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Perspectives québécoises

L’autorité politique et le service du bien commun dans les conditions d’aujourd’hui

Claude Ryan

Résumés

Le bien commun est l’objet même du politique et doit être incarné par les gouvernements démocratiquement élus. Dans le contexte où le rôle des gouvernements évolue au même rythme que les sociétés s’individualisent, peut-on encore parler de bien commun ? Si oui, à quelles conditions ? Partant de son expérience politique, Claude Ryan propose quelques considérations sur le bien commun qui réfutent les approches idéologiques, tant néolibérales que sociales-démocrates. Pour lui, le bien commun est la résultante de l’exercice responsable du pouvoir et, dans nos sociétés démocratiques, cela signifie la prise en compte des intérêts individuels sans renoncer aux intérêts de la communauté. Ce sont ces fragiles équilibres que doit défendre la classe politique.

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Texte intégral

1On dit couramment que le bien commun est l’objet propre de la société politique et la responsabilité spécifique des gouvernements mandatés pour exercer le pouvoir en son nom. Cette affirmation est juste. Elle gagne néanmoins à être complétée par l’examen de ce qu’est concrètement l’action du pouvoir politique au service du bien commun dans les conditions d’aujourd’hui.

2Je me propose d’aborder ce sujet en m’inspirant surtout de l’expérience qu’il m’a été donné d’avoir de la politique québécoise, d’abord comme observateur privilégié en qualité de journaliste, ensuite comme acteur engagé en qualité de député et de membre d’un gouvernement, puis à titre d’observateur retraité ayant connu l’appareil gouvernemental de l’intérieur et ayant conservé certains contacts dans ce milieu. Je le ferai aussi en fonction du contexte actuel, qui en est un de sévère discipline budgétaire pour les gouvernements. Avant d’en venir au cœur du sujet, il m’apparaît utile de proposer d’abord quelques clarifications.

Quelques clarifications nécessaires

31) Par bien commun, j’entends, selon la formule chère aux scolastiques, la bonne vie humaine – on dirait aujourd’hui la qualité de vie – de la population. Cette définition embrasse l’ensemble des conditions aptes à favoriser la qualité de vie des personnes, des groupes et des institutions dans l’ordre, la liberté, la justice, la concorde et la paix. La société politique n’est pas seule responsable du bien commun. Chaque citoyen, chaque famille, chaque groupe, chaque communauté particulière, porte en effet sa part de responsabilité envers le bien général. Par l’intermédiaire de l’État, qui en est l’incarnation, la société politique jouit néanmoins de l’autorité la plus élevée, elle est le point de référence ultime en ce qui touche les décisions relatives au bien temporel de ses membres.

42) Le bien commun dont est responsable la société politique embrasse plus spécifiquement le bien commun temporel, c’est-à-dire les biens reliés à la vie humaine dans le temps. Les réalités qui sont au-delà du temps et des lieux – en particulier les croyances religieuses, les valeurs esthétiques, la libre recherche de la vérité, les pensées et la vie privée des citoyens – ne sont pas de son ressort, sauf dans la mesure où elles ont un lien avec la poursuite du bien commun temporel et l’observance des lois justes que la société politique édicte au nom de tous. Au centre de toute vie sociale, se trouve en effet la personne humaine. Par des aspects fondamentaux de sa nature, celle-ci tend vers des horizons qui débordent le temps et l’espace. Du moins sous ces aspects, la personne humaine ne saurait être assujettie à l’autorité du pouvoir politique ; d’autre part, celui-ci a pour mission de créer les conditions les plus propices au développement plénier des personnes.

53) Le bien commun embrasse tout le monde, bon gré mal gré. Il rejoint la vie quotidienne de chaque personne sous mille et une formes. Cependant, il n’existe nulle part à l’état pur. Il est très difficile d’en donner une définition précise. La réalité qu’il recouvre est en effet extrêmement diversifiée et en continuelle évolution. De plus, la même réalité se prête à des perceptions et à des interprétations très différentes d’une personne à l’autre. Il est par conséquent difficile de se réclamer d’une idée du bien commun dont tous conviendraient. Au sein de la société politique, une telle idée existe au mieux dans des circonstances exceptionnelles, par exemple en temps de crise, de catastrophe ou de guerre. Dans une société démocratique, il n’existe donc pas un bien commun idéal qui serait au-dessus de toute discussion. Citoyens et gouvernements doivent plutôt composer avec plusieurs conceptions différentes, voire opposées, du bien commun. Ces conceptions varient suivant l’expérience, la culture, les intérêts, les opinions, les goûts et inclinations des individus et des groupes. Elles sont d’autant plus prononcées que les membres de la société sont davantage libres de s’exprimer.

64) Par-delà les grandes diversités d’intérêts et d’opinions que l’on y observe, la société politique est habitée par un fort besoin d’unité et de solidarité. Ses membres ressentent la nécessité d’une action commune autour de certains objectifs et aussi d’une autorité habilitée à agir en leur nom dans les affaires communes. Ce besoin d’unité s’exprime par diverses formes d’entraide et de collaboration entre les personnes mais principalement par la désignation de personnes mandatées pour agir au nom de la collectivité.

