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Drogue

Comment réinventer la politique canadienne sur les drogues illicites ?

Pierre Claude Nolin

Résumés

Depuis près d’un siècle déjà, le Canada, tout comme la majorité des pays de la planète, est engagé dans une guerre sournoise pour éradiquer le cannabis, la cocaïne, l’héroïne et d’autres drogues illicites. Mais quel doit être le rôle de l’État en matière de drogues illicites ? Doit-il intervenir afin de prévenir les préjudices causés par la consommation de drogues ? Si oui, de quelle façon doit-il le faire ? À titre de président du comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, l’auteur tente de démontrer que, pour être éclairée et, par le fait même, constructive, cette large discussion publique doit d’abord être alimentée par la diffusion d’une information objective et rigoureuse sur l’évolution de la politique canadienne sur les drogues illicites, les conséquences négatives de la prohibition et les effets physiologiques et psychologiques de ces substances. L’auteur termine en présentant une série de principes directeurs objectifs qui orienteront les réformes.

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Texte intégral

  • 1  Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, Le cannabis : position pour un régime de politi (...)

1Quel doit être le rôle de l’État en matière de drogues illicites ? Voilà la question fondamentale à laquelle le comité spécial du Sénat sur les drogues illicites a tenté de répondre dans son rapport final déposé, il y a maintenant plus d’un an, en septembre 20021. Depuis près d’un siècle déjà, le Canada, tout comme la majorité des pays de la planète, est engagé dans une guerre sournoise pour éradiquer le cannabis, la cocaïne, l’héroïne et d’autres drogues illicites.

2Alertés par les effets pervers provoqués par cette lutte utopique, plusieurs citoyens inquiets ont accaparé, au cours des derniers mois, les pages éditoriales des médias écrits afin de proposer autre chose que la prohibition. Les modèles fondés sur la dépénalisation, la décriminalisation ou la légalisation de certaines drogues illicites sont souvent cités comme solutions de rechange valables, mais les principes sur lesquels reposerait leur implantation respective demeurent rudimentaires, confus ou mal expliqués.

3Trop souvent ce débat, qui soulève des questions autant d’éthique que de gestion publique complexes, est restreint aux simples avantages politiques, juridiques, économiques et budgétaires dont profiteraient l’État ou certains acteurs de la société civile. Qui n’a pas entendu l’argument que la légalisation du cannabis serait bénéfique pour les coffres de l’État ou que sa décriminalisation affaiblirait considérablement les organisations criminelles ! Plusieurs confondent encore la dépénalisation du cannabis avec sa décriminalisation. Dans un autre ordre d’idées, le débat opposant prohibitionnistes et libéralistes a été monopolisé par la législation criminelle ou le seul recours à la loi pour réguler le phénomène des drogues illicites, évacuant ainsi une série d’autres considérations tout aussi importantes.

4Est-ce là la meilleure façon d’amorcer un débat sur notre façon de concevoir le rôle de l’État par rapport aux drogues illicites ? À titre de président du comité spécial du Sénat sur les drogues illicites (le Comité), je crois que cet exercice ambitieux doit d’abord être réalisé dans le cadre d’un débat social éclairé où la population et les décideurs politiques doivent se poser la question suivante : l’État, qui dispose de pouvoirs importants et variés à la fois pour promouvoir et protéger les droits individuels et collectifs, doit-il intervenir afin de prévenir les préjudices causés par la consommation de drogues ? Si oui, de quelle façon ?

5Afin d’y répondre, ce court texte tentera de démontrer que, pour être éclairée et, par le fait même, constructive, cette large discussion publique doit d’abord être alimentée par la diffusion d’une information objective et rigoureuse sur l’évolution de la politique canadienne sur les drogues illicites, les conséquences négatives de la prohibition et les effets physiologiques et psychologiques de ces substances pour être ensuite suivie par l’élaboration d’une série de principes directeurs objectifs qui orienteront les réformes. Ce n’est qu’après avoir accompli cette tâche fastidieuse que les Canadiens auront la lourde responsabilité de faire un choix. Certains lecteurs noteront probablement, avec raison, que cette démarche repose sur la conviction profonde de la nécessité pour les citoyens de se responsabiliser et de s’impliquer pleinement dans ce débat. À une époque où l’on constate le désengagement marqué de la population envers le processus politique, cette conviction peut paraître idéaliste. Or, le Canada doit procéder de la sorte s’il souhaite que cette réforme soit efficace, qu’elle évite une répétition des erreurs du passé et, surtout, que le mode de gestion publique choisi atteigne les objectifs qui auront été fixés par les Canadiens dans ce domaine. Comme les travaux du Comité ont principalement porté sur le cannabis, le texte abordera la réforme du rôle de l’État sous cet angle.

La prohibition des drogues au Canada

  • 2  Sur l’évolution historique de la politique canadienne sur les drogues illicites, voir : L. Beauche (...)

