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Jeu

Finances publiques et jeux de hasard et d’argent : enseignement de l’histoire et considérations financières

Pierre P. Tremblay

Résumés

Les gouvernements et les administrations recourent aux jeux de hasard et d’argent comme source de revenus publics depuis les temps anciens. Lorsque les divers impôts et autres contributions obligatoires ne suffisaient plus à financer adéquatement l’État, l’attrait du jeu, et en particulier celui de la loterie, devenait irrésistible. La pratique du jeu suscitait immanquablement un débat sur sa moralité. On parvenait à obtenir son abolition pour mieux la ressusciter à la crise financière suivante. Aujourd’hui, la querelle entre les partisans du jeu et leurs opposants est de retour. Sauf que, maintenant, l’exploitation des jeux de hasard et d’argent joue un rôle clé dans l’équilibre fiscal ; ce qui rend son abandon peu probable. La dimension éthique de la question n’en demeure pas moins valable pour autant. C’est la problématique qui est exposée dans cet article.

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Texte intégral

  • 1  P. P. Tremblay, « Loterie et conservatisme au Québec », Recherches sociologiques, vol. XXII, no 3, (...)

1Dans un article de 1991, j’écrivais que, pour de plus en plus de Québécois, acheter des billets de loterie était devenu une habitude de consommation. Je fondais cette affirmation sur les résultats d’une enquête commanditée par Loto-Québec révélant que 93,6 % de la population adulte avait acheté, seul ou en groupe, au moins un billet de tirage dans sa vie1.

2Ma propre enquête ajoutait que dans une proportion de 8 sur 10, ces mêmes personnes se définissaient comme des clients réguliers. À cette époque, mes évaluations ne prenaient en considération que les jeux de loterie.

  • 2  Loto-Québec, Une équipe, une réussite, rapport annuel 2003.

3Il n’était pas encore question de loteries vidéo, de bingo, de casino ni de paris sportifs, jeux considérés comme beaucoup plus actifs et plus susceptibles de conduire vers des pratiques compulsives. Ces nouveaux jeux seront mis en marché quelques années plus tard et connaîtront leur véritable essor au cours de la dernière décennie. Dans son rapport annuel le plus récent, Loto-Québec annonçait que les loteries vidéo constituaient la deuxième source en importance de revenus, pas très loin derrière les loteries conventionnelles2. Compte tenu de l’élargissement de la gamme de produits offerts par cette société, on peut raisonnablement penser qu’une majorité de la population est en contact régulier ou occasionnel avec les jeux de hasard et d’argent commercialisés par l’État québécois. La consommation de ces produits de jeu serait donc devenue habituelle et banale.

  • 3  Ministère des Finances, de l’Économie et de la Recherche, Comptes publics 2001-2002, vol. 1, Québe (...)

4Cette accoutumance au jeu n’est pas exclusive aux individus. Les gouvernements, eux aussi, s’y sont habitués au point d’en faire une source efficace et stratégique de revenu. Un examen des comptes publics du Québec, pour l’exercice financier 2001-2002, révèle que les revenus tirés des divers jeux représentaient 2,9 % de l’ensemble des revenus du gouvernement du Québec3. Ce pourcentage pourrait sembler négligeable si l’équilibre des finances publiques n’était pas une question politique de première importance. Or, en raison d’enjeux politiques et économiques dont je ne discuterai pas ici, le dernier gouvernement du Parti québécois a fait voter et mis en œuvre une loi qui interdit tout déficit. Le credo actuel de la bonne gestion des finances publiques force les gouvernements, tous partis confondus, à présenter des budgets excédentaires ou, à tout le moins, équilibrés. C’est dans ce cadre précisément que les revenus du jeu, si faibles soient-ils en proportion, deviennent cruciaux. Pour l’exercice mentionné plus haut, ils atteignent un peu plus d’une fois et demie le déficit brut de l’année. Autrement dit, sans cet apport, le gouvernement d’alors ne pouvait pas respecter sa propre loi du déficit zéro. En peu de mots, voilà la problématique réelle du jeu du point de vue des finances publiques au Québec. Il est devenu un atout de taille dans l’assainissement des finances publiques et, qui plus est, les citoyens me semblent demeurés favorables à une exploitation par l’État de la plupart des jeux de hasard et d’argent, du moins jusqu’à preuve du contraire.

5S’interroger sur le bien-fondé de l’engagement de l’État dans le domaine du jeu et sur l’éthique de sa pratique est, à mon avis, une démarche nécessaire voire indispensable dans un contexte social et culturel où les balises morales sont de plus en plus difficiles à repérer. Cependant, l’examen et la critique de ces activités de l’État se font, trop souvent hélas, à l’enseigne d’une certaine ambiguïté que l’on ne s’empresse presque jamais de lever. J’entends par là qu’il n’est pas clair si on interroge la vertu du produit ou si on en réprouve la gestion par les gouvernements et les abus toujours possibles. Pour ne pas tomber dans ce travers, j’affirme d’entrée de jeu qu’à mes yeux les jeux de hasard et d’argent ne sont pas des pratiques immorales et condamnables, pas plus que la cigarette et l’alcool ne sont intrinsèquement des vices. La consommation compulsive de ces objets a, j’en conviens, des conséquences trop souvent dramatiques qui, elles, doivent être prévenues. Le produit et les habitudes de consommation sont deux choses différentes et qui doivent le demeurer. Les confondre nuit au débat au lieu de le faire avancer. S’il fallait interdire tout ce qui est susceptible d’être compulsif au nom de la morale, il faudrait bannir le travail, le plaisir et même l’amour. Bref, la question de l’éthique en matière de jeu ne doit pas porter sur l’acte lui-même, elle doit plutôt porter sur la manière et l’intensité de son exploitation par l’État, lui dont la finalité première est le bien commun.

  • 4  Conférence de Louis Sormany, secrétaire adjoint à l’éthique et à la législation au ministère du Co (...)

