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La prévention en action

Prévention… Le rôle de la police

Frantz Denat

Résumés

Après avoir rappelé quelques éléments de l’histoire de la police et décrit ses fonctions administratives et judiciaires, l’auteur souligne les évolutions de nos modes de vie, de l’insécurité, et leurs réponses institutionnelles massivement répressives, punitives et onéreuses qui ont prévalu jusqu’à présent. Le sentiment d’insécurité est à la croisée de l’insécurité réelle et de l’insécurité subjective liée à des facteurs autres, tels l’effritement des liens sociaux, la précarité du travail ou l’aménagement urbain. Face à ces bouleversements, la police doit négocier avec les populations mais aussi avec les contraintes institutionnelles et les réformes successives des organisations. Dans le même temps, elle subit un virage technologique important autour des numéros d’appels centralisés et du recours aux véhicules d’intervention. Ces réformes éloignent la police de la population et des lieux sensibles où les patrouilles à pied marquaient la présence de la force publique. La police communautaire ou la police de proximité tentent de remédier au problème. On attend d’elles polyvalence, responsabilité et résultats. Généralisée, présentée comme le remède à tous les maux, cette mise en œuvre fait pourtant face à de multiples difficultés techniques, comme au sein des partenariats locaux, et à des résistances internes. Désarçonnée, la police a besoin d’une vision politique qui lui permette de situer sa mission et ses fonctions dans une société complexe en perpétuel mouvement.

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Texte intégral

1Bien fondamental et facteur essentiel de la qualité de vie, la sécurité devrait être garantie à chacun de nous. Elle est nécessaire à une économie saine, à un développement collectif et individuel. Elle correspond à une préoccupation quotidienne des élus, des responsables d’entreprises et d’organismes, mais aussi de tous les citoyens, qui devraient en devenir des acteurs.

2L’insécurité est aussi une inégalité de plus : elle touche d’abord les plus fragiles et sévit inégalement selon les pays, les régions, voire même les quartiers d’une même ville.

3L’insécurité coûte cher, jusqu’à mettre en péril l’économie des pays en voie de développement.

4Bien sûr, derrière le même mot se cachent des réalités bien différentes, et bien d’autres insécurités existent : environnement, nutrition et santé, mais aussi l’insécurité liée aux intérêts économiques et aux conflits armés. Nous n’abordons ici que l’insécurité liée à la délinquance qui se compose de l’insécurité objective (l’ensemble des actes de délinquance) et de l’insécurité subjective (produit du ressenti de la délitescence des tissus social et urbain, des conditions d’existence de plus en plus précaires…).

5Au croisement de ces deux insécurités se trouve le sentiment d’insécurité, inscription dans les milieux de vie d’un malaise individuel et collectif. Ce sentiment est la résultante des insécurités de diverses origines, l’aspect délinquant en étant le point de fixation le plus facile à dénoncer.

6Les facteurs de risques à même de provoquer le basculement d’un individu dans la délinquance sont connus. Ces facteurs d’origines diverses, tant géopolitiques (situation économique, absence de vision d’avenir des populations jeunes, croissance de la richesse et présence de biens de consommation…) que liés aux transformations sociales (phénomènes d’exclusion, relative paupérisation des classes moyennes…) ou à la crise des valeurs (éclatement de la famille, remise en cause des valeurs traditionnelles…), sont longuement analysés dans de nombreuses études, et leur influence sur l’évolution de la délinquance est démontrée. De même, on constate que leur juxtaposition entraîne une croissance exponentielle des risques.

7L’insécurité doit être aussi reliée aux problèmes endémiques de corruption tant dans la sphère privée des affaires que dans la sphère publique chez les personnes en charge de responsabilités (élus, policiers, juges…). Ces agissements renvoient aux cadres législatifs, mais également aux comportements individuels. Or les institutions, si elles se sont dotées d’organes de déontologie, n’ont guère d’influence sur l’éthique personnelle des individus. Au centre des choses, la politique devrait faire l’objet d’une éthique particulièrement stricte, alors que tel n’est pas le cas. Il est aisé de dénoncer les fautes des uns, à ce titre de mettre en œuvre des codes de déontologie et autres systèmes – légitimes – de contrôle. Il semble plus difficile d’imposer par voie réglementaire ou législative des limites aux dérives personnelles, fait même de l’humain. L’exemple vient d’en haut, et il est ici question d’éthique de la vie publique, du service au public, du respect minimum auquel ont droit les « citoyens-contribuables ». La police n’est qu’une partie d’un ensemble (cohérent en théorie), même si cette partie, par les missions qui lui sont confiées et les pouvoirs qu’elle détient, occupe une place particulière. Si elle est chargée d’apporter des réponses généralement répressives aux maux de la société, les citoyens, qui ont confié à certains de leurs pairs cette mission particulière et difficile, ne maîtrisent pas pour autant l’usage politique qui en est fait. Nous regarderons également comment les policiers se sont ou non adaptés, ont ou non modifié leurs comportements, mais aussi quels peuvent être leurs sentiments face à cette situation si complexe.

Un peu d’histoire de la police…

8Police vient du grec politeia qui signifiait l’administration de la cité, polis. Aussi loin que l’on remonte, vie collective a toujours signifié problèmes relationnels. Les moyens choisis pour réguler ces relations au fil du temps et selon les lieux sont liés à l’évolution des relations sociales.

9Ainsi en Afrique, la régulation se fait de manière ancestrale, sous forme de médiation par des sages désignés par le groupe lui-même. Dans la Grèce antique, les querelles sont arbitrées par une classe d’esclaves. À Rome, si les esclaves gaulois ont cette même tâche, la répression des révoltes collectives revient à l’armée formée de citoyens romains.

10Comme on le voit, la mission de la police ne relève pas d’une tâche noble. Aussi ne demande-t-on pas à ceux qui se chargent des « besognes de basse police » autre chose que de faire leur œuvre, et cela sans état d’âme, en échange de quelques privilèges auxquels ils n’auraient pas droit normalement. Nous sommes loin d’une base professionnelle, et par là même d’une éthique ou d’une déontologie.

11Les textes religieux, sources du droit canon, ont été une autre tentative pour donner des règles nécessaires à la vie en groupe. Tant que la société est de type « vicinal », la sécurité repose sur la surveillance mutuelle et les arbitrages internes à la communauté. Il s’agit avant tout de se garder de ceux qui échappent à toute règle. Ce mode de vie rend essentielles les bonnes relations de voisinage, entraînant une conformité aux règles mais garantissant en retour sécurité et confort. En Europe au Moyen Âge, la loi se confond avec son application, et la sécurité relève alors de ceux qui ont le « privilège » de porter une arme. Au onzième siècle, les bourgeois, « ceux qui habitent dans les bourgs », tentent de se libérer de la domination des seigneurs et, afin de se protéger, lèvent des compagnies armées, généralement appelées « guet », ou ont recours à des mercenaires. Mais les soulèvements populaires sont toujours réprimés par les armées seigneuriales ou royales, qui défendent systématiquement l’ordre établi. Elles disposent d’une liberté d’action dans les diverses exactions (viols, pillages…) auxquelles elles se livrent sous la couverture de leur statut.

12Le développement des échanges commerciaux entraîne l’augmentation de la « criminalité de grand chemin ». Pour y répondre, on voit apparaître vers 1530 les premières forces policières constituées, ancêtres de nos actuelles forces de police, qui disposent du pouvoir de juger sur-le-champ les « bandits de grands chemins ».

13La société constituée s’organise afin de quadriller les différents territoires puis définit les champs de compétence de ces garants de la sécurité et de l’ordre dans des domaines initialement très larges (la morale, la santé, le commerce…). On retrouve encore ces compétences dans diverses missions dévolues aux actuelles forces de police.

14Politiquement, c’est toute la société qui est policière à cette époque. Techniquement, on passe au fil du temps de formes de « milices » à des corps spécialisés. On ne connaît depuis que des évolutions qui amènent progressivement à l’instauration de forces policières professionnelles, qu’elles soient sous responsabilité centralisée (nationales comme en France, au Royaume-Uni, en Afrique…), régionales (Suisse, Espagne, Allemagne…) ou bien municipales (Amérique du Nord) ; souvent cohabitent divers types de forces de police (municipales et nationales aux missions bien définies, en Belgique par exemple).

