Navigation – Plan du site
Zone libre

La valeur des valeurs dans l’élaboration des politiques publiques

Antonia Maioni

Résumés

Ce texte pose trois questions sur le rapport entre les valeurs et l’élaboration des politiques publiques : en quoi les valeurs sont-elles importantes pour comprendre le développement des politiques publiques ? Quelle est la portée de cette importance et quels sont les problèmes associés à l’interprétation des valeurs ? Quelle est la source de ces valeurs et la façon dont elles peuvent être réconciliées, particulièrement dans une situation de gouvernance distribuée ? Selon l’auteur, il y a des limites importantes à l’utilité des valeurs dans l’analyse du développement des politiques publiques, de même que des pièges dans le fait d’encadrer l’élaboration des politiques publiques dans un discours lié aux valeurs.

Haut de page

Notes de la rédaction

Texte traduit par Benoît Dubreuil.

Texte intégral

  • 1  M. Adams, cité dans le Toronto Star, 17 mai 2003.
  • 2  D. Yankelovich, cité dans le Toronto Star, 21 avril 2003.

1Les Canadiens, et en particulier leurs médias et leurs politiciens, aiment penser qu’ils ont des valeurs qui les distinguent et qu’elles sont importantes lorsque vient le temps d’organiser la politique et la société. Les analyses récentes de l’opinion publique sur les questions de valeurs au Canada et aux États-Unis ont eu tendance à confirmer ce fait. Michael Adams, de la firme Environics, a conclu au terme d’un sondage pancanadien que les Canadiens et les Américains deviennent de plus en plus différents au moment où le Canada adopte un « multiculturalisme unique, à la fois postmoderne et postmatériel1». Le sondage délibératif mené par Daniel Yankelovitch pour le Réseau canadien de recherche en politiques publiques et rassemblant plus de quatre cents participants dans des groupes de discussion à travers le Canada propose un point de vue plus nuancé. Plusieurs valeurs centrales sont semblables au Canada et aux États-Unis ; les Canadiens tendent simplement à avoir plus confiance en leur gouvernement, à moins tolérer l’inégalité et à avoir un « sens plus développé » de l’interdépendance globale2.

2Certes les valeurs font à l’occasion les manchettes et elles nourrissent le sentiment identitaire, du moins chez certains Canadiens, mais quel impact ont-elles vraiment au sein de la société et en matière de politiques publiques ? Dans cet article je pose trois questions sur le rapport entre valeurs et élaboration des politiques publiques. Pourquoi les valeurs sont-elles importantes pour comprendre le développement des politiques publiques ? À quel point sont-elles importantes et quels sont les problèmes associés à l’interprétation des valeurs et au fait de devoir les mesurer entre elles ? Et, finalement, si tant il est vrai que les valeurs importent, de qui émanent-elles et comment peuvent-elles être réconciliées, particulièrement dans une situation de gouvernance distribuée ? Je soutiens qu’il y a des limites importantes à l’utilité des valeurs dans l’analyse du développement des politiques publiques, de même que des pièges potentiels dans le fait d’encadrer l’élaboration des politiques publiques dans un discours lié aux valeurs.

Pourquoi les valeurs importent-elles ?

3Qu’est-ce qu’une valeur ? La définition que donne le dictionnaire Oxford (canadien !) est claire mais complexe : « Les principes ou les critères moraux d’une personne ou d’un groupe social ; le jugement généralement accepté ou moralement énoncé sur ce qui a de la valeur ou ce qui est important dans la vie. »

  • 3  S. Brooks, Public Policy in Canada : An Introduction, Toronto, Oxford University Press, 1998, p. 4 (...)
  • 4  B. G. Doern et R. W. Phidd, Canadian Public Policy : Ideas, Structure, Process, Scarborough, Nelso (...)
  • 5  J. N. Lavis et al., « Examining the Role of Health Services Research in Public Policymaking », The (...)

