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De la précaution

De la prévention à la précaution, et réciproquement

Edwin Zaccaï

Résumés

À partir de textes politiques récents, de même que de recherches scientifiques sur ce thème, il est possible de présenter le principe de précaution comme un nouveau stade de la prévention, applicable face à certains types d’incertitudes accrues. Dans ce sens de la précaution, que l’on peut qualifier de restreint, il est fondamental de gérer activement les risques sans attendre certaines preuves requises usuellement. Néanmoins, lorsqu’on se penche sur les procédures proposées à cet égard, on ne peut que constater, d’une part, leur grande imbrication avec celles émises en matière de prévention et, d’autre part, les nombreuses difficultés incluses dans ces procédures, porteuses elles-mêmes d’incertitudes. Dès lors, il peut s’avérer intéressant de reconsidérer certains aspects de la prévention à partir de la précaution, et de comparer les leçons à tirer des pratiques propres à ces deux cas de figure. L’un des résultats de cette étude consiste à considérer le principe précaution comme relançant et actualisant, par rapport à certaines conditions contemporaines, une part importante et non limitée a priori de la gestion des risques. D’autant que dans le public, c’est bien intuitivement dans ce sens élargi que le principe est compris, à savoir comme un surcroît de responsabilité dans les précautions face aux risques.

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Texte intégral

1À partir de textes politiques de référence approuvés ces dernières années, de même que de recherches scientifiques et techniques sur ce thème, il n’est pas difficile de présenter le principe de précaution comme un nouveau stade de la prévention, caractérisé par une demande de gestion face à une incertitude accrue.

2Par exemple, l’une des formulations internationales les plus employées est issue de la déclaration de Rio de 1992, qui énonce : « En cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures économiquement efficaces (cost effective) visant à prévenir la dégradation de l’environnement » (extrait du principe 15).

  • 1 P. Kourilsky et G. Viney, Le principe de précaution, Rapport au premier ministre, 29 novembre 1999, (...)

3Comme le formulent P. Kourilsky et G. Viney, dans un rapport au premier ministre français sur le principe de précaution : « Au dicton “Dans le doute abstiens-toi”, le principe de précaution substitue l’impératif : “Dans le doute, mets tout en œuvre pour agir au mieux”1

4Bien entendu, si l’on voulait seulement se guider à partir de telles énonciations de principe, des questions se poseraient à chaque pas. Par exemple, dans la première, que signifie une « certitude scientifique absolue », ou des mesures proportionnées d’un point de vue économique (d’autant plus que leur calcul sera nécessairement entaché d’incertitude) ? Implicitement, cela signifie-t-il que les autres mesures politiques sont généralement fondées sur des certitudes scientifiques ?

5Cette dernière question se pose à nouveau à propos de la seconde énonciation, qui nous amène à nous interroger sur ce que seraient des actions (qu’elles soient d’abstention ou non) décidées sans « doute » quant à la situation concernée. Car lorsque des décisions sont prises en réponse à des risques supposés connus, n’y a-t-il pas, de par la nature même de la notion de risque, des composantes d’incertitude qui vont se trouver impliquées à un niveau ou un autre ?

6Une série de travaux autour du principe de précaution tendent, nous le verrons, à restreindre les procédures qui en découleront à des situations d’incertitude particulières par rapport à la gestion « habituelle » des risques. Néanmoins, la frontière se révélera floue entre ces situations – ne serait-ce que par la diversité des problématiques et des cas potentiellement concernés – et celles où le principe de précaution ne serait pas, au sens strict, d’application, au bénéfice de la « simple prévention ».

  • 2 Outre les définitions strictes, cet élargissement du cadre apparaît généralement à travers les anal (...)

7Il est clair que, du côté des formulations institutionnelles, des efforts ont été entrepris pour circonscrire autant que possible, de façon raisonnée, les imprévisibilités ouvertes par le jeu entre incertitude et décision. Néanmoins, lorsqu’on se penche sur les procédures proposées à cet égard, on ne peut que constater, d’une part, les nombreuses imprécisions incluses dans les recommandations, porteuses elles-mêmes d’imprévisibilités, et, d’autre part, la grande intrication entre ces recommandations et celles émises pour des procédures de prévention. Si bien qu’aujourd’hui on peut considérer aussi la précaution comme relançant, et actualisant dans certaines conditions contemporaines, une part importante et non limitée a priori de la gestion des risques2. D’autant que, dans le public, c’est bien intuitivement ainsi que le principe en cause est compris, à savoir comme un surcroît de précaution face aux risques.

8Nous pouvons donc dégager une ligne nous permettant de répartir des interprétations possibles du principe de précaution. D’une part, une restriction vers des situations particulières, considérant la prévention « classique » comme satisfaisante, et entendant lui ajouter, dans certaines conditions, des procédures spécifiques qui la complètent. D’autre part, l’utilisation de ce principe dans le sens élargi, englobant, de la révision d’une partie des procédures de prévention et de gestion des risques.

9Nous tirerons parti de cette ligne schématisée pour tenter de montrer pourquoi le second versant énoncé nous paraît porteur d’une gestion des risques plus conforme à l’état des sociétés actuelles. Toutefois, que l’on nous suive ou non dans cette conclusion, nous souhaitons également, ici, dresser un aperçu des recours actuels au principe étudié en cherchant à percevoir ses conditions d’émergence, des procédures proposées pour sa mise en œuvre, ainsi qu’une série de points clés à prendre en considération dans cette problématique.

Principe(s)

  • 3 Voir la discussion sur ces termes dans O. Godard (dir.), op. cit., p. 41-48. Les distinctions entre (...)

10Rappelons d’abord quelques textes politico-juridiques clés où a été formulé le principe de précaution, ou encore « l’approche de précaution3 ».

11La loi allemande sur la pureté de l’air (1974) fait référence à un Vorsorgeprinzip, principe de prévoyance, ou de précaution. Elle incite à prendre des mesures de réduction des risques avant que ne soient apportées des preuves irréfutables, lorsque les répercussions peuvent être sérieuses ou irréversibles.

12La déclaration ministérielle de la deuxième conférence internationale sur la protection de la mer du Nord (1987) souligne qu’« une approche de précaution s’impose afin de protéger la mer du Nord des effets dommageables éventuels des substances les plus dangereuses. Elle peut requérir l’adoption de mesures de contrôle de ces substances avant même qu’un lien de cause à effet soit formellement établi sur le plan scientifique. »

13Le principe 15 de la déclaration de Rio (1992) indique que, « pour protéger l’environnement, l’approche de précaution (the Precautionary approach) doit être largement appliquée par les États selon leurs capacités. En cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures économiquement efficaces (cost effective) visant à prévenir la dégradation de l’environnement. »

14À l’article 174.2 du traité de l’Union européenne (Maastricht, 1992), on lit que « la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur […]. »

15La loi Barnier en France (1995) formule le principe « selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement, à un coût économiquement acceptable ».

16La Communication européenne et le Conseil européen de Nice (2000) définissent quant à eux un cadrage dans lequel il s’agit d’appliquer une procédure spécifique au principe de précaution, dans l’attente d’une évaluation des risques plus certaine (dans les domaines de l’environnement et de la santé).

  • 4 Pour une réflexion sur l’appropriation dans le travail d’institutions du principe de précaution, vo (...)

17À la lecture de ces énonciations, il n’est peut-être pas inutile de revenir sur le statut même, ainsi que sur l’usage attendu, d’un principe. Ce terme peut être défini comme une règle d’action, qui s’appuie généralement sur un système de valeurs. Son abstraction ne le rend pas pour autant dépourvu d’importance pratique. Les principes jouent un rôle essentiel dans la vie morale, dans les discussions ordinaires, mais aussi dans l’activité politique et les textes officiels4. Peut-être sont-ils une façon de « médiatiser », de faire le pont entre des mondes techniques et une compréhension plus quotidienne, voire éthique (puisqu’il est question de valeurs).

18Cependant, étant relativement succincts, les principes ne délimitent pas leur domaine de validité. Et comme il règne plusieurs valeurs, pour une même situation, plusieurs principes concurrents se limitent entre eux. Ainsi, par exemple, dans la formulation de la déclaration de Rio, il s’agit de prendre des précautions à l’égard de risques pouvant être graves, mais non sans tenir compte de principes économiques. En outre, un même principe peut justifier des pratiques très différentes selon les problèmes auxquels on l’applique. Ainsi, en 2001, par précaution envers le secteur économique des élevages, des centaines de milliers d’animaux ont été « éliminés » lors du cas de la fièvre aphteuse en Europe et dans d’autres pays du monde, alors que ce même principe de précaution se trouve souvent invoqué pour préserver les êtres vivants.

  • 5 Au sujet des distinctions entre principes et règles juridiques, voir N. de Sadeleer, Les principes (...)