15Parmi ces évolutions, citons la réforme intervenue en Angleterre et Pays de Galles au dix-neuvième siècle autour de la naissance de la Metropolitan Police, que l’on peut qualifier de « première police nouvelle formule ». En 1829, Sir Robert Peel recherche la proximité et le respect du public afin d’obtenir sa coopération pour faire respecter la loi, reconnaissant déjà implicitement qu’elle ne peut y arriver seule… L’éthique y a, déjà, une place particulière : Peel a compris en effet que seule une police respectable peut être respectée.

La police et ses fonctions

16En abordant ce sujet, et notamment sur le plan de l’éthique et de la déontologie, il est de notre devoir de dénoncer la situation des pays soumis à des dictatures, des pays où la force publique est mise directement à la disposition d’un homme ou d’un parti au pouvoir, comme de dénoncer des pratiques encore en cours dans des pays pourtant qualifiés de démocratiques et où perdurent exécutions sommaires, semblants de justice, ou actes de torture physique ou morale.

17Le terme de police regroupe les organes et institutions participant au maintien de l’ordre public, à la répression des infractions et à leur prévention. La police n’est pas répressive par destination, mais accomplit une mission de service public qui consiste en premier lieu à assurer la sécurité des biens et des personnes. Cette observation explique la distinction que l’on peut faire entre la police d’ordre (police administrative) et la police d’investigation (police judiciaire). Citons également la police d’information (police politique) et la police de défense (contre-espionnage).

18Les activités de la police d’information, de défense et administrative (police d’ordre) se caractérisent par leur aspect unilatéral, car découlant de l’obligation de maintenir l’ordre public, domaine où il y a souvent urgence et où l’accord des parties ne peut être recherché. Ces activités sont également marquées par leur caractère préventif. Les décisions visent à anticiper les troubles qui menacent l’ordre (interdiction d’une manifestation). La police administrative comprend également le suivi de certaines professions ou des dispositions relatives à la gestion de lieux particuliers (stationnements, aéroports, plages…).

19La police judiciaire (d’investigation) est liée à l’existence d’une infraction et à la saisine des services de police. Ses activités ont besoin de la participation active de la population (victimes, témoins…). Elle se déroule sous le contrôle des autorités de la justice et cherche à répondre à la fois aux préoccupations de paix sociale et au sens de ce qui est juste.

20Cette distinction n’est pas sans impact sur le comportement des forces de police. Selon la mission dans laquelle elles se trouvent, le regard de leur hiérarchie et du système de contrôle sera différent. Ainsi, la répression d’une manifestation sera regardée par le pouvoir politique en place qui l’a interdite à l’aune du résultat : elle est interdite, ceux qui y participent sont en rébellion et savent qu’ils ne doivent attendre aucune indulgence ; la police a donc tous pouvoirs et tant pis s’il y a quelques dégâts, en quelque sorte inéluctables. Par contre, la répression d’un crime fait entrer en jeu des contrôles externes aux forces de police (système judiciaire), du moins dans les pays où sont présents les droits de l’homme. L’existence d’un contrôle externe (a fortiori en termes de droit) n’est pas sans effet concret sur le comportement des personnels intéressés.

21Le recours aux forces de police a augmenté régulièrement au fil du temps, et l’accroissement des ratios policiers par habitant en réponse est une constante. À ce jour, on trouve ainsi un policier pour 197 habitants en Espagne, un pour 260 habitants en France, un pour 269 en Grande-Bretagne, un pour 289 aux États-Unis, un pour 305 en Allemagne et un pour 544 au Canada.

22Même dans un contexte démocratique, le rôle de la police reste assez ambigu. L’exercice des pouvoirs de police pose un problème de libertés publiques, puisque leur application est de nature à limiter ces dernières ou à les organiser, selon les circonstances. On peut se questionner sur le déploiement de forces policières lors des sommets de l’Organisation mondiale du commerce : incidents à Seattle, un mort au sommet de Gênes, pas moins de 9500 policiers déployés à Barcelone, sans compter le verrouillage de la frontière franco-espagnole, déploiement militaro-policier pour un sommet au milieu des montagnes Rocheuses avec bouclage d’un secteur immense, interdiction de survol aérien… En utilisant un contexte « favorable » issu des attentats du 11 septembre aux États-Unis, on aboutit ainsi au bâillonnement d’une légitime liberté de contestation des citoyens.

23La police est et reste donc un instrument politique au service du maintien ou du renforcement du système en place, et cela quelle que soit l’attitude du citoyen. Ces fonctions sont incluses dans l’existence même de toute force de police, et leurs utilisations et évolutions intimement liées à la conception que l’on a de la vie des sociétés. Les « dirigeants » ont tout intérêt à disposer d’une police « aux ordres ». Pour ce faire, la déontologie professionnelle est très utile : d’une part, elle sert d’alibi pour démontrer que le pouvoir en place veille au respect des libertés en surveillant de près les forces de sécurité et, d’autre part, la même déontologie permet de poursuivre ceux qui rechigneraient à exécuter des instructions. La déontologie policière se distingue des professions à « ordre » (avocats, médecins…) dans le sens où elle ne forme pas la base d’une éthique professionnelle, mais une contrainte externe supplémentaire qui constitue de fait un système de double peine en cas de faute (sanction judiciaire et sanction administrative – déontologique).

Sécurité urbaine, police et délinquance

Un mode de vie qui évolue

24Le passage d’un mode de vie rural communautaire à un mode urbain anonyme a spectaculairement augmenté au cours des dix-neuvième et vingtième siècles et se poursuit toujours, en particulier dans les pays en voie de développement. Ainsi en 2020, plus de 65 % de la population mondiale sera urbaine, concentrée dans des mégapoles qui rassemblent toujours plus de population, phénomène aggravé par les conflits qui génèrent des déplacements importants de population.

25Avec le développement des villes, l’anonymat, libérateur d’un côté, facilite les déviances. La surveillance collective baisse : plus de gens travaillent, notamment les femmes, et on quitte son domicile le matin pour le retrouver le soir ; la scolarisation des enfants augmente, et les personnes âgées quittent de plus en plus le domicile pour l’hôpital. Le système préventif-dissuasif s’amenuise donc de manière très importante. La ville entraîne également la modification des espaces de vie et la définition de nouveaux espaces (centres commerciaux, parcs et places publics…) juridiquement privés mais ouverts au public, lieux de présence importante ou communs à un groupe, que chacun peut utiliser mais personne s’approprier. Or ce sont les seuls lieux que certains peuvent encore prétendre s’approprier. Leur occupation par des groupes (bandes de rue, sans domiciles fixes, groupes de jeunes…) se ressent donc comme un abandon par la société et un recul de l’État de droit. Ces espaces sont devenus symboliques de la capacité de la res publica, la « chose publique », à gérer ses problèmes.

26Les références aux valeurs de base jusque-là utilisées (Église, école, parents…) déclinent sous les coups de l’évolution des mœurs. On voit aussi se développer une société plus prompte à revendiquer des droits que des devoirs.

27Des chocs économiques avec des répercussions considérables sur l’emploi, des décolonisations massives provoquant des flux migratoires importants sont également des éléments à prendre en compte.

28Ces quarante dernières années ont été celles d’un accroissement des richesses. Les biens potentiellement soumis aux vols se sont multipliés : voitures, ordinateurs, équipements électroménagers comme télévisions, magnétoscopes, téléphones portables encore récemment. Mais elles ont été aussi celles de l’aggravation des inégalités socioéconomiques, et de la diminution des ressources des gouvernements. L’arrivée de la consommation de masse dans les années 1960-1970 correspond à un affaiblissement du respect de la propriété individuelle, mais aussi à une exigence plus grande de cette même propriété, devenue un signe extérieur de la condition sociale et par là même un signe d’exclusion pour ceux qui n’ont rien.

29D’où une envolée de la prédation de masse. Une petite remarque à ce point. Si la répression coûte cher, l’économie de la délinquance représente pour nos sociétés des apports substantiels. Ces économies parallèles que l’on laisse se développer permettent à certaines populations paupérisées et exclues de survivre. Des quartiers, des familles, sont ainsi dépendants financièrement de la délinquance. Les États profitent de fait de cette paix sociale achetée à peu de coût, sans devoir ajouter aux revenus minimaux sociaux.

