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Du politique à l’administratif : la place de l’éthique

André Vézina

Résumés

Cet article est la synthèse d’une conférence donnée par André Vézina, sous-ministre au ministère de l’Éducation du Québec, où il tente de concilier deux valeurs : la liberté d’expression, valeur clairement affirmée dans la charte des droits et libertés, et la loyauté, valeur acquise dans l’éducation et inscrite en tête de la déclaration de valeurs du gouvernement. Pour l’auteur, parler d’éthique, c’est parler des valeurs ; parler des valeurs, c’est parler de conflit des valeurs et donc de conciliation et de hiérarchisation des valeurs.

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Notes de la rédaction

Ce texte est la conférence présentée dans le cadre des déjeuners-conférences de l’Institut d’administration publique du Québec le 12 décembre 2002.

Texte intégral

1Parler d’éthique, c’est parler des valeurs ; parler des valeurs, c’est parler de conflit des valeurs et donc de conciliation et de hiérarchisation des valeurs. Aussi, en acceptant de prononcer cette conférence, je me suis mis dans l’obligation de concilier deux valeurs : la liberté d’expression, valeur clairement affirmée dans la charte des droits et libertés, et la loyauté, valeur acquise dans mon éducation et inscrite en tête de la déclaration de valeurs du gouvernement.

2J’aurais préféré prononcer cette conférence sans être lié par la loyauté ; non pas que je veuille dénoncer qui que ce soit mais, dans l’interprétation des propos, la frontière est mince entre une question qu’on soulève et la remise en question, la dénonciation, voire le blâme. Mais enfin, je plonge, je prends le risque, mon propos étant inscrit à l’enseigne de la retenue, de la prudence. Vous savez comme moi qu’en invitant un sous-ministre on ne souhaitait pas entendre une critique provocante, un exposé pamphlétaire, ce qui pourtant fait parfois grand bien.

3J’ai atteint un âge, le milieu de la cinquantaine, où les questions sur le sens de la vie se font plus pressantes, questions difficiles et troublantes s’il en est. La préparation de cette conférence aura eu comme bénéfice de m’aider à prendre conscience de ce que je vis dans mon travail, à y voir plus clair, à mieux me positionner et à accepter certaines choses.

4Aussi, s’il s’avérait que mon modeste discours vous apporte peu, vous pourriez au moins vous consoler en pensant qu’il aura été utile à l’orateur d’y réfléchir et de le préparer et que, peut-être, il pourrait vous être utile afin de préparer votre propre discours sur l’éthique.

L’angoisse

5L’éthique étant le point central de mon exposé, aussi bien essayer de la définir. Le Petit Robert la résume ainsi : « Science de la morale ; l’art de diriger la conduite. » L’éthique côtoie la morale, que l’on définit, dans le programme d’enseignement moral du primaire, comme « un art de choisir qui requiert de l’intelligence et du cœur. Elle valorise une démarche de réflexion qui permet de discerner ce qui convient ou ne convient pas, ce qui est acceptable ou inacceptable, ce qui est souhaitable ou ne l’est pas du point de vue du mieux-être et du mieux-vivre individuel et collectif. » L’éthique renvoie en quelque sorte à la capacité de décider et d’agir avec justesse dans un contexte où des choix s’imposent. C’est un art que nous pratiquons tous les jours comme gestionnaires de façon plus ou moins consciente, et plus encore lorsque les choix sont difficiles. Et cela se produit très souvent dans nos fonctions, que ce soit dans le cadre d’un conseil à donner ou d’un geste à poser. Ce sont là parfois des moments de tiraillements et de grandes souffrances intérieures.

6Pour encadrer la réflexion des individus, préalable à l’action, les sociétés, institutions et organisations ont défini des règles qui régissent les comportements. Que l’on pense ici au Règlement sur l’éthique et la discipline dans la fonction publique qui fait référence au conflit d’intérêts, à la discrétion, à la confidentialité, à l’intégrité…

  • 1 M. Proulx, « De la gestion par les règles à la gestion éthique : les leçons des crises », dans A. G (...)