6Dès le départ, le Comité avait comme mission d’étudier les effets d’une politique publique solidement établie depuis 1908, date de l’adoption de la Loi sur l’opium, la première loi du genre au monde, qui a prohibé l’usage d’une drogue à l’aide du droit pénal et qui, par la même occasion, a défini l’intervention de l’État fédéral dans ce domaine jusqu’à nos jours. Cette politique qui reposait principalement sur un discours alarmiste favorable à la prohibition fut créée de toutes pièces par la bureaucratie fédérale, les Églises, les mouvements de tempérance ainsi que les milieux policiers et il a été largement diffusé grâce à la complicité des médias dans la société civile tout au long de la première moitié du vingtième siècle2.

  • 3  Hansard, Chambre des communes, 15 juin 1922, p. 3035.

7À l’origine, la prohibition visait essentiellement à protéger la population contre la criminalité et les préjudices moraux causés par le grave « fléau » que constituait l’usage de drogues, même si cela impliquait le recours aux sanctions sévères prévues par le droit pénal et l’emprisonnement des toxicomanes. Le consommateur de drogues illicites a donc été rapidement étiqueté comme délinquant ou criminel et le trafiquant, comme meurtrier. Par leur châtiment, on voulait atteindre des objectifs moraux et sociaux ambitieux afin de sauver la vertu des usagers de drogues et, plus particulièrement, celle des jeunes issus de bonnes familles blanches. À cet égard, le député William McQuarrie déclarait, en 1921, au sujet du trafic de drogues auprès des jeunes : « Pour moi ce crime est même plus grave que celui de vol à main armée. Arrêter un homme à la pointe d’un pistolet et lui enlever son argent c’est un crime naturellement grave, mais il n’est pas aussi grave que celui de donner des drogues à un mineur et le perdre à tout jamais. […] Je préférerais qu’on m’arrête et qu’on me tue que de me vendre des narcotiques et faire de moi un homme adonné à la passion de la drogue3. » À court terme, comme on le croyait à l’époque, cette politique à la fois moraliste et paternaliste prônant l’abstinence serait bénéfique pour la société puisqu’elle renforcerait la sécurité publique, le contrôle social exercé par l’État ou l’Église, la productivité des citoyens et le respect de valeurs morales conservatrices.

8Le cannabis n’a pas été épargné par ce discours puisqu’en 1922 Emily Murphy avait mis en garde les Canadiens contre les dangereuses propriétés toxicomanogènes, criminogènes et immorales de cette plante tueuse de jeunesse. Un an plus tard, en 1923, le cannabis fut inscrit à l’annexe de la loi sans qu’aucune raison ne soit donnée par le ministre de la Santé de l’époque, Henri-Séverin Béland. Malgré tout, cette drogue était désormais considérée comme aussi dangereuse que l’héroïne ou la cocaïne. Par le fait même, elle était également assujettie aux dispositions les plus contraignantes de la loi tels l’emprisonnement, les travaux forcés ou le fouet.

  • 4  Ibid., p. 3036.

9Dans d’autres cas, le racisme à l’égard des Chinois, la survie de la race blanche et anglo-saxonne dans plusieurs régions du pays, l’influence des États-Unis, l’adhésion à certains traités internationaux ou le souci du prestige du Canada à l’étranger constituèrent les autres éléments qui ont permis à la prohibition d’acquérir une légitimité certaine auprès des Canadiens. À titre d’exemple, en 1922, lors du débat entourant un amendement législatif visant à expulser tout immigrant condamné pour une infraction à la loi, le député Simon Tolmie déclarait ceci au Parlement fédéral : « Il est impossible que nous puissions nous débarrasser des Orientaux et autres individus naturalisés citoyens du Canada. Mais en expulsant ceux qui seront convaincus d’avoir pris part à une telle activité [le trafic de stupéfiants], nous aurons pris le moyen de résoudre en partie la question de l’immigration orientale4

10Ainsi, nos recherches dans les débats parlementaires ont démontré hors de tout doute que, jusqu’au début des travaux de la commission d’enquête sur l’usage des drogues à des fins non médicales en 1969 – la commission Le Dain, du nom de son commissaire principal –, les considérations de santé publique et d’éthique ou le recours à des recherches scientifiques sérieuses pour appuyer les choix des législateurs furent évacués du discours publique. N’ayant pas accès facilement à plusieurs autres sources d’information indépendantes des gouvernements ou des médias, les Canadiens ont accepté sans broncher les arguments prohibitionnistes. Et lorsque certains médecins ou scientifiques ont évoqué, à partir du milieu des années 1950, la possibilité de soigner les toxicomanes plutôt que des les emprisonner, le gouvernement fédéral a rejeté du revers de la main cette solution prétextant qu’il s’agissait d’une responsabilité exclusive des provinces ou que celles-ci ne disposaient pas des ressources nécessaires en matière de traitement.