4Dans l’analyse de l’élaboration des politiques publiques, l’étude des valeurs est difficile parce qu’elle nous oblige à définir un concept flou. On est porté à parler des valeurs comme des influences « contextuelles » qui affectent l’environnement à l’intérieur duquel s’élaborent les politiques publiques3. C’est également cette conception qui se dégage de la réflexion en politique publique faisant état de la tension entre les « faits » et les « valeurs » dans l’élaboration des politiques4. L’indétermination du concept de valeur demeure un grand défi dans les récents débats sur les transferts de connaissance, dans la mesure où la connaissance tirée de la recherche (au sujet des « faits ») détermine, plus que jamais, la composition de l’agenda et la résolution de problèmes de politiques publiques5.

5Bien entendu, les faits ne sont pas « libres de toute valeur » et le développement des politiques inclut presque toujours des jugements de valeur et des débats. L’élaboration des politiques publiques ne peut pas être comprise comme un exercice purement rationnel où l’on assortit les solutions aux problèmes. C’est parce que les problèmes sont rarement bien définis et que les solutions sont, plus souvent qu’autrement, des options imparfaites. Et, bien entendu, l’élaboration des politiques publiques est un exercice politique. La politique implique une distribution des ressources et du pouvoir qui n’est pas optimale pour toutes les personnes impliquées. C’est pourquoi, même dans les meilleures circonstances, l’apprentissage de l’art en matière de politique publique, bien qu’il demeure possible, est souvent contraint par toutes sortes de limitations.

  • 6  L. A. Pal, Public Policy Analysis : An Introduction, Scarborough, Nelson, 1992, p. 206.
  • 7  D. Stone, Policy Paradox and Political Reason, Boston, Little Brown, 1988, p. 8.
  • 8  T. R. Marmor, K. G. H. Okma et S. R. Latham, National Values, Institutions and Health Policies : W (...)

6En effet, la « passerelle » entre les problèmes à résoudre et les solutions choisies est ancrée dans les valeurs des décideurs politiques et dans les fins qui sont définies pour les réaliser6. On considère souvent les valeurs, comme dans la définition donnée plus haut, comme des critères ou des principes généralement acceptés de ce qui « devrait » être. Mais le concept de valeur demeure une notion très abstraite. Même les groupes de valeurs durables et universelles (ou « les valeurs incontestables »), telles que la liberté et l’égalité, qui définissent la plupart des démocraties modernes, sont sujettes à la controverse lorsqu’on essaie de les définir ou de les interpréter7. Même lorsque les valeurs sont très semblables, les fins peuvent être différentes, tout comme les instruments qui seront utilisés pour les atteindre. En d’autres termes, les valeurs sont la « fondation » mais non l’« architecture » des programmes et des politiques8.

  • 9  Voir, par exemple, de S. M. Lipset, Agrarian Socialism : The Cooperative Commonwealth Federation i (...)
  • 10  K. G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, Montréal, McGill-Queen’s University Pres (...)

7Le problème fondamental, du point de vue de l’analyse des politiques, est qu’il est difficile d’établir une relation causale entre les « valeurs » et les « politiques publiques ». Il y a une documentation considérable sur l’impact des valeurs, de la culture politique, sur la manière dont se forment les différentes trajectoires dans le développement de l’État providence9. Mais « il y a une circularité potentielle » dans les arguments fondés sur les valeurs ; le fait « qu’un pays possède une politique sociale limitée parce que ses habitants veulent une politique sociale limitée n’améliore pas beaucoup notre compréhension10 ». En d’autres mots, on est en présence du dilemme de l’œuf et de la poule : les valeurs peuvent être considérées à la fois comme la cause et l’effet du même phénomène.

  • 11  P. Pierson, « When Effect Becomes Cause : Policy Feedback and Political Change », World Politics, (...)
  • 12  L. R. Jacobs, The Health of Nations : Public Opinion and the Making of American and British Health (...)
  • 13  E. M. Immergut, Health Politics : Interests and Institutions in Western Europe, New York, Cambridg (...)
  • 14  T. R. Marmor, K. G. H. Okma et S. R. Latham, op. cit.