7À l’évidence, ces balises ne suffisent pas, même en ce qui concerne les comportements à adopter. À preuve, dans ledit règlement, il est indiqué « qu’en cas de doute le fonctionnaire doit agir selon l’esprit des normes d’éthique et de discipline ». Ces règles, ces balises deviennent inopérantes quand il s’agit d’un jugement à porter et, comme l’a si bien souligné Marcel Proulx, dans un article sur les leçons à tirer des crises, il ne faut surtout pas croire que les règlements et directives engendrent un comportement éthique1. Il plaide même en faveur d’un desserrement des règles accompagné du droit à l’erreur. Il nous met en garde contre la primauté des règles sur le jugement dans les bureaucraties.

8Sur quoi appuyer son jugement alors ? Sur les valeurs bien sûr ; les valeurs dominantes de la société, les valeurs prônées par son organisation et les valeurs personnelles aussi. Et c’est alors que naît l’angoisse, car se posent de difficiles questions liées à la reconnaissance des valeurs, à leur conciliation et à leur hiérarchisation. Et nous voilà plongés dès lors dans l’univers des dilemmes, voire des contradictions. Nous y reviendrons.

9Ce n’est pas par hasard que l’Institut d’administration publique du Québec a voulu soulever cette question d’éthique en la situant aux frontières du politique et de l’administratif dans la fonction publique. Ceci s’explique en raison de l’apparition, au cours des dernières années, d’un mouvement visant le développement de l’éthique dans les organisations, lequel était bien sûr assorti de processus de gestion : révision et renforcement des règles d’éthique, déclaration de valeurs, nomination de conseillers à l’éthique, programmes d’information et de sensibilisation, programmes de détection et de sanction des actes répréhensibles, programmes de veille… Une organisation moderne a sa culture, son infrastructure et des compétences éthiques.

La crise du sens

10D’où nous vient cette effervescence, cet emballement pour l’éthique ? Certains ont cru ou ont voulu nous faire croire que c’était une conséquence de la responsabilisation, de l’imputabilité plus grande des gestionnaires. Les gestionnaires ayant plus de responsabilités, ne faut-il pas les aider à mieux exercer leur jugement ? Peut-être craignait-on que, dans trop de cas, des gestionnaires appliquent la maxime « la fin justifie les moyens ». Alors, si tel est le cas, je dis merci pour la confiance ! N’est-il pas curieux qu’on nous parle aujourd’hui du développement des compétences éthiques, alors que l’acquisition d’un système de référence et d’habiletés éthiques ont été et sont encore aujourd’hui une des finalités de l’éducation ? De la maternelle jusqu’à l’université, les cours de morale, de religion, de développement personnel, d’éthique et de philosophie ainsi que les projets éducatifs des écoles ont toujours eu pour objet le développement de nos capacités de jugement. Par ailleurs, n’a-t-on pas exercé notre jugement notre vie durant ?

  • 2 A. Etchegoyen, La valse des éthiques, Paris, F. Bourin, 1991.

11Non, il nous faut chercher ailleurs que dans la responsabilisation l’origine de cet emballement pour l’éthique. Se pourrait-il que les dénonciations nombreuses de manquements graves à l’éthique chez certains politiciens et chez les patrons de grandes entreprises soient la véritable cause de tous ces discours sur l’éthique ? Alain Etchegoyen souligne, dans La valse des éthiques, que « l’excès du discours reflète toujours la carence des pratiques2 ».

12Sans doute est-ce là une cause plausible. Mais je crois qu’il nous faut encore chercher plus en profondeur, dans l’ouverture sur le monde, la diversité culturelle, la laïcisation, les changements technologiques – que l’on pense aux biotechnologies. Tous ces changements n’ont-ils pas engendré des sociétés complexes et multiformes et fait émerger une crise du sens ? Sens du travail. Sens de l’action. Sens de la vie. Ainsi, la multiplicité des repères, la remise en question, l’effacement progressif, voire la disparition de certains repères traditionnels, ont entraîné une quête du sens qui est à la source de cet engouement pour l’éthique. Dans ce substrat sociétal se sont développés ce que j’appellerai ici les marchés de valeurs.

Les marchés des valeurs

13Oui, on peut « magasiner » ses valeurs, l’offre est abondante, et, sur ces marchés, la concurrence et la promotion sont agressives.