11Cette lacune, qui a engendré une série de paniques populaires souvent préfabriquées jusqu’à la fin des années 1950, a permis au Parlement fédéral de prendre une douzaine d’initiatives législatives entre 1911 et 1954 pour renforcer la Loi sur l’opium, devenue, en 1911, la Loi sur l’opium et les narcotiques, l’ancêtre de la Loi sur les stupéfiants adoptée en 1961 et de l’actuelle Loi réglementant certaines drogues et autres substances. Ainsi, sans remettre en question le rôle de l’État fédéral, les parlementaires ont plutôt imposé, plus souvent qu’autrement sans débat, la création de nouvelles infractions criminelles, l’alourdissement des peines d’emprisonnement déjà prévues par la loi et, enfin, la prohibition d’un nombre de plus en plus important de substances psychoactives. Cette situation a également facilité l’octroi aux policiers de pouvoirs d’enquête ou procédures criminelles extraordinaires en matière de filature, de perquisition et de preuve. La mise en œuvre de cette prohibition au Canada s’est ainsi accompagnée d’un empiètement marqué sur les libertés fondamentales des Canadiens ainsi que d’un recours aveugle à la répression policière envers les consommateurs de cannabis et d’autres drogues.

  • 5  Hansard, Sénat, 23 juin 1955, p. 739.

12Cette brève analyse pourrait indiquer au lecteur que, de 1908 à 1960, l’usage et le commerce de drogues étaient devenus endémiques au point que l’État fédéral était pleinement justifié de recourir au droit pénal pour combattre ce grave « fléau ». Or, selon les données publiées en 1955 par le comité spécial du Sénat sur le trafic de stupéfiants, la Gendarmerie royale du Canada n’a recensé que 3 212 toxicomanes au Canada5 ! Considérant le peu de données rigoureuses disponibles sur les tendances d’usage à cette époque, nous avons conclu qu’il était impossible d’affirmer que ce chiffre démontrait l’efficacité de la politique canadienne sur les drogues illicites.

  • 6  P. J. Giffen et al., op. cit., p. 495.

13Il faudra attendre la fin des années 1960 pour que la première véritable remise en question du rôle de l’État dans ce dossier se produise lorsque le Canada, comme plusieurs autres pays Occidentaux, a enregistré une augmentation subite et fulgurante du taux de consommation de cannabis chez les jeunes. En 1964, 78 accusations avaient été portées au Canada pour usage ou trafic de cannabis et 28 condamnations furent prononcées par les tribunaux. En 1973, ces chiffres étaient passés respectivement à 37 668 et 19 9296 ! Devant l’incapacité notoire des forces policières d’enrayer ce phénomène, l’inquiétude grandissante des autorités publiques face à l’indifférence des jeunes à l’endroit des dispositions sévères de la Loi sur les stupéfiants et, enfin, la remise en question de la politique canadienne en matière de cannabis dans certains segments de la population, le gouvernement fédéral a créé, en 1969, la commission Le Dain.

14Or, depuis la publication du rapport spécial sur le cannabis, en 1972, et de celle du rapport final de cette commission, en 1973, le débat sur la réforme de la politique canadienne en matière de cannabis et d’autres drogues a provoqué plusieurs discussions animées au Parlement fédéral et quelques tentatives de réformes, sans toutefois ne jamais produire de résultats concrets. Même si le gouvernement fédéral a institué, en 1987, la stratégie canadienne antidrogue, qui marquait le début de timides investissements en matière d’éducation, de prévention et de traitement de la toxicomanie, ainsi que d’un partenariat avec les provinces, les municipalités, les organismes communautaires et le secteur privé pour prévenir la consommation de drogues, le Parlement fédéral, plutôt que de faire preuve de leadership et d’imagination, a tout de même adopté, en 1996, le projet de loi C-8, la Loi réglementant certaines drogues et autres substances. Cette initiative législative, loin d’amorcer une réforme du rôle de l’État, renforçait la prohibition et le recours à la législation pénale comme pierres angulaires de la politique canadienne sur les drogues illicites.

Les effets pervers de la prohibition

15Fait intéressant s’il en est un, une importante remise en question de cette politique s’est tout de même produite en 1996 au comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles lors de l’étude de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances. Ce qui devait être au départ une analyse purement technique relativement à la « modernisation » de la législation nationale sur les drogues s’est vite transformée en débat sur les possibilités de décriminaliser ou de légaliser l’usage du cannabis. Suivant les témoignages de citoyens, de toxicomanes, de groupes d’intérêts ou d’experts, une majorité de membres de ce comité sénatorial n’ont pas hésité à remettre en question la prohibition du cannabis. Ceux-ci ont déclaré que la toxicomanie devait être désormais considérée comme une question de santé publique et non plus de criminalité. Ce sentiment s’est accentué lorsque les fonctionnaires fédéraux furent incapables de répondre à plusieurs questions pointues des sénateurs ayant trait à l’histoire et aux objectifs de la politique canadienne sur le cannabis, aux coûts liés à son application, aux tendances d’usage, aux effets physiques et psychologiques de cette drogue et aux obligations internationales du Canada en la matière. Il est devenu évident que notre politique sur le cannabis et les autres drogues était désuète et ses fondements précaires.

  • 7  Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, Chapitre 11, « Les drogu (...)