30Autre point : a-t-on vu une compagnie d’assurances en faillite, même après le drame du 11 septembre 2001 ? Si on le voulait vraiment, n’a-t-on pas les moyens techniques d’empêcher le vol d’une voiture, ou de bloquer l’utilisation d’un auto-radio ou d’un téléphone mobile volés ? Quand on a les moyens techniques et que l’on ne les utilise pas dans une société de marché, la conclusion est claire : l’intérêt économique prône la continuité du système… Les coûts de gestion de la criminalité (police, justice) ou de ses conséquences (coûts directs et indirects liés au traumatisme subi par les victimes) sont assurés par la collectivité. Les assurances indemnisent certes une partie matérielle de ces coûts, mais elles les répercutent directement sur les primes des assurés, qui sont aussi les victimes ! Et les bénéfices indirects du crime (réparations, achat de remplacement des objets volés…) profitent aux actionnaires (meilleurs résultats car plus de ventes) et aux États (entrée de taxes). Cherchez l’erreur !

Le sentiment d’insécurité qui apparaît

31L’insécurité réelle est une chose, le sentiment d’insécurité en est une autre. Les populations y sont de plus en plus sensibles au point d’en faire des enjeux électoraux.

32Le sentiment d’insécurité s’est accru dans la population : il se trouve à la croisée de l’insécurité objective, réelle, et de l’insécurité subjective, liée à des facteurs autres tels que l’aménagement urbain ou l’effritement des liens sociaux, la précarité du travail ou la peur du lendemain. Il ne suffit pas d’affirmer la sécurité, il faut être capable de la démontrer aux habitants et de l’expliquer pour lutter dans le même temps contre le sentiment d’insécurité. La crainte ne se maîtrise pas toute seule. Elle a des racines multiples et variées, renvoie à la peur de sa disparition, des conditions de vie de ses descendants, et il faut donc savoir communiquer en même temps qu’agir. Les stratégies de communication ont une importance croissante plus encore dans le domaine de la sécurité. Dans ce sens, la déontologie prévoit les manquements aux « obligations de réserve », et punit les discours de nature à porter atteinte aux fonctions ou corps concernés. Mais il est impossible de faire taire toute le monde ou d’éviter des paroles dues à de la lassitude, de l’énervement… Cela ressort de la conception personnelle que l’on a de son métier, de la manière de le faire. S’il est compréhensible d’avoir voulu l’encadrer par des codes de déontologie, seul un travail sur les fondamentaux (motivations, représentations…), et donc l’éthique, est de nature à influer sur les comportements.

33La visibilité de la criminalité organisée, du caractère international de ses trafics, de la corruption, est devenue plus grande avec le développement des médias. Sa persistance et ses liens avec la petite délinquance du quotidien lui donnent un caractère inéluctable. On sait bien en effet qu’en bout de chaîne les réseaux et activités de la petite délinquance alimentent le crime organisé. Ce dernier recrute de plus la « main-d’œuvre » parmi les petits délinquants. S’attaquer à la petite délinquance par les actions de prévention, comme au crime organisé par la lutte contre le blanchiment, relève donc de la même logique. Il s’agit simplement de s’attaquer par les deux bouts au même mal.

34Le traitement par les médias de l’actualité criminelle ou violente participe à favoriser les amalgames entre les diverses formes d’insécurité (situation internationale, drames de la nature…) et l’insécurité au quotidien, lot des grandes zones urbaines. Le silence se rompt et le public découvre l’étendue de ses propres turpitudes dans la vie familiale et sociale : maladie mentale, violences intrafamiliales, pédophilie… L’évolution des mœurs joue un rôle dans la tolérance à l’agressivité : dans la société vicinale, il était normal d’avoir des relations dures, fondées sur un équilibre lié à la force. Aujourd’hui, les pressions morales, religieuses, réglementaires, ont voulu aplanir ces écarts et les rendre hors norme, « a-normaux ». Toute réaction quelque peu virulente, même verbale et simplement réactive, est donc considérée comme une agression. Il en va de même pour la tolérance aux conduites visibles, tels l’alcoolisme ou les groupes de jeunes bruyants. La tolérance diminuant, la demande d’intervention envers les tiers chargés de ces missions ne pouvait qu’augmenter. Et la police est toujours plus dirigée vers l’ordre public et la grande criminalité que vers les dysfonctionnements sociaux qui remplissent pourtant de plus en plus son quotidien. Encadrer la manière d’agir par la déontologie ne compense pas les efforts d’explications sur le pourquoi et le comment. Par une action de fond au niveau de chacun, l’éthique bien explicitée pourrait compenser la brutalité de la réalité.

Des réponses massivement répressives

35Pendant les quarante dernières années, les taux de délinquance ont augmenté de manière croissante jusqu’au rythme d’environ 10 % par an. Les taux de délinquance signalée sont de quatre à six fois plus élevés que durant les années 1960. Dans les pays en développement et en transition, ces niveaux de criminalité ont augmenté de façon encore plus inquiétante.

36Et il ne s’agit là que de criminalité connue. On oublie souvent qu’à peine la moitié des infractions sont signalées aux services de police. On considère ainsi que sur 100 infractions commises, 45 sont portées à la connaissance de la police, qui en découvre les auteurs dans moins de 25 % des cas. Ce sont donc à peine 12 % des infractions commises réellement qui sont élucidées. Et une fois la décision judiciaire rendue, le taux d’effectivité de l’exécution de la peine est également réduit, notamment envers les victimes. De plus, malgré les progrès de la police scientifique et technique, les taux de résolution par les services de police restent stables depuis des décennies.

37L’afflux de ce contentieux de masse fait peur : peur de la vie urbaine, peur de la société et de ses dérives, peur de l’autre. Face à cette peur, les réponses institutionnelles et les discours sont systématiquement articulés autour d’une répression accrue. Les résultats constatés étant faibles, on renforce le sentiment d’incapacité de la société à faire face et donc la peur. Et par réaction, on augmente encore la répression.

38Dans ces trente dernières années, le recours à l’incarcération a augmenté de manière significative. Entre 1970 et 2000, les taux d’incarcération sont ainsi passés, aux États-Unis, de 176 pour 100 000 à 645 pour 100 000 ; en Angleterre, de 80 à 125 ; au Canada, de 70 à 120 ; en France, de 59 à 100 ; et en Hollande, de 18 à 85.

39Et cette réponse coûte cher : dans les pays du Nord, les dépenses en la matière atteignent 5 % du produit national brut et réduisent les marges de manœuvre des gouvernements. Entre 1982 et 1999 (dix-sept ans), on a construit aux États-Unis trente-huit nouvelles prisons d’État, contre trente-trois entre 1817 et 1981 (cent soixante-quatre ans). Il faut rappeler que la construction d’une cellule moyenne coûte 70 000 dollars américains et un prisonnier environ 25 000 dollars américains par an. Et, au-delà des coûts, les personnes incarcérées récidivent plus que les autres. Ce n’est pas dire que la prison est inutile et qu’une telle sanction ne doive plus exister. Simplement, le recours à l’incarcération doit être intelligemment limité, et la période de détention utilisée pour préparer les conditions d’une réinsertion sociale inéluctable.

40La réponse répressive joue donc un rôle fort durant une période où s’accroissent précarité et inégalités sociales. Cette réponse peut donc apparaître comme une « judiciarisation de la pauvreté ». Aux États-Unis, 33 % des personnes arrêtées sont sans emploi au moment de leur incarcération. Sur deux millions de personnes incarcérées, la moitié sont afro-américaines, ce qui porte le taux d’incarcération de cette population à un pour vingt-cinq. Dans l’État de New York, les Noirs et les Latinos représentent 25 % de la population, mais 83 % des personnes incarcérées.

41Aux États-Unis, en 2001, 600 000 personnes sont sorties de prison après une détention de plus de cinq ans uniquement liée à des vols simples. C’est le début de la sortie de prison des « enfants de la tolérance zéro ». Pour qui connaît les prisons américaines, on peut douter qu’ils en sortent meilleurs. La tendance actuelle dans les pays occidentaux est à la responsabilité croissante des inculpés pour les affaires de droit commun. En France, il y a vingt ans, un inculpé sur six était déclaré irresponsable (17 %). Au terme du procès, il était placé en institut psychiatrique. Aujourd’hui, la proportion est de 0,17 % et la prison a remplacé l’hôpital, ce qui ne va pas sans poser des problèmes à l’institution pénitentiaire elle-même.