19Cette malléabilité des principes se retrouve dans l’ordre juridique, où ils se distinguent des règles, moins sujettes à interprétation et d’une application plus univoque5. L’un des enjeux actuels du principe de précaution est certainement de trouver sa formulation, sa stabilisation en droit, une façon d’ailleurs de tendre vers cette prévisibilité qui représente l’un des enjeux majeurs couverts par ce principe.

20Cette considération ne se limite pas au droit, et c’est dans toute une série de politiques publiques, de procédures techniques et sociales, que vont être recherchées des « traductions » du principe. Comme on l’a vu, il existe aujourd’hui plusieurs formulations du principe ou de l’approche de précaution. De plus, dès qu’il s’agit d’en tirer des conséquences, nous le verrons, de nouvelles lignes directrices apparaissent, qui constituent en quelque sorte de nouveaux principes.

21Ces conséquences ne sont pas toutes propres au principe de précaution, mais elles dénotent les limites de l’approche de cette problématique à partir des textes de référence, ce que l’on pourrait appeler une approche par l’énonciation. Si elles éclairent d’entrée de jeu une série de controverses découlant de ce type de recours, elles ne permettent pas non plus de comprendre l’origine de la montée à l’avant-plan du principe de précaution, spécifiquement, dans le contexte actuel. Pour cela, il faut se tourner vers des éléments d’analyse du contexte des problématiques, bien souvent des crises (avec leur lot d’imprévisibilité et de dommages), dans lequel ce principe a été invoqué.

Généalogie et cas

22Dans la liste suivante, nous avons repris une vingtaine de problématiques (premier champ) différentes auxquelles le principe de précaution peut trouver – ou a trouvé – à s’appliquer, et nous avons tenté de qualifier leurs domaines (deuxième champ) d’impacts principaux et leurs secteurs majeurs d’origine (troisième champ). Les huit premières catégories proviennent de notre lecture de cas dans lesquels le principe de précaution a été invoqué ces dernières années :

  • Clonage humain ; santé, éthique sociale ; médical

  • Sécurité industrielle ; santé, environnement ; entreprises

  • Contaminations alimentaires (fièvre aphteuse, dioxines, eaux, lysteria…) ; santé et animaux ; alimentation, élevage

  • HIV (Virus de l’immuno-déficience humaine) dans la transfusion sanguine ; santé ; médical

  • Ondes électromagnétiques ; santé ; entreprises, énergie

  • OGM (organismes génétiquement modifiés) ; environnement, santé ; agro-chimie

  • Substances chimiques ; environnement, santé ; entreprises

  • Changements climatiques ; environnement ; énergie, agriculture.

  • 6 European Environmental Agency, Late Lessons from Early Warnings : The Precautionary Principle 1896- (...)

23Les quatorze autres proviennent d’un rapport de l’Agence européenne de l’environnement que nous utiliserons encore par la suite6.

  • Radiations médicales (rayons X) ; santé ; techniques médicales (nucléaire)

  • DES (dyethylstilbiestrol en exposition prénatale) ; santé ; pharmacie

  • Hormones utilisés comme promoteurs de croissance ; santé ; pharmacie

  • Antibiotiques comme promoteurs de croissance ; santé et animaux ; alimentation, élevage

  • « Vache folle » ; santé et animaux ; alimentation, élevage

  • Amiante ; santé ; chimie, construction

  • Benzène ; environnement, santé ; chimie, énergie

  • PCB (polychloro-biphenyls) ; environnement, santé ; chimie, énergie

  • MTBE (methyl tert-butyl ether) dans l’essence comme substitut du plomb ; environnement, santé ; chimie, énergie

  • Pêche : épuisement des stocks ; environnement ; alimentation (pêche)

  • Halocarbones et effets sur la couche d’ozone ; environnement ; chimie

  • Dioxyde de soufre ; environnement ; chimie, énergie

  • Contamination chimique des Grands Lacs (Amérique du Nord) ; environnement ; entreprises

  • TBT (trybutyltin) anti-moisissure (antifoulants) ; environnement ; chimie.

24Bien que la sélection des problèmes repris soit en partie arbitraire, elle peut néanmoins nous fournir des indications sur les problématiques et les secteurs en cause, afin de préciser quelque peu la vue généraliste du principe de précaution apparue jusqu’ici.

  • 7 Cette évolution se perçoit tant dans la Stratégie européenne de développement durable (Conseil de G (...)

25On constate à partir de la liste précédente (qui n’est pas limitative) 1) que ce qui est directement administré au corps humain peut évidemment affecter la santé : pratiques médicales, alimentation. La gestion de risques, même faibles, touchant à la santé, constitue une forte priorité dans nos sociétés ; 2) que le lien environnement-santé (impacts de pollutions environnementales sur la santé) qui émerge dans les politiques actuelles d’environnement7 s’y retrouve plusieurs fois et s’avère vecteur d’incertitudes (voir ci-après) ; 3) que la grande majorité des risques cités sont issus de technologies, souvent relativement nouvelles ; 4) que l’industrie chimique est souvent partie prenante, ayant vocation à développer de nouvelles substances ; 5) que d’autres secteurs apparaissent, vu leurs débouchés directs sur le corps humain (médecine, pharmacie – qui est une branche de la chimie –, alimentation), ou la grande dispersion des émissions qui en résultent (énergie).

  • 8 Voir l’article sur le principe de précaution dans G. Hottois et J.-N. Missa, Nouvelle encyclopédie (...)

26Une manière complémentaire de tenter de baliser avec davantage de contenu les applications du principe de précaution consiste à repérer les domaines et les concepts avec lesquels il entretient des parentés. Le principe de précaution, sans être désigné par ces termes, était pratiqué jusqu’à un certain point dans le domaine de la santé. Face aux dommages directs sur la santé un haut niveau de précaution régit en principe l’éthique médicale (It is better to be safe than sorry). On peut tenir compte de « facteurs de risques » repérés de façon statistique, sans avoir nécessairement démonté les liens entre causes et effets. O. Godard note cependant que le changement viendrait de ce que le recours au principe de précaution ne nécessite plus un danger avéré8. Quoi qu’il en soit, ce principe devient parfois une référence dans ce domaine aussi. Ainsi, par exemple, la division relative à la santé de la Commission européenne voudrait augmenter l’importance du principe de précaution sur une base solide scientifique et légale.

  • 9 Voir par exemple I. Stengers et E. Zaccaï, « Expert en environnement : celui par qui les questions (...)
  • 10 En ce qui concerne l’Union européenne, les nouvelles substances chimiques sont soumises à une régle (...)

27Mais c’est bien dans le domaine de l’environnement que le terme a été réellement intronisé, avec le sens de précaution envers les êtres des milieux vivants. On constate l’accouplement de plus en plus fréquent, pendant les années 1990, de ce principe avec l’objectif de développement durable. Parler de « complexité » quand il s’agit d’impacts environnementaux est devenu un lieu commun. Les incertitudes qui s’y font jour sont dues à de nombreux facteurs : difficultés d’expérimentation, faibles doses en causes, interactions multiples, effets à long terme, impacts potentiels différents sur des cibles innombrables9… De plus, il faut bien constater l’énorme déficit de connaissances en matière d’effets éco-toxicologiques des substances artificielles, dû au peu de moyens mobilisés dans les procédures en ce sens10.

  • 11 COM(1999) 719 final du 12 janvier 2000.

28Troisième filiation à reconnaître pour notre principe, l’alimentation. Domaine essentiel à la fois pour la santé, l’économie, l’agriculture. Domaine aussi dans lequel les conséquences de la perception des risques par les consommateurs peuvent avoir des retombées très déstabilisantes pour tout le secteur (« vache folle »). L’industrialisation toujours croissante de l’alimentation et de l’élevage, les nouvelles techniques utilisées (notamment les OGM), en font un champ où la sécurité et, par conséquent, la précaution sont très souvent invoquées. À cela s’ajoute notamment (comme dans d’autres domaines d’ailleurs) la sensibilité plus grande des instruments de mesure, qui rend les taux « zéro » de plus en plus problématiques à définir, et à atteindre. Des changements dans les autocontrôles demandés aux producteurs se mettent en place, des agences pour la sécurité alimentaire voient le jour, de même que des documents (au niveau des autorités européennes) comme le White Paper on Food Safety11.

29L’alimentation constitue sans doute le secteur le plus sensible des produits de consommation pour les questions qui nous occupent, mais la consommation est un domaine où elles se diffusent également aujourd’hui. C’est principalement au sein de la division pour la protection des consommateurs qu’a été élaborée, à la Commission européenne, la communication sur le principe de précaution, dont nous reparlerons. C’est également en rapport avec la consommation au sens large que s’articulent les préoccupations de compatibilité entre précaution et commerce international, domaine délicat s’il en est au niveau des formulations internationales du principe ou de l’approche de précaution.