14Sur le plan social, un marché offre la démocratie, la paix, le respect de l’environnement et la conservation de la nature, le respect des identités culturelles, le respect de la vie et des personnes, le bien commun, la justice sociale… Un autre propose la domination, le pouvoir, la lutte, la productivité et la performance, la production de la richesse et la consommation, la primauté de l’intérêt privé, l’importance de l’image… Si la démocratie et la paix sont les valeurs dominantes, il arrive souvent que l’on fasse la guerre pour les instaurer ; à moins que ne se profilent derrière, dans ce cas, la domination et l’intérêt privé ?

15Récemment, lors de la journée internationale de la non-consommation, on montrait au téléjournal des images de personnes qui, aux États-Unis, au lendemain de la Thanksgiving, se bousculaient dans les allées des grandes surfaces pour profiter des aubaines et en sortaient les bras chargés de produits avec un air réjoui et fiers d’avoir pu se procurer tous ces biens absolument indispensables, vous n’en doutez point, à leur mieux-être et à celui de leurs proches

16Se sont donc créés dans la société des camps avec des valeurs respectives dont on dit qu’ils sont de droite ou de gauche, néolibéraux ou conservateurs, verts ou rouges… Mais, dans les faits, aussi bien individuellement que collectivement, que l’on considère les discours comme les actes, ne puisons-nous pas à tous les marchés ? Ne pratiquons-nous pas un magasinage des valeurs ? Ne sommes-nous pas quotidiennement plongés dans le paradoxe, la confusion, l’incohérence ? Les exemples pleuvent. Je n’en relèverai qu’un seul.

17Récemment, dans une publicité, Loto-Québec a voulu démontrer les formidables retombées sociales de l’industrie des jeux de hasard. On a compris que l’on masquait l’envers de la médaille. Cette publicité grossière mettait les citoyens et les élus devant leurs contradictions. Aussi, fut-elle retirée. Ça ne demande pas davantage d’explications.

  • 3 J. Grand’Maison, Quand le jugement fout le camp : essai sur la déculturation, Montréal, Fides, 1999

18Faut-il se surprendre si tant de gens se mettent en quête de sens. Ce n’est pas par hasard qu’Etchegoyen parle de la « valse des éthiques » et que Jacques Grand’Maison a écrit un plaidoyer sur une revalorisation des repères intitulé Quand le jugement fout le camp3.

19En ce qui concerne la fonction publique, ces marchés de valeurs sociales se répercutent sur les marchés internes de valeurs liées aux missions des organisations, valeurs qui ne sont pas toujours facilement conciliables. À preuve, les débats et combats épiques entre les ministères et organismes préoccupés de l’exploitation des ressources naturelles et ceux de l’environnement et de la santé. Débats et combats aussi entre les divers groupes sociaux intéressés à ces questions. Des camps s’affrontent. J’ai été personnellement plongé au cœur de ces conflits pendant de nombreuses années, autour des questions liées à l’usage des pesticides, à l’accroissement de la production porcine ou à la production d’OGM. Ces conflits tirent leur origine de l’importance accordée à des valeurs contradictoires.

20Sur le plan de la gestion de l’appareil public, d’autres marchés s’ajoutent. D’une part, les valeurs inscrites dans la déclaration des valeurs : compétence, loyauté, intégrité, impartialité et respect, valeurs qui ont comme assise le respect des institutions démocratiques et qui orientent la façon de concevoir la relation entre l’administration publique et le citoyen. Déclaration nécessaire peut-être, mais certes insuffisante en ce sens qu’elle laisse vacant le champ des valeurs liées à la gestion des ressources humaines dans l’organisation.

21Il nous faut par ailleurs constater que ces valeurs sont peu motivantes pour les fonctionnaires parce qu’elles constituent des évidences pour la plupart d’entre eux et elles peuvent même, en conséquence, être interprétées comme une marque de non-confiance et être ainsi l’objet de démotivation. Aussi, toutes les organisations n’ont-elles pas le devoir de faire connaître et de promouvoir des valeurs complémentaires à celles de la déclaration, valeurs visant le personnel ? Que l’on songe ici par exemple à des valeurs telles la réalisation de soi, l’entraide, la reconnaissance. ce sont des valeurs beaucoup plus mobilisatrices et sources de plaisir au travail.