8La définition et l’interprétation des valeurs diffèrent à travers l’espace et changent avec le temps. Le processus lui-même que nous cherchons à expliquer crée souvent des valeurs. L’effet de rétroaction est évident dans la manière dont les politiques publiques servent à définir des frontières et offrent des incitatifs aux acteurs politiques et sociaux11. Les valeurs durent dans la mesure où elles s’incrustent dans des institutions12 ou parce qu’elles consolident et légitiment l’influence d’intérêts puissants13. La politique de santé publique est un bon exemple. Il est clair que, bien que la plupart des pays de l’OCDE partagent des valeurs très semblables sur les soins de santé, il y a des différences considérables dans la manière dont ces valeurs se reflètent dans les politiques14. On a prêté beaucoup d’attention aux différentes valeurs et cultures politiques pour expliquer pourquoi le Canada avait une assurance maladie publique et universelle, alors que les États-Unis n’en avaient pas. Il y a deux prémisses ici – à savoir que les valeurs sont différentes et que cette différence a affecté la formation des politiques publiques – et aucune d’entre elles n’est facile à mesurer ou à prouver.

  • 15  A. Maioni, Parting at the Crossroads : The Emergence of Health Insurance in the United States and (...)

9En réalité, les témoignages historiques suggèrent qu’il n’y a pas eu une acceptation générale d’un modèle public au Canada ni le rejet d’un tel modèle aux États-Unis. Les différences de valeurs ne furent pas la raison première de la divergence entre les systèmes de santé des deux pays. Ce qui fut davantage important, c’est la manière dont les institutions politiques ont donné une voix à certaines valeurs, les compromis qui s’ensuivirent et la diffusion de l’innovation politique à travers les constituantes politiques15. Avec le temps, les valeurs inscrites dans le système de santé public canadien en sont venues à modeler la manière dont les citoyens, ainsi que les parties prenantes, voyaient le système de santé et, plus largement, le rôle du gouvernement dans leur vie. Mais la mise en opération de ces valeurs dans le système de santé dépendait d’un certain nombre d’incitatifs réels qui pesaient sur les acteurs politiques (tels que les provinces récalcitrantes, qui ont accepté de mettre en place le modèle en échange d’un partage des coûts avec le fédéral) et de groupes d’intérêts puissants (tels que les professionnels de la santé, qui ont accepté le financement public en échange d’une autonomie professionnelle et financière considérable).

10Ce qui est plus important, c’est que ces valeurs abstraites ont perduré parce qu’elles sont reliées aux soins de santé dans la pratique. Autrement dit, la valeur fondamentale inscrite dans le modèle public (que l’accès aux soins doit dépendre des besoins plutôt que de la capacité de payer) a du sens pour les Canadiens parce qu’elle garantit un meilleur fonctionnement du système de santé (nous pouvons tous avoir accès à des soins de qualité à un prix raisonnable). Au fur et à mesure que la conjoncture multiplie les sources de pression sur les patients, les professionnels et donateurs, la manière dont cette valeur est interprétée dans le système de santé à travers le Canada est examinée et interrogée beaucoup plus attentivement.

Dans quelle mesure les valeurs importent-elles ?

11Le débat sur la réforme des soins de santé au Canada met l’accent sur les valeurs que l’on perçoit comme étayant le système de santé : la solidarité, la responsabilité collective et l’égalité. Il y a un consensus qui subsiste, très largement, autour de l’idée que les soins de santé demeurent un droit social au Canada. Mais la satisfaction à l’égard des dispositions actuelles du système de santé diminue dans le public en général aussi bien que chez les élites politiques qui influent sur l’opinion publique et chez les leaders politiques.

12Dans les années soixante, le débat concernant la réforme des soins de santé au Canada se concentrait sur la manière dont on pouvait créer un système de soins de santé qui permettrait une couverture abordable des besoins en matière de santé. Les partisans du modèle public – incluant le gouvernement social-démocrate qui l’a mis en place pour la première fois en Saskatchewan – avaient l’intention de démontrer que l’assurance publique était une meilleure solution que la privatisation. En réalité, ce sont les opposants au modèle de la Saskatchewan et au rapport de la commission Hall (qui insistait pour que le gouvernement fédéral étende ce modèle à toutes les provinces canadiennes) qui ont joué implacablement la « carte des valeurs », en assimilant l’assurance publique aux dogmes socialistes et à la coercition gouvernementale.

  • 16  R. J. Romanow, Final Report, Building on Values : The Future of Health Care in Canada, Ottawa, The (...)