6Un des spécialistes reconnus en matière d’éthique de l’administration publique, Louis Sormany, nous rappelait récemment que l’exigence éthique « découle aussi du fait que le financement des activités de l’État provient de chacun des citoyens qui sont donc en droit de s’assurer que les sommes mises à la disposition de l’État seront réellement utilisées à des fins publiques. De plus, l’État se trouve généralement en situation de monopole, ce qui, sans un cadre éthique approprié, peut conduire à des abus4

7Il y a peu de doute que les ressources prélevées par nos gouvernements et nos administrations sont utilisées, à de très rares exceptions près, à des fins publiques. Les cas d’abus et de gaspillage sont, un jour ou l’autre, démasqués et condamnés. Quant à leur utilisation optimale pour la promotion du bien commun, il s’agit d’une question qui ne met pas l’éthique directement en jeu mais qui, surtout, implique l’efficience et l’efficacité de l’action gouvernementale. Le lien de l’État avec le jeu porte moins sur le choix des politiques de dépenses que sur les politiques fiscales des gouvernements et des administrations. Si on pose un tel postulat, le propos de Louis Sormany me mène à dire que le financement éthique de l’État se fonde nécessairement sur les valeurs principales attachées au prélèvement des fonds publics, à savoir : la justice, l’équité et l’efficacité. La question éthique doit donc s’énoncer ainsi : l’utilisation des jeux de hasard et d’argent comme une des sources de revenus publics participe-t-elle au bien commun et est-elle en accord avec le comportement attendu en matière de prélèvement des deniers publics ?

8Je n’ai pas de réponse arrêtée et bien assise sur un argumentaire imparable. J’en suis, comme beaucoup je crois, encore au stade du questionnement et de la réflexion. Nous sommes encore loin d’avoir pris en compte tous les éléments de cette question. L’objectif de ce texte est modeste. Il a pour seule ambition de mettre en lumière quelques faits et quelques éléments théoriques qui peuvent contribuer à nourrir la réflexion et à enrichir le débat sur les rapports entre l’État et le jeu. J’exposerai donc successivement des événements historiques pour illustrer les humeurs changeantes des gouvernements à l’égard des jeux de hasard et d’argent et, en particulier, envers les loteries. Puis, dans un deuxième temps, j’examinerai la question sous l’angle de la théorie des finances publiques, ce qui me permettra d’utiliser les valeurs de justice, d’équité et d’efficacité comme critères de mesure du caractère éthique du jeu en tant que revenu public.

L’État et le jeu : une histoire ancienne

  • 5  Voir P. Coste, Loterie nationale, Paris, Payot, 1933.

9C’est à Rome, au troisième siècle, que serait apparue pour la première fois la loterie publique. Il faudra, cependant, attendre le quinzième siècle pour voir, aux Pays-Bas, la création d’une première véritable loterie d’État. La ville belge de Malines tiendra en 1589 un premier tirage pour des fins de bienfaisance. C’est à l’Italie du seizième siècle que reviendra, par contre, le titre de berceau de la loterie publique. Les marchands italiens y voyaient en ce temps un moyen efficace pour « se débarrasser de leurs marchandises défraîchies ou d’articles d’un prix trop élevé pour trouver preneurs5 ». La France n’échappera pas à l’attrait de la loterie et, dès 1539, le roi François 1er autorise l’instauration de loteries privées. En échange, obligation est faite aux promoteurs de verser au trésor royal un droit annuel de 2 000 livres tournois. L’Église n’est pas en reste et organise, elle aussi, des loteries pour ses propres œuvres. Toutefois, la première véritable loterie mise sur pied par l’autorité étatique verra le jour en 1700. On vendra alors 175 000 billets au coût unitaire de 2 louis. Le fonds de la loterie ainsi constitué se divise en deux parts : 500 000 livres de rentes viagères et 20 000 livres pour le gros lot. La petite histoire nous apprend que l’État ne paiera pas ces sommes, ni le principal ni les intérêts. Il change plutôt les règles de la loterie et paie une rente de 1 % aux participants. L’absolutisme royal pouvait certes permettre un tel comportement. Par contre, la réputation de la loterie publique a probablement encaissé un rude coup.

  • 6  Ibid., p. 26.

10Malgré cela, naîtra le 30 juin 1776 la Loterie nationale. Elle aura une existence relativement brève puisqu’elle disparaît en novembre 1793. Elle avait été instaurée pour assurer des recettes plus élevées à l’État, bien que ce motif n’ait jamais été reconnu par ses dirigeants. On enregistre des recettes annuelles de l’ordre de 10 millions. En dépit de cet attrait pécuniaire, la Loterie nationale cessera ses activités à la suite du vibrant réquisitoire du procureur Chaumette devant le Conseil général de la Seine. Pour lui, la loterie d’État était un « fléau inventé par le despotisme pour faire taire le peuple sur sa misère, en le leurrant d’une espérance qui aggravait sa calamité6 ».

  • 7  Ibid., p. 29.

11Elle renaît assez vite pourtant, le 30 septembre 1799. C’est que les coffres sont vides. L’argument choc invoqué est celui-ci : « Si vous ne voulez pas de loterie nationale, votre or et votre argent s’écouleront chez vos ennemis7. » La perspective de la fuite des capitaux effraie et pave la voie à la réinstauration de la Loterie nationale. On pousse le jeu à l’excès jusqu’à ce que des restrictions soient imposées en 1829 où trente-six départements de la France se voient interdire la tenue de loteries. Cet encadrement n’a pas semblé suffisant puisque le ministre des Finances doit abolir à nouveau la loterie, mais graduellement ; selon une loi du 21 avril 1832, elle devra complètement disparaître pour le 1er janvier 1836. Pour une deuxième fois, les loteries sont prohibées ; contrevenir à la loi s’accompagne de peines sévères allant jusqu’à la peine de mort. Restent cependant quelques exceptions permettant la tenue de tirages pour, par exemple, des œuvres de bienfaisance ou les arts. Malgré cela, on enfreint assez facilement la loi et les abus sont monnaie courante. Pendant ce temps, beaucoup d’autres pays se dotent de loteries nationales, notamment la Pologne, l’Irlande, l’Allemagne, le Danemark, l’Espagne, l’Autriche et la Hongrie.

12En Europe et particulièrement en France, les loteries publiques ont donc connu un va-et-vient au gré des crises de moralité publique dues, en partie du moins, aux abus et au gré des difficultés budgétaires des États. Nous ne devrions pas nous étonner que, chez nous, on ait observé pareil phénomène.