75) La tendance naturelle des citoyens à nourrir sur tous les sujets des opinions variées est contre-balancée par une autre tendance qui les incline à se regrouper, sous diverses modalités, autour de deux familles d’esprit. L’une met l’accent sur les valeurs de responsabilité individuelle, d’entreprise libre, de débrouillardise personnelle, de tradition, de continuité, d’ordre, de discipline, de stabilité et de solidarité au sein de la famille immédiate. L’autre privilégie les valeurs de remise en question, de création, de changement, d’innovation, de risque, de partage, de socialisation. En général, les partis politiques se distinguent les uns des autres selon que leurs orientations les situent à gauche ou à droite d’un centre mythique qui existe théoriquement à distance de ces deux courants. Dans les sociétés parvenues à un degré avancé de liberté et de stabilité, les partis qui aspirent au pouvoir tendent à ne pas trop s’éloigner du centre. Une loi non écrite y favorise en outre l’alternance au pouvoir de partis représentant chacune des deux tendances mentionnées.

86) L’action gouvernementale est fortement conditionnée, dans toute société, par le contexte concret dans lequel elle est appelée à se déployer. Certaines périodes se prêtent à une expansion marquée de l’action gouvernementale. En 1960, par exemple, les conditions dans lesquelles Jean Lesage et le Parti libéral furent portés au pouvoir se prêtaient exceptionnellement à la revalorisation de la politique et à l’expansion des dépenses publiques. Il fallait assainir les mœurs politiques, corrompues par de longues années de favoritisme et de laxisme éthique. Il fallait aussi rattraper de nombreux retards dans la santé, l’éducation, les services sociaux et les infrastructures publiques. En outre, Maurice Duplessis, par-delà tous les défauts qui lui furent imputés, eut au moins un mérite important : après quinze ans de pouvoir ininterrompu, il avait laissé les finances publiques en excellent état, ce qui donna une importante marge de manœuvre aux pionniers de la Révolution tranquille. Dans d’autres circonstances, l’opinion réclame plutôt une diminution des dépenses publiques et un allègement des charges fiscales. Ainsi, Daniel Johnson père était fort critique à l’endroit de la facilité avec laquelle Jean Lesage augmentait les dépenses et l’endettement publics. Il fut porté au pouvoir en 1966 à la tête d’un parti qui avait promis de mettre un frein à l’expansion inconsidérée de l’État québécois. Pendant le séjour de l’Union nationale au pouvoir, les dépenses gouvernementales continuèrent toutefois de croître à un rythme fort supérieur à celui de l’économie québécoise. Lucien Bouchard, lui, dirigeait par contre un parti qui se définissait comme favorable à un rôle actif de l’État ; il appliqua cependant des politiques budgétaires fortement restrictives en matière de santé et d’éducation.

9Quoi qu’il en soit des vues théoriques que l’on peut entretenir sur le rôle de l’État, les sociétés industrialisées sont entrées les unes après les autres depuis au moins trois décennies dans une ère de contraction des budgets publics. Enlisé dans les modes de pensée progressistes de la Révolution tranquille, le Québec mit plus de temps à emboîter le pas. Depuis le début des années 1980, les restrictions budgétaires et les compressions dans les programmes gouvernementaux ont néanmoins été au cœur des préoccupations de tous les gouvernements qui se sont succédé à Québec.

10Comment servir le bien commun dans un tel contexte ? Comment exercer le pouvoir en tenant compte des contraintes inéluctables que crée ce contexte mais sans perdre de vue les idéaux qu’on a mis en avant et en conservant la confiance de la population ? Voilà le genre de défi auquel doit se mesurer de nos jours tout gouvernement. Essayons de voir comment le bien général peut être le mieux servi dans de telles circonstances.

Les conditions présentes de l’exercice du pouvoir

11En matière de relations de travail, il existait naguère une loi non écrite qu’appliquaient fidèlement les associations syndicales. Ce qu’un syndicat avait obtenu une fois dans la négociation d’un contrat de travail, il ne devrait jamais le perdre dans une négociation subséquente. Dans la négociation d’un nouveau contrat, il fallait toujours viser à préserver l’acquis et à ajouter de nouveaux gains à ceux qu’on avait réalisés antérieurement. Dans le climat d’optimisme qui caractérisa la Révolution tranquille, la même approche prévalut pendant plusieurs années dans le milieu politique. De 1960 à 1980, les budgets gouvernementaux et l’endettement public ne cessèrent de croître à une vitesse vertigineuse. Des initiatives nouvelles venaient constamment s’ajouter aux mesures existantes. Dans ces années d’abondance, on entendait rarement parler de restrictions budgétaires.

12Cette mentalité devait fatalement conduire au gonflement de l’administration publique, à des coûts sans cesse plus élevés et à un endettement très lourd. La fiscalité et l’endettement ayant atteint des niveaux trop élevés par comparaison avec ceux des autres provinces et États américains voisins, les gouvernements qui se sont succédé à Québec depuis 1980, indépendamment des partis dont ils étaient issus, ont tous dû faire face à deux questions : l’État québécois est-il devenu trop gros ? Si oui, comment peut-on le ramener à une taille plus acceptable ?