13Aujourd’hui, ce sont les partisans du modèle public qui tendent à encadrer la réforme de la santé dans le discours des valeurs. Le rapport Romanow16 cherche à raffermir la confiance dans le modèle public en faisant des soins de santé un « symbole national » et de la réforme de la santé un exercice de « construction sur des valeurs ». Toutefois, il s’avère problématique de défendre le modèle public sur la base de valeurs, puisque les valeurs seules ne sont pas la raison de la création et de la diffusion d’un système de santé financé publiquement. Il y a plusieurs autres facteurs qui y ont contribué, notamment le développement historique : l’expérimentation et les preuves faites par les provinces, le fédéralisme coopératif, de même que le programme social-démocrate de différents partis politiques. Le fait de concentrer notre attention sur les valeurs, par conséquent, peut nous aveugler quant aux autres conditions requises pour atteindre un consensus social et politique autour d’une voie politique.

  • 17  M. Giacomini et al., « “Values” in Canadian Health Policy Analysis : What Are We Talking About ? » (...)
  • 18  P. Martin et A. Maioni, « Is the Canadian Health Care Model Politically Viable ? Some Evidence Fro (...)
  • 19  S. Vail, Canadians’ Values and Attitudes on Canada’s Health Care System, Conference Board of Canad (...)

14On doit se rappeler que les valeurs ne sont pas statiques dans le temps et dans l’espace. Bien que les valeurs dans le domaine des soins de santé ne puissent pas être réduites à des préférences ou à des croyances17, l’opinion publique est souvent utilisée pour les capter. C’est une tâche difficile que de mesurer l’opinion publique et c’est une entreprise encore plus risquée que de relier à des valeurs des opinions discrètes sur des questions particulières. Néanmoins, les sondages révèlent un paradoxe intéressant dans les attitudes des Canadiens à l’égard de leur système de santé18. D’un côté, il y a un appui considérable aux grands principes de l’assurance maladie et le système est souvent acclamé comme une partie constitutive de l’identité du pays. Par exemple, il y a un consensus durable sur les cinq principes énoncés dans la loi canadienne sur la santé, à savoir que les soins de santé doivent respecter l’universalité, l’intégralité, la transférabilité, l’accessibilité et la gestion publique19.

  • 20  Statistique Canada, Access to Health Care Services in Canada, 2001 (82-575-XIE), Ottawa, juillet 2 (...)
  • 21  M. Mendelsohn, Canadians’ Thoughts on Their Health Care System : Preserving the Canadian Model Thr (...)

15De l’autre côté, il y a une inquiétude croissante quant à la montée en flèche des coûts du système de santé et des problèmes d’accessibilité qui ont porté plusieurs Canadiens à considérer que le système est en crise et à défendre des solutions qui peuvent être incompatibles avec les principes qui sous-tendent le système. Pour compliquer les choses davantage, les sondages faits auprès des utilisateurs de soins de santé démontrent que, bien qu’une majorité de Canadiens soit satisfaite des soins qu’elle reçoit, un nombre croissant de Canadiens connaissent des difficultés d’accès et deviennent de moins en moins patients dans l’attente de services20. Par conséquent, malgré le soutien collectif aux principes généraux du système de santé, les Canadiens témoignent d’une inquiétude croissante en ce qui a trait à leurs besoins individuels, d’une impatience grandissante à l’égard des problèmes d’accès aux soins et d’une plus grande ouverture face à la réforme et à l’innovation21.

Les valeurs de qui ?

16Les arguments qui en appellent aux valeurs sont souvent perçus comme une justification du statu quo et une résistance à l’apprentissage politique. Ce fut certainement le cas dans l’expérience américaine où, par exemple, l’« exception américaine » est souvent reliée à une adhésion aux principes du libéralisme et de l’individualisme. Cela fut un argument puissant dans la réflexion sur les politiques sociales pour expliquer le développement limité de l’État providence américain, de même que dans les discours populaires sur les limites de l’intrusion du gouvernement. Un rapide survol du discours virulent « anti-Canada », qui a accompagné la brève émergence d’un modèle à payeur unique dans le domaine des politiques publiques au début des années 1990, et l’utilisation efficace des publicités « Harry et Louise » pour mettre fin aux tentatives de l’administration Clinton pour réglementer les assureurs en santé nous donnent un aperçu de la manière dont l’utilisation de la « carte des valeurs » peut résister à l’apprentissage politique et aux innovations incompatibles.