Au Canada et au Québec

  • 8  Voir à ce sujet M. Labrosse, Les loteries, Montréal, Stanké, 1985. Cet ouvrage est certainement le (...)
  • 9  Ibid., p. 75.

13En Nouvelle-France, le jeu de hasard a été interdit par voie de règlement dès 1648. On estimait à l’époque que « s’il estait souffert dans tout exceds pourrait causer la ruine des familles8 ». Des autorisations spéciales seront toutefois émises pour permettre d’écouler certains biens, pour secourir les pauvres, ou encore pour financer des projets de grandes envergures ou des institutions charitables. C’est ainsi qu’en 1732 et en 1733 une dizaine de loteries verront le jour. Quelques décennies plus tard, la prison de Montréal sera construite grâce à la loterie de février 1784 expressément instituée à cette fin. Dans le cas de la construction du canal Welland, la plus importante voie maritime canadienne de l’époque, les loteries américaines seront même appelées en renfort pour que cet ouvrage d’envergure soit réalisé. De nouveau interdites au dix-neuvième siècle, elles seront remplacées par les encans, pour lesquels il n’était pas nécessaire d’obtenir un permis. Détail intéressant, les Québécois sont davantage portés à acheter dans des encans que chez le marchand, même s’il en coûte plus cher. « C’est ainsi qu’on a inventé les bazars, les loteries, les ventes, les sermons, les conférences et les concerts dont la recette est consacrée aux œuvres de charité9

14En juin 1884, le curé Antoine Labelle revient à la charge et obtient l’instauration de la Loterie nationale de colonisation. On y fait tirer des terres, des immeubles, des maisons et autres objets afin de stimuler le peuplement du territoire québécois. Cette loterie atteint un tel succès qu’au lieu d’un seul tirage annuel il sera vite question d’un tirage aux trois mois puis d’un tirage mensuel. Cette loterie ne survivra pas, toutefois, à la mort de son fondateur, qui survint le 4 janvier 1891. En effet, le 18 mars de cette même année aura lieu le dernier tirage de cette loterie nationale. Il faudra attendre la grande crise économique de 1929 pour que d’autres personnes voient dans l’exploitation publique des jeux de hasard et d’argent une solution pour venir en aide aux plus affligés.

15Le 14 mars 1934, le gouvernement du Québec soumet un projet de loi à l’Assemblée législative dont l’intitulé indique bien la finalité. La loi sera déposée en chambre sous l’appellation de « Loi autorisant l’organisation d’une loterie pour fins éducationnelles et d’assistance publique ». Le vote sera unanime et historique. Il ne mettra pas fin, cependant, au foisonnement de projets de toutes sortes. En 1935, une proposition de Jean-Paul Larue vise à mettre sur pied une assurance-loterie pour venir en aide aux chômeurs. Puis, en 1938, dépôt par le député libéral de Montréal-Laurier, Ernest Bertrand, d’un projet de loi permettant la tenue annuelle d’un sweepstake au profit des universités et des hôpitaux. Il sera suivi, en mars 1939, du projet de loi privé du député libéral Vital Mallette, dont le but est similaire à celui du projet Bertrand. Toutes ces propositions seront, cependant, rejetées sans même avoir franchi l’étape de la mise aux voix.

  • 10  Son petit opuscule, Les loteries, a été écrit et publié en 1936.

16Toujours à cette époque, un journaliste de grande renommée, Léon Trépanier10, plaide par écrit en faveur de la création d’une loterie publique. Délaissant l’argumentation sociale et humanitaire, il considère que les provinces canadiennes ne peuvent taxer davantage leurs populations qui ploient déjà sous de lourds fardeaux fiscaux. Il voit dans la loterie, même temporaire, de nouvelles ressources financières aisément accessibles et efficaces. En s’inspirant de ce qui s’est fait au Canada et à l’étranger, il propose différents types de loterie possibles. Les emprunts à lots, la loterie par classes, la loterie simple et le sweepstake irlandais sont autant de manières susceptibles, selon Trépanier, de revitaliser les recettes publiques.

17Maurice Duplessis, redevenu le premier ministre du Québec le 8 août 1944 et fraîchement réélu en 1948, remet en selle l’idée d’un système de loterie provinciale dont les recettes serviraient à répandre les bienfaits de l’instruction et de la santé au Québec.

18Ce projet de loi reçoit l’accord de la chambre le 24 mars 1950. Tout en sachant que la bataille avec Ottawa n’est pas encore gagnée, il a le sentiment d’avoir un mandat clair de sa population pour l’obtention d’une loterie. Le 5 janvier 1956, Ottawa refuse d’adopter les amendements réclamés par Duplessis. Il faudra attendre 1966 pour que le gouvernement fédéral assouplisse sa position. Quatre projets de loi sont alors inscrits au calendrier de la session d’hiver. Puis, en 1967, le ministre de la Justice Pierre Elliott Trudeau se fait le parrain d’un projet particulier, plus connu sous l’appellation de bill Omnibus, visant à faire une mise à jour des lois fédérales. Le 14 mai 1969, le projet de loi reçoit l’approbation de la Chambre des communes et entre en vigueur le 1er janvier 1970. L’article 179 traite spécifiquement des loteries publiques et les rend légales.

  • 11  M. Labrosse, op. cit., p. 148.
  • 12  Ibid., p. 150.

19Québec s’empresse de saisir l’occasion et, en novembre 1969, le rapport Prévost de la commission d’enquête sur l’administration de la justice en matière pénale au Québec est déposé. Le rapport note que le jeu est la source de revenus la plus élevée du crime organisé et qu’il faut légaliser le jeu dans le meilleur intérêt de la population, mais il faut aussi, insiste-t-il, le socialiser. Sa proposition principale est la mise en place d’un monopole d’État : « Il faut socialiser le jeu. Entendons par là que l’État autorise le jeu, mais l’organise lui-même à son bénéfice et sans intermédiaire11. » À la suite de ce rapport, le gouvernement québécois dépose le projet de loi 86 sur les loteries et les courses et le fait adopter le 23 décembre de la même année. Cette loi crée deux nouveaux organismes : la Régie des loteries et des courses du Québec et la Société d’exploitation des loteries et courses du Québec. La mission de la Société sera de conduire et d’administrer « des systèmes de loteries pour le compte de l’État. Sur autorisation, elle pourra aussi exploiter des courses de chevaux12. » Les fonctions de la Régie seront, elles, de surveiller les courses de chevaux, de régir l’émission de permis d’organisation de loteries privées, de bingos ou de tirages, dans le respect du Code criminel canadien. Loto-Québec naît le 1er janvier 1970, date où le Code criminel canadien amendé entre en vigueur.