42La société a choisi : pour sanctionner, il faut des coupables, des responsables, et donc des gens censément libres de leurs choix. Tout se passe comme si le criminel s’était un jour trouvé au « marché de la vie » et que, parmi les étalages proposés, il ait choisi l’existence d’un délinquant plutôt que celle d’un banquier, d’un enseignant ou d’un ouvrier. Or les facteurs de risques sont connus : les revenus de la famille, l’âge où une mère cesse d’aller à l’école, son niveau de diplôme, l’existence de violences intrafamiliales, les conduites à risques des parents, sont autant de facteurs dont on sait que le cumul entraîne un risque exponentiel pour les enfants d’entrer dans la délinquance. On ne peut pas laisser dire que l’on naît délinquant. On ne le devient ni par hasard ni par génétique. On ne reste pas non plus délinquant à vie.

43La société ne dépasse pas le stade de la « vengeance », n’évolue pas de la punition à la sanction. Dans ce second terme se retrouvent les finalités éducatives afin de permettre au délinquant de prendre la mesure sociale et responsable de son acte et ainsi prévenir la récidive. La punition est très présente chez les fonctionnaires d’autorité, pour qui la lisibilité de la peine est la seule mesure tangible de leur action. D’où la tentation de rendre justice soi-même lorsque l’on « constate l’incapacité de la société à punir à hauteur des enjeux »…

44Richelieu disait : « Faire une loi et ne pas la faire appliquer, c’est autoriser la chose que l’on veut défendre ». Et Fouché, ministre de la police de Napoléon, disait, quant à lui : « La justice ne pardonne pas à la police ses pouvoirs, et la police ne pardonne pas à la justice sa lenteur. » Ce décalage entre ce que le policier attend (une punition méritée) et la volonté de la justice à sanctionner n’a pas changé. Pourtant, derrière la notion de réinsertion, il s’agit bien de l’intérêt commun. Et l’éthique professionnelle comme personnelle voudrait que l’on ne règle pas ses actes en fonction des résultats que l’on en attend, mais en fonction des textes de la loi et de ses compétences propres : un policier n’est pas un juge, et un juge ne fait lui-même qu’appliquer la loi votée par les parlements, émanation de la volonté populaire.

La police et ses évolutions

45Les organisations policières ont été étudiées plus que n’importe quelle autre institution tant sur le plan national qu’international. La bibliographie y est abondante. Les forces de police fournissent ainsi à l’extérieur à travers le monde des masses de données. Si ces chiffres (évolution de la délinquance, faits constatés, activité policière…) peuvent être sujets à débats, au moins dispose-t-on d’une base. Dispose-t-on de la même manière des résultats des systèmes scolaires par établissement, ou des actions des associations financées sur les fonds publics, de la pertinence des programmes nationaux ou internationaux, ou des municipalités ?

46Quel que soit le système, la police est coincée entre les dirigeants politiques et la population. Ce sont les chiffres policiers mis en première ligne qui sont les plus critiqués. Or, pour un policier, la mesure de son impact et de son efficacité se lit d’abord en termes de quantification d’arrestations et d’incarcérations.

47La police a souvent été regardée de l’extérieur, à travers ses modes d’action, son contrôle ou ses mutations organisationnelles. Mais on se penche peu sur ses interactions avec les gens, la culture locale, et sur le contexte d’une police au sein d’une mission sociale collective. La police est étudiée soit hors contexte socioéconomique, historique et criminologique, soit par opposition au travail social. Il est logique que cet ensemble aboutisse à un repli sur soi des membres de l’institution et qu’une absence de limites claires entraîne un malaise de la fonction.

Des négociations

48La police a vécu beaucoup de révolutions en peu de temps, subissant ces changements plus que les générant. Durant de longs siècles, nous l’avons vu dans l’aperçu historique, la police « faisait » la loi, qui évoluait afin de s’adapter à ses propres pratiques.

49À ce jour, la police est encadrée par la loi, comme l’usage de la force et les forces de police dignes de ce nom se sont dotées d’organes de contrôle de la déontologie.

50Les populations ont modifié leurs exigences vis-à-vis de cette institution, autant les citoyens spectateurs que les victimes ou les auteurs d’ailleurs. Ces modifications ont amené la police à négocier avec les bons citoyens pour tenter de coller au plus près à leurs revendications légitimes, mais aussi avec les délinquants, en jouant sur le champ des tolérances mutuelles, y compris de manière explicite et jusque dans le détail (par exemple, les gangs de rue ne se livrent plus de bagarres mortelles, et la police baisse la pression sur la répression du trafic de drogues).

51La police a dû aussi négocier avec les contraintes institutionnelles de plus en plus présentes au fur et à mesure qu’elle se développait. Elle a ainsi dû apprendre à sortir de son cadre d’action codifié pour s’adapter aux contraintes externes et internes, mais aussi limiter et autodéfinir ses champs d’activité, faute de réelle capacité à répondre aux sollicitations.

52Les réformes internes, successives et contradictoires, liées à l’organisation du mode de travail, de promotion, à la structure même des organisations ou aux évolutions des attentes, ont également insécurisé les policiers. La police a vécu une importante phase de féminisation des effectifs, même si cela n’a pas été suivi des modifications des pratiques que l’on aurait pu attendre. Les femmes entrant dans la police, par souci évident d’intégration, ont en effet plus souvent « collé » aux pratiques existantes qu’apporté un regard différent sur lesdites pratiques, permettant de les interroger, voire de les remettre en question, comme on pouvait l’espérer ou l’attendre.

53Là encore, malgré les présentations flatteuses de certaines hiérarchies, ces réformes n’ont pas été doublées des explications, des suivis individualisés et collectifs, permettant d’aller chercher un accompagnement dans l’éthique des comportements.

Un virage technologique

54Toujours dans le même temps, la police subit un virage technologique. Avec l’apparition du sentiment d’insécurité, dans le milieu des années 1970, la demande de présence policière augmente. Jusque-là, la patrouille, pédestre ou à vélo, représente l’immense majorité des activités de police. Le policier est alors accessible facilement, en même temps qu’il remplit sa mission de contrôle, mais la saisine du policier oblige à venir à son contact.

55Le développement du téléphone domestique et des numéros d’appel centralisés uniques modifie totalement ce fonctionnement. La police est désormais à la portée de tous, de manière quasiment anonyme, et est interpellée dans toutes sortes de circonstances. Le flux de demandes augmente considérablement, transformant la police en un service d’urgence généraliste auquel on s’adresse en plus par défaut. Le travail de police se définit autour de ce que les autres ne font pas, avec la conséquence de la démotivation des policiers.

56Pour répondre à ce flux de demande, la police se dote de véhicules de service dotés de radios et abandonne l’ancienne « ronde de sécurité ». La vitesse de déplacement des véhicules et l’enfermement dans des automobiles rend plus difficile l’accès au policier devenu presque sourd et aveugle à ce qui l’entoure. Enfin, et ce n’est pas le moindre des problèmes, le policier qui était à la disposition des citoyens et à leur contact devient un agent d’exécution de tâches qui lui sont dictées par un « central téléphonique », déconnecté du contact de la rue. L’autonomie du patrouilleur disparaît et participe également à la démotivation et au malaise du policier qui cherche une définition à son emploi.

57La baisse de l’encadrement sur le terrain (rendue nécessaire par la baisse des coûts en la matière), et son recentrage sur des fonctions plus administratives qu’opérationnelles, d’une part prive de soutien les policiers de base – donc les moins formés – dans leurs interventions quotidiennes, et d’autre part déconnecte la hiérarchie des réalités. Cette même hiérarchie a tendance à nier la réalité afin de présenter aux populations et aux élus des bilans favorables de son action. Ces « mensonges institutionnels » nourrissent le fossé qui se creuse entre la base et le sommet de la pyramide policière.

