettement ne pouvant par définition qu’intervenir à la marge en raison d’un pourcentage relativement faible des revenus, il ne change pas foncièrement cette donne d’un ensemble limité de ressources à se partager.

10 Article « Elinor Ostrom », https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom. La formulation de ces règles, donnée dans l’article en français, est malheureusement imprécise. Il vaut encore mieux, dans ce cas, se rapporter au texte anglais.

11 Pour ces auteurs, les cadres généraux ne sont pas la même chose que les théories ou les modèles. Voir McGinnis et Ostrom (2014 : 1) pour les distinctions.

12 La philosophie pratique est définie ici comme cette réflexion visant l’orientation de l’action qui inclut la philosophie politique, l’éthique appliquée et normative, mais tout aussi bien la philosophie du droit et la philosophie de l’économie. On en trouve la principale origine chez Aristote, qui eut du moins le mérite de poser d’excellentes questions si toutefois nous ne le suivons pas toujours dans ses réponses. Voir Aristote (1999), entre autres.

13 L’analyse du discours est de nos jours un vaste ensemble d’approches méthodologiques, qui souvent remontent aux travaux de Michel Foucault qui avait montré comment savoirs et pouvoirs sont de fait articulés (voir Angemüller, Maingueneau et Wodak, 2014). Ainsi, si nous considérons ici un hôpital comme un système, le terme sous-système désigne simplement ses composantes, par exemple le regroupement organisé des infirmières et personnels assimilés, ou même plus globalement l’ensemble du personnel des soins.

14 Comme système de contraintes douces, pensons au nudge, mis de l’avant il y a quelque temps par Thaler et Sunstein (2008). Le nudge n’est pas nécessairement l’anti-commun s’il est décidé et implanté par des collectifs, il évite simplement d’avoir à réinventer à tout moment les règles communes. Les enjeux de reconnaissance supposent aussi une perspective de capacitation à moyen terme.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alain Létourneau , « La théorie des ressources communes : cadre interprétatif pour les institutions publiques ? », Éthique publique [En ligne], vol. 17, n° 2 | 2015, mis en ligne le 18 avril 2016, consulté le 21 novembre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2284 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2284

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Auteur

Alain Létourneau

Alain Létourneau, Ph. D. en philosophie, est professeur titulaire au Département de philosophie et d’éthique appliquée de l’Université de Sherbrooke, Québec, Canada. Sa recherche porte sur les enjeux éthiques de la gouvernance publique, sur les questions de ressources communes en gouvernance environnementale et en gouvernance des nouveaux médias. Il assume depuis plusieurs années des directions de recherches, de publications et d’étudiants gradués dans ces domaines. Il a codirigé un ouvrage sur la question du consensus et un autre sur la gouvernance de l’eau. Il a récemment publié Internet comme ressource commune. Des questions pour une éthique des ordinateurs et des technologies de l’information, dans la revue Éthique publique, vol. 14 no 2, 2012. Il a aussi publié en 2013 l’ouvrage Les universitaires et les médias : une collaboration risquée, mais nécessaire, aux éditions Liber à Montréal.

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