Un engouement qui n’est pas partagé par tous

20Comme on peut s’en douter, il n’a jamais manqué et ne manque pas, à travers le monde, de bonnes causes pour créer une loterie publique. C’est ainsi que le sweepstake irlandais est utilisé pour les hôpitaux. Le Panama, avec l’argent du sweepstake de Noël, peut financer ses hôpitaux, et le Luxembourg utilise le même jeu pour soutenir les œuvres de la Croix-Rouge. En France, la loterie venait en aide aux agriculteurs. L’Allemagne a utilisé les loteries d’État pour de vastes travaux de chômage et la Suède a dédié des fonds de même origine à l’entretien et au maintien des musées, des hôpitaux et des institutions consacrées à l’art, la musique et la littérature. Le Mexique a, aussi, une loterie d’État qui sert à financer les hôpitaux, les hospices et les œuvres de charité. Grâce à sa loterie nationale, l’Australie peut financer en partie la santé publique et mettre sur pied des projets de protection de l’enfance. Par contre, la Turquie utilise ses profits nets pour financer son aviation militaire, tandis que l’Argentine finance ses hôpitaux. La Chine, Cuba et la Suisse sont autant d’autres exemples où des régimes très différents, voire nettement opposés ont ou ont eu une loterie d’État. On retiendra de tous ces exemples que l’exploitation par les États des jeux de hasard et d’argent est un phénomène universel dont la finalité originelle est humanitaire et vise le développement du bien commun. C’est d’ailleurs la seule garantie possible de leur avènement et de leur maintien.

  • 13  Au Québec, le sociologue Jacques Grand’Maison est certes celui qui a dénoncé le plus vigoureusemen (...)

21Cependant, il faut bien noter que l’invocation des bonnes causes n’est jamais parvenue à rallier tout le monde au besoin d’utiliser ces jeux comme source de revenu pour l’État13. De tout temps, des gens se sont opposés à ces pratiques. Il tombe sous le sens que le jeu heurte au premier chef la rationalité de l’esprit, la valeur de l’effort et le sens de la justice. Pour certains, s’en remettre au hasard et à la bonne fortune pour un gain aléatoire, dépasse tout entendement. L’esprit cartésien se refuse à accepter l’absence de logique d’une démarche visant à obtenir un résultat déterminé. Vouloir s’enrichir par la seule entremise de forces surnaturelles relève de l’incantation. Les probabilités de remporter le gros lot étant, dans certains cas, de l’ordre d’un sur plusieurs millions, mieux vaut capitaliser ses économies dans des véhicules plus sûrs et se constituer, petit à petit, un pécule qui deviendra, éventuellement, patrimoine.

22On reproche aussi aux jeux de hasard et d’argent d’éroder la valeur de l’effort personnel en tant que moyen privilégié pour gagner son pain quotidien. Il y a derrière cela, à n’en pas douter, toute la vision chrétienne du travail. L’argent et la richesse sont le fruit du talent, du labeur et de la persévérance. Laisser miroiter qu’existent des parcours plus rapides et plus aisés pour y parvenir est un leurre que la morale doit réprouver.

23Pour s’opposer à la légalisation de loteries et à leur exploitation par les administrations publiques, on a déjà clamé que cela découragerait la charité individuelle, provoquerait la passion du jeu et que, en fin de compte, il y aurait là un faux principe économique. Léon Trépanier a déjà, en son temps, rejeté ces arguments. Il soutenait que la charité individuelle ne saurait être découragée vu que 75 % des personnes qui achètent des loteries ne contribuent jamais au soutien des hôpitaux et des institutions d’enseignement. Au deuxième argument, il rétorquait que le jeu est déjà bien présent dans la société canadienne et le légaliser ne reviendrait pas à l’encourager, parce qu’il était déjà solidement implanté dans les mœurs. Toujours selon Léon Trépanier, le jeu aurait un but moral, un but respectueux, celui de venir en aide au soutien des hôpitaux et des institutions d’enseignement. Ce but est plus acceptable que d’enrichir des groupes qui proviennent de milieux criminels. Au troisième argument, soit que la loterie est un faux principe économique, il répliquait que c’est un principe économique, car il permet de renflouer les coffres de l’État pour les besoins sociaux, que l’argent dépensé resterait au Canada, au lieu de servir les intérêts des pays étrangers, et finalement, que la loterie attirerait des capitaux étrangers.

24La même querelle se poursuit aujourd’hui. Les réponses de Trépanier n’auraient plus, cependant, les mêmes assises puisque, par exemple, une bonne partie des acheteurs de billets de loterie contribuent effectivement au financement des soins de santé et aux services d’éducation via les impôts et les taxes. Autre temps, autre univers. Par contre, on continue à justifier l’exploitation publique des jeux de hasard et d’argent par la nécessité de contrecarrer les jeux offerts par le crime organisé et par la consommation de loteries étrangères dont les recettes ne profitent en rien à nos intérêts nationaux.

  • 14  Voir I. Zola, « Observations on Gambling in a Lower Class Setting », Social Problems, printemps 19 (...)
  • 15  Sur cette problématique voir P.-M. Gaudemet et J. Molinier, Finances publiques, Paris, Montchresti (...)

25On aura compris par ce bref et incomplet survol historique que l’exploitation des jeux de hasard et d’argent et en particulier la vente de billets de loteries ne semblent pas être en contradiction avec la morale et les valeurs sociales lorsque les causes sont jugées bonnes, surtout charitables et allant dans le sens de l’intérêt collectif. Par ailleurs, on retiendra que les abus semblent toujours être le fait des individus, jamais ou très rarement celui des gouvernements. J’oserais dire que la critique des pratiques étatiques est de facture beaucoup plus récente. L’explication me semble résider dans la diversification des jeux de hasard et d’argent. De la vente de billets de loterie, jeu reconnu comme passif, nous en sommes venus à la mise en marché de jeux très actifs comme les paris et les jeux de casino. Ces jeux de hasard et d’argent contiennent des germes de dérèglement des comportements individuels dont les incidences sociales et économiques peuvent être fortement dommageables. Contrairement à la loterie, ce type de jeux mènent ceux qui s’y adonnent à s’investir émotivement et psychologiquement aggravant ainsi le risque de dépendance. Pis encore, le sociologue Irving Zola a démontré scientifiquement que les jeux de hasard et d’argent actifs consolident des sous-cultures déviantes des valeurs dominantes14. Vue ainsi, la question de l’éthique se pose d’emblée ; encore faut-il prendre en considération la problématique actuelle des revenus publics15.