58La police est très hiérarchisée sur papier : il suffit de compter les galons pour savoir qui est le « chef », et toutes les organisations disposent d’organigrammes très clairs. Pourtant, cela est contredit par la liberté d’appréciation déléguée aux policiers dans le cadre de leur action quotidienne. Un policier de base, sur la voie publique, est en fait très indépendant. Il peut décider de ne pas voir ou entendre quelque chose, de tourner à droite au lieu de tourner à gauche en évitant un problème, d’interpeller ou de contrôler ou non un véhicule… Confronté aux difficultés réelles du quotidien, il est conscient qu’il n’a rien à gagner à aller les chercher…

59Face à ces problèmes, le policier reste seul, sans lieu de parole ou d’échanges. Se sentant seuls, les policiers considèrent que la loi et les réponses induites par leur propre hiérarchie sont en décalage avec la réalité et leurs besoins, et donc qu’elles représentent un frein à leur action. Là encore, la mise en œuvre de codes ou d’organes de déontologie n’a pas été doublée véritablement de mesures d’accompagnement de nature à libérer la frustration, l’angoisse, la peur. La police est un métier où l’on divorce et où l’on se suicide généralement plus que dans les moyennes nationales.

Une multiplication des réponses à la criminalité

60De plus, dans la même période, on voit se multiplier diverses fonctions de contrôle social hors du champ de la police : gardiens de square, police des chemins de fer, contrôleurs des transports en commun, concierges d’immeubles… La sécurité privée se développe aussi considérablement. Fonctionnant par système de contrat et mandat, elle vise autant les études de sécurité (audits) et la présence physique (gardiens de sécurité) que les équipements (vidéo-surveillance) et leur gestion. Dans le contexte économique, la sécurité privée vise essentiellement à prévenir et diminuer la fréquence de l’apparition des pertes et leur volume. Mais pour agir, ces organismes ont besoin de l’aval de l’autorité légitime que représentent les forces de l’ordre. Or ce développement se fait justement dans un contexte de crise de légitimité de ces mêmes institutions, et de manière concurrentielle, car souvent sur les mêmes missions que la police officielle, et en employant souvent des anciens de la « maison », quand ils n’en sont pas les créateurs ! Le paradoxe est que, dans le même mouvement, d’une part, la demande de sécurité augmente et les offres en secteur marchand se multiplient et, d’autre part, la réponse institutionnelle baisse pour cause d’économies des deniers publics. Et tout cela sans pour autant déboucher sur une plus grande efficacité ! Ces pratiques peuvent être questionnées sur le plan éthique : que penser de policiers qui « passent au privé », porteurs d’un inévitable discours insécurisant (c’est leur fonds de commerce !), et qui utilisent leur carrière pour justifier le recours à leurs services pour cause d’inefficacité des systèmes publics en place ? Et en utilisant tout le savoir que les impôts leur ont fourni au cours de leur carrière, en les payant en plus ? Où est la morale, à défaut d’interdit déontologique ?

Le virage communautaire

61Pendant de trop longues années, seule face aux actes délinquants, l’action policière est restée en position réactive et spécialisée, intervenant après la perpétration d’actes délictueux. Face aux constats d’insatisfaction des usagers et des responsables politiques, il est normal que l’institution policière réagisse. La motivation du changement est claire : pour aboutir à des résultats, on doit s’appuyer autant sur les partenaires hors de la police que sur les capacités internes, et le succès réside sur l’association de ces deux parties. La réaction intervient sous la forme de la mise en place de la police dite communautaire ou de proximité, présentée comme la réponse à tous nos maux. Ce qui n’est pas sans humour, puisque cette technique, celle de Peel, remonte au dix-neuvième siècle !

62Pour une meilleure compréhension, la différence d’emploi des notions de police communautaire et police de proximité relève du système de gestion policière dans lequel on se trouve. Une police située dans un système centralisé (France, Grande-Bretagne…) est une police de proximité : la sécurité relève de l’échelon central, mais la police s’adresse aux habitants pour rechercher leur soutien et leur participation. Une police située dans un pays décentralisé, qui relève donc de l’autorité locale, sera une police communautaire, plus « fusionnelle » avec les habitants, qui sont directement également les électeurs de son chef, leur maire.

63Au-delà de ces différences, importantes, on note que police communautaire et de proximité partagent les mêmes objectifs, moyens et modes de travail. Quelle est la doctrine de Peel ?

64Le premier principe est le partenariat entre la police et la population. La collectivité détient en elle-même une part importante de difficultés. La police est à l’écoute de la population et répond ainsi à ses attentes. En regard, la population soutient « sa police » parce qu’elle n’est pas oppressive, et la police agit naturellement et sans violence car elle est soutenue. Tout le monde doit pouvoir se reconnaître et se retrouver dans les objectifs comme dans les moyens, et tout le monde doit partager les succès et les échecs, les efforts et les résultats. On voit que la police doit être à l’image de ce que le citoyen pense de lui-même : on aime l’autre à travers l’image qu’il nous renvoie de nous-mêmes. Il nous faut donc une police honnête, propre sur elle, polie, proche de « sa » population. On échange avec la population : du partage naît le partenariat. Une anecdote éclairante : le mot partenariat vient de l’anglais « partner », qui vient lui-même du vieux français « parceniers », soit ceux qui se partageaient le butin après des attaques en bande… Le second principe est une police en uniforme qui connaît son territoire et sa population. On redécouvre les vertus de la patrouille à pied, qui permet, outre un quadrillage social, de rapprocher police et population. Avec cette proximité, la police doit retrouver le respect du public, et par là son adhésion et son soutien à son action de maintien de la loi. Fi des vies privées ! On vise l’efficacité, le recueil du renseignement : plus la police en sait sur tout le monde, mieux c’est.

65Le troisième principe est une police qui anticipe au lieu de réagir. La « nouvelle police » vise à réduire le volume de crimes par la prévention.

66Ces principes passent par des modes d’actions adaptés : une compétence polyvalente et la responsabilisation des acteurs, et des modes de travail renouvelés : une gestion par objectifs et approche par résolution de problèmes. Cela s’appuie sur des membres du corps policier irréprochables. Le policier est d’abord un citoyen, et à ce titre déjà chargé comme tout un chacun de participer au bien commun. Mais c’est aussi un citoyen payé pour accomplir une mission publique particulière au nom de tous.

67On substitue la notion d’obligation de résultat, d’efficacité sur les problèmes à résoudre, à celle d’obligation de moyens.

68Cinq principes régissent donc la nouvelle police communautaire adaptée d’après Peel : la collectivité a un rôle réel dans les décisions ; les objectifs généraux sont définis par la communauté ; les fonctions qu’elle assume doivent être légitimées par la collectivité ; les responsabilités sont partagées entre les services de police et la collectivité ; elle repose sur la prévention. Ce qui caractérise cette nouvelle police est bien l’ouverture théorique faite à la population.

69Pour atteindre ces objectifs, l’usage de la force est régulé et les efforts tournés vers la criminalité plutôt que l’ordre public. Essentiellement fondée sur des modifications de mentalité en interne comme en externe, la police de proximité passe par des modifications significatives de structures. Techniquement, on s’appuie sur des découpages territoriaux, un quadrillage du territoire, des redistributions d’effectifs plus adaptés aux situations réelles que théoriques. Le plus souvent, on aboutit à la multiplication de petits postes de proximité aux missions restreintes, au recentrage des fonctions spécialisées et à la réorganisation du traitement des appels.

70La mise en place de cette « nouvelle police » se déroule à partir du début des années 1980 et commence par l’affichage de la volonté de ces évolutions. Vient ensuite tout au long des années 1980 le travail de redécoupage des territoires, et des réformes structurelles des corps de police. Enfin, l’approche par résolution de problèmes, renforcée par la réalité du travail policier au quotidien, s’impose peu à peu à compter des années 1990.

Des difficultés de mise en œuvre

71Indispensable face aux réalités, intéressante dans sa démarche, tentante intellectuellement, la mise en œuvre de la police communautaire ou de proximité connaît des difficultés. Si l’on s’accorde pour constater que le virage communautaire n’a pas été réalisé dans les termes que l’on vient de décrire, on peut se demander si le problème vient de l’intérieur (défaut de réelle volonté, incapacité ou esprit de corporatisme et résistance au changement) ou de l’extérieur (la société a la police qu’elle mérite et qu’elle génère). Ou de tous côtés ?

72Regardons donc cela du côté de la police et de ses partenaires.