16Au cours des dernières années, ce débat a été amplifié par la démonstration de plus en plus convaincante des effets pervers engendrés par la prohibition. Ainsi, le rapport annuel de la vérificatrice générale du Canada pour l’année 2001 mentionnait que le gouvernement fédéral dépense annuellement près de 450 millions de dollars dans le cadre de la politique canadienne sur les drogues illicites. Contrairement au discours officiel selon lequel cet argent est destiné, en grande partie, aux programmes de prévention ou de traitement, 95 % de ce montant est affecté à l’application du droit pénal laissant ainsi peu de place pour la mise en œuvre des autres initiatives précitées ! Ce rapport relevait également de graves lacunes dans la gestion et la coordination de cette politique, lacunes qui font en sorte qu’aujourd’hui il est pratiquement impossible d’évaluer l’efficacité réelle de l’intervention de l’État dans ce domaine7. Le Comité, dans son rapport, a recensé plusieurs autres effets pervers.

17Nous avons d’abord estimé les coûts internes de la prohibition, c’est-à-dire ceux imputables à l’application de la loi (police, tribunaux et services correctionnels), entre 1 et 1,5 milliard de dollars par année. Malgré ces investissements considérables, près de 2,5 millions de personnes au Canada ont consommé du cannabis au cours de la dernière année. De plus, 40 % ou plus d’un million de jeunes Canadiens âgés de douze à dix-sept ans en ont consommé au cours de la même période et 10 %, soit 225 000, l’ont utilisé quotidiennement. Il semble donc que le spectre de l’emprisonnement ou d’une amende n’ait aucune influence sur les tendances d’usage du cannabis au Canada, notamment chez les adolescents.

18Cela dit, les policiers canadiens n’ont pas cessé d’appliquer la loi pour autant. Selon les données de Statistique Canada, plus de 90 000 incidents liés à la drogue sont rapportés chaque année par la police. Plus des trois quarts de ces incidents touchent le cannabis et plus de 50 % des délits liés à la drogue concernent la possession de cannabis contredisant ainsi les affirmations des autorités policières selon lesquelles leurs effectifs ciblent principalement les membres d’organisations criminelles impliquées dans le trafic de drogues. En 1999, le cannabis a fait l’objet de 70 % des 50 000 accusations pour une infraction relative aux drogues illicites. Dans 43 % des cas (soit 21 381), l’accusation était liée à la possession de cannabis. Aujourd’hui, plus de 500 000 Canadiens possèdent un casier judiciaire pour avoir simplement consommé du cannabis avec toutes les conséquences néfastes que cela implique pour le déroulement de leur vie personnelle et professionnelle.

19Ces statistiques qui, à première vue, semblent démontrer l’efficacité des efforts déployés par le système judiciaire masquent une situation plutôt inquiétante. Nous avons constaté que seulement 0,8 % des consommateurs de cannabis ont été accusés de simple possession ! L’application inégale de la loi à travers le pays suscite des inquiétudes croissantes puisqu’elle mène à certaines formes de discrimination, à l’aliénation de certains groupes de la société, souvent les plus démunis ou ceux qui connaissent mal leurs droits fondamentaux, et à la création d’une atmosphère d’irrespect généralisée envers la loi, soulevant ainsi des questions d’équité et de justice.

  • 8  E. Single et al., The Costs of Substance Abuse in Canada, 1996, Ottawa, Centre canadien de lutte c (...)

20Enfin, cette politique répressive génère également des coûts socioéconomiques disproportionnés par rapport aux bénéfices réels qu’elle rapporte à la société et à l’État. Nous fondant sur une étude publiée en 1996 par quatre chercheurs canadiens, nous avons évalué les coûts externes des drogues illicites, c’est-à-dire les coûts imputables aux services de santé, à la morbidité et à la perte de productivité économique, à près d’un milliard en 19928.

21Ainsi, les coûts associés à la prohibition qui découlent, rappelons-le, de choix de politique publique, détournent des ressources considérables d’autres postes budgétaires importants telles la réforme de notre système de santé, l’éducation, la création d’emplois, la lutte contre la pauvreté et l’amélioration de la compétitivité de l’économie canadienne. De surcroît, la prohibition a également amené les divers paliers de gouvernements à négliger la mise en œuvre de programmes de prévention et d’éducation intelligents auprès des jeunes, programmes qui devraient être axés d’abord et avant tout sur la protection de la santé publique, la diffusion d’une information objective sur les effets physiques et psychologiques réels du cannabis et la réduction des méfaits causés par cette substance et les autres drogues. Cet entêtement de la part de nos gouvernements est d’autant plus inquiétant que la prohibition a pour résultat que bon nombre d’adolescents entrent régulièrement en contact avec certains éléments du crime organisé qui leur vendent du cannabis dont on ignore la qualité ou la teneur en thc, l’élément psychoactif de cette drogue.