La problématique des revenus de l’État

  • 16  Ibid., p. 23.

26Les administrations publiques ont accès à plusieurs modes de revenus. De la contrainte à la mise en marché, tout leur est permis dans la mesure où cela demeure acceptable et tolérable aux yeux des citoyens. L’État se réclame de sa puissance publique pour décréter des impôts, des taxes, des cotisations ou le paiement de droits. Il manifeste en cela sa souveraineté16. Il utilise, par ailleurs, sa taille et sa pérennité pour emprunter sur les marchés financiers. L’État se comporte alors comme un individu ordinaire, mais dont la capacité d’obtention de crédit serait hors de l’ordinaire. En dernier lieu, il peut revêtir son habit de marchand et offrir à l’acheteur éventuel des biens et des services de consommation individuelle. Il manie à la fois la contrainte et la persuasion. Une telle polyvalence est non seulement nécessaire pour le succès de son financement mais aussi pour ne pas épuiser ou monopoliser des sources que les administrations publiques doivent partager entre elles tout comme elles doivent les partager avec les autres acteurs économiques.

27À l’heure actuelle, la vogue est nettement à la réduction du fardeau fiscal des contribuables. Paul Martin, encore ministre des Finances du gouvernement fédéral du Canada, affirmait sans ambiguïté dans le discours du budget de 1998 que son but était de réduire les impôts, d’aller chercher moins d’argent dans les poches de tous ceux et celles qui, au Canada, travaillent dur pour gagner leur vie. La tendance est lourde et universelle. La mondialisation et les forces d’intégration des marchés vont dans le sens de l’allègement des impositions, en particulier celles qui frappent les entreprises. Les besoins budgétaires des gouvernements et des administrations sont, quant à eux, croissants en raison principalement de leurs structures. Il y a donc une nécessité de compenser une diminution de rentrées fiscales provenant d’une source par la création de nouvelles sources ou par l’augmentation des prélèvements exercés sur d’autres objets économiques. Pour employer le langage de la science fiscale, à besoin constant, si l’imposition diminue, la contribution devra s’accroître.

28Comme nous venons de le suggérer, l’imposition n’est pas le seul outil de financement des gouvernements et des administrations ; ce financement peut provenir d’autres sources, par exemple de la vente de biens et services publics, des revenus d’intérêts, de l’exploitation du patrimoine public, des opérations d’emprunt sur les marchés financiers, ou encore des transferts intergouvernementaux.

29La politique fiscale n’ignore pas ces activités ; au contraire, elle en tient compte puisque, d’une part, elles sont des compléments importants à la taxation et, d’autre part, parce que les budgets publics grugent chaque année une part importante de la richesse produite dans l’ensemble d’une société. On rapporte qu’à l’heure actuelle, pour les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les revenus fiscaux atteignent en moyenne 38,7 % du produit intérieur brut, alors que les dépenses totales dépassent bien souvent 40 %. Recourir uniquement aux prélèvements fiscaux pour financer les dépenses publiques aurait des conséquences économiques et sociales préjudiciables en raison de la trop grande pression que les impôts et les taxes exerceraient alors sur le porte-monnaie des individus ; ce que personne ne recherche.

30Les autorités gouvernementales de même que tous les autres intervenants doivent, pour étayer leurs propositions de politique fiscale, trouver des réponses à trois grandes questions : Qui doit payer les impôts et les taxes ? Quels sont les objets et les activités qui doivent constituer la matière imposable ? Comment et avec quels outils doit-on prélever les ressources de l’État ? Les réponses possibles à chacune de ces interrogations ne peuvent être obtenues sans avoir tenu compte d’un certain nombre de problèmes fondamentaux qui sont aussi des objectifs à atteindre et des valeurs à respecter.

Un souci de justice

31La première valeur liée aux finances publiques d’un État moderne et démocratique est la justice. Nous consommons tous, souvent sans en prendre vraiment conscience, des biens et des services publics. En effet, nul ne saurait prétendre le contraire. Pour un Canadien ou un Québécois, être sous le couvert d’une charte des droits et libertés, recourir aux services de la police ou des pompiers, fréquenter l’école, consulter un médecin ou se déplacer sur les routes, constituent autant d’actes de consommation de services fournis par l’État. Certains de ces services sont visibles et mesurables, d’autres ne le sont pas. Tous cependant constituent un bénéfice réel pour celui qui l’utilise. La consommation individuelle des biens et services publics a, aussi, des effets sur la collectivité.

  • 17  On désigne par ce vocable les entreprises de l’État qui jouissent d’une exclusivité de mise en mar (...)

32Prenons, par exemple, la Charte des droits et libertés. Une telle loi fondamentale permet à un citoyen de recevoir un service en cas de besoin. D’un autre côté, l’existence de cette charte contribue, sans aucun doute, à assainir les relations entre les citoyens et, par le fait même, participe à la paix sociale, ce qui est un avantage collectif et indivisible. Il est donc juste que tous soient appelés à financer le Trésor public. Or, au Québec, pour prendre cet exemple, on estime qu’environ 40 % des contribuables sont exemptés de l’impôt sur le revenu. Compte tenu de cette réalité, il ne serait que justice que ceux et celles qui ne paient pas d’impôt direct sur le revenu contribuent autrement aux dépenses de l’État. Mais comment y parvenir si le pouvoir de contrainte ne peut être utilisé en raison d’une capacité contributive individuelle jugée trop faible, sinon par des incitations à une participation volontaire. Le monopole fiscal17 que constitue Loto-Québec a cette capacité d’élargir le bassin réel et final des contribuables par l’ajout d’une contribution volontaire. D’aucuns pourraient arguer que l’attrait du gros lot, qui est l’incitatif le plus puissant à l’achat de billets de loteries, n’est qu’un leurre puisque les probabilités de le remporter sont infimes. Ce faisant, le leurre viendrait annuler tout esprit de justice. L’argument vaut dans la mesure où la loterie n’aurait qu’une fonction financière. Or, les loteries ont elles aussi une fonction sociale d’espoir d’améliorer son sort et une autre de contribuer à la paix sociale. C’est le cas aussi d’autres jeux comme le bingo, par exemple, dont le rôle social n’a plus à être démontré. Le prix à payer pour la consommation de ces produits étant peu élevé, il n’y a pas d’injustice à le payer.