30Enfin, si la consommation vient en bout de chaîne, la précaution, comme la prévention, demande en réalité un travail d’évaluation le plus en amont possible parmi les stades du développement technologique. D’où la filiation qui peut être constatée avec l’« évaluation technologique » (technology assessment), voire la « prévision technologique » (technology foresight). Et, pour que le tableau soit complet, on aura compris que toutes ces matières sont bien du ressort de l’évaluation du risque (risk assessment), sous de nombreuses formes.

Le contexte de fond

31Après avoir quelque peu cadré les formulations et les domaines d’application du principe de précaution, nous allons à présent nous interroger sur les raisons de son émergence ces dernières années. Pour ce faire nous tenterons sommairement de répartir une série de facteurs modifiant d’une part les risques eux-mêmes et d’autre part le rapport aux risques. Cela dessinera un contexte de fond nécessaire pour penser la recherche de précaution au sens large.

Nouveaux risques ?

32En 2001, il a été supposé que des restes contaminés de nourriture pour animaux, en des points isolés sur le territoire de la Grande-Bretagne, avaient été à l’origine de l’épidémie majeure de fièvre aphteuse déjà évoquée, qui a suscité durant des mois l’abattage d’innombrables troupeaux et causé plusieurs dizaines de milliards d’euros de perte dans l’agriculture et le tourisme, rien que dans ce pays.

33La même année, à la suite des attentats du 11 septembre aux États-Unis, une série de lettres contenant des bacilles de charbon ont engendré une panique non seulement dans ce pays, mais dans plusieurs pays du monde. À ce jour, l’origine des lettres est mal connue, mais elle est fort probablement limitée à un petit nombre de sources – voire à une source unique –, qui se sont donc révélé avoir des effets cruciaux sur les préoccupations de centaines de millions de personnes de par le monde.

  • 12 « Notre époque est celle de la plus petite cause possible causant la plus grande destruction possib (...)

34Quoique fort différents, ces deux événements ont en commun des infractions ponctuelles (dans le premier cas involontaires, dans le second volontaires) menant à des conséquences extraordinairement disproportionnées12. Cela ne peut que mettre en question les caractéristiques des structures – et en particulier leur fragilité – qui peuvent rendre possible ce type d’événements. Même s’il faut se garder de généraliser, nous pouvons constater que pour une série de risques ayant mené à des crises, c’est-à-dire à des effondrements brutaux, à des discontinuités dommageables, on a souvent affaire à une connexion très forte de réseaux de propagation. C’est le cas des filières d’élevage et d’alimentation, c’est le cas des impacts issus de techniques de production très concentrées (où un vice de production se répercute rapidement sur nombre de produits), c’est le cas aussi d’impacts transmis via l’environnement (par définition sans frontières nettes).

  • 13 A. Klinke et O. Renn, « Precautionary Principle and Discursive Strategies : Classifying and Managin (...)

35Pour caractériser certains nouveaux types de risques justiciables du principe de précaution, on a utilisé les termes imagés de risques de type « Damoclès » (risques en suspens de grande ampleur potentielle), ou de type « Cassandre » (risques retardés)13.

  • 14 Nous utilisons ici une formule proche de celle de P. Kourilsky et G. Viney, « risque de risque », m (...)
  • 15 A contrario, imaginons par exemple quelques lettres empoisonnées dans un village d’Afrique au Moyen (...)

36Les risques de crises sont en quelque sorte des « risques du risque14 ». Or, presque indissociable de la diffusion via différentes espèces de connexions (production, commerce, environnement…) des risques eux-mêmes, il faut aussi recenser la mise en réseau rapide et étendue des informations à leur sujet. Sans ce facteur, les effets catastrophiques des « lettres au charbon », par exemple, deviennent beaucoup plus limités15. Certaines formes de terrorisme peuvent d’ailleurs se voir comme des tentatives de tirer parti volontairement de fragilités systémiques en rapport avec les risques, alors que la gestion de ceux-ci avait été pensée pour pallier des accidents involontaires. Peut-on imaginer des liens à venir entre les réflexions des années 1990 au sujet de la précaution et l’importance donnée depuis septembre 2001 au terrorisme dans l’agenda international ? Difficile à dire, mais il y a sans doute des relations pensables entre ces domaines autour des changements en matière de risques, que nous ne chercherons pas à traiter ici.

  • 16 Dans le cas des OGM, des groupements qui s’opposent à leur emploi cherchent même à utiliser activem (...)

37À des degrés divers selon les problématiques, les réactions des consommateurs, de citoyens organisés ou d’institutions peuvent donc contribuer à certaines crises ou controverses dans lesquelles le principe de précaution sera mis en avant. Les cas les plus massifs sont ceux de la vache folle et de diverses contaminations alimentaires. Amplifiés par les effets d’information rapide et par les soucis prioritaires concernant la santé, des changements transitoires s’exercent sur le secteur, engendrant ces imprévisibilités dommageables dont on voudrait se prémunir par le principe de précaution. Notons aussi que les changements de choix chez les consommateurs sont favorisés par l’existence de substituts alimentaires aisément accessibles (par exemple, passage d’une marque d’eau ou de yaourt suspecte à une autre)16.

38L’augmentation pratique des choix du consommateur représente donc un facteur qui peut dans certains cas amplifier les crises. Il ne faut pas surestimer cette tendance cependant, puisque, du fait de la concentration de la production industrielle, il peut arriver au contraire qu’une chaîne complète puisse faire l’objet du risque en question (cas, par exemple, où des OGM largement adoptés se révéleraient plus tard porteurs de risques, ou encore cas avéré de l’amiante).

Nouvelle perception des risques ?

39Ces éléments d’analyse portant sur les consommateurs et le public nous amènent à considérer plus en détail des facteurs relatifs aux changements dans la perception des risques. Comme ce qui précède, ces analyses ne peuvent s’appliquer à l’ensemble des risques et doivent être relativisées en fonction des contextes et des domaines.

40Dans les sociétés riches économiquement, une série de risques graves affectant la vie, la santé, les conditions de travail, ont fortement régressé, à l’échelle du siècle, voire du demi-siècle. Cette évolution est de nature à provoquer des sensibilités, parfois des intolérances, à des risques d’ampleur plus réduite. Parallèlement, la diffusion massive d’une culture de consommation illustrée par la publicité – secteur majeur où se reflètent les valeurs culturelles – induit pour nombre de produits la promesse d’une consommation sans risque, avec une sécurité toujours accrue.

  • 17 Cela est notamment élaboré dans la remarquable introduction du livre de S. Lasch, B. Szerszynski et (...)

41Par ailleurs, le paradigme moderne d’une société pouvant guider elle-même son évolution, plutôt que d’être soumise aux forces du destin ou de divinités, transforme une série de hasards et de fatalités en risques à réduire et en responsabilités à rechercher. Si, quand on part en voyage sur les routes dangereuses d’un pays de culture traditionnelle, on s’en remet à la grâce d’une divinité, dans des sociétés industrialisées on évaluera soigneusement les responsabilités (en cas d’accident) et l’on examinera le calcul de risques effectué, acceptable, accepté… Il semble que l’individu occidental se livre à ce calcul de risques – propre jadis aux entrepreneurs capitalistes – dans des domaines de plus en plus nombreux de sa vie, et par conséquent, c’est la catégorie des risques elle-même qui tend à se généraliser pour lui17.

42Ce qui précède – rappelons qu’il s’agit de lignes théoriques à relativiser – peut ainsi nous fournir certaines clés de compréhension pour ce sentiment de risques croissants et cette recherche de sécurité maximale qui sous-tendent parfois un recours vague à la précaution. Il faut y ajouter encore la difficulté à comprendre des risques nouveaux, dont pour certains la charge vitale et symbolique peut nous frapper : sang contaminé, vache folle, clonage humain, modification génétique, autant de mises en question des rapports entre vie, nature et modifications techniques, sous l’angle du danger.

43Plusieurs considérations doivent cependant nous amener à relativiser ces indications. D’abord, le lien entre sécurité « objective » et tolérance plus faible à des risques – ou conditions de vie plus dures et tolérance plus forte – n’est pas toujours solide. Dans les sociétés riches, des individus adoptent volontairement des conduites débouchant sur des risques accrus (toxicomanies, sports dangereux…), tandis que dans des sociétés pauvres des risques faibles sont fermement refusés (dans des pratiques alimentaires, par exemple). Il existe aussi de fortes différences selon les catégories sociales, l’histoire individuelle, etc.

  • 18 Marc Mormont y insiste dans « Sociologie de la précaution : risque et connaissances pertinentes », (...)
  • 19 En Ouganda, chez les Himas, « dont la subsistance repose presque entièrement sur leur troupeau et l (...)