Les leçons de ma mère

22Qu’en est-il, dans ce supermarché des valeurs, des obligations et exigences qui s’imposent à nous, dirigeants de la fonction publique, du politique à l’administratif, à la fois dans nos relations avec les citoyens, avec les autres ministères et organismes, avec les ministres et leurs cabinets et avec le personnel ?

23D’abord, il nous faut comprendre, choisir, hiérarchiser, concilier les valeurs et, ce faisant, développer notre propre système de référence des valeurs, telle est la première et la plus difficile, voire la plus angoissante, des obligations du dirigeant. Mais une fois ce système défini, comment agir, comment se comporter ?

24Eh bien ici, les plus importantes leçons je les ai reçues de ma mère, une grande éducatrice, femme de valeurs et de principes. Elles se résument en cinq petits énoncés qu’elle m’a souvent répétés, à mes frères et sœurs aussi, sur le ton du commandement : prêche par l’exemple ; apprends à écouter ; réfléchis un peu avant d’agir (lors d’une punition, va réfléchir, ça te fera du bien…) ; essaie d’aider un peu ; aie confiance. Tout est là. Ce sont, à mon sens, les cinq principes devant guider l’exercice d’une gestion éthique une fois le système des valeurs défini.

25Assez curieusement, le directeur de l’École des hautes études commerciales de Montréal, Jean-Marie Toulouse, dans sa remarquable conférence d’ouverture de la saison de l’Institut d’administration publique du Québec, conférence portant sur les facteurs de succès pour mettre en œuvre des grandes réformes, reprend les commandements de ma mère. Et pourtant, je vous jure que ma mère ne connaissait pas monsieur Toulouse ! J’en ai conclu qu’ils étaient allés à la même école de la vie. Toulouse parle de trois concepts, la confiance, la collaboration et le leadership, qui prennent appui sur des valeurs et principes non seulement transmis mais pratiqués aussi. Reprenons brièvement ces commandements maternels.

Prêcher par l’exemple

26Il faut, non seulement transmettre les valeurs, mais les pratiquer. Comme le dit la maxime populaire, « il faut que les bottines suivent les babines ». Autrement dit, vous serez jugés sur les actes et non pas sur les paroles.

27Avoir un comportement jugé conforme aux valeurs constitue un grand défi ne serait-ce que parce que plusieurs décisions nous échappent ; elles sont prises en d’autres lieux ou sont le résultat de compromis parce que prises conjointement avec d’autres. Aussi, il est important de s’expliquer sur toutes les décisions ou actes importants auxquels nous sommes associés si, dans les faits ou en apparence, ils ne sont pas conformes aux valeurs annoncées. Le leadership en dépend. L’explication peut être d’autant plus difficile que la décision est prise par l’autorité politique puisque, dès lors, le dirigeant est tenu par la loyauté de défendre la position politique.

28Par ailleurs, l’harmonisation des valeurs aux divers niveaux décisionnels est une tâche difficile surtout en raison du fait que les acteurs changent constamment. Aussi, comme dirigeants de l’administration, il me semble que notre engagement doit se limiter aux seules valeurs propres à la gestion. Ainsi, ne devrions-nous pas laisser au pouvoir politique les engagements propres aux valeurs sociales et aux valeurs liées à la mission ? Notre engagement loyal consistant à agir en toute conformité avec ces valeurs.

Apprendre à écouter et réfléchir avant d’agir

  • 4 R. Lemieux et J.-P. Montminy, Le catholicisme québécois, Sainte-Foy, IQRC, « Diagnostic », 2000.

29L’exercice du jugement éthique exige, comme le soulignait le Conseil supérieur de l’éducation dans son rapport annuel 1989-1990, une juste lecture des faits et des situations, et des aptitudes à la recherche et au dialogue. Il exige aussi, comme le rappellent Lemieux et Montminy dans leur livre sur le catholicisme au Québec, de clarifier l’histoire et de la réévaluer4. Il exige donc de l’écoute ainsi que des débats, des lieux d’échanges à tous les niveaux. Il exige enfin un temps de réflexion pour que mûrissent les idées de solutions aux problèmes, pour que puisse s’exercer la créativité, pour qu’on ait le temps de faire une lecture éthique.