33Les jeux de pari, de loterie vidéo et de casino sont, comme je l’ai dit précédemment, dans une classe à part. Ce sont des jeux durs où l’espérance du gain côtoie le désir de vaincre et d’être le meilleur. Ce ne sont pas des jeux sociaux et ils renforcent l’individualisme au détriment du sens collectif. De ce point de vue, que l’État prélève sa quote-part de l’argent mis en jeu ne peut pas être dénoncé comme une injustice. Par ailleurs, l’exploitation gouvernementale de ces jeux de hasard et d’argent soulève davantage, j’en conviens, le problème de l’éthique. Mais, dans une société libre, pouvons-nous vraiment parvenir à interdire voire, même, à faire disparaître toute activité de cette nature ? Poser la question, c’est aussi y répondre. Alors, il est préférable que les gouvernements en soient les exploitants de préférence aux milieux criminogènes.

L’équité à assurer

  • 18  L. Weber, L’État acteur économique, Paris, Economica, 1988, p. 151.

34Au dire de Luc Weber, l’équité est généralement considérée comme le plus important de tous les critères qui président aux choix de politique fiscale. Elle permettrait presque à elle seule de distinguer entre un bon et un mauvais système de taxation. Il y aurait, ajoute-t-il, deux manières de la définir. D’un côté, l’équité s’exprimerait par un principe d’équivalence où chaque contribuable devrait, selon les mots de l’auteur, payer un montant correspondant aux avantages qu’il retirerait des prestations de l’État. On a vu précédemment que la question de la justice d’imposition est incompatible avec cette première définition. Il faudrait alors opter pour une seconde approche, celle de la capacité contributive. Weber écrit : « Il [le principe] préconise en effet que la charge fiscale doit être distribuée entre les agents économiques conformément à leur aptitude à contribuer au financement des prestations de l’État, soit selon leur capacité économique. Ce principe renonce donc, au niveau des citoyens contribuables, à tout lien entre impôts et prestations publiques18. » En somme, comme cet auteur le souligne un peu plus loin dans son ouvrage, une politique fiscale qui affirmerait véritablement le respect du principe de l’équité fiscale est une politique qui a beaucoup plus de chances d’amener les contribuables à accepter le système fiscal du gouvernement.

  • 19  M. Boucher, « Une analyse économique des loteries québécoises », L’actualité économique, vol. 50, (...)
  • 20  Aujourd’hui, les revenus de la classe moyenne se situent dans une fourchette de 30 000 à 50 000 do (...)
  • 21  C. Lemelin, Les effets redistributifs des loteries québécoises, Montréal, université du Québec à M (...)
  • 22  Ibid., p. 3.

35Contrairement à l’économie privée, l’économie publique (donc les finances publiques) met en cause la question de l’équité. C’est-à-dire qu’elle accorde une importance particulière au rapport entre le prix et la capacité de payer des individus. On comprendra que cette importance est liée au caractère obligatoire des impôts et des taxes. Les jeux de hasard et d’argent, malgré le fait qu’ils ne constituent pas des contributions obligatoires au sens strict du terme, n’échappent pas à cette préoccupation. Des économistes québécois qui se sont intéressés à la question dans les années soixante-dix se sont opposés sur la régressivité de ce mode de revenus publics. Pour Michel Boucher19, par exemple, les loteries ne constituent en rien un mode de financement régressif. Il est douteux, selon lui, que les citoyens les plus défavorisés achètent des billets de loterie de manière abusive risquant ainsi de s’appauvrir davantage. Ce serait la classe moyenne, celle dont le revenu familial à l’époque (1974) se situe entre 5 000 dollars et 10 000 dollars par année20, qui afficherait la plus grande propension à la consommation de billets de loterie. Il en conclut que c’est la classe moyenne supérieure qui encourage les jeux de hasard ; pas les plus pauvres. Les données d’enquêtes plus récentes comme celles que je mentionnais au début n’ont pas eu tendance à renforcer la thèse de Michel Boucher. Clément Lemelin21 lui avait rétorqué que, au contraire, les loteries québécoises sont une forme de taxation hautement régressive. Pour Lemelin, le prix du billet est déjà une taxe à la consommation et, qui plus est, la loterie a des effets d’incitation au jeu. Ce dernier fonde son argumentation sur le fait que de 1970 à 1976, il s’est vendu des billets pour un montant de 625 millions de dollars. La Société d’exploitation des loteries et des courses du Québec a attribué 236 millions de dollars aux participants gagnants et versé 245 millions de dollars au ministre des Finances du Québec. Il a tenté de démontrer que pour l’année 1975-1976, en soustrayant les frais administratifs et de vente, la Société a vendu des billets pour un montant de 92,2 millions de dollars, mais qu’en réalité, ce montant correspond à 147,9 millions de dollars, alors la différence entre ces deux chiffres, soit 55 millions de dollars, est une taxe prélevée par l’État. Il insiste sur le caractère fiscal des revenus de loterie en écrivant : « Si Loto-Québec n’existait pas, les citoyens du Québec devraient faire face à une hausse de taxe puisque les profits de Loto-Québec sont versés au fonds consolidé du Québec. Tel serait aussi le cas si Loto-Québec ne faisait pas de profits22

36Pour démontrer l’aspect régressif des revenus de loterie, Clément Lemelin soutenait, par ailleurs, que les personnes ayant un revenu de 5 000 dollars et moins contribuaient pour 38 % des recettes fiscales, mais ne recevaient qu’entre 9,8 % et 24,4 % du revenu national alors que celles dont le revenu était de 5 000 dollars à 10 000 dollars contribuaient pour 46 % des recettes fiscales et recevaient entre 30,3 % et 47,1 % du revenu national. Finalement, les personnes dont le revenu dépassait les 10 000 dollars contribuaient pour 16 % des recettes fiscales, mais recevaient entre 28,5 % et 59,9 % du revenu national. Dans une situation de taxe véritablement progressive, le pourcentage de la part que les gens recevraient de l’État serait plus ou moins égal à la part de leur contribution. Mais selon ces données, il en va tout autrement. Le groupe le plus avantagé par l’État est celui qui contribue le moins et qui a le plus de ressources personnelles.