44Il est en tout cas crucial, lorsque l’on veut graduer l’importance de risques – ce qui est inévitable dans la gestion de la précaution –, de comprendre que, dans la vie ordinaire, les évaluations ne sont pas a priori conformes à celles qui sont élaborées par des experts18. Mieux, des anthropologues ou sociologues estiment que l’on peut lire dans les rapports aux risques des éléments de régulation sociale : interdits, tabous, par exemple19. Si bien que l’on serait en droit de s’interroger aussi sur ce que traduit le recours aux types de procédures formelles mises en place dans nos sociétés en application du principe de précaution. Mais avant d’en venir à l’examen de ces procédures, nous nous proposons encore de rassembler une série de réflexions sur l’un des points clés qui différencient la précaution de la prévention, l’incertitude. Cela va nous permettre d’élaborer sur la ligne de partage entre différents sens et usages de la précaution, mêlés dans ce qui précède.

La précaution, révélatrice d’incertitudes

Sens large et sens restreint des incertitudes

45Revenons donc, à ce stade de notre réflexion, sur la distinction précédemment proposée entre sens restreint et sens large du principe de précaution. L’étude fine d’une problématique permet aux observateurs de préciser à quel moment des risques perçus comme incertains ont laissé la place progressivement, historiquement, à suffisamment de certitude pour que l’on puisse parler de prévention, prenant (ou devant prendre) le relais de la précaution. C’est le cas avec l’ESB (encéphalite spongiforme bovine), l’amiante, la contamination HIV par transfusion sanguine, et toute une série de cas techniques étudiés par le rapport de l’Agence européenne déjà cité, qui date ce passage à chaque fois.

  • 20 Callon et al. (op. cit., p. 301-302) font remarquer que des mesures provisoires ne veulent pas dire (...)

46Au sens restreint de la précaution (qui est d’ailleurs nécessairement inclus dans le sens élargi), il est fondamental de gérer les risques sans attendre les certitudes. Mieux : en s’efforçant activement de les réduire, tout en introduisant des mesures immédiates faisant barrage à une propagation possible, avec toute la difficulté alors de la juste proportionnalité de ces actions20. Dans ces contextes, le principe de précaution apporte quelque chose de nouveau et de nécessaire, comme y insistent la plupart des commentateurs.

47Néanmoins, on peut aussi s’attacher à souligner ce que cette certitude éventuellement acquise – de façon à légitimer le passage à des procédures « classiques » de prévention – a de relatif dans bien des cas. Plusieurs auteurs, issus généralement des sciences humaines, mais aussi du champ de l’évaluation des risques, s’attachent à montrer que des discussions sont possibles à propos des déterminants des savoirs supposés acquis dans les évaluations de risques. Or, si des sources d’incertitude sont ainsi soulignées, il devient envisageable d’appliquer à leur gestion la précaution également, puisque celle-ci est la candidate déclarée à la gestion de l’incertitude. Certains répondront à cette dernière suggestion qu’il y a cependant lieu de distinguer des degrés ou des types d’incertitudes, et que celles propres à la prévention sont autres que celles touchant au principe de précaution au sens restreint.

48Ce dernier argument tend à réduire le champ des modifications des procédures de gestion des risques, tandis que le précédent conduit au contraire à l’élargir. Il n’est probablement pas possible de trancher par principe en ce type de matière sur ce qui est le plus souhaitable, car les cas peuvent différer fortement.

  • 21 Matthias Kaiser résume cela en évoquant le passage du risque de la société vers le développeur, « F (...)

49Si l’on revient au thème déjà introduit de la gestion de l’imprévisible, des crises – ce qui est d’ailleurs une autre forme de la gestion de l’incertitude –, on peut peut-être voir que les avocats d’une révision large des mesures de prévention estiment souvent que de cette façon la société se prémunit plus durablement contre des dommages, même si certains d’entre eux ne sont pas avérés et peuvent intervenir dans le futur seulement (position environnementaliste classique)21. Inversement, les avocats d’une restriction des révisions des procédures estiment que le coût du changement n’est pas avantageux en ce qui les concerne (position classique d’entreprises générant des risques). Entre les deux – dans cette vue extrêmement schématique et partielle –, l’influence de crises peut être déterminante pour faire évoluer les positions et les procédures.

50Ainsi, en l’absence durable de tout dommage émergent, la nécessité de revoir fondamentalement les procédures d’évaluation perd une partie de son crédit. Mais l’inverse est également vrai : une ou des crises démontrent que les certitudes et les stabilités des procédures « usuelles » souffrent de défauts de construction. Pour les déceler, il peut, entre autres choses, se révéler intéressant pour des entreprises et des pouvoirs publics d’impliquer anticipativement dans l’évaluation de risques des groupes (consommateurs, associations) qui pourraient se manifester ultérieurement par des réactions négatives. Ce mouvement est d’ailleurs assez répandu dans de grandes entreprises depuis quelques années.

  • 22 Christian Gollier propose une série de révisions précises des évaluations économiques du risque en (...)
  • 23 Le terme de « risque » est évidemment fort large. Pour fixer les idées, les analyses qui suivent po (...)

51Il existe aussi d’autres raisons que ces motifs utilitaristes pour choisir telle ou telle procédure d’évaluation et de gestion des risques (conséquences sur la juste répartition des risques, ou cohérence scientifique, par exemple22), et nous y reviendrons. En tout état de cause, il reste intéressant, pour aller plus loin dans cette réflexion, de tenter un inventaire des types d’incertitudes inclus dans les procédures habituelles d’évaluation des risques23.

Incertitudes de la prévention (environnement)

  • 24 A. Stirling, « Sciences et risques : aspects théoriques et pratiques d’une approche de précaution » (...)

52À partir d’une analyse de procédures d’évaluation de risques dans le domaine de l’environnement, A. Stirling s’est attaché à montrer l’ouverture irréductible des choix possibles (même si elle est masquée) parmi les critères utilisés quand on constitue une hiérarchie entre les risques acceptables ou non24. Il est possible, par exemple, de sélectionner des impacts d’un projet sur l’environnement, la santé, l’économie, la justice sociale, la distribution spatiale, etc. Et dans chacune de ces catégories, il faut encore déterminer des paramètres ou des indicateurs à évaluer. Chacun de ces paramètres est soumis à son tour à des conventions de calcul. Ainsi, en toxicologie ou dans les calculs liés à la sécurité, il est habituel d’utiliser des estimations du prix de la vie humaine. Pour des dommages liés à la pollution, on peut avoir recours aux coûts nécessaires pour y remédier, à supposer qu’il ne s’agisse pas d’irréversibilités, ou encore au « consentement à payer » pour épargner telle ou telle espèce ou tel site naturel qui seraient menacés. Enfin, il s’agira d’agréger les résultats obtenus chaque fois pour des impacts de type foncièrement différents (des « pommes » et des « poires »), afin de parvenir à une évaluation intégrée.

53Ces méthodes sont en constante évolution, et les spécialistes savent pertinemment qu’elles comportent des choix. Néanmoins, elles sont suscitées par un appel à la quantification des risques. En tout état de cause, plus les conventions sont nombreuses, plus l’éventail possible des résultats obtenus par différentes études techniques peut être large. Stirling fait ainsi état d’une distribution de résultats finaux d’un facteur 100 (ou plus), entre trente-deux études menées durant vingt-cinq ans par les pouvoirs publics ou l’industrie à propos du même sujet, à savoir les « coûts externes » (c’est-à-dire l’impact environnemental traduit sous forme économique) d’une technologie de production d’électricité, les centrales au charbon.

54Les principes conventionnels de l’évaluation habituelle des risques en matière de prévention ne s’avèrent stabilisés, autrement dit « sans incertitude », que dans des situations elles-mêmes stabilisées. Si ces conditions changent, en fonction de certains facteurs déjà évoqués – que ce soit pour les risques eux-mêmes, leur perception, ou encore l’influence des parties qui les évaluent –, des incertitudes inhérentes aux conventions adoptées par ces méthodes vont se révéler.

  • 25 Ce point est souligné par B. Wynne dans « Leçons du nucléaire et de quelques autres cas au Royaume- (...)
  • 26 Voir par exemple l’analyse de P. Lamotte, « La crise de la dioxine en Belgique : un accident inscri (...)

55Un autre facteur dont vont résulter des discussions de l’évaluation des risques est issu des difficultés à connaître, pour les auteurs d’études, les situations concrètes porteuses de risques. Il peut ainsi y avoir une marge – grosse parfois d’accidents – entre la lettre des procédures suivies pour la prévention et leur pratique usuelle. Quand il s’agit d’évaluer, et de hiérarchiser pour la prise de décision, des conduites possibles d’acteurs face aux risques, la difficulté redouble25. L’analyse de crises récentes rattachées au principe de précaution (qui sont en partie aussi des crises en matière de prévention26) montre, par exemple, des dysfonctionnements importants engendrés par la coordination entre décisions de différentes institutions, les effets liés à des manières de communiquer, etc.

  • 27 Il n’en reste pas moins que l’amiante est l’une des problématiques où les dommages d’une filière te (...)