13Une réponse affirmative à la première question semble s’imposer mais en réalité elle n’est pas aussi simple à formuler qu’on serait enclin à le croire. Chacun nourrit en effet ses opinions préconçues en ces matières. Il faut se méfier des verdicts globaux que plusieurs répètent sans toujours se fonder sur des données rigoureusement vérifiées. Si l’on veut être juste, on doit dépasser ses préjugés idéologiques et ses impressions personnelles et chercher plutôt une réponse reposant sur des données objectivement comparables. Pour mesurer le coût réel de l’État québécois, il faut en particulier veiller à ce que toutes les données de l’action gouvernementale soient prises en compte, autant sous l’angle des dépenses brutes que sous celui des services rendus à la population. Il faut de même prendre en compte toutes les fonctions accomplies par le gouvernement, et pas seulement celles qui peuvent se prêter davantage à des comparaisons défavorables. Des documents de référence de plus en plus substantiels et fiables sont heureusement disponibles à cette fin. Dans la mesure où on se donne la peine de les consulter, de nombreux débats stériles peuvent être évités. Une fois bien situés dans leur contexte, les faits et les chiffres doivent être les mêmes pour tous les esprits de bonne foi.

14En réponse à la seconde question, le défi de tout gouvernement appelé à exercer le pouvoir dans les conditions actuelles est double. Il doit, d’une part, chercher à réduire les dépenses publiques et à alléger le fardeau de l’endettement. D’autre part, il doit s’employer à maintenir autant que possible divers acquis jugés essentiels : gratuité scolaire, soins médicaux et hospitaliers gratuits, libertés syndicales, services de garderie à prix modeste, aide financière aux étudiants, aide sociale, etc.

15Un gouvernement est élu pour répondre à des besoins très concrets de la population et non pour se perdre en des études théoriques ou pour satisfaire aux exigences d’idéologues coupés de la réalité. Il doit éviter en conséquence de s’enfermer dans une conception exagérément pessimiste ou optimiste du rôle de l’État. Certains, voyant en lui l’incarnation suprême de la collectivité, sont enclins à tout attendre de l’État. D’autres, au contraire, se méfient de lui comme de la peste et cherchent à limiter le plus possible sa sphère d’intervention. Il faut plutôt voir l’État comme un instrument dont il faut savoir se servir afin de réaliser des fins auxquelles la population est réputée avoir souscrit en donnant son appui à tel parti plutôt qu’à ses rivaux lors d’une élection. Il faut aussi, cependant, être conscient que l’État est un instrument très délicat qui ne peut pas répondre directement à tous les problèmes et dont l’usage coûte vite très cher et peut même desservir les fins pour lesquelles on veut l’utiliser.

L’approche néolibérale et ses raccourcis

16Quoi qu’il en soit, la révision critique des fonctions remplies par l’État revêt, tant en raison du contexte proprement québécois qu’en raison du contexte international, une actualité incontournable. Il importe de l’aborder le plus objectivement possible. Partant du postulat que tout ce qui émane de l’État est synonyme de bureaucratie, de lourdeur administrative, de contrôle tatillon et d’anonymat, certains sont d’avis que la meilleure manière de servir l’intérêt général consiste à examiner chaque action gouvernementale dans une optique coût-avantage. Ils ajoutent qu’il ne faut pas hésiter à transférer au secteur privé divers rôles actuellement remplis par l’État, sous prétexte que l’entreprise privée pourra offrir les mêmes services avec plus d’efficacité et à un coût moins élevé.

17Si séduisante qu’elle soit pour certains, l’approche néolibérale du rôle de l’État est défectueuse à deux points de vue. Elle tend d’abord à mesurer la valeur des services rendus par l’État en fonction de critères trop exclusivement axés sur la rentabilité économique. Or, un gouvernement doit certes assurer la bonne marche de la vie économique et donner lui-même l’exemple d’une performance conforme aux lois de l’économie, mais il n’existe pas pour des raisons exclusivement économiques. Il lui incombe aussi de veiller à ce que des valeurs comme la dignité et les droits de la personne, la justice, l’égalité des chances, les droits minoritaires, soient respectés et promus. Cela ne saurait se faire en fonction de critères exclusivement économiques.

18Dans un entretien récent à la télévision publique de son pays, l’ancien secrétaire au trésor des États-Unis, Robert Rubin, revenu depuis quelques années à son rôle de financier et en outre homme de culture et de réflexion, était invité à identifier les différences qu’il a observées entre le secteur public et le secteur privé. Son jugement est d’autant plus intéressant que l’homme a su exceller dans les deux secteurs. La principale différence, répondit Rubin, réside dans la manière dont chaque secteur conçoit son action. Dans l’entreprise privée, le bottom line, c’est-à-dire la recherche du profit, fait foi de tout ; on cherche les actions rentables, on fuit les projets déficitaires. Dans le secteur public, le critère premier est la réponse à des besoins qui ne peuvent être satisfaits sur la seule base de critères de rentabilité économique. Un autre critère de différenciation est fourni par la manière dont est jugée l’action de chacun. Le juge ultime de la performance de l’entreprise privée est sa clientèle. Le juge de la performance d’un gouvernement est au contraire l’ensemble de la population. Il peut arriver que les critères de jugement convergent dans certains dossiers à caractère surtout économique mais ils ne peuvent pas être les mêmes dans un grand nombre d’autres dossiers.