22Non seulement, le Comité a constaté l’existence d’une série d’effets pervers, mais il a également découvert tout au long de ses travaux qu’ils sont amplifiés par le fait que les effets physiques et psychologiques du cannabis ont été démesurément exagérés par le biais de simples anecdotes ou de données scientifiques incomplètes ou périmées. En effet, après avoir mené une analyse rigoureuse des études scientifiques et épidémiologiques produites sur le sujet au cours des dix dernières années, le Comité a conclu qu’il n’y a pas de dépendance physique connue au cannabis, même si le sevrage à une dépendance psychologique, dans les cas les plus sévères, s’accompagnera parfois de manifestations physiques tels des tremblements, une insomnie ou une certaine irritabilité. Qui plus est, cette substance n’est pas, en soi, une cause de consommation d’autres drogues. En ce sens, on peut dire que l’alcool ou le tabac constituent les véritables drogues dites de « passerelle » menant à l’usage du cannabis ou d’autres drogues illicites. Elle n’est pas une cause de délinquance et de criminalité ni de violence chez l’être humain. La violence engendrée par le cannabis est plutôt provoquée par son caractère illicite, les consommateurs qui commettent des infractions mineures pour s’en procurer et les organisations criminelles ou terroristes qui en font la distribution et la vente.

23Toutefois, le Comité a reconnu que, consommée de façon excessive, cette substance peut avoir des effets néfastes pour la santé au niveau du système respiratoire et provoquer des difficultés de concentration et d’apprentissage, ou, dans des cas rares et chez des personnes déjà prédisposées, déclencher des épisodes psychotiques ou schizophréniques. Tout comme l’alcool et certains médicaments d’ordonnance, elle peut affecter la capacité à conduire un véhicule automobile ou à manipuler efficacement et de façon sécuritaire une machinerie complexe.

24En somme, même s’il n’est pas spécialement nocif en soi, le cannabis n’en présente pas moins des risques pour la santé et le bien-être des usagers. C’est donc au nom de la santé publique principalement que l’État est justifié d’intervenir.

Réinventer le rôle de l’État sur les drogues illicites

25Suivant cette brève analyse des enjeux entourant la réforme de la politique canadienne sur le cannabis et, dans une moindre mesure, les autres drogues illicites, il est devenu évident pour le Comité que, considérant le rôle important joué par les valeurs morales dans ce domaine et la ténacité de certains préjugés, il faudrait faire davantage que de simplement énumérer une liste des ravages causés par la prohibition ou des caractéristiques du cannabis pour convaincre les décideurs politiques et la population du bien-fondé de notre démarche.

26Depuis l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés, en 1982, les parlementaires doivent, et il s’agit assurément de l’exercice principal de leur charge, voter des lois qui soient justes, raisonnables et efficaces afin de bien définir le rôle de l’État. Cependant, certains sujets de nature controversée peuvent les provoquer et affecter la qualité de leurs choix. Les questions morales qui opposent les libertés individuelles et les droits collectifs sont de cet ordre. Pensons à l’euthanasie, la prostitution, la pornographie juvénile et, comme on le constate actuellement, le mariage de conjoints de même sexe. Ils sont, tout comme les autres citoyens, sujets aux préjugés et leurs motivations, face à des choix difficiles, peuvent nuire à la qualité de leur réflexion. Afin d’éviter cette situation, elle se doit d’être orientée par des principes objectifs.

  • 9  Ce sont : R. Macdonald, professeur de droit constitutionnel et de droit public, université McGill, (...)

27Il y a trente ans maintenant, la commission Le Dain a étudié dans le cadre de la première consultation publique d’envergure nationale sur les drogues illicites des questions similaires à celles que le Comité a récemment étudiées. Son rapport sur le cannabis, dont les conclusions scientifiques sur ses effets étaient généralement acceptées par tous les commissaires, a néanmoins donné lieu à trois rapports : un rapport majoritaire de trois commissaires et deux rapports minoritaires. Chacun d’eux exprimait des conceptions divergentes quant au rôle de l’État et du droit pénal, de la science et de l’éthique. C’est précisément en s’astreignant à une réflexion sur chacun de ces éléments que le Comité a choisi de se donner des principes directeurs objectifs qui rendent explicite la conception du rôle que doivent jouer l’éthique, l’État, le droit pénal et la science dans une politique publique sur le cannabis. Cet exercice a été alimenté par quatre excellents rapports de recherche rédigés par des professeurs d’université réputés pour leur expertise dans chacun de ces domaines9.

28La réflexion éthique, puisqu’elle touche aux fondements mêmes des valeurs et impose une exigence de communication et de dialogue dans notre société, constitue la pierre d’assise sur laquelle reposent les trois autres principes susmentionnés. En effet, l’éthique nous amène du domaine du fait, de ce qui est, au domaine du devoir être, de ce qui serait souhaitable. Passage donc du fait constaté à la norme, mais bien plus qu’à la norme, aux valeurs et finalement aux moyens de transmettre et surtout de faire appliquer ces valeurs. Nous avons retenu comme principe directeur qu’une politique publique éthique sur le cannabis ou les autres drogues illicites doit favoriser l’autonomie réciproque construite à travers un dialogue constant au sein de la société. Toutefois, cette autonomie ne peut pas toujours s’exprimer pleinement sans un minimum de contraintes.