Sur le partenariat

73Le partenariat doit être un vrai partage. On ne peut demander à n’importe qui d’assumer son éventuelle coresponsabilité des résultats si on ne lui donne pas les moyens de participer réellement aux programmes. S’il y a coresponsabilité, il y a mise en commun, cogestion. Cette pratique de sécurité implique l’ensemble des acteurs des services publics, aux premiers rangs desquels la justice et la police, les élus et responsables locaux, régionaux et nationaux, mais aussi les entreprises, les transporteurs, les logeurs, les membres de l’éducation et de la santé, le milieu associatif… Le partenariat, avec des côtés formels et informels, a besoin de statuts, de crédibilité et de reconnaissance. En revendiquant, au nom de sa légitimité, la première place du partenariat, la police n’a globalement pas joué le jeu, les objectifs n’étant pas négociés réellement avec la population, pas plus que la collectivité ne possède un rôle déterminant dans ses décisions. De plus, la manière de rendre des comptes et son imputabilité sont à « géométrie variable ». Ce qui aurait dû être une cogestion selon les critères établis de la police communautaire s’est donc réduit à une coproduction limitée au partage des responsabilités de résultats peu convaincants.

74Du côté des partenaires, on ne peut oublier une ambivalence vis-à-vis de la police. Il est surprenant de voir le nombre important de personnes qui ont souhaité, à un moment donné, plus ou moins sérieusement, entrer dans une organisation policière. Celles-ci sont également porteuses de fantasmes sur le pouvoir, l’arme et ses interprétations freudiennes ou lacaniennes… Si tout citoyen a tendance à faire appel à la police y compris pour des dysfonctionnements somme toute courants (bruits de voisinage, différends entre automobilistes…) et s’émeut de son manque de réaction (« que fait donc la police ? »), les mêmes sont au moindre excès de vitesse prompts à critiquer sa présence et son efficacité (« ils sont là pour les gens honnêtes, mais j’ai été volé deux fois et ils n’ont jamais attrapé les voleurs »). Cette ambivalence vaut également dans les approches en partenariat où la rencontre de personnalités, de femmes et d’hommes au-delà de leur statut d’enseignant, de travailleur social ou de policier, prévaut sur leur fonction.

75C’est d’ailleurs à la fois la richesse et la faiblesse de ces dispositifs que de reposer sur l’humain. Un changement de personne et la coalition doit être rebâtie…

Sur le plan technique

76Nous avons vu partout des vagues de réformes avec ouverture puis fermeture de petits postes, redécoupages territoriaux multiples, réformes inachevées… Les moyens mis à la disposition de la police communautaire n’ont pas été à la hauteur des besoins. Des systèmes comme le mapping n’ont d’autre effet, par exemple, que de tenir a posteriori la cartographie des événements passés. Les rapprochements sont, dans ce cas, faits par les services d’enquête, et les répercussions sur le travail quotidien des policiers communautaires relèvent plus de la contrainte que de l’appui stratégique. Ces réformes n’ont pas su relier la police de terrain, communautaire ou de proximité, et les services d’enquêtes et de renseignements. Ainsi, les policiers communautaires ignorent sur qui les enquêtes sont menées, pour quel motif, ou encore ne reçoivent pas de demandes de renseignements de la part des enquêteurs. De même, faute de savoir ce qui serait ou non intéressant, les personnels de la police communautaire ne donnent pas de « tuyaux » aux services d’enquête. Au-delà de ce qui est médiatique, la réalité du quotidien est prise en charge par la base policière. Les efforts de la police préventive portent plus sur la satisfaction du public que sur les résultats concrets sur la délinquance, d’où le clivage avec la « vraie » police selon les policiers : l’anti-criminalité et le maintien de l’ordre. Il s’agit là de déontologie : on ne donne pas la même importance aux actions des uns et des autres, et on tolère beaucoup plus de manquements à certains qu’à d’autres. On parle donc de justice à plusieurs vitesses (« selon que tu seras fils de roi ou fils de rien… »), mais aussi de déontologie professionnelle à plusieurs vitesses (selon les grades, les services…). D’ailleurs, le problème est plus général et moral : il suffit de voir les différences de traitement entre les petits actionnaires grugés lors des faillites retentissantes et les parachutes dorés fournis à des dirigeants qui ont pourtant totalement manqué leur mission.

Sur le plan interne

77Derrière les raisons évoquées de confidentialité et risque de fuites, il est évident qu’à l’occasion de la mise en œuvre de la police communautaire, on a créé plusieurs classes de tâches de police. Les « nobles », qui ressortent de l’enquête et du renseignement, et le « pain quotidien », le tout venant. Il suffit de demander à des promotions d’élèves policiers à quelle tâche ils souhaitent être affectés en sortie d’école pour comprendre ce clivage.

78En premier lieu, la prévention et son moteur, la police communautaire, sont quasi absents de la formation. La formation policière est très axée sur les gestes professionnels et l’acte criminel : où ? quand ? comment ? et ses réponses techniques d’interpellation et d’enquête. Or cette part de l’activité policière, si elle représente 80 % de la formation, représente tout au plus 20 % de l’activité réelle.

79Ensuite, au sein de l’institution, l’action préventive n’est pas valorisée au-delà des discours : considération hiérarchique, avancements dans les grades, prestige de l’action, valorisation dans les médias, quantification tenant lieu d’évaluation… tout relève de la police répressive. Il faut évoquer aussi l’imaginaire de la population et des policiers eux-mêmes. On s’engage dans la police pour arrêter les méchants, pour faire du « saute dessus », pour être le bon face au méchant, pas pour être travailleur social. Seuls disponibles avec les pompiers et les hôpitaux jour et nuit et toute l’année, ils récoltent « en urgence » les situations que des services administratifs ont laissé perdurer. Face à cela, leurs apprentissages, les codes, ne leur sont d’aucune aide. Les problèmes liés aux querelles, conflits, problèmes de circulation… remplissent 80 % de leur temps, activité très peu valorisante et répétitive, espèce de puits sans fond.

80L’approche par résolution de problème a elle aussi des effets pervers. On voit ici et là comment les policiers se transforment en « juges de paix », et comment des arrangements dictés par la menace d’une procédure remplacent une résolution de problèmes telle que présentée dans les fiches témoins.

Un manque de vision politique

81Mais le premier écueil ne vient pas des forces policières, quel que soit le système en place. Il réside dans un manque de courage politique, souvent doublé d’une absence de vision ou de projet à long terme. Dans le monde entier, en effet, alors qu’en termes de santé ce concept est universellement reconnu, parler de prévention en matière de criminalité semble être considéré comme une faiblesse institutionnelle ou structurelle. On y stigmatise des classes d’âges (les « jeunes »), des lieux (ghettos, zones de non-droit), des populations dans des amalgames censés rassurer les « bons citoyens ». L’exemple des jeunes est typique : on oublie que nous avons tous été des enfants, des adolescents et souvent même des infracteurs, et que nous sommes les parents de ceux dont on parle à la troisième personne comme de « l’ennemi ». On préfère des discours électoralistes forts, des affichages de « politiques de sécurité intégrée », un vocabulaire guerrier avec à la clé de plus en plus de « punitions », comme nous l’avons évoqué. On préfère également parler des délinquants plutôt que des facteurs de risques liés à des évolutions économiques qui alimentent pauvreté et misère. Faute de ce courage politique, le rôle de la collectivité au titre de la solidarité nationale, de son rôle social en matière de prévention, n’est pas clairement défini. Ce flou interdit les investissements nécessaires à une action devant s’inscrire dans le long terme. La police n’a pas échappé à ce « consensus mou » autour de la prévention, qui fait que l’on en parle plus que l’on n’en fait réellement, ou que l’on dit en faire sans s’en rendre compte, ou encore que « tout est dans tout », et donc que toutes les actions y participent.

82Enfin, il est temps d’en finir avec l’opposition prévention-répression, voire avec les termes. Ces deux champs se superposent simplement pour mieux se compléter.

Le cycle police et prévention

83Un cycle de quatre conférences « Police et prévention » a été mis en œuvre depuis 1998 et vient d’aboutir en 2002 à l’élaboration d’une trousse de conseils pratiques en matière de prévention à l’usage des dirigeants policiers.