19Le domaine de l’éducation fournit un exemple des glissements auxquels une conception étroitement économique du rôle du secteur public peut conduire. Les objectifs de succès aux examens et d’intégration réussie dans le marché du travail ont tendu ces dernières années à prendre le pas en éducation sur les objectifs visant le développement humain intégral des élèves. Il en découle logiquement une tendance à surévaluer les matières et les exercices dits rentables et à dévaloriser les activités jugées moins rentables. À long terme, la qualité générale de la formation offerte dans les établissements d’enseignement sera amoindrie.

20L’approche néolibérale tend, en outre, à idéaliser au-delà de toute mesure les vertus de l’entreprise privée. En raison de son enracinement dans les droits inaliénables de la personne et de ses indéniables qualités, celle-ci doit être le moteur de la vie économique dans une société démocratique. Mais nonobstant son rôle irremplaçable, elle a aussi des limites qu’on ne saurait ignorer dans la recherche d’un nouveau partage des tâches entre le public et le privé. Les nombreux cas de gaspillage et d’abus de pouvoir survenus dans des entreprises longtemps citées comme exemples de réussite ont permis de constater que la recherche légitime du profit y dégénère souvent en une poursuite effrénée et sans scrupule de l’enrichissement personnel des dirigeants au détriment du bien de l’entreprise, de ses actionnaires et clients, et parfois même au mépris des lois et du bien commun. L’entreprise privée ne peut en outre assumer que les fonctions pour lesquelles elle touchera une rémunération convenable. La logique du profit l’incline à se désintéresser des clients moins rentables. Même quand elle réussit, elle n’est pas en mesure d’offrir les mêmes garanties de qualité et de continuité que le secteur public dans le service aux secteurs moins favorisés. Il peut aussi arriver que le transfert de certaines fonctions au secteur privé soit avantageux à court terme pour l’État mais que les avantages ainsi obtenus se traduisent en des conditions de travail moins intéressantes pour les travailleurs concernés et en une diminution de la qualité des services offerts aux clientèles concernées. Il est faux de prétendre qu’un service sera en principe fourni dans de meilleures conditions s’il est pris en charge par le secteur privé. Dans chaque dossier, une analyse fonctionnelle des avantages et des limites propres au public et au privé devrait précéder toute décision de transfert.

L’impossible immobilisme

21Autant il faut se méfier de ceux qui veulent réduire la taille de l’État pour des raisons idéologiques, autant il faut également accueillir avec réserve la position de ceux qui, au nom d’une conception figée du rôle de l’État, s’opposent à tout changement substantiel dans les fonctions qu’il assume et dans la manière dont il exerce ses fonctions. Au premier rang des opposants à une révision en profondeur des rôles de l’État figurent les centrales syndicales, lesquelles voient cette entreprise avec méfiance, tant pour des motifs idéologiques que pour des motifs plus immédiatement intéressés.

22Avec l’appui général des associations de travailleurs qui leur sont affiliés, les centrales syndicales ont au départ un préjugé favorable envers l’État. Loin de le percevoir comme un gêneur, elles le voient plutôt comme un instrument dont la majorité, formée de personnes à revenus modestes, doit se servir pour assurer une plus grande justice dans le partage de la richesse et des chances. Il est compréhensible que les travailleurs en général soient plus à l’aise avec un gouvernement émanant d’une formation politique qui loge à l’enseigne de la social-démocratie. L’expérience a toutefois démontré que, dans le contexte d’aujourd’hui, même un gouvernement qui se pique de social-démocratie est tenu de procéder à des révisions souvent déchirantes. Les travailleurs syndiqués, représentant au Québec environ deux salariés sur cinq, doivent en outre accepter que, sur le terrain politique, des opinions autres que les leurs puissent être majoritaires. Tout en conservant une attitude vigilante et critique à l’endroit d’un gouvernement dont ils ne partagent pas les orientations et en se réservant le droit de combattre par des voies démocratiques les politiques qu’ils jugent contraires à leur conception du bien commun, ils doivent accepter le verdict de la population quand celle-ci décide d’accorder sa faveur à un parti qui s’est engagé à réviser en profondeur les rôles de l’État.

23Les dépenses consacrées à la rémunération, aux avantages sociaux et à la formation des salariés du secteur public et parapublic absorbent au Québec la moitié du budget annuel de l’État. Peut-on sérieusement s’opposer à ce que des dépenses aussi importantes soient soumises à des révisions plus exigeantes que celles auxquelles nous avons été habitués pendant des décennies ? À bien y penser, les engagements gouvernementaux définis dans les conventions collectives du secteur public et parapublic sont le résultat de négociations généralement conduites dans le plus grand secret, à l’abri de toute surveillance de l’opinion et même des élus du peuple. Ils échappent ainsi aux contrôles minutieux dont font l’objet les autres engagements du gouvernement. Les contraintes relatives à l’organisation et à la gestion du travail que définissent les conventions collectives des services publics sont lourdes et onéreuses. Elles se reproduisent le plus souvent sans trop de discussion et sans être vraiment remises en question d’une négociation à l’autre. Le gouvernement actuel n’est pas le premier à se demander s’il n’y aurait pas lieu de faire un ménage dans ce domaine. Il est peut-être le premier par contre qui ait eu le courage de dévoiler franchement une telle intention sur la place publique. Les conventions collectives étant par définition le fruit de négociations, il doit être possible, soutiendront certains, de les modifier aussi, s’il y a lieu, par voie de négociation. La négociation est en effet la voie que doit explorer en premier lieu le gouvernement qui envisage des changements susceptibles de modifier les conditions de travail de ses salariés. Mais elle ne peut pas être la seule ni la dernière. Épousée à l’exclusion de tout autre recours, elle aboutirait en effet à conférer aux syndicats un véritable droit de veto sur la moitié du gouvernement de l’État. On serait justifié de parler alors de corporatisme et de dénoncer le pouvoir excessif qu’un groupe particulier exercerait illégitimement sur l’État. Il faut en tout état de cause que le pouvoir ultime de décision appartienne à l’autorité politique et non aux groupes particuliers. Il faut aussi que des décisions légitimes puissent être prises dans des délais raisonnables que ne permet pas toujours la nécessaire conciliation des échéanciers parfois opposés auxquels doivent obéir les parties engagées dans les négociations collectives au sein du secteur public.