17L’utilisation des valeurs comme outil d’analyse ou comme instrument dans l’élaboration des politiques publiques s’avère encore plus problématique dans les contextes de gouvernance distribuée. Sur le plan de l’analyse politique, il devient alors encore plus difficile de préciser, de mesurer les valeurs et de retracer leur impact à travers les multiples processus politiques. Dans l’élaboration des politiques publiques, l’appel aux valeurs peut laisser entendre qu’il y a une vision unique là où plusieurs visions existent et peut mener à la tentation de dissimuler les différences et les enjeux véritables mettant en cause le consensus. Le discours des valeurs peut sous-estimer ou ignorer le travail difficile mais nécessaire en vue d’atteindre le compromis et la coordination. C’est ce qui accroît les défis de l’apprentissage de la politique publique et rend la recherche d’un terrain commun d’autant moins probable.

18Le fédéralisme, la principale structure canadienne en matière de gouvernance distribuée, permet l’ambiguïté des valeurs et leur superposition. Le fédéralisme, en tant qu’organisation politique, permet aux valeurs d’être partagées par démonstration plutôt que par imposition. Dans les bonnes conditions, la division des juridictions en matière de politiques sociales, y compris les soins de santé, a permis l’innovation provinciale, la flexibilité dans la conception des politiques et la diffusion du savoir en matière de politiques publiques, là où c’était fiscalement possible.

19Ce qui est peut-être moins intéressant, dans l’expérience canadienne, c’est que les valeurs sont devenues un nouvel instrument dans les jeux de pouvoir politique entre les gouvernements. L’insistance constante sur les valeurs « nationales » vient souvent justifier et promouvoir l’implication « fédérale » dans certains domaines de juridiction provinciale, et cela est vu par plusieurs comme se faisant aux dépens de l’autonomie provinciale et de la flexibilité. Dans de telles situations, le gouvernement fédéral est perçu comme un pouvoir hégémonique qui impose les valeurs par la force plutôt qu’en les transmettant par le biais de démonstration.

20Le discours des valeurs autour de la loi canadienne sur la santé en 1984 a transformé le statut fédéral, associé à l’argent transféré par le gouvernement fédéral aux provinces, en mandataire d’un système de santé « national » qui, sur le terrain, c’est-à-dire dans les tranchées du système des soins de santé, n’existe pas. L’entente-cadre de 1999 sur l’union sociale reposait sur la perception d’un consensus sur les valeurs permettant d’accroître l’espace politique du gouvernement fédéral mais sans pour autant engager les gouvernements ou les citoyens dans un nouvel examen des règles et des responsabilités en matière de politique sociale. Voilà en quoi consiste l’entente-cadre sur l’union sociale (ECUS) : supposer l’existence de valeurs, éviter les vrais problèmes concernant les règles et les responsabilités dans l’élaboration des politiques sociales et les réalités fiscales qui affectent l’« union sociale ». Plus récemment, le rapport Romanow sur la santé s’est basé sur les valeurs pour soutenir que le modèle public est la « bonne » chose à faire et que l’imputabilité à partir du centre est la meilleure manière de l’assurer. Mais la puissance du message simple de Romanow – que l’organisation du système de santé autour du principe de besoin plutôt que celui de la capacité de payer est préférable à la fois sur le plan de la santé et sur le plan fiscal – a eu un écho auprès des Canadiens précisément parce que l’idée peut être démontrée en termes pratiques et n’a pas besoin d’être traduite en termes de valeurs nationales.

21En conclusion, les valeurs peuvent être utilisées dans l’analyse politique et dans l’élaboration des politiques publiques, mais la définition et le dosage des valeurs demeurent problématiques. Prendre les valeurs en considération peut contribuer à nous renseigner sur ce qui nous importe en tant qu’individus et collectivités. Les débats sur l’élaboration des politiques publiques ne peuvent pas faire abstraction des valeurs mais peuvent dépasser cette discussion pour comprendre la vraie politique qui influence les choix et les résultats politiques.