56Une application particulière de cette réflexion sur les facteurs d’incertitude et d’imprévisibilité porte sur le bannissement possible de substances dangereuses. Un risque attaché à (voire suspecté pour) une substance provient de la combinaison entre le danger propre à cette substance (par exemple, son effet cancérigène possible) et l’exposition d’individus à ce danger. Il existe aujourd’hui des débats, notamment entre environnementalistes et entreprises, où les premiers souhaitent évoluer vers un bannissement des substances dangereuses elles-mêmes (pour Greenpeace : la substitution est la fille de la précaution), tandis que les secondes entendent plutôt garantir le respect de conditions d’exposition au-dessous des normes, arguant que des substitutions peuvent se révéler inutilement coûteuses. Ce qui vient d’être dit dénote toutefois que les conditions d’exposition et le risque final sont calculés avec des imprécisions qui peuvent être importantes. Néanmoins, on peut avancer aussi que les impacts des procédés de substitution eux-mêmes doivent être évalués à partir de données réalistes. Ainsi, par exemple, le désamiantage décrété de bâtiments du passé s’effectue, dans certains cas, dans des conditions défavorables, avec des déchets mal gérés et des coûts très élevés, pour un progrès faible dans les risques courus27.

Évaluation avec les parties prenantes

57Obtenir des connaissances plus fiables à propos des conditions effectives de génération et d’évitement possibles de risques constitue une justification pragmatique de l’invitation à la participation des acteurs, ou parties prenantes (stakeholders), invitation que l’on rencontre couramment depuis quelques années dans ces domaines, dans le sillage aussi des appels à la gouvernance. Mais il y a aussi d’autres raisons pour ces évolutions. Ainsi, une série de missions de contrôle sont déléguées par les pouvoirs publics aux entreprises, via l’autocontrôle, d’où la nécessaire participation active de celles-ci. Ou encore, la mise en évidence – à laquelle participe le principe de précaution – de la réalité de choix dans la gestion des risques, contrairement à l’image de décisions découlant directement de données objectives scientifiques, a pour corollaire l’intervention de différents groupes qui entendent participer à ces choix.

58Ces procédures se déroulent en grande partie dans le monde technique et administratif, mais des émanations de groupes de la société civile – des plus expertes jusqu’au citoyen « ordinaire » – y trouvent des rôles croissants, dans le cadre de formules en pleine évolution actuellement. Il est d’abord demandé à ces intervenants des options en termes de valeurs (avec des justifications), pour contribuer à hiérarchiser des décisions possibles. On peut même constater que, dans certains cas – notamment dans le cadre de la Communication de la Commission, voir ci-après –, les choses se passent comme si le fondement scientifique, devenu en partie inaccessible, était remplacé par un fondement selon les résultats d’une procédure de consultation. Il faut se rendre compte cependant que, vu les différents intérêts et valeurs en présence, un éventail de possibilités est ainsi créé, qui ne réduit pas nécessairement les difficultés de parvenir à un résultat.

  • 28 Dans la communication déjà citée.

59Kaiser a ainsi montré28, sur un cas concret, combien le principe de précaution peut se décliner en des solutions différentes en fonction des valeurs, ou des visions du monde, sous-jacentes qui seront privilégiées. Ainsi, par exemple, selon que l’on veut préserver le système économique ou le système écologique, ce principe débouche sur des gammes d’options diverses. Bien entendu, les consultations des parties prenantes ne se limitent pas à des choix en matière de valeurs, et des discussions techniques sur les moyens à mettre en œuvre y jouent des rôles essentiels.

60Ce relevé de nombreuses causes de divergences de vues et de causes d’incertitudes à propos de certains risques ne doit pas pour autant nous entraîner à conclure à l’impossibilité d’options communes et stabilisées, ne serait-ce que temporairement. Ce qui a été dit vaut en priorité pour des risques relativement nouveaux, d’où le lien d’ailleurs avec la problématique du principe de précaution. Mais potentiellement ces ouvertures existent et peuvent se manifester (ou être saisies volontairement) à l’occasion de changements dans telle ou telle condition relative à des risques existants. Ce tableau, qui reste partiel, nous permet de comprendre ce que nous nommons le sens large de la précaution, souvent mêlé dans les analyses et les controverses avec son acception plus restreinte. Comme nous l’avions annoncé, cette dernière est plus spécifiquement élaborée dans le cadre de procédures proposées par des institutions. Nous allons à présent en examiner plus précisément à l’échelle européenne, plus avancée au niveau mondial dans ce domaine. Mais nous verrons aussi que ces procédures mêmes ne peuvent exclure des visées de refonte plus larges, et nous tenterons de préciser où se situent les recoupements.

À la recherche de procédures

La Communication européenne sur le principe de précaution

  • 29 Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution, COM (2000) 1, 2 février 20 (...)

61La Communication européenne à propos du principe de précaution (première communication de l’an 2000) est aujourd’hui, dans les pays européens, un texte de référence clé en cette matière29. Sans définir textuellement le principe en question, elle s’efforce de cadrer les conditions du déclenchement de procédures où il est d’application, puis d’en détailler quelque peu les étapes.

62Adoptant une vision de type restreint (selon notre typologie), le texte repère d’abord certains types d’incertitudes particulières, par rapport aux niveaux fournis par l’évaluation habituelle des risques. Quels types d’incertitudes ?

  • 30 Cette classification est adaptée d’un document de travail du projet PRECAUPRI, projet financé par l (...)

63À titre d’éclairage en cette matière, on peut se pencher sur un document (non officiel) produit par des chercheurs européens pour mieux qualifier les conditions dans lesquelles l’incertitude serait de nature à justifier la procédure de précaution30. Les critères proposés justifiant le recours au principe de précaution sont la gravité (toxicité, etc.), le manque de connaissances scientifiques (nouveauté, modèles peu fiables, nouvelles applications, etc.), l’ambiguïté sociopolitique (filtre individuel : pour certains individus le résultat possible est perçu comme catastrophique ; filtre institutionnel : conflits possibles entre administrations ou entités ; filtre d’amplification : via les médias ; filtre social : problèmes possibles dans la distribution des risques, et mobilisations qui en résulteront) et enfin la complexité (filtre d’exposition : nombre excédant une limite ; filtre de Damoclès : effet maximum excédant une limite ; filtre de Cassandre : effet décalé dans le temps au-delà d’une limite).

64Remarquons que cette liste reprend, à côté de facteurs de gravité, d’ampleur ou de décalage dans le temps, ainsi que d’incertitude scientifique (comme dans la Communication européenne), des critères sociopolitiques comme déterminants également de l’incertitude sur l’évaluation ou la perception des risques. Ce dernier point reflète l’expérience passée en matière de différentes crises, mais ne se trouve pas repris dans les facteurs indiqués par la Communication.

65Pour celle-ci l’évaluation préalable du risque, conduite de façon à réduire activement les domaines d’incertitude (l’idéal étant que la procédure de précaution soit temporaire et débouche dès que possible sur celle de prévention), il convient, selon la Commission, d’envisager les conséquences de l’action ou, au contraire, de l’absence d’action, en faisant intervenir les parties prenantes. Les mesures à prendre devront en tout cas respecter une série de conditions qui renforcent leur prévisibilité : proportionnées, non discriminatoires, cohérentes avec des mesures déjà prises, sur base d’un examen avantages-coûts. Néanmoins le texte précise à ce sujet que les critères utilisés ne seront pas seulement économiques. Ces mesures doivent être aussi autant que possible provisoires et révisables. Enfin, la dernière ligne directrice concerne le problème important de la charge de la preuve. En tout état de cause, comme le voit bien O. Godard, on ne saurait parler de « preuve », dans le cas de la précaution, puisque nous sommes en présence d’incertitudes. D’ailleurs, le vocabulaire s’adapte, et l’on évoque maintenant plutôt des éléments de preuve à l’appui de la dangerosité, ou au contraire de la sécurité.

  • 31 Résolution du Conseil sur le recours au principe de précaution, décembre 2000.
  • 32 Ce point est important notamment en comparaison du principe 15 de la déclaration de Rio, qui limite (...)

66Le conseil de Nice31 a approuvé le texte de cette communication qui, rappelons-le, étend, par rapport au traité de l’Union européenne, le champ de la précaution de l’environnement à la santé32. Il a également précisé et souligné certains points.

67Ainsi, pour la compatibilité des mesures de précaution avec les règles du commerce international, le Conseil « considère que les règles de l’Organisation mondiale du commerce permettent a priori une prise en compte du principe de précaution ». L’idée est que le niveau de protection élevée peut être choisi par les États. Dans la pratique, cependant, il faut travailler avec plusieurs accords de l’Organisation mondiale du commerce (mesures sanitaires et phytosanitaires, Codex Alimentarius, obstacles techniques au commerce…), et, surtout, l’expérience en matière d’ESB ainsi que de bœuf aux hormones, par exemple, montre que ces questions restent très sensibles.

68Le Conseil (plus politique que « technocratique ») va aussi un peu plus loin que la Commission dans l’affirmation du rôle de la société civile, de l’acceptabilité des risques dans la population, de la priorité à la protection de la santé et de l’environnement par rapport aux évaluations économiques, ou encore de la mise en évidence d’avis minoritaires dans les évaluations, mais le tout sans divergences fondamentales avec la Commission.