29De là découle l’importance de notre deuxième principe directeur sur la gouvernance. Dans notre société, il existe une situation paradoxale où chacun, doté d’un certain degré de libre arbitre, prend des décisions librement pour lui-même et que, en même temps, pour encadrer les interactions avec les autres, nous établissons des règles plus ou moins complexes et plus ou moins formelles selon les cas. Si la gouvernance vise l’affranchissement et non le contrôle, il s’agit alors de définir les objectifs du « vivre ensemble » dans des politiques et programmes d’action qui sont ensuite transmis par divers réseaux de la société civile et qui sont également soutenus par des acteurs permettant d’affirmer et de promouvoir l’action humaine. Véhicule privilégié de la gouvernance, la loi est un processus de construction réciproque des relations sociales à travers lequel les uns et les autres, citoyens et gouvernements, procèdent à l’ajustement constant de leurs attentes de comportement. Il en découle que l’ensemble des dispositifs de l’État doit concourir à faciliter l’action humaine, et notamment les processus permettant de construire l’agencement entre le gouvernement collectif et le gouvernement de soi.

30Dans ce contexte, quel devrait être le rôle du droit pénal, sujet de notre troisième principe. Les fondements de la norme pénale sont faibles lorsque cette dernière, une fois instituée, (1) ne concerne pas la situation d’une relation à autrui dont les caractéristiques sont telles que, contrairement à celle édictée pour le meurtre, le vol ou l’agression sexuelle, non seulement elle ne crée pas de victime mais il n’y a pas d’auteur qui puisse se reconnaître comme tel ; (2) doit se justifier à l’extérieur des rapports sociaux fondamentaux dans la culture et donc recourir à des discours externes qu’elle ne maîtrise pas et qui demeurent toujours exogènes par rapport à la norme ; (3) elle entraîne une application dont les effets pervers se retournent contre elle pour interroger sa légitimité. Lorsque le droit pénal intervient en ces matières, il fait de l’auteur la victime par le simple fait de la norme qu’il a instituée. Souvent les autorités tenteront ensuite de la sauver en invoquant la protection de l’auteur contre lui-même ce qu’il ne peut faire qu’au prix d’une fuite sans fin dans la production d’une connaissance qui lui échappe constamment. C’est le cas du droit pénal en matière de cannabis ou d’autres drogues illicites.

  • 10  Rapport du Comité canadien de la réforme pénale et correctionnelle, Ottawa, ministère des Approvis (...)
  • 11  Notre droit pénal, Ottawa, Commission de réforme du droit du Canada, 1976.
  • 12  Le droit pénal dans la société canadienne, Ottawa, ministère de la Justice, 1982.

31Le Comité en a conclu, à l’instar de ce que recommandaient les rapports du Comité canadien de la réforme pénale et correctionnelle, en 1969 (le rapport Ouimet)10, de la Commission de réforme de droit du Canada, en 197611, et du ministère fédéral de la Justice, en 198212, que le droit pénal ne doit servir qu’à réprimer l’action humaine qui cause notamment un préjudice significatif à autrui.

32Cette réflexion sur ce qui doit influencer une politique publique nous amène à présenter le quatrième et dernier principe directeur retenu par le Comité : la science. Cette dernière a occupé une place importante dans nos travaux. Nous avons tenté de faire justice à la connaissance élaborée au cours des dernières décennies. Toutefois, nous n’avons pas la prétention d’avoir répondu à la question fondamentale de savoir pourquoi les personnes consomment des substances psychoactives, alcool, drogues ou médicaments. Nous avons d’ailleurs été étonnés, considérant la quantité d’études menées chaque année sur les drogues, de constater qu’il s’agit d’un domaine où la recherche fait cruellement défaut. Cela dit, la connaissance scientifique ne remplace ni la réflexion ni la décision politique. Selon le Comité, la connaissance scientifique, qui doit continuer d’explorer des questions pointues sur des enjeux clés, tout en poursuivant la nécessaire réflexion sur les questions globales, est, ni plus ni moins, qu’une aide à la décision de politique publique, sans cependant s’y substituer.

33Ces quatre principes nous ont guidés dans l’interprétation des informations et témoignages que nous avons recueillis ainsi que dans l’élaboration de la thèse fondamentale sur laquelle reposent les recommandations du Comité. Cette thèse est la suivante : dans une société libre et démocratique qui reconnaît fondamentalement mais non exclusivement la primauté du droit comme source de règles normatives, et où la puissance publique doit le plus possible favoriser l’autonomie et conséquemment utiliser avec parcimonie les outils de contrainte, une politique publique sur les substances psychoactives doit s’articuler sur des principes directeurs respectant la vie, la santé, la sécurité et les droits et libertés de chaque individu qui, naturellement et légitimement, recherche son bien-être et son épanouissement, et a la capacité de reconnaître la présence, la différence et l’équivalence de l’autre.

34Nous sommes conséquemment d’avis que le citoyen devrait avoir le droit de prendre des décisions éclairées quant à ses comportements, à condition qu’elles ne causent pas de préjudices significatifs à autrui. L’usage du cannabis entre dans cette catégorie de comportements. Comme cette drogue est moins nocive que le tabac ou l’alcool, dont l’usage est pourtant licite, pourquoi ne pas la traiter au moins de la même façon ? À cet égard, même si une consommation excessive de cannabis comporte des risques pour la santé, elle ne justifie pas pour autant le recours au droit pénal.