  • 23  Pour approfondir le débat sur la régressivité des revenus de loterie, voir l’article de D. B. Suit (...)

37Le débat entre Boucher et Lemelin n’a pas été repris depuis par d’autres économistes et ce débat n’a pas réglé, à mon sens, la question de l’équité. Il a permis, tout de même, de faire progresser notre compréhension du phénomène de l’exploitation publique des jeux23. Son enseignement le plus précieux réside dans le fait que les activités commerciales de l’État, lorsqu’elles deviennent des monopoles fiscaux, soulèvent la question de l’équité en raison de la qualité de puissance publique de l’exploitant. Par contre, la pertinence de la question peut être mise en doute par le caractère volontaire de la consommation des jeux de hasard et d’argent. Entre les mains de l’entreprise privée, cependant, tout questionnement disparaît.

L’efficacité des jeux de hasard et d’argent mise en doute

  • 24  Ces chiffres sont tirés de l’étude de M. O. Borg, P. M. Mason et S. L. Shapiro, The Economic Conse (...)
  • 25  Ibid., voir surtout le chapitre 3 consacré à la question de l’efficacité, p. 33-48.

38Il s’est vendu des billets de loterie pour une valeur de 19,5 milliards de dollars en 1990 aux États-Unis24. On estime que de tels revenus auraient été comparables aux recettes générées par une hausse de 1 % de la taxe de vente administrée par les États. Nous savons que le recours aux loteries comme moyen de financement faisait suite à une diminution des transferts financiers décidée par la Maison blanche dans le cadre du programme de partage des revenus fiscaux. Borg, Mason et Shapiro expliquent que lorsque les loteries sont mises sur pied pour financer un secteur du domaine public, généralement et contrairement aux attentes, les revenus tirés du jeu ne sont pas investis dans le secteur identifié25. La raison en est, selon eux, que les loteries servent plus souvent à remplacer une source de revenu qu’à ajouter de nouveaux revenus. Ces auteurs estiment que les loteries représentent environ 3,3 % des revenus des États américains. Au Québec, rappelons-le, l’ensemble des jeux commercialisés par la société d’État constituait en 2001-2002, sur la base des comptes publics, 2,9 % des recettes budgétaires du gouvernement du Québec ; ce qui représente une proportion de valeur presque similaire. C’est loin d’être aussi négligeable qu’il ne semble au premier abord vu que ce montant constitue, je le rappelle, la différence entre un budget équilibré et un déficit d’opérations. D’où l’importance stratégique de ces recettes tirées du jeu.

  • 26  Tel qu’énoncé auparavant, les loteries aux États-Unis sont mises sur pied avec l’intention de fina (...)
  • 27  Ibid., p. 21-23.

39En plus de permettre l’équilibre du budget, malgré ce qu’en disent Borg et Mason, les jeux de hasard et d’argent ont des apports réels au financement de certains services publics26. Ainsi, en Floride, la contribution financière de la loterie au réseau de l’éducation fut de 700,5 millions de dollars en 1990. Le nombre d’étudiants fréquentant ce réseau étant de 2,22 millions, l’apport per capita était donc de 315,54 $. En 1974, les États étudiés allouaient 15,4 % moins d’argent par étudiant que la moyenne nationale, cet écart s’était creusé à 22,9 % en 1979 et 35 % en 1984. On a estimé que pour presque tous les ménages, le bénéfice reçu (financement du réseau de l’éducation) était supérieur au coût de taxation. Seuls les plus pauvres y perdaient au change. Ce qui pose, évidemment, la question de l’équité27.

  • 28  La méthodologie de l’enquête est présentée aux p. 50-54. Elle implique l’étude longitudinale des r (...)

40En outre, les résultats de l’enquête28 de Borg, Mason et Shapiro montrent que, là où ont été créées des loteries pour le financement du réseau de l’éducation, les investissements publics provenant de la taxation ont clairement diminué. Trois raisons expliqueraient ce recul du financement public des maisons d’enseignement. Tout d’abord, ces loteries ont été mises sur pied dans les années quatre-vingt, époque où tous les gouvernements étudiés par Borg et Mason ont diminué leurs dépenses publiques. Ensuite, les revenus des loteries n’ont pas été entièrement investis dans le réseau de l’éducation mais plutôt disséminés dans différents programmes. Finalement, les États espéraient réellement pallier le manque à gagner avec les revenus des loteries. Conséquemment, les loteries n’ont pas procuré des revenus additionnels au réseau de l’éducation mais plutôt des revenus de substitution. Ce qui interdirait de parler d’efficience et d’efficacité dans le cas des recettes tirées de l’exploitation des jeux si ces revenus sont dédiés à des finalités déterminées et ce n’est pas le cas pour les loteries canadiennes.

41Par ailleurs, si ce mode n’arrive pas à être efficace pour le financement de services identifiés, il est certes plus facile d’emploi. Il ne faut pas perdre de vue que, en général, pour le citoyen, les loteries sont un divertissement et non pas une source de taxation. Elles n’enclenchent pas de réaction d’évitement comme le font les impôts et les contributions forcées. C’est d’autant plus paradoxal que, du point de vue fiscal, il faut reconnaître que les billets de loterie constituent une taxe de 50 % étant donné que les lots attribués dépassent rarement la moitié du prix de vente. Il serait impossible, politiquement, pour un gouvernement d’imposer une taxe de vente de 50% sur des produits autres que les billets de loteries. La création d’une loterie d’État, visant à financer des dépenses publiques, permet aussi aux autorités gouvernementales de diminuer le fardeau fiscal des citoyens ou de faire disparaître une taxe mal aimée, ce qui est politiquement très bon. Il y a tout de même un important revers à cela. L’étude de Borg et de Mason a mis en lumière le fait que les États ayant opté pour la voie du jeu comme mode de recettes publiques auraient connu, par après, des problèmes de financement de certaines dépenses publiques. En somme, ces administrations auraient renoncé, partiellement bien sûr, aux pouvoirs traditionnels de taxation permettant de recueillir beaucoup de revenus pour mettre sur pied des loteries qui génèrent beaucoup moins de revenus. D’où leur hypothèse que les revenus d’imposition et de taxation diminueront si un État a recours à la création d’une loterie pour augmenter ses sources de revenus. Pour eux, l’argent retiré du circuit économique par la vente de billets de loterie réduit l’activité économique et diminue ainsi les revenus classiques d’imposition et de taxation. Somme toute, l’efficacité du jeu en tant que source de revenus publics ne semble pas évidente à moins de le considérer comme nécessaire au maintien de l’équilibre des budgets.