30Or, trop souvent, je pense, surtout en certaines périodes, que l’on escamote les débats, les énergies étant consacrées aux combats. Il arrive parfois que l’on confonde combat et débat alors qu’il s’agit pourtant de deux réalités bien différentes. Trop souvent également, on passe aux actes sans avoir pris le temps de réfléchir. L’obligation qui nous est parfois faite de décider et d’agir alors que le temps nécessaire aux débats et à la réflexion a été nettement insuffisant est, en ce qui me concerne, une des plus grandes sources de frustration dans mon travail. La précipitation ne peut-elle pas conduire, sinon à l’échec, à tout le moins à des dérapages pouvant être coûteux ? On en connaît tous des exemples. Il arrive d’ailleurs parfois qu’on punisse, comme le faisait ma mère pour ses enfants, des ministres et des sous-ministres en les envoyant réfléchir après certains gestes, disons, trop précipités.

Aider un peu

31Le leadership éthique, le jugement éthique ne peut bien s’exercer que dans la collaboration. D’abord la collaboration entre les gestionnaires et les employés à l’intérieur de l’organisation. La collaboration ensuite avec les partenaires, les autres ministères et organismes, avec les instances politiques… Je ne parle pas ici de la collaboration de façade ou superficielle. Il importe que la collaboration soit véritable. Les résultats en dépendent.

32Il arrive trop souvent que la concurrence domine au lieu de la collaboration. La compréhension commune des enjeux, des situations et des problèmes et le partage des valeurs communes sont une garantie de décisions éthiques et ils ne sont possibles que si la collaboration existe. Au contraire, lorsque la concurrence domine, ce qui arrive parfois, la catastrophe nous guette. Jean-Marie Toulouse disait, à propos du cas Enron, que son intuition le portait à penser que la direction de l’entreprise fonctionnait selon le principe de la concurrence.

Avoir confiance

33L’énoncé même des valeurs doit clairement prendre appui sur la confiance dans la capacité des individus de bien se gouverner. Quand ils sentent, au contraire, que les valeurs choisies sont dictées par la méfiance, par la peur des écarts de comportement, si de surcroît on multiplie les règles et on en fait une application rigoureuse, cela contraint la pratique du jugement car cela fait naître la crainte du blâme et de l’arbitraire administratif. C’est dans la confiance et non pas dans la peur que s’exercent le jugement, l’initiative, la créativité, gages de solutions et de résultats.

34En conclusion, je citerai un des mes prédécesseurs au ministère de l’Éducation, M. Pierre Lucier, qui a écrit : « L’expérience éthique se vit dans l’angoisse parce qu’on n’est pas dans l’ordre des évidences. » J’ajouterai qu’elle exige une grande capacité de discernement.

35Elle exige aussi du courage, courage pour afficher ses valeurs et les défendre, courage pour agir en conformité avec elles en toutes circonstances, courage pour alerter, voire dénoncer, lorsque des manquements graves à l’éthique se produisent.

36Enfin, s’il est une valeur commune qui transcende toutes les autres, qui doit nous servir de repère universel, c’est la liberté. Camus a écrit que « la liberté est la seule valeur impérissable de l’histoire ». Si nous ne devions retenir qu’une valeur pour guider nos actes et nos comportements, eh bien retenons celle-ci. Il m’arrive de me demander si elle ne pourrait pas suffire, cela nous éviterait peut-être de se perdre au marché des valeurs.

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Notes

1 M. Proulx, « De la gestion par les règles à la gestion éthique : les leçons des crises », dans A. G. Bernier et F. Pouliot, Éthique et conflits d’intérêts, Montréal, Liber, 2000.

2 A. Etchegoyen, La valse des éthiques, Paris, F. Bourin, 1991.

3 J. Grand’Maison, Quand le jugement fout le camp : essai sur la déculturation, Montréal, Fides, 1999.

4 R. Lemieux et J.-P. Montminy, Le catholicisme québécois, Sainte-Foy, IQRC, « Diagnostic », 2000.

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Pour citer cet article

Référence électronique

André Vézina , « Du politique à l’administratif : la place de l’éthique », Éthique publique [En ligne], vol. 5, n° 1 | 2003, mis en ligne le 07 avril 2016, consulté le 23 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2180 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2180

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Auteur

André Vézina

André Vézina a été sous-ministre au ministère de l’Éducation du Québec.

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Droits d’auteur

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