22Le fait de trop insister sur les valeurs rend plus difficile notre engagement dans l’apprentissage politique, particulièrement dans un contexte de gouvernance distribuée. Le risque est d’assimiler les valeurs partagées à des limites que l’on s’impose en matière d’innovation, dans l’élaboration des instruments ou des objectifs politiques. Le défi consiste plutôt à comprendre les conditions qui affectent la coopération et l’application des politiques, et de prendre en considération les facteurs politiques réels qui affectent le développement politique : la puissance des idées, l’influence des intérêts et la forme des institutions.

Haut de page

Notes

1  M. Adams, cité dans le Toronto Star, 17 mai 2003.

2  D. Yankelovich, cité dans le Toronto Star, 21 avril 2003.

3  S. Brooks, Public Policy in Canada : An Introduction, Toronto, Oxford University Press, 1998, p. 43.

4  B. G. Doern et R. W. Phidd, Canadian Public Policy : Ideas, Structure, Process, Scarborough, Nelson, 1992, p. 216.

5  J. N. Lavis et al., « Examining the Role of Health Services Research in Public Policymaking », The Milbank Quarterly, vol. 80, no 1, 2002, p. 125-154.

6  L. A. Pal, Public Policy Analysis : An Introduction, Scarborough, Nelson, 1992, p. 206.

7  D. Stone, Policy Paradox and Political Reason, Boston, Little Brown, 1988, p. 8.

8  T. R. Marmor, K. G. H. Okma et S. R. Latham, National Values, Institutions and Health Policies : What do They Imply for Medicare Reform ?, The Commission on the Future of Health Care in Canada, Discussion Paper no 5 , Ottawa, 2002.

9  Voir, par exemple, de S. M. Lipset, Agrarian Socialism : The Cooperative Commonwealth Federation in Saskatchewan, Berkeley, University of California Press, 1971 ; et Continental Divide : The Values and Institutions of the United States and Canada, New York, Routledge, 1990.

10  K. G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1987, p. 37.

11  P. Pierson, « When Effect Becomes Cause : Policy Feedback and Political Change », World Politics, no 45, juillet 1993, p. 595-628.

12  L. R. Jacobs, The Health of Nations : Public Opinion and the Making of American and British Health Policy, Ithaca, Cornell University Press, 1993.

13  E. M. Immergut, Health Politics : Interests and Institutions in Western Europe, New York, Cambridge University Press, 1992.

14  T. R. Marmor, K. G. H. Okma et S. R. Latham, op. cit.

15  A. Maioni, Parting at the Crossroads : The Emergence of Health Insurance in the United States and Canada, Princeton, Princeton University Press, 1998.

16  R. J. Romanow, Final Report, Building on Values : The Future of Health Care in Canada, Ottawa, The Commission on the Future of Health Care in Canada, novembre 2002.

17  M. Giacomini et al., « “Values” in Canadian Health Policy Analysis : What Are We Talking About ? », Canadian Health Services Research Foundation, Ottawa, octobre 2001.

18  P. Martin et A. Maioni, « Is the Canadian Health Care Model Politically Viable ? Some Evidence From Public Opinion », Canadian Political Science Association, université Laval, Québec, 27-29 mai 2001.

19  S. Vail, Canadians’ Values and Attitudes on Canada’s Health Care System, Conference Board of Canada, Ottawa, 2001.

20  Statistique Canada, Access to Health Care Services in Canada, 2001 (82-575-XIE), Ottawa, juillet 2002.

21  M. Mendelsohn, Canadians’ Thoughts on Their Health Care System : Preserving the Canadian Model Through Innovation, Ottawa, The Commission on the Future of Health Care in Canada, juillet 2002.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Antonia Maioni , « La valeur des valeurs dans l’élaboration des politiques publiques », Éthique publique [En ligne], vol. 5, n° 2 | 2003, mis en ligne le 10 janvier 2016, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2087 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2087

Haut de page

Auteur

Antonia Maioni

Antonia Maioni est professeure à l’Institut d’études canadiennes de l’université McGill.

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org