42Les jeux de hasard et d’argent étatisés ne redistribuent pas, du moins selon les diverses écoles de pensée, équitablement les revenus. De plus, ils mettraient en péril les autres sources de revenus de l’État et ne parviendraient pas à financer efficacement les secteurs auxquels ils sont censés contribuer. Ils demeurent par contre une source séduisante de revenus pour les États parce que facile d’emploi. En revanche, la commercialisation du jeu, à cause du rôle supplétif et stratégique que les gouvernements lui confient, crée chez ceux-ci un état de dépendance dont ils ont beaucoup de difficultés à se débarrasser. Du point de vue de la science des finances publiques, il est plus aisé de substituer une taxe volontaire à un impôt obligatoire que l’inverse. Or, les jeux de hasard et d’argent exploités par les États sont de véritables taxes volontaires et, si j’ose dire, enthousiastes. Et utilisés dans la perspective de l’équilibre des finances publiques, ils sont un outil efficace.

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Notes

1  P. P. Tremblay, « Loterie et conservatisme au Québec », Recherches sociologiques, vol. XXII, no 3, 1991, p. 81. L’étude de Loto-Québec s’intitulait Caractéristiques des consommateurs de loterie (1986).

2  Loto-Québec, Une équipe, une réussite, rapport annuel 2003.

3  Ministère des Finances, de l’Économie et de la Recherche, Comptes publics 2001-2002, vol. 1, Québec, 2003.

4  Conférence de Louis Sormany, secrétaire adjoint à l’éthique et à la législation au ministère du Conseil exécutif (gouvernement du Québec), le 15 mai 2002 dans le cadre du congrès de l’Association canadienne-française pour l’avancement des sciences, document polycopié, p. 2.

5  Voir P. Coste, Loterie nationale, Paris, Payot, 1933.

6  Ibid., p. 26.

7  Ibid., p. 29.

8  Voir à ce sujet M. Labrosse, Les loteries, Montréal, Stanké, 1985. Cet ouvrage est certainement le plus complet sur l’histoire des loteries au Québec et au Canada.

9  Ibid., p. 75.

10  Son petit opuscule, Les loteries, a été écrit et publié en 1936.

11  M. Labrosse, op. cit., p. 148.

12  Ibid., p. 150.

13  Au Québec, le sociologue Jacques Grand’Maison est certes celui qui a dénoncé le plus vigoureusement et de façon la plus constante l’exploitation du jeu par les administrations publiques. Voir en particulier son ouvrage intitulé Le privé et le public, 2 vol., Montréal, Leméac, 1975.

14  Voir I. Zola, « Observations on Gambling in a Lower Class Setting », Social Problems, printemps 1963, vol. 10, no 4, p. 353-361.

15  Sur cette problématique voir P.-M. Gaudemet et J. Molinier, Finances publiques, Paris, Montchrestien, 1992, en particulier le deuxième volume.

16  Ibid., p. 23.

17  On désigne par ce vocable les entreprises de l’État qui jouissent d’une exclusivité de mise en marché et de vente de certains biens et services de consommation. Au Québec, les plus connus sont, certes, Loto-Québec et la Société des alcools.

18  L. Weber, L’État acteur économique, Paris, Economica, 1988, p. 151.

19  M. Boucher, « Une analyse économique des loteries québécoises », L’actualité économique, vol. 50, no 1, 1974, p. 63-78.

20  Aujourd’hui, les revenus de la classe moyenne se situent dans une fourchette de 30 000 à 50 000 dollars.

21  C. Lemelin, Les effets redistributifs des loteries québécoises, Montréal, université du Québec à Montréal, septembre 1976.

22  Ibid., p. 3.

23  Pour approfondir le débat sur la régressivité des revenus de loterie, voir l’article de D. B. Suits, « Gambling Taxes : Regressivity and Revenue Potential », National Tax Journal, no 30, 1er mars 1977, p. 19-35.

24  Ces chiffres sont tirés de l’étude de M. O. Borg, P. M. Mason et S. L. Shapiro, The Economic Consequences of State Lotteries, New York, Praeger, 1991.

25  Ibid., voir surtout le chapitre 3 consacré à la question de l’efficacité, p. 33-48.

26  Tel qu’énoncé auparavant, les loteries aux États-Unis sont mises sur pied avec l’intention de financer un secteur précis des dépenses publiques. Les auteurs ont étudié sept de ces loteries ayant pour objectif de financer les dépenses en éducation. Leur hypothèse est que les gouvernements utilisent les revenus des loteries pour financer plusieurs dépenses publiques autres que celles déterminées initialement. Ce comportement est appelé par les auteurs fungbility of the lotteries revenues.

27  Ibid., p. 21-23.

28  La méthodologie de l’enquête est présentée aux p. 50-54. Elle implique l’étude longitudinale des revenus de vingt-trois États ayant entre 1970 et 1987 implanté une loterie. Les auteurs ont par la suite construit une équation avec quinze variables pour leur permettre de calculer les conséquences économiques des revenus de loteries sur les autres revenus de taxation.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre P. Tremblay , « Finances publiques et jeux de hasard et d’argent : enseignement de l’histoire et considérations financières », Éthique publique [En ligne], vol. 5, n° 2 | 2003, mis en ligne le 10 janvier 2016, consulté le 01 mai 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2094 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2094

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Auteur

Pierre P. Tremblay

Pierre P. Tremblay est professeur titulaire au département de science politique de l’université du Québec à Montréal.

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