Recommandations de l’Agence européenne de l’environnement

69C’est aussi sans s’écarter des grandes lignes de ces textes de référence que l’Agence européenne de l’environnement a publié, dans un rapport que nous avons déjà cité, douze leçons que l’on peut tirer d’expériences passées où le principe de précaution aurait pu ou dû être appliqué. Ces recommandations n’ont pas valeur officielle mais, un peu plus précises que les lignes précédentes, nous permettent de retrouver plus systématiquement plusieurs questions déjà envisagées. Les voici :

  1. Reconnaître et remédier à l’ignorance à l’incertitude et au risque, en matière d’évaluation technologique et de prise de décision ;

  2. Assurer une surveillance sanitaire et environnementale adéquate et à long terme, ainsi que la recherche lors de l’apparition de signaux précoces ;

  3. Identifier les zones d’ombre et les lacunes dans la connaissance scientifique et s’atteler à les atténuer ;

  4. Identifier et réduire les obstacles interdisciplinaires à la connaissance ;

  5. Garantir que les conditions environnementales réelles soient correctement prises en considération dans les évaluations à des fins régulatrices ;

  6. Examiner systématiquement les justifications et les avantages avancés en même temps que les risques potentiels ;

  7. Évaluer, en plus de l’option en cours d’examen, une gamme d’options de rechange destinées à répondre aux besoins, et promouvoir des technologies plus solides, plus diversifiées et plus adaptables, de manière à réduire les coûts d’éventuelles surprises et à maximiser les bénéfices issus de l’innovation ;

  8. Garantir la prise en considération des connaissances « profanes » et locales, ainsi qu’une expertise cohérente par des spécialistes dans le processus d’évaluation ;

  9. Prendre pleinement note des estimations et des valeurs des différents groupes sociaux ;

  10. Préserver l’indépendance régulatrice des parties intéressées tout en conservant une approche inclusive vis-à-vis de la collecte d’informations et d’opinions ;

  11. Identifier et réduire les obstacles institutionnels à l’apprentissage et à l’action ;

    • 33 On peut trouver un résumé en français du rapport cité sur le site web de l’Agence européenne de l’e (...)

    Éviter la « paralysie par l’analyse » en agissant afin d’atténuer les dégâts potentiels, lorsque les motifs d’inquiétude sont justifiés33.

70L’énoncé de ces nombreux principes, qui nous paraissent intéressants et rationnels, ne devrait pas nous cacher une série de difficultés qu’implique dans le contexte actuel leur mise en œuvre. C’est ce que nous montrerons par de brefs commentaires qui nous permettront de renouer avec une série de problématiques développées ailleurs dans ces pages.

71Nous avons indiqué en italique les points qui sont plus directement liés à la précaution au sens restreint, et l’on voit qu’ils sont loin de dominer dans la liste. Dès lors, l’ensemble du tableau nous propose une série de lignes directrices dont on ne voit pas, en ce qui nous concerne, pourquoi elles ne seraient pas, en majorité, applicables au domaine de la prévention.

72Les quatre premiers points concernent l’augmentation et le ciblage de recherches vers des zones d’ignorance. Cet impératif nécessite des moyens, qui ne sont pas directement vecteurs de rentabilité. Il s’agit donc aussi de prévoir – notamment via les éléments de preuve à fournir obligatoirement – de quelle façon ce type d’orientation pourrait être progressivement assuré.

73Une connaissance adéquate passe par la recherche d’information auprès de parties prenantes, groupes sociaux, connaissances « profanes », comme nous l’avons vu. Néanmoins la combinaison et l’agrégation de ces informations, où s’articulent des options, des préférences, des valeurs, se révèlent principiellement impossibles à réaliser de façon incontestable. En outre, le choix même des parties prenantes, de leurs représentants, des formes de consultation, du poids de leurs avis dans les décisions finales, tout cela fait l’objet d’expérimentations et de recherches actuellement.

  • 34 A. Roy, Les experts face au risque : le cas des plantes transgéniques, Paris, Le Monde et PUF, 2001

74Cependant, il est possible que les principes les plus porteurs de changements par rapport aux pratiques usuelles de l’évaluation des risques se situent dans les points 6 et 7. En effet, il y est recommandé de ne plus seulement évaluer les risques, mais aussi de juger des avantages offerts par un produit (par exemple) potentiellement porteur de risques, et de les mettre en balance avec ses inconvénients. Plus encore, on examinerait et comparerait ce produit à d’autres options pouvant répondre aux mêmes besoins. Autrement dit, en ce qui concerne des OGM, par exemple, on ne se contenterait plus d’évaluer les risques qui leur sont associés, comme le font aujourd’hui les experts34, mais l’on pourrait inclure dans les procédures les arguments des nombreux débats sur leur utilité relative par rapport à d’autres semences. Potentiellement, ce type d’évaluation romprait quelque peu avec l’usage de développer tout produit rentable, sans égard pour son utilité en réponse à des « besoins », du moment que les risques qui y sont associés apparaissent acceptables. Rappelons toutefois que ces douze propositions sont tirées d’un rapport à visée non réglementaire.

Aux États-Unis

  • 35 Cette expression est reprise dans des textes de référence onusiens sur le développement durable, co (...)
  • 36 Par exemple, l’« interdiction de l’utilisation de viande ovine et caprine contaminée par la trembla (...)

75En guise de complément par rapport à ces références européennes, on évoquera ici quelques éléments limités concernant la précaution dans les pratiques aux États-Unis. Dans l’ensemble, dans ce pays, on semble rétif à l’utilisation de la formule de principe de précaution, utilisant tout au plus l’expression d’approche de précaution35. Néanmoins, le même rapport de l’Agence européenne de l’environnement constate que les États-Unis ont appliqué dans le cadre de plusieurs problématiques36 ce qu’ils nomment la prévention par précaution, notamment dans les années 1970.

  • 37 Communication de Donald Elliot, au séminaire PRECAUPRI, Stuttgart, 9-10 mai 2001.
  • 38 P. Kourilsky et G. Viney, op. cit., p. 20-21.

76Selon D. Elliot37, ancien directeur de l’EPA, il y aurait eu toutefois une évolution depuis ces années, et les simples suspicions sont depuis moins bien tolérées dans un pays où les utilisations médiatiques et lobbyistes pouvaient s’en emparer allégrement. Dès lors l’EPA s’est appliquée à investir des moyens importants pour travailler avec les bases scientifiques les plus solides possibles (sound science), devant permettre le cas échéant des décisions judiciaires étayées, et justifier des réglementations supplémentaires, si nécessaire, au pays de la libre entreprise. Pour Kourilsky et Viney, le contexte juridique des États-Unis implique une présomption de responsabilité des acteurs. Le cas échéant, des sanctions, éventuellement brutales, apparaîtront a posteriori. Dans les procédures recherchées par l’Union européenne, la logique serait davantage dans l’action a priori38.

77Rappelons cependant combien les situations peuvent différer d’un dossier à l’autre et en fonction des contextes, d’autant que les problématiques en question ne sont pas exemptes d’influences en tous genres, hors procédures scientifiques, comme dans le cas du choix entre liberté du commerce international et niveau de protection pour la santé des consommateurs, et parfois aussi pour celle du secteur national concerné. Il serait intéressant d’approfondir la question de savoir quelles différences règnent aujourd’hui, derrière les batailles de formulation, entre les pratiques européennes et étasuniennes en matière de précaution, en distinguant sans doute le plan domestique et extérieur (commerce).

Précaution et éthique

78Nous avons rappelé au début de cette contribution que le terme de « principe » véhicule aisément des connotations morales. La précaution, la prudence, en contiennent également. Une série d’affaires à image « vitale », telles que le sang contaminé ou l’expérimentation humaine avec les lois de la nature (génétique, OGM), contribuent, elles aussi, à placer les débats dans l’arène de l’éthique. Plus fondamentalement, nous avons rappelé également les tensions courantes entre une optique environnementaliste de préservation, au nom de la nature ou des générations futures, d’une part, et les objectifs de libre entreprise et d’innovation scientifique, de l’autre.

79Néanmoins, nous avons dès le départ adopté l’optique de ne pas nous laisser guider par un « principe », quel qu’il soit, pour éventuellement mesurer sa supériorité par rapport à un autre, nous efforçant plutôt de dresser un tableau contextualisé des enjeux, pratiques et procédures, dans lesquels se produisent ces débats, avec une certaine diversité.

80Cette optique peut être considérée également comme relevant d’une position éthique, à savoir diffuser des connaissances pouvant le cas échéant contribuer à une appropriation, par des acteurs concernés, de leviers d’action pour une plus juste maîtrise des risques. C’est la raison pour laquelle nous avons insisté sur la capacité du principe de précaution, dans son acception élargie, à rouvrir des débats plus fondamentaux à ce sujet, sans nous limiter aux procédures, par ailleurs nécessaires aussi, applicables aux risques incertains (acception limitée).