84Le cycle de séminaires pose d’abord la question de l’accolement des termes police et prévention.

85L’usage du terme générique de prévention fait oublier que la prévention de la criminalité, fondée sur des facteurs de risques bien identifiés, ne peut se confondre avec les fonctions de base d’une société minimalement développée et égalitaire, tel l’accès aux droits, à l’éducation ou à la santé. Il est évident que les programmes liés à ces dernières participent à l’éclosion d’un citoyen responsable et par là même à la lutte contre la délinquance. Mais si la prévention de la délinquance s’appuie sur des programmes et actions mis en place bien en amont, il ne faut pas oublier qu’elle doit se composer de programmes précis, d’actions ciblées sur le terrain. Or nous en sommes loin, mélangeant allègrement des programmes de soutien technique (mapping policier, vidéo-surveillance) ou de prévention situationnelle tendant à éviter le passage à l’acte délinquant (qui porte sur les victimes potentielles, les cibles et bénéficiaires de l’acte délinquant, et par là même inclut l’occupationnel de masse à destination de publics englobés dans un même terme générique « à risques »), et bien sûr le développement de la sécurité privée.

86La prévention individualisée reste le parent pauvre. C’est pourtant elle qui doit s’exercer à l’égard de populations identifiées comme en danger de commettre une infraction, en agissant directement sur les facteurs de risques (problèmes intra-familiaux, décrochage scolaire, méconnaissance du droit…). C’est aussi ce à quoi se trouve confrontée la police, plus encore qu’à des situations de « police criminelle ».

87Ce cycle de séminaires nous a laissé entrevoir des forces policières désarçonnées, en quête d’une nouvelle légitimité, de nouvelles idées, d’un nouveau souffle. On peut même dire des forces policières en quête de reconnaissance de la part d’une population qu’elles ont l’impression de servir mais dont elles mesurent le fossé qui les en sépare. La police est en quête de cadre, de professionnalisation et de formation, de textes de référence, de clarifications de ses missions et, surtout, d’outils rassurants. D’où l’engouement pour les outils dynamiques (diagnostics, tableaux de bord…), les outils de mesure du travail et de la satisfaction du public (évaluation, enquêtes). Les programmes nés de ce cycle de conférences doivent permettre d’aider à l’adaptation et la transformation des organisations policières en vue de la prise en compte de la prévention, à la mise en œuvre d’une évaluation adaptée, et à l’appui aux stratégies partenariales. Mais ils ne doivent pas faire oublier que les réformes passent par des femmes et des hommes à qui il faut donner un objectif et une vision.

88En ce sens, la demande de déontologie lors des conférences n’a pas été évidente. Les participants ont souhaité définir un cadre d’action explicite et un répertoire des missions. Ils ont considéré que la professionnalisation et une meilleure formation seraient de nature à stabiliser leurs cadres d’emploi. Ils ont réclamé et proposé des cadres d’évaluation portant sur l’efficience des actions. Ils ont souhaité disposer d’argumentaires pour convaincre les élus de leur donner une culture du résultat qui tienne compte du décalage entre leurs attentes de résultats immédiats (sur lesquels ils fondent à la fois leur confiance dans les responsables policiers, et l’attribution de ressources) et le travail à long terme nécessaire à la fois pour modifier les structures internes et obtenir des résultats tangibles et durables. Certes, on a abordé la nécessité de structures de déontologie internes, rappelé l’exemplarité nécessaire des policiers, leur honnêteté vis-à-vis de la « clientèle », la transparence et la communication, mais l’éthique n’a pas été abordée sous son aspect propre à la sphère personnelle. Nous en sommes restés au policier face à son organisation et face aux autres (« clients », élus…), mais n’avons pas approché le policier face à lui-même…

Un état des lieux pour la police communautaire

89À ce jour, presque tous les services de police disposent de leur police communautaire ou de proximité, ou disent les mettre en œuvre dans des pays et des zones très différents (Amérique latine, Amérique du Nord, Afrique, Europe, Europe de l’Est, Japon…). Certains pays comme le Danemark ou la Suède ont gommé toute référence directe à une spécialisation et incorporé la police communautaire à la mission générique de police. Pour autant, en fait-on réellement ? À entendre les chefs de police, tous rencontrent les mêmes difficultés que l’on vient de parcourir. Les discours oscillent entre démagogie caritative et lassitude face à la multiplication de faits commis par une minorité d’auteurs que l’approche communautaire n’a pas réussi à faire évoluer.

90Assez largement diffusée, cette démarche est aussi remise en question ou pour le moins questionnée au profit de réactions plus « musclées », et cela tant au dehors qu’au sein même des organisations. De fait, on ne voit pas d’amélioration sensible des statistiques policières dans les pays où l’on a mis en œuvre cette approche depuis plusieurs années et les pays « comparables ». Et la délinquance n’y a pas régressé. Quant à savoir si cette approche a permis de contenir la délinquance, comment quantifier la part qui revient à la police communautaire au milieu de tous les autres facteurs de protection ? L’absence d’outils d’évaluation intelligents, au-delà du simpliste et réducteur quantitatif, est un autre écueil. Alors qu’il est facile de quantifier le nombre d’arrestations réalisées par une brigade ou un policier, les actions de prévention nécessitent un affichage dans la durée peu compatible avec l’activité de police. Il faut aussi noter que les crédits affectés aux services de police dans les systèmes déconcentrés le sont par rapport aux résultats immédiats.

91Ainsi, un chef de police pourra demander à « son » conseil municipal des rallonges budgétaires sur des objectifs précis visant à faire baisser un type particulier d’infractions, alors qu’il ne sera pas en mesure de démontrer l’utilité de disposer de ressources complémentaires pour s’engager dans la mise en œuvre d’une politique à long terme en matière de prévention, dont les premiers résultats ne pourront se faire sentir qu’à l’horizon de plusieurs années. Les élus visent le court terme et les actions visibles immédiatement, ce qui est en contradiction avec l’inscription dans le long terme nécessaire à toute démarche de prévention. Ce qui est derrière ces difficultés, c’est le rôle que l’on veut voir tenir par la police en matière de prévention ou, plus exactement, l’équilibre au sein des organisations policières entre répression et prévention. Les échecs, les difficultés, entraînent donc le principe même du rôle préventif de la police dans des méandres délicats. Et, au-delà, questionnent sur la place que la police doit avoir dans notre société.

92Quel peut être le rôle véritable de la police en prévention au-delà du fait d’exister et de faire son travail ? La police n’a pas d’influence sur les facteurs de risques (manque d’éducation, d’amour, pauvreté…). Elle est exclue des autres composantes : la prévention situationnelle, où elle est supplantée par la sécurité privée, et la prévention sociale ne lui donnent guère de place.

93Première « au feu » lors des dysfonctionnements, c’est également la police qui se retrouve en fin de compte lorsque les situations sont devenues ingérables pour et par les autres intervenants.

94Comme projet de société, la police communautaire dit vouloir servir l’ensemble de la population, améliorer la qualité de la vie et abolir les abus de pouvoir et les discriminations. Là où l’on aurait pu définir pour la police (rappelons-nous son origine dans le mot grec de la cité) une mission de tranquillité publique dans un milieu de vie, on s’est contenté de mettre en place des réformes administratives. Là où le citoyen, acteur de son devenir, aurait dû être le moteur, l’incitateur des changements, on en a fait un habitant passif à qui on a expliqué (avec plus ou moins de délicatesse ou d’habileté politique, selon les lieux) qu’il s’agissait d’affaires de spécialistes.

95On aurait pu redéfinir la fonction de police autour d’une activité anticriminelle (dont il est essentiel qu’elle reste confiée à l’autorité légitime) et d’une activité de tranquillité publique, sorte de « police de qualité de la vie » chargée de veiller au respect de la citoyenneté et de l’autre. La mise en œuvre d’une politique de sécurité à long terme, appuyée sur la prévention, aurait dès lors été le résultat logique d’une démarche réfléchie, et non une technique supplémentaire afin de tenter de réduire la criminalité. C’est à mon sens le principal obstacle au changement profond de cette entité policière, qui n’est après tout composée que de gens comme vous et moi à la base, de nos enfants, de nos frères et sœurs. Comme on ne naît pas délinquant, on ne dispose pas non plus de gènes spécifiques pour devenir policier, même si on peut admettre là aussi que l’on ne devient pas policier par hasard.