24Parmi les programmes gouvernementaux sur lesquels il y aurait lieu de jeter un regard frais, citons à titre d’exemple le soutien aux entreprises, le soutien au développement régional, la gratuité au niveau collégial et universitaire, la contribution des usagers en relation avec les services de santé, l’aide aux personnes sans emploi en relation avec l’intégration au marché du travail, le soutien à la formation continue, le soutien aux familles, le soutien à l’agriculteur, le soutien à l’action communautaire. Les programmes en vigueur ont rendu des services signalés mais la plupart sont encore offerts suivant des modalités qui n’ont pas été revues depuis un certain temps. Il n’y a rien d’insolite à ce qu’un gouvernement élu après avoir sollicité un mandat pour revoir en profondeur l’appareil gouvernemental veuille les réviser. Il importe surtout non seulement que le pouvoir politique ait le dernier mot en matière de réforme de l’appareil gouvernemental mais qu’il s’acquitte de cette responsabilité en s’inspirant d’une conception large et nuancée de la mission de l’État à notre époque. D’un gouvernement qui entend procéder à une révision en profondeur du rôle de l’État, on est en droit d’exiger qu’il définisse clairement comment il perçoit ce rôle et qu’il dévoile expressément les critères dont il entend s’inspirer pour procéder à des changements. Ainsi, les critères d’ordre social, culturel et écologique devront figurer en bonne place à côté des critères économiques. Une attention particulière devra être portée aux effets bienfaisants ou négatifs que tout changement projeté pourrait engendrer pour les secteurs moins favorisés de la société. Tout changement susceptible d’entraîner une détérioration de la condition des personnes plus pauvres, de la qualité des services dans les domaines de la santé, de l’éducation et des politiques sociales et de la qualité de l’environnement naturel devra être rejeté. Vues dans cette perspective, les compressions paramétriques qui prétendent frapper tous les ministères et organismes également sont très dangereuses. Elles trahissent le plus souvent un refus de faire des choix véritables.

Les choix budgétaires

25Un gouvernement doit établir des priorités. Mais il doit aussi assumer les responsabilités financières qui en découlent. Impôts, redevances, tarification et charges diverses sont les moyens dont il dispose à cette fin.

26La répartition des charges fiscales entre les diverses classes de contribuables est l’une des tâches les plus importantes de tout gouvernement. Elle traduit en chiffres l’idée qu’un gouvernement se fait de l’importance respective de chaque catégorie de contribuables et de la manière dont la richesse et les chances doivent être imparties à chacune. Dans la vie ordinaire d’un gouvernement, cette tâche est cependant assumée de manière trop exclusive par quelques personnes – entre autres, le ministre des Finances et le chef du gouvernement – sans que les députés ministériels et la plupart des ministres soient dans le coup et sans qu’aient lieu des débats préalables qui permettraient de bonifier les décisions.

27Au lendemain d’un budget, les réactions gravitent autour de quelques mesures particulières qui frappent davantage l’opinion. La perspective plus large est facilement perdue de vue. Si bien que les débats de fond et les véritables réformes sont extrêmement rares en matière de fiscalité.

28La politique du secret qui entoure la préparation des budgets gouvernementaux gagnerait à être assouplie. Il faudrait que la préparation des budgets donne lieu à des échanges constructifs, à caractère consultatif certes mais empreint d’une volonté d’écoute de la part du gouvernement, avec les membres du gouvernement, les députés et des organismes représentatifs de la société civile. Pendant qu’il était ministre fédéral des Finances, Paul Martin a ouvert la voie dans ce sens sans que son autorité en soit affaiblie. Yves Séguin a pris de son côté l’engagement de procéder aussi à des consultations dans la préparation de son prochain budget. Il faut applaudir à ces initiatives. Il faudrait faire place à une plus large consultation des députés ministériels et des membres du gouvernement dans la mise au point des politiques budgétaires.

29Il serait souhaitable, notamment, que les députés aient la chance de donner leur opinion en temps opportun, avant que les décisions ne soient prises, sur la part du PIB que doit s’approprier pour ses fins propres le gouvernement et sur les secteurs qui doivent être privilégiés dans la répartition des crédits. Il serait de même souhaitable qu’ils aient leur mot à dire avant tout virage important en matière de finances publiques ou de fiscalité. À titre d’exemple, un virage majeur attribuant une importance accrue aux impôts sur la consommation par rapport à l’impôt sur le revenu fut pris il y a quelques années sans qu’ait lieu un réel débat à ce sujet. Depuis ce temps, on a peu entendu parler d’études qui auraient permis de jeter un éclairage impartial concernant l’impact de ce changement d’orientation sur le budget des ménages à faible ou moyen revenu. Les uns après les autres, les gouvernements s’évertuent par ailleurs à instituer des réductions de l’impôt sur le revenu des particuliers dont ils pourront se vanter. Mais en même temps qu’ils instituent ces réductions, ils procèdent à des augmentations dans les charges exigées des contribuables pour les divers services. L’effet des baisses d’impôts s’en trouve annulé ou à tout le moins fortement réduit.