81Ce n’est pas pour autant que tous les arguments pour ou contre le principe de précaution sont renvoyés dos à dos, sans hiérarchie aucune. Toute l’histoire de l’émergence de la question environnementale ces dernières décennies constitue une démonstration – sans doute encore loin d’être terminée d’ailleurs – de déficiences multiples par rapport aux effets des changements massifs dans les activités humaines. Les prises de conscience à cet égard, affirmées à maintes reprises de manière solennelle, se heurtent dans la pratique à de nombreux freins aux changements, tandis que perdurent ou s’accroissent une série d’impacts nuisibles pour des groupes humains, des individus, et des parties du monde vivant.

82Cette volonté de changements – qu’ils soient justifiés sous l’angle éthique, social, ou économique – sous-tend des actions qui se revendiquent entre autres du principe de précaution, mais aussi d’un accroissement de la prévention des risques. Cependant, les difficultés se trouvent dans la mesure, dans l’équilibre entre ces préoccupations et d’autres principes ou intérêts concurrents. Et une discussion éthique doit donc se reporter à ce niveau.

83On peut assez vite faire un sort à la revendication excessive de risque zéro, parfois utilisée comme repoussoir par des détracteurs du principe de précaution. En tout état de cause, les procédures techniques proposées actuellement peuvent nous convaincre que ceux qui entendent appliquer officiellement ce principe ont clairement tenté de se prémunir contre ce type d’interprétation, quoiqu’elle puisse selon les circonstances s’exprimer dans le public. Qu’il y ait une recherche accrue de réduction des risques via la précaution ou la prévention, c’est certain, mais pas vers un seuil d’innocuité mythique, parfois mobilisé d’ailleurs plutôt en guise de surenchère pour entrer dans une négociation.

84Vient ensuite la crainte d’un principe s’opposant à l’innovation scientifique, alors même que celle-ci serait porteuse de progrès social. Au nom de la précaution on se priverait, pour éviter des risques mineurs ou inexistants, de moyens futurs pour diminuer des risques plus importants. Ou bien, dans une version économique, on dépenserait des ressources d’un montant inutilement élevé au détriment de domaines où elles pourraient être mieux employées.

85Encore une fois, il nous paraît impossible de répondre par principe à ce type d’argumentation. À partir des analyses particulières que nous avons ici proposées, on peut cependant synthétiser en conclusion certains éléments. Les travaux autour du principe de précaution sont naturellement à resituer dans la problématique plus large des relations entre expertise scientifique et décision politique. Au cours du vingtième siècle, les analyses se sont multipliées pour critiquer l’image d’un progrès social automatiquement sous-tendu par les innovations scientifiques. De nouveaux arbitrages, des évolutions dans les régulations, sont recherchés, que ce soit aux interfaces entre « politique », « société » et « science », ou à l’intérieur de ces domaines. Dans certains champs, les enjeux se révèlent d’ailleurs aigus.

86Ainsi, de la liberté d’expérimentation dans des domaines porteurs de bouleversements potentiels de grande ampleur, au premier chef aujourd’hui, la génétique. Théoriquement, « le scientifique » propose ses inventions « à la société », qui juge, éventuellement avec l’aide de comités d’éthique, s’il y a lieu, et dans quelles conditions il y aurait lieu, de les appliquer. Dans la pratique actuelle, dans le domaine du clonage ou des thérapies géniques, les coûteuses recherches sont financées majoritairement par des sociétés privées, lesquelles sont engagées dans une course de vitesse, que l’on peut hésiter à croire contrôlable par les moyens actuels.

87Nous avons voulu montrer en quoi les propositions en matière de précaution étaient susceptibles de favoriser de nouvelles évaluations visant à comparer des risques et finalement à choisir, cela pouvant même pointer vers l’interrogation des finalités de certaines activités. En ce domaine, l’emprise des évaluations économiques reste forte. Or, si elle est nécessaire, une série de facteurs issus des analyses citées ci-dessus à propos des conditions d’évaluation conduisent à en relativiser le monopole (quand il existe). L’agrégation sous un simple montant économique des impacts de décisions, si elle est séduisante pour la décision, constitue une simplification incluant des parts d’arbitraire. Et d’ailleurs, quand bien même ces montants donneraient une idée correcte des impacts et des dépenses à consentir, ils masquent généralement des enjeux relatifs à la distribution des risques et des bénéfices.

88Car il règne bien souvent une vision unitaire d’un risque acceptable pour « la société », alors même que presque toujours les risques comportent une répartition handicapant certains plus que d’autres. Alors même aussi que les individus ne sont pas égaux face à la connaissance, à l’évitement des risques, et même pratiquement à la capacité de faire valoir leurs droits. Ici aussi une plus complète exploration des risques-avantages, y compris dans leur distribution en termes sociaux, peut contribuer à un progrès plus équilibré.

89L’un des enjeux de ce surcroît de conditions émis à propos de la diminution des risques par la précaution sera de limiter les effets contre-productifs issus de la complexification des décisions. Pour que le principe de précaution tienne ses nécessaires promesses, il lui faut rester fidèle à une forte intuition de départ : celle de déplacer le curseur des décisions vers un accroissement des responsabilités en matière de conséquences dommageables, dans des situations d’incertitude plus difficiles que par le passé.

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Notes

1 P. Kourilsky et G. Viney, Le principe de précaution, Rapport au premier ministre, 29 novembre 1999, p. 7. Publié en 2000 chez Odile Jacob, Paris. La pagination est celle du rapport.

2 Outre les définitions strictes, cet élargissement du cadre apparaît généralement à travers les analyses des récents ouvrages en français traitant de la problématique d’ensemble reliée au principe de précaution, par exemple O. Godard (dir.), Le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines, Paris, Éditions de la Maison des sciences de l’homme et INRA Éditions, 1997 ; P. Kourilsky et G. Viney, op. cit. ; E. Zaccaï et J.-N. Missa (dir.), Le principe de précaution. Significations et conséquences, Bruxelles, Éditions de l’université de Bruxelles, 2000 ; D. Bourg et J.-L. Schlegel, Parer aux risques de demain, Paris, Seuil, 2001 ; C. Lepage et F. Guery, La politique de précaution, Paris, PUF, « Questions actuelles », 2001 ; F. Ewald, C. Gollier et N. de Sadeleer, Le principe de précaution, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2002.

3 Voir la discussion sur ces termes dans O. Godard (dir.), op. cit., p. 41-48. Les distinctions entre « principe » et « approche » de précaution peuvent jouer un rôle dans la formulation des textes officiels, notamment dans la tension entre interprétations européennes et américaines. Pour les analyses produites ici, nous ne ferons pas intervenir cette distinction, de consonance à la fois technique et politique.

4 Pour une réflexion sur l’appropriation dans le travail d’institutions du principe de précaution, voir J. Dratwa, « Norm Effectuation and Social Learning with the Precautionary Principle at the European Commission and the Codex Alimentarius », dans B. Reinalda et B. Verbeek (dir.), Decision Making within International Organizations, Londres, Routledge (à paraître).

5 Au sujet des distinctions entre principes et règles juridiques, voir N. de Sadeleer, Les principes du pollueur-payeur, de prévention et de précaution, Bruxelles, Bruylant et AUF, 1999, notamment p. 233-256. Sur les conséquences juridiques du principe de précaution, voir P. Kourilsky et G. Viney, op. cit., p. 90-122. Un bref bilan des conséquences de la précaution sur la responsabilité juridique est effectué par M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, « La couleur des idées », 2001, p. 278-280. Dans l’ensemble, ces analyses montrent qu’il y a eu jusqu’ici peu de changements significatifs intervenus dans des décisions de justice en application du principe de précaution.

6 European Environmental Agency, Late Lessons from Early Warnings : The Precautionary Principle 1896-2000, Copenhague, 2001.

7 Cette évolution se perçoit tant dans la Stratégie européenne de développement durable (Conseil de Gotenborg, juin 2001), que dans le Sixième programme européen pour l’environnement, dans lesquels la santé publique en relation avec l’environnement fait chaque fois l’objet d’un axe prioritaire.

8 Voir l’article sur le principe de précaution dans G. Hottois et J.-N. Missa, Nouvelle encyclopédie de bioéthique, Bruxelles, De Boeck Université, 2001, p. 652. Callon et al. relatent que certains professionnels de la santé considèrent que la précaution n’apporte rien de nouveau à ce qui se pratique de longue date pour les produits pharmaceutiques et en épidémiologie. D’autres croient au contraire que ce nouveau principe est parfois utilisé par des médecins, en générant des coûts croissants, pour se prémunir eux-mêmes… d’éventuelles poursuites judiciaires (op. cit., p. 266). En somme, une précaution envers les médecins.

9 Voir par exemple I. Stengers et E. Zaccaï, « Expert en environnement : celui par qui les questions arrivent », Critique régionale, no 20, 1994, p. 87-106.