96Sur le plan interne, le problème reste celui de la définition du « vrai » travail de police et, au-delà, du vrai « métier » de policier, écartelé entre travail social et investigation criminelle.

97Le policier connaît un éventail de tâches beaucoup plus étendu que la majorité des professions : gardes statiques, encadrement des manifestations et événements, protection des personnalités, circulation, réponse aux urgences de toute sorte, y compris les actions de secours, recherches criminelles, interpellations, règlement de différends, de nuisances, recherches scientifiques, traitement des problèmes de gens en situation de précarité, mais aussi chiens errants et autres problèmes à traiter quand tout le reste du monde est en repos…

98Dans la police, il existe un lien « fusionnel » entre la tâche et celui qui l’exécute. Il est donc normal que le policier cherche des repères, et qu’il les cherche dans ce qui le sécurise et le valorise le plus, y compris à travers ce qui se mesure le plus facilement (ce qui est différent de ce qui s’évalue). Il est normal de le voir revendiquer dès lors des tâches codifiées, donc de répression, aux cibles précises et de plus minoritaires d’autant qu’il évolue dans un cadre difficile, avec une population très ambivalente à son égard. Alors qu’il estime que la population devrait lui être reconnaissante de lutter contre le crime, il constate une hostilité à son action quotidienne qu’il n’arrive pas toujours à comprendre mais doit pourtant subir. Et qui se répercute sur la vie familiale : il suffit de regarder les statistiques des taux de divorce et de suicide dans les forces de police qui dépassent les moyennes nationales.

99Avoir voulu, dans ces conditions, imposer, décréter la police communautaire ou de proximité sans avoir levé toutes les ambiguïtés, et sans un travail profond de préparation ne pouvait être qu’une tentative vouée à de grandes difficultés, voire à l’échec. Aucun travail préalable n’a réellement été mené sur les représentations : une conférence ne remplace pas une démarche personnelle. Les dialogues, responsabilisations et management pseudo-participatif n’ont fait que renforcer le malaise. D’une part, on atteint partout rapidement les « vraies » limites hiérarchiques et, d’autre part, les agents se retrouvent avec plus de responsabilités en n’ayant pas plus de marge de manœuvre, notamment, comme nous l’avons vu, sur tout ce qui ne peut relever des actions de la police. Or on a choisi de répondre à ces carences profondes de la société et des institutions (dont la police), constatées, voire analysées, mais non prises en compte, par la mise en place d’un discours idéologique. Ou, plus exactement, le discours sécuritaire de renforcement de la loi répressive, systématiquement employé comme refuge à chaque crise ou pseudo-crise, est en lui-même créateur d’idéologie. Et on voit quelle idéologie a le plus tendance à se développer dans ces conditions… Mais il peut être intéressant pour certains de mettre l’accent sur une insécurité plutôt que sur une autre, ou sur l’insécurité plutôt que sur l’économie. Comme nous l’avons écrit plus haut, la logique voudrait que l’exemple vienne d’en haut.

100Les organisations policières, et donc leurs responsables techniques et politiques, ont mis en avant la déontologie, contrainte supplémentaire « externe-intériorisée ». Ils ne sont pas allés chercher, dans chacun de leurs membres, la résonance entre la sphère personnelle et la sphère professionnelle, liée à l’équilibre entre la fonction, sa perception et son éthique personnelle. Répondre à des centraux téléphoniques qui nous disent où aller, obéir aux ordres, porter une arme, ne vivre majoritairement que des rapports de force avec les gens (que l’on s’en défende ou non), est une chose. Rentrer chez soi avec en est une autre. Or la déontologie, code supplémentaire, ne peut fournir d’écho à des dissonances, et ne permet pas de prendre en compte l’aspect psychologique primordial de ce phénomène.

101La police n’a pas pu traverser tous ces siècles, ces périodes si différentes et difficiles, souvent très troubles, en restant la même. La question est donc de savoir si la police se modifie ou si elle s’adapte. Le terme de modification entend que le système en lui-même se réforme, comme la mentalité des personnels qui le composent. Le terme d’adaptation renvoie plus à une image vis-à-vis de l’extérieur, une capacité à s’adapter pour éviter d’avoir à changer.

102Les personnels de police ont une durée moyenne de fonctions de trente-cinq à quarante ans. Le poids de l’institution est tel que même des renouvellements importants (40 % des effectifs en cinq ans, par exemple) ne suffisent pas à en réformer l’esprit.

103Pour autant, le « côté social » du travail de police ne semble pas être discrédité sur le plan idéologique aux yeux des policiers. La police a besoin de reconnaissance, de lisibilité. Elle a besoin de vrais outils, pas de trousses de secours : il faut doter le partenariat et la police des indispensables « outils pour la prévention » que sont les diagnostics de sécurité, les observatoires et bien sûr le suivi et l’évaluation. Au-delà des chiffres policiers, il s’agit d’outils communs partagés, et où l’information circule en toute transparence. Ce discours est bien en place partout, en Amérique du Nord comme en Afrique ou en Amérique du Sud, relayé par des programmes internationaux, tel le programme « Villes plus sûres » mis en œuvre par l’agence Habitat des Nations unies, ou en Belgique, au Québec et en France à l’occasion des contrats de sécurité. Mais on constate aussi l’éclosion de missions de consultations externes dont les résultats sont de qualité très variable. En tout état de cause, les lieux où se déroule une mise en œuvre sur le terrain de la nécessaire dynamique de respect et de compréhension globale, incluant associations, habitants…, restent encore les exceptions.

104Regardons les appellations, en France, par exemple : on appelle les policiers d’abord des « agents de la paix », puis des « gardiens de la paix », avant de les renommer au fil du temps « officiers de police »… La prévention, pourtant contenue de manière explicite dans la police communautaire ou de proximité, est réduite à une technique de plus, comme la police scientifique. La prévention n’est qu’une des fonctions de la mission de police. Ce ne pourra jamais en être sa fonction unique, car il est évident que toute la fonction de police ne peut tenir dans la prévention.

105L’action de police sera toujours par nature vouée à être réactive dans certaines de ses acceptions. Et donc répressive quand il le faut, ce qui est salutaire pour le bien commun. Il est normal de l’inscrire dans le long terme, non en ce sens réactif, mais bien dans une évolution préventive des missions au profit de la majorité, dans le respect de tous et de chacun. Au milieu de cette évolution permanente et désormais mondialisée des mœurs, pratiques et références, on doit donner à la police cette stabilité dans la définition de ses missions, de ses droits et de ses devoirs. On doit lui donner les moyens de se réformer en l’y incitant, en la soutenant, et les citoyens doivent prendre leur place dans ce défi. C’est à cette condition, au-delà du terme de communautaire, que l’on pourra vivre non plus une cité policée, mais « notre police dans la cité ». Et là seront posées les conditions d’une véritable évolution, et non plus de l’adaptation comme gage de survie institutionnelle et personnelle.

106Une société a aussi la police qu’elle mérite. C’est par l’éthique qu’elle pourra faire des habitants des citoyens. C’est par l’éthique qu’elle pourra faire primer le citoyen plutôt que le policier, pour le bien de tous et une efficacité encore meilleure.

107Je ne voudrais pas finir sans rendre hommage à mes collègues, à ces femmes et ces hommes qui composent ces forces, dans leur travail si délicat et difficile au quotidien.

108Certes il y a beaucoup à dire. Mais il ne faut pas feindre de méconnaître les réalités de ce travail, dangereux mais également épuisant physiquement et surtout moralement.

109La grande majorité des policiers ne demandent qu’à évoluer. Mais pour cela il faut les aider.

110Songeons-y et assumons nos devoirs. Sachons les rappeler à nos élus et responsables. Il y va de notre démocratie tant sous le prétexte de la sécurité on voit naître ici et là des lois liberticides qui risquent d’atteindre un jour nos libertés bien au-delà des actes de délinquance.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Frantz Denat , « Prévention… Le rôle de la police », Éthique publique [En ligne], vol. 4, n° 2 | 2002, mis en ligne le 17 avril 2016, consulté le 27 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2201 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2201

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Auteur

Frantz Denat

Frantz Denat est commandant de la police nationale française.

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