30La presse accorde une plus grande attention aux questions fiscales de nos jours. Cependant, elle ne réussit pas toujours à les analyser dans une perspective intégrée. Par exemple, lorsqu’elle traite de politiques sociales, la presse fait surtout référence au gouvernement provincial. Pourtant les trois quarts des déboursés faits au Québec par les gouvernements en matière de soutien au revenu émanent du gouvernement fédéral sans que ce fait soit souvent signalé. Pendant son dernier séjour au pouvoir, le Parti québécois procéda de son côté à de nombreux changements dans les politiques de soutien à la famille instituées par le gouvernement libéral qui l’avait précédé. Or, la presse s’employa plutôt à mettre en évidence les développements survenus dans le dossier des garderies qu’à analyser les pertes qui avaient découlé des mesures péquistes pour des milliers de ménages à revenus moyens. Des études établissant clairement ce fait furent réalisées par des universitaires compétents. Mais elles n’eurent pas l’heur de retenir l’attention.

Le rôle des ministres sectoriels

31Au stade de la préparation des crédits devant être répartis entre les divers secteurs de l’administration gouvernementale, chaque ministre et chaque chef d’organisme sont appelés à soumettre leurs besoins et invités à faire part des compressions qu’ils sont disposés à accepter. Cependant, aussi longtemps que l’initiative des révisions douloureuses repose sur les ministres sectoriels, l’opération donne des résultats limités. Chaque ministre se perçoit vite en effet comme le gardien et l’avocat de son ministère. Il est davantage enclin à requérir de nouveaux crédits qu’à rogner sur ceux dont il dispose. Les décisions doivent par conséquent être prises à un niveau d’autorité plus élevé. Le partage des ressources doit refléter le mieux possible les priorités annoncées par le parti au pouvoir avant l’élection. Mais cela doit aussi respecter une multitude d’engagements, qui lient le gouvernement en vertu des lois et règlements déjà établis, avant même qu’il prenne une décision de son cru. Robert Bourassa estimait à quelque 95 % du budget les engagements qui liaient ainsi le gouvernement avant même que ne commence un nouvel exercice budgétaire.

32Une fois que le partage des ressources a été fait entre les ministères et organismes du gouvernement, il incombe aux ministères sectoriels et aux chefs d’organismes d’en assurer la bonne utilisation. Tout de suite après les interventions multiples du chef de gouvernement, il s’agit là de l’aspect le plus important de l’action du gouvernement sous l’angle du service efficace du bien commun et de la rentabilité politique. Un gouvernement a beau être aimable, discipliné, économe et honnête. Si les routes sont en mauvais état, si les hôpitaux fonctionnent au ralenti, si les pensionnaires des centres d’accueil sont malheureux, si les écoles vont mal, si la police est de mauvaise humeur, la perception que la population a du gouvernement s’en ressent inévitablement.

33On s’imagine souvent que le ministre dispose pour agir d’une marge de manœuvre illimitée. Cette vision n’est pas fondée. Avant d’agir, le ministre doit en effet tenir compte des limites de son pouvoir, qui ont été inscrites tantôt dans les lois et règlements, tantôt dans les manières de faire de son ministère. Sans être nécessairement mauvaises pour autant, ces contraintes sont nombreuses et lourdes. Sauf en ce qui touche le personnel politique peu nombreux qui forme son entourage immédiat, le ministre a peu à dire dans les nominations et promotions de fonctionnaires au sein de son ministère ; de larges pouvoirs sont en effet attribués à cet égard au sous-ministre. Tout compte fait, c’est mieux ainsi. Ce régime est plus propice à l’existence d’une fonction publique stable, compétente et impartiale.

34Dans les secteurs de la santé et de l’éducation, le ministre dispose, il est vrai, de crédits considérables. Mais la plus forte partie des déboursés faits sous son autorité consistent en des subventions de fonctionnement réparties entre les établissements en fonction des normes qui ne laissent pratiquement aucune place à la discrétion ministérielle. Le ministre peut envisager de modifier les règles d’attribution des subventions s’il le juge nécessaire mais il doit d’abord s’assurer, pour le faire avec succès, de l’accord au moins relatif des milieux intéressés et de l’appui du gouvernement. Des décisions de cette nature demandent qu’elles soient prises de concert avec les milieux concernés plutôt que par-dessus leur tête.