35De cette thèse découlent une série de recommandations du Comité selon lesquelles le Canada devrait absolument se doter, suivant la nomination au sein du Conseil privé d’un conseiller national sur les substances psychoactives et la tenue d’une conférence nationale, d’une stratégie intégrée sur l’usage de « toutes » les substances psychoactives (médicaments, alcool, tabac et drogues illicites). Cette dernière impliquerait d’abord le renforcement de l’infrastructure nationale de connaissances sur l’usage et les effets des drogues en modifiant de fond en comble la mission de l’actuel Centre canadien de la lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies. Succéderaient à cet exercice la mise en œuvre de programmes de prévention et de traitement innovateurs et l’établissement de mécanismes de coopération et de coordination plus efficaces entre le gouvernement fédéral, les provinces, les municipalités ainsi que les milieux communautaires.

36Une fois cet objectif atteint, les gouvernements pourraient créer deux régimes réglementaires distincts – usages thérapeutiques et usages récréatifs – encadrant, à tout le moins, la consommation et la production de cannabis, et ce même si cela implique la renégociation des obligations internationales du Canada dans le domaine des drogues illicites. Nous faisons ici référence au concept de « légalisation réglementée » par l’État. La mise en œuvre de cette nouvelle politique publique serait accompagnée de mécanismes d’évaluation et de surveillance rigoureux nécessitant une profonde réorganisation de l’administration publique fédérale afin de s’assurer que les autorités publiques respectent les objectifs énoncés par la nouvelle stratégie et le régime réglementaire. Cette réforme ferait en sorte que le nouveau Conseiller national sur les substances psychoactives, et non plus, le ministère de la Santé, coordonnerait la mise en œuvre de cette politique à l’aide d’un petit secrétariat où chaque ministère et organisme fédéral concernés par les substances psychoactives détacheraient auprès de ce bureau et à sa demande explicite le personnel nécessaire à son bon fonctionnement.

37Avant de conclure cette analyse, le Comité croit avoir pris la bonne décision en privilégiant un régime de réglementation aux modèles de gestion publique fondés sur la dépénalisation ou la décriminalisation du cannabis. Le premier consiste à substituer la peine d’emprisonnement ou l’amende actuellement prévue pour simple possession de petites quantités de cannabis à une contravention semblable à celle délivrée pour une violation au Code de la sécurité routière, éliminant ainsi la menace d’un casier judiciaire. Le deuxième abrogerait tout simplement cette infraction de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances. Le projet de loi C-38 qui modifie les dispositions de cette loi en matière de cannabis et qui est actuellement étudié par le Parlement fédéral s’apparente au premier modèle. Cette substance demeurera illégale au Canada. Ainsi, une personne interceptée avec moins de 15 grammes pourrait désormais écoper, selon certains critères, une contravention plutôt qu’une peine d’emprisonnement. Les sanctions pénales pour la culture de cannabis sont également adaptées en fonction du nombre de plants qui seront découverts et saisis par les policiers. Plusieurs ont qualifié cette initiative de pas dans la bonne direction qui permettra à la société d’acculturer le cannabis. Si elle était adoptée, cette initiative marquerait certes une amélioration notoire par rapport à la situation qui prévaut actuellement. Or, cette solution qui peut-être acceptable d’un point de vue juridique ou politique comporte plusieurs failles.

  • 13  S. Glass, « Canada’s Pot Revolution : North of the Border, Marijuana Policy Is Changing Radically (...)

38Dans un premier temps, au-delà du discours officiel, la législation demeure le moyen privilégié par le gouvernement pour encadrer le phénomène du cannabis et faire de la prévention. Dans les faits, cette approche ne vise pas à réduire le nombre de personnes interceptées pour simple possession ou culture de cannabis ou favoriser l’autonomie personnelle et la prise de décisions éclairées par le biais de programmes de prévention intelligents, mais bien à faciliter et étendre l’application de la répression policière et judiciaire. En d’autres mots, le gouvernement fédéral souhaite dissuader la consommation de cannabis, mettre fin au non-respect de la loi, et, surtout, inciter les policiers et les tribunaux à appliquer de façon énergique la loi en élargissant le filet mis à leur disposition pour intercepter les usagers par le biais de sanctions administratives ou pénales plus diversifiées et adaptées à la gravité de l’infraction. Cette interprétation des dispositions du projet de loi C-38 a été confirmée récemment par un sous-ministre du ministère fédéral de la Justice, Richard Mosley. En effet, lors d’une entrevue accordée au très populaire magazine Rolling Stone, il a déclaré : « Cette réforme ne fait aucunement la promotion d’une approche plus souple envers la possession et l’usage de cannabis. Au contraire, l’application de la loi sera renforcée13

  • 14  Rapport annuel sur le crime organisé 2003, Ottawa, service canadien de renseignements criminels, 2 (...)