10 En ce qui concerne l’Union européenne, les nouvelles substances chimiques sont soumises à une réglementation stricte datant de 1981, incluant une évaluation de leurs impacts – mais il ne s’agit là que de 0,01 % seulement des volumes. Pour le reste, il sera intéressant d’observer la nouvelle procédure qui se met en place (système REACH) et dont la tâche sera considérable. Il y a environ 30 000 substances sur le marché, pour un total de 100 000 substances potentielles. Plusieurs niveaux de tests sont prévus en fonction de la dangerosité supposée et des quantités commercialisées. Les spécialistes soulignent que les capacités actuelles des laboratoires ne suffiront pas pour appliquer les nouvelles procédures, et qu’il faut mettre rapidement au point des moyens, ainsi que de nouvelles méthodes (notamment pour limiter les tests sur les animaux, qui pourraient être fort mis à contribution).

11 COM(1999) 719 final du 12 janvier 2000.

12 « Notre époque est celle de la plus petite cause possible causant la plus grande destruction possible », écrit Ulrich Beck, très souvent cité pour son concept de « société du risque », dans Ecological Politics in an Age of Risks, Oxford, Polity Press, 1995, p. 4.

13 A. Klinke et O. Renn, « Precautionary Principle and Discursive Strategies : Classifying and Managing Risks », Journal of Risk Research, vol. 4, no 2, 2001, p. 159-173.

14 Nous utilisons ici une formule proche de celle de P. Kourilsky et G. Viney, « risque de risque », mais dans un autre sens, puisque ces auteurs l’appliquent à un « risque potentiel » (op. cit., p. 11).

15 A contrario, imaginons par exemple quelques lettres empoisonnées dans un village d’Afrique au Moyen Âge : la diffusion d’information à leur sujet serait lente et peu étendue, et le gigantesque effet de résonance atteint par les lettres au charbon de 2001, impossible.

16 Dans le cas des OGM, des groupements qui s’opposent à leur emploi cherchent même à utiliser activement la possibilité de se tourner vers des produits substitutifs sans OGM. C’est le cas, par exemple, lorsque Greenpeace diffuse une liste de produits de consommation en indiquant lesquels en contiennent et lesquels (souvent très semblables) n’en contiennent pas.

17 Cela est notamment élaboré dans la remarquable introduction du livre de S. Lasch, B. Szerszynski et B. Wynne (dir.), Risk, Environment & Modernity : Towards a New Ecology, Londres, Sage, 1996.

18 Marc Mormont y insiste dans « Sociologie de la précaution : risque et connaissances pertinentes », dans E. Zaccaï et J.-N. Missa (dir.), op. cit., p. 183-194.

19 En Ouganda, chez les Himas, « dont la subsistance repose presque entièrement sur leur troupeau et l’organisation sociale sur le rôle particulier dévolu aux femmes : il leur est interdit de travailler, et surtout de s’approcher des troupeaux […], le risque majeur est celui d’une contamination de leurs troupeaux, en particulier par un simple contact avec les femmes […]. Ce risque de contamination, ou plus précisément la perception qu’en ont les Himas, est en fait un instrument de régulation sociale » (P. Peretti-Watel, Sociologie du risque, Paris, Armand Colin, 2000, p. 16).

20 Callon et al. (op. cit., p. 301-302) font remarquer que des mesures provisoires ne veulent pas dire nécessairement de plus en plus strictes (au fur et à mesure de l’obtention des données), mais plutôt le contraire : des mesures strictes, puis allégées, lorsque et si l’on constate que le danger est plus réduit que prévu (c’est aussi la position M.-A. Hermitte).

21 Matthias Kaiser résume cela en évoquant le passage du risque de la société vers le développeur, « Fish Farming and the Precautionary Principle », communication (résumé) au colloque IATAFI, SSTC, Bruxelles, 1996.

22 Christian Gollier propose une série de révisions précises des évaluations économiques du risque en application du principe de précaution dans F. Ewald et al., op. cit., p. 104-125.

23 Le terme de « risque » est évidemment fort large. Pour fixer les idées, les analyses qui suivent portent principalement sur des risques environnementaux et de santé, soit les applications les plus courantes du principe de précaution.

24 A. Stirling, « Sciences et risques : aspects théoriques et pratiques d’une approche de précaution », dans E. Zaccaï et J.-N. Missa, op. cit., p. 73-103. Dans le même livre, Isabelle Stengers va plus loin dans un appel à reconsidérer une série de simplifications et de conventions usuellement adoptées dans les pratiques scientifiques (« Et si l’opinion avait parfois raison ? », p. 195-201).

25 Ce point est souligné par B. Wynne dans « Leçons du nucléaire et de quelques autres cas au Royaume-Uni », dans O. Godard (dir.), op. cit., p. 149-178.

26 Voir par exemple l’analyse de P. Lamotte, « La crise de la dioxine en Belgique : un accident inscrit dans les étoiles », dans E. Zaccaï et J.-N. Missa (dir.), op. cit., p. 167-176. Le cas des ravages de la fièvre aphteuse, pour sa part, ne concernait pas la précaution au sens strict, car cette maladie est bien connue dans ses différents aspects, il s’agissait donc d’un problème de prévention et de gestion.

27 Il n’en reste pas moins que l’amiante est l’une des problématiques où les dommages d’une filière technologique mal surveillée sont les plus catastrophiques. On estime à quatre cent mille les décès en Europe qui seront dus au cancer causés par l’amiante durant les prochaines décennies. Rien qu’aux Pays-Bas, si l’on avait banni l’amiante en 1965 (lorsque la preuve de son effet sur mésotheliome avait été largement acceptée), on aurait épargné trente quatre mille victimes (plus des coûts importants de désamiantage). Selon le rapport de l’EEA déjà cité, qui donne ces chiffres, il y avait pourtant dès 1911 des bases raisonnables (expériences scientifiques de laboratoire) pour s’inquiéter des effets de l’amiante, alors que la première alarme avait été lancée par un inspecteur du travail en 1898 (d’où la première date qui figure dans le titre du rapport). Une série de firmes actives aujourd’hui sur le marché du désamiantage ont participé, antérieurement, à l’amiantage des bâtiments.

28 Dans la communication déjà citée.

29 Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution, COM (2000) 1, 2 février 2000.

30 Cette classification est adaptée d’un document de travail du projet PRECAUPRI, projet financé par la Commission européenne (programme STRATA) afin d’émettre des propositions d’opérationnalisation de la précaution, en collaboration avec tous les milieux concernés. Olivier Godard (op. cit., p. 37-83) proposait en 1997, pour le recours à la précaution, des critères d’« univers controversés » qui ressemblent à certains de ces facteurs.

31 Résolution du Conseil sur le recours au principe de précaution, décembre 2000.

32 Ce point est important notamment en comparaison du principe 15 de la déclaration de Rio, qui limite pour sa part l’approche de précaution à l’environnement. Cette limitation sera confirmée dans le programme d’implémentation du développement durable issu du sommet de Johannesburg (2002), contre les propositions notamment européennes qui tendaient à cet endroit à citer la santé humaine également. Cette limitation onusienne du champ peut cependant donner à réfléchir, en ce qu’elle justifierait plus de précaution face à l’incertitude à l’égard des risques pour la santé d’animaux dans l’environnement, celle des poissons, par exemple, que pour la santé humaine… Limite due aux compromis textuels politiques circonstanciels, avec la motivation forte en l’occurrence d’hypothéquer le moins possible les règles du commerce international.

33 On peut trouver un résumé en français du rapport cité sur le site web de l’Agence européenne de l’environnement.

34 A. Roy, Les experts face au risque : le cas des plantes transgéniques, Paris, Le Monde et PUF, 2001.

35 Cette expression est reprise dans des textes de référence onusiens sur le développement durable, comme la déclaration de Rio ou le programme de Johannesburg.

36 Par exemple, l’« interdiction de l’utilisation de viande ovine et caprine contaminée par la tremblante du mouton dans la chaîne alimentaire humaine au début des années 70, ce qui pourrait avoir évité au États-Unis l’apparition de l’ESB ». Un autre cas concerne l’interdiction des CFC dans les aérosols en 1977, plusieurs années avant des décisions similaires dans la majeure partie de l’Europe (résumé en français du rapport de l’Agence européenne de l’environnement).

37 Communication de Donald Elliot, au séminaire PRECAUPRI, Stuttgart, 9-10 mai 2001.

38 P. Kourilsky et G. Viney, op. cit., p. 20-21.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Edwin Zaccaï , « De la prévention à la précaution, et réciproquement », Éthique publique [En ligne], vol. 4, n° 2 | 2002, mis en ligne le 17 avril 2016, consulté le 23 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2189 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2189

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Auteur

Edwin Zaccaï

Edwin Zaccaï est codirecteur du Centre d’études du développement durable, IGEAT, université libre de Bruxelles.

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