35Si certains programmes ne laissent guère de place à la discrétion ministérielle, d’autres, par contre, font appel à son discernement. Du temps où j’occupais ce poste, le ministre de l’Éducation disposait par exemple d’une marge de manœuvre étendue pour le financement de projets d’immobilisation soumis par les commissions scolaires et les établissements collégiaux et universitaires. Comme la valeur des projets dépassait toujours largement les crédits disponibles il fallait chaque année faire des choix difficiles. Nul n’étant à l’abri de toute complaisance en ces matières, le ministre peut être tenté d’arrêter son choix sur des projets émanant d’établissements qui, pour diverses raisons, en particulier des considérations locales ou des affinités politiques avec les promoteurs, lui sont davantage sympathiques. S’il cède à cette inclination, il fait cependant défaut à sa mission qui lui fait un devoir de répartir les subventions selon les critères les plus élevés de justice et d’équité. Le ministre qui veut agir en fonction du bien commun en ces matières prend soin de recueillir avant d’agir l’avis des milieux intéressés, des députés concernés, qu’ils soient du camp ministériel ou de l’opposition, ainsi que des fonctionnaires compétents.

36Si la gestion courante de son ministère est la responsabilité du sous-ministre, le ministre n’en conserve pas moins la responsabilité de la bonne marche du ministère auprès de ses collègues du gouvernement, de l’Assemblée nationale, de la presse et de la population en général. Cette responsabilité l’oblige à se tenir informé de tout ce qui se passe en relation avec son ministère, à être prêt à en rendre compte en tout temps et surtout à susciter l’action du gouvernement quand elle est nécessaire. L’exercice suivi de cette responsabilité permet au ministre de garder un contact direct avec la population et d’exercer une surveillance constante sur la marche du ministère. Le ministre efficace est celui qui sait gagner la confiance et la collaboration de ses fonctionnaires, mais qui a aussi l’œil toujours tourné vers les situations concrètes. Tout en évitant le plus possible de s’immiscer dans les détails administratifs, il doit incarner aux yeux de la population la volonté d’action et l’intégrité du gouvernement.

37La bonne gestion des hôpitaux, le fonctionnement harmonieux des établissements d’enseignement, une fonction publique courtoise et efficace, des routes en bon état, des mesures judicieuses d’aide financière et de réinsertion au marché du travail pour les personnes sans emploi, des services d’hébergement adéquats pour les personnes âgées en perte d’autonomie, des règlements et des programmes favorables à l’investissement privé, des relations de travail saines, des politiques d’égalisation des chances entre les régions, des politiques environnementales fermes et équitables, des programmes judicieux de soutien à la culture, aux arts, aux loisirs et à l’action communautaire, sont autant d’aspects sous lesquels le gouvernement est appelé à servir le bien commun. Il sera jugé par les électeurs autant en fonction de sa performance générale que de son rendement dans chaque secteur particulier où il intervient. D’où l’importance de normes élevées de gestion et d’éthique dans tous les ministères et organismes et d’une étroite coordination de leur action sous l’autorité du chef du gouvernement ou de mécanismes qu’il institue à cette fin.

Par-delà le pain et le beurre

38Nul ne comprend mieux la vérité de l’axiome voulant que toute politique soit d’abord locale que le député qui a la chance et le redoutable privilège de représenter une circonscription rurale à l’Assemblée nationale. Ce député est constamment saisi de besoins qui requièrent une action concrète du gouvernement. Il doit porter une attention très active à ces besoins, sans quoi il aura du mal à conserver la confiance de ses électeurs. Il faut que ses électeurs soient convaincus qu’avec son aide ils ont accès à leur juste part de la manne gouvernementale. Compte tenu de l’importance prioritaire qui doit être accordée à la santé, à l’éducation et aux mesures de soutien du revenu, les initiatives visant la sécurité physique des personnes, la création ou le maintien d’emplois, l’amélioration des routes, l’aide directe à diverses classes et personnes, l’ouverture de chantiers de construction gouvernementaux et les subventions d’appoint à divers organismes sont particulièrement appréciées sur le terrain.

39La population est cependant en droit d’attendre du gouvernement davantage que des services quantifiables. Il n’appartient certes pas au gouvernement de s’immiscer dans les convictions religieuses, les opinions personnelles ou la conduite privée des citoyens. Il lui incombe par contre de fournir un leadership qui contribue à rehausser le niveau du discours politique et à améliorer la qualité de la vie en commun. Il peut le faire de plusieurs manières.

40Le gouvernement qui veut imprimer une teneur plus élevée à la vie de la collectivité doit d’abord donner l’exemple des vertus de compétence, d’intégrité et d’engagement désintéressé au service du bien commun que l’on est en droit d’exiger des détenteurs de charges publiques. Des élus incompétents, frivoles, imbus d’un esprit partisan et enclins au favoritisme peuvent réussir à s’agripper au pouvoir pendant un certain temps. Mais ils sèment chez leurs concitoyens le doute et le mépris à l’endroit non seulement de leur personne mais aussi des institutions et des processus qui régissent la vie politique.

41Dans une société démocratique, la population et les groupes qui la composent sont aussi en droit de souhaiter que le gouvernement les associe dans une mesure raisonnable à la conception, à l’application et l’évaluation des programmes gouvernementaux. Le pouvoir de décision, surtout lorsqu’il doit porter sur l’utilisation des fonds publics, doit en principe demeurer entre les mains des élus. Cela ne signifie cependant pas qu’il faille exclure les citoyens de toute participation à la préparation, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques et des programmes. Un gouvernement pénétré de l’esprit démocratique doit veiller à faciliter au maximum la participation des citoyens et des groupes aux débats devant entourer ses choix. Là où cette volonté fait défaut chez les gouvernants, il incombe aux citoyens et aux groupes de se mobiliser afin de faire entendre leur voix.