39Dans un deuxième temps, loin de mettre fin aux problèmes du développement d’une source sécuritaire d’approvisionnement en cannabis et du crime organisé, le projet de loi C-38 favorisera plutôt l’expansion et l’enrichissement des organisations criminelles de toutes sortes qui, selon le dernier rapport du Service canadien de renseignements criminels, s’impliquent déjà davantage dans le très lucratif commerce du cannabis14. Officiellement, cette initiative législative ferait en sorte que les policiers s’attaquent davantage aux gros producteurs et aux trafiquants de cannabis plutôt qu’aux usagers. Si cela se produit, la prime de risque associée au trafic de cette substance augmentera considérablement et incitera un plus grand nombre de personnes, notamment des jeunes, à s’impliquer dans ces activités illicites. En fin de compte, cette situation profitera au crime organisé qui pourra « réinvestir » ces immenses profits ailleurs, développer de nouvelles techniques pour déjouer les méthodes d’enquête déjà très élaborées des policiers. De surcroît, elle pourrait également accroître la dépendance économique des membres de certaines communautés locales au Québec et ailleurs au Canada envers la production et le trafic de cannabis. Ainsi, il y a fort à parier qu’avec le projet de loi C-38, les criminels envahiront davantage les champs d’agriculteurs, les immeubles à logements ou les sous-sols de maisons unifamiliales au cours des prochaines années un peu partout au Canada pour produire du cannabis. Est-ce vraiment ce que souhaitent les décideurs politiques et les Canadiens ?

40Cela dit, les Canadiens doivent maintenant faire un choix de société important pour l’avenir sur le rôle que devrait jouer l’État en matière de drogues illicites. Avant d’endosser l’approche privilégiée par le projet de loi C-38, ils devraient donc considérer très attentivement les propositions du Comité puisqu’elles ont été produites, d’abord et avant tout, pour eux et participer au débat éclairé auquel je les ai conviés en septembre 2002 afin de mettre fin aux souffrances et à la dégradation de la qualité de vie engendrée par la prohibition dans nos communautés. Tout au long de leur réflexion, ils devront également examiner l’après prohibition ainsi que la nécessaire période transitoire avant que celle-ci ne soit plus qu’un mauvais souvenir. Après plus d’une centaine d’années de prohibition, il est déjà acquis que, pour des raisons historiques, géopolitiques et d’éthique, la transition vers une politique plus humaine en matière de drogues illicites, au Canada, s’étalera sur plusieurs décennies. Or, je garde espoir que, au tournant du prochain siècle, les historiens présenteront le vingt et unième siècle comme étant celui qui aura été marqué par la fin de la prohibition.

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Notes

1  Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, Le cannabis : position pour un régime de politique publique pour le Canada, Ottawa, Sénat du Canada, 2002. Disponible en ligne à l’adresse suivante : www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp.

2  Sur l’évolution historique de la politique canadienne sur les drogues illicites, voir : L. Beauchesne, Les drogues : les coûts cachés de la prohibition, Montréal, Lanctôt, 2003 ; F. Dubois, Le Parlement fédéral et l’évolution de la législation canadienne sur les drogues illicites, Ottawa, Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, 2002 ; et P. G. Giffen et al., Panic and Indifference : The Politics of Canada’s Drug Laws, Ottawa, Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, 1991.

3  Hansard, Chambre des communes, 15 juin 1922, p. 3035.

4  Ibid., p. 3036.

5  Hansard, Sénat, 23 juin 1955, p. 739.

6  P. J. Giffen et al., op. cit., p. 495.

7  Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, Chapitre 11, « Les drogues illicites : le rôle du gouvernement fédéral », Ottawa, ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, 2001.

8  E. Single et al., The Costs of Substance Abuse in Canada, 1996, Ottawa, Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, 1996.

9  Ce sont : R. Macdonald, professeur de droit constitutionnel et de droit public, université McGill, La gouvernance de l’action humaine ; A. P. Pires, professeur de criminologie, université d’Ottawa, La politique législative et les crimes à « double face ». Éléments pour une théorie pluridimensionnelle de la loi criminelle ; T. de Koninck, professeur de philosophie, université Laval, Le rôle des savoirs et de la culture dans la politique publique sur les drogues illicites ; et J.-F. Malherbe, directeur de la chaire d’éthique appliquée, université de Sherbrooke, Contribution de l’éthique à la définition de principes directeurs pour une politique publique sur les drogues illicites. Ces textes sont disponibles en ligne à l’adresse suivante : www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp.

10  Rapport du Comité canadien de la réforme pénale et correctionnelle, Ottawa, ministère des Approvisionnements et Services, 1969.

11  Notre droit pénal, Ottawa, Commission de réforme du droit du Canada, 1976.

12  Le droit pénal dans la société canadienne, Ottawa, ministère de la Justice, 1982.

13  S. Glass, « Canada’s Pot Revolution : North of the Border, Marijuana Policy Is Changing Radically and The White House Is not Happy », Rolling Stone (édition américaine), septembre 2003, p. 79.

14  Rapport annuel sur le crime organisé 2003, Ottawa, service canadien de renseignements criminels, 2003.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Claude Nolin , « Comment réinventer la politique canadienne sur les drogues illicites ? », Éthique publique [En ligne], vol. 5, n° 2 | 2003, mis en ligne le 18 janvier 2016, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2099 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2099

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Auteur

Pierre Claude Nolin

Pierre Claude Nolin est sénateur et président du comité spécial du Sénat sur les drogues illicites.

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