42La société est, en outre, en droit d’attendre de son gouvernement des choix traduisant des jugements de valeur inspirés de considérations proprement morales plutôt que de considérations purement fonctionnelles ou électoralistes. Il incombe aux autorités publiques de veiller par des lois appropriées à ce que la conduite des affaires, la conduite des acteurs politiques, les mœurs politiques et le comportement des personnes dans les lieux publics soient astreints à des normes raisonnables de moralité. Dans les dossiers chargés d’incidences éthiques tels l’avortement, la peine de mort, le statut juridique des unions homosexuelles, l’aide financière aux personnes sans emploi, le respect des droits minoritaires, des conflits entre valeurs opposées doivent également être tranchés par l’autorité publique. Avant d’arrêter un choix, le gouvernement doit certes soupeser sérieusement toutes les opinions qu’offre une situation. En dernière analyse, il doit cependant porter un jugement moral, c’est-à-dire un jugement dans lequel, explicitement ou implicitement, il doit s’appuyer sur des valeurs morales. Les gouvernants sont trop souvent portés à s’appuyer surtout sur des sondages d’opinion pour faire de tels choix alors que leur principal guide devrait plutôt être leur conscience dûment alimentée par des sources plus solides que les seuls sondages. La conciliation de droits opposés dans des dossiers difficiles comme ceux que nous avons évoqués est l’une des responsabilités les plus délicates du gouvernement dans une société où les opinions en matière de valeurs fondamentales sont très partagées. Faute de consensus, un gouvernement peut être justifié de différer pendant un temps une décision difficile. Mais les délais qui se prolongent indéfiniment finissent souvent par consacrer à l’état de faits des situations moralement douteuses. En l’absence d’un consensus suffisant, un gouvernement sérieux a l’obligation de se doter lui-même d’une position claire et d’user de son pouvoir de persuasion pour édifier autour de cette position un consensus plus fort au sein de la population. À la longue, la neutralité et la passivité devant des situations qui requièrent des solutions impliquant des choix éthiques sont contraires à l’intérêt général et jettent le discrédit sur le gouvernement qui les pratique.

43Les personnes et les groupes qui aspirent à exercer le pouvoir doivent aussi offrir à la population une vision positive de ce qu’elle est, de sa vocation, de sa place dans le monde et de son avenir. Tout en se gardant de toute exaltation indue de la nation ou d’une classe particulière, ils doivent tenir un discours qui incite la population à être consciente et fière de son potentiel, la familiarise avec les défis auxquels elle fait face et l’informe clairement de but recherché et des étapes qu’il faudra franchir pour y arriver. Le discours tenu par les partis différera inévitablement. Contrairement à ce que certains souhaiteraient, il est sain qu’il en soit ainsi. Il est beaucoup plus important en effet que, pour la santé du corps politique, des vues opposées s’affrontent que de devoir se contenter d’une unanimité factice. Pour que l’affrontement enrichisse la vie politique, il importe cependant que les tenants des options en présence défendent leur point de vue respectif avec le maximum d’élévation, de pertinence et de compétence. Loin d’affaiblir la société politique québécoise, le débat entre fédéralistes et souverainistes, dans la mesure où son niveau est relevé, aura contribué à mieux informer la population des implications et des difficultés de chaque option et des problèmes qu’il reste à résoudre avant qu’on puisse considérer comme réglé le problème auquel chaque camp prétend offrir la meilleure solution. Les partis qui s’emploient à présenter à la population une image d’elle-même qui l’élève au-dessus de ses soucis quotidiens en même temps qu’elle reflète leurs propres valeurs rehaussent la qualité du discours public.

44Les débats entre partis soutenant des thèses différentes, voire opposées, doivent être vigoureux et permanents. Il faut toutefois éviter qu’ils ne dégénèrent en guerres idéologiques où on se croit de part et d’autre en possession exclusive de la vérité et où chaque camp est enclin à prononcer contre l’autre des condamnations sans appel au nom des plus hautes valeurs. Les personnes et les partis qui succombent à ce messianisme, fût-il inspiré au départ des meilleurs motifs, versent logiquement dans l’intolérance. Même quand ils s’en défendent, la population, ou du moins une bonne partie de celle-ci, le sent. La participation au débat démocratique postule que, tout en étant sincèrement convaincu de la valeur des positions que l’on défend, on prête à l’interlocuteur du camp opposé, à moins de solides indications en sens contraire, un minimum de plausibilité, une égale sincérité, un égal sérieux dans la défense de ses convictions. Si l’on est au pouvoir, on doit toujours traiter avec respect les tenants d’opinions opposées à celles du gouvernement. Sans le souhaiter, on doit aussi être intérieurement disposé à accepter d’être éventuellement gouverné par l’adversaire, si celui-ci devait réussir par des voies légitimes à obtenir la faveur populaire.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Claude Ryan , « L’autorité politique et le service du bien commun dans les conditions d’aujourd’hui », Éthique publique [En ligne], vol. 6, n° 1 | 2004, mis en ligne le 29 décembre 2015, consulté le 24 mai 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2045 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2045

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Auteur

Claude Ryan

Claude Ryan (1925-2004) a été directeur du journal Le Devoir, chef du Parti libéral du Québec et ministre.

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