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Accès à l'information, transparence et régulation

Les faces cachées de la résistance gouvernementale à la transparence

Alasdair Roberts

Résumés

L’expansion des régimes d’accès à l’information à travers le monde a nourri de grands espoirs au sujet de l’avènement d’une ère nouvelle de transparence de la part des gouvernements. Il semble cependant que nous sous-estimions la capacité des gouvernements à mettre au point des parades administratives qui leur permettent de conserver un contrôle sur les projets et dossiers. Le gouvernement canadien s’est doté d’une législation d’accès à l’information en 1982. Cette loi visait la mise en place d’une forme de contrôle sur le pouvoir exécutif ; la machine administrative n’a pas tardé à imaginer pratiques et recours technologiques pour réduire au minimum l’impact de nuisance de cette nouvelle loi. Dans les faits, ces initiatives administratives ont sensiblement réduit l’accès à l’information pour certaines catégories de personnes, tels les journalistes et les représentants des partis politiques.

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Notes de la rédaction

Traduit par Paul-André Comeau

Texte intégral

1La commission d’enquête Hutton, créée par le premier ministre britannique Tony Blair en juillet 2003 pour se pencher sur le suicide de David Kelly, chercheur scientifique au ministère de la Défense, est probablement un symptôme de l’importante modification des attentes du grand public en matière de transparence gouvernementale. Certes, le gouvernement britannique n’en est pas au premier scandale majeur qui ait fait l’objet de pareille commission d’enquête indépendante. Cette fois cependant, l’enquête Hutton surprend par la rapidité avec laquelle ont été publiés un grand nombre de courriels internes, de comptes rendus et de procès-verbaux relatifs aux faits et gestes du gouvernement lors de la controverse qui a précédé le suicide de Kelly. Il y a là un changement considérable dans un pays au sein des États anglo-américains où l’habitude du secret est proverbiale. Certains observateurs y voient le présage d’une ère nouvelle que concrétisera l’entrée en vigueur en 2005 du régime d’accès à l’information (Freedom of Information Act) dont vient de se doter le Royaume-Uni.

  • 1  « The Right To Know », The Economist, 25 octobre.

2Le Royaume-Uni fait partie de la douzaine d’États qui ont adopté de telles législations au cours des deux dernières décennies. En 1982, sept pays seulement disposaient de tels régimes ; en 1992, on en recensait dix-huit et, en 2002, ce nombre avait grimpé à plus de cinquante. L’Inde, le plus populeux des régimes démocratiques, a voté sa loi d’accès en 2003 et la Chine, le pays au milliard de citoyens, semblait vouloir en faire de même bientôt1. Dans beaucoup de ces États, les lois d’accès, qui institutionnalisent le droit d’obtenir des documents détenus par les ministères et agences du gouvernement, ont été considérées comme des outils qui auraient l’effet d’une révolution au sein des gouvernements en permettant aux citoyens de participer effectivement à la vie politique, tout en fournissant les moyens de placer les administrateurs publics devant l’obligation de rendre des comptes.

3Ces espoirs se sont révélés démesurés. Nous avons sans doute surestimé la capacité des gouvernements de contrer la redistribution du pouvoir que pourrait entraîner une loi d’accès vraiment efficace. Les gouvernements tenteront rapidement de diminuer la portée de cette loi – en imaginant de nouvelles clauses d’exemption pour des documents considérés comme « délicats », voire même pour y soustraire des entités gouvernementales ; ou en rendant le processus moins séduisant par l’imposition de coûts élevés pour le traitement des documents demandés. Chacune de ces initiatives conçues pour freiner la marche vers la transparence ne peut échapper même au moins averti des observateurs, car elle exige la modification des lois et règlements en vigueur.

4Les gouvernements trouveront toutefois d’autres façons un peu moins évidentes de réduire au minimum les ennuis causés par leur nouvelle loi d’accès. Les agences gouvernementales vont mettre au point des procédures internes qui leur permettent de contrôler le flux de l’information et de réduire les « dégâts » causés par la remise de documents. La réaction des gouvernements à la mise en œuvre législative de la transparence ressemble aux adaptations des organismes à la suite de la transplantation d’un organe. L’organisme émet des anticorps pour détruire l’intrus et produit des tissus qui visent à cicatriser et à isoler le transplant. De façon similaire, les organismes gouvernementaux imaginent des procédures pour contrer l’effet d’intrusion et d’incertitude que les lois d’accès menacent de provoquer pour mettre à l’abri le pouvoir d’action et d’initiative des leaders politiques et des mandarins.

Code orange et dossiers chauds

  • 2  Pour une brève chronologie de l’histoire de la Loi sur l’accès à l’information, voir l’annexe 8 du (...)

5C’est en octobre 1974 que l’adoption d’une loi d’accès a fait l’objet d’un premier débat digne de ce nom. C’est de là qu’émane l’adoption de la Loi sur l’accès aux documents en 1982 (qui est entrée en vigueur en 1983)2. Il y a ici une coïncidence chronologique importante. Le président Richard Nixon a démissionné en août 1974 et, en octobre, le Congrès des États-Unis, en réaction au culte du secret de cette administration, modifiait et renforçait très sensiblement le Freedom of Information Act (FOIA). Le président Gerald Ford y voyait la menace d’une grave érosion des pouvoirs présidentiels, aussi a-t-il mis son veto au projet du Congrès. Ce dernier est passé outre au veto présidentiel, en novembre 1974. L’enthousiasme à propos de cette législation s’inscrivait dans le mouvement de rejet de l’autorité exécutive, caractéristique de la politique intérieure américaine de la décennie suivante.

  • 3  D. Smith, « President and Parliament : The Transformation of Parliamentary Government in Canada », (...)

6De façon moins prononcée, au Canada, le mouvement en faveur d’une législation analogue s’alimentait à même les inquiétudes de voir le pouvoir exécutif s’emballer. En 1969, le politologue Dennis Smith se désolait de voir le gouvernement canadien se transformer en « une copie à peine modifiée du système présidentiel, sans la présence bénéfique d’un système législatif suffisamment fort pour faire contre-poids au pouvoir présidentiel3 ». La conjugaison de diverses circonstances – le ralentissement de l’économie, l’instabilité constitutionnelle, l’indiscipline fiscale et d’apparents abus de pouvoir de la part de la Gendarmerie fédérale – ont contribué à installer au pays une forme de désillusion à l’égard du pouvoir exécutif dans les années 1970.

  • 4  D. Savoie, Governing from the Center, Toronto, University of Toronto Press, 1999 ; et J. Simpson, (...)

7La Loi sur l’accès figurait parmi un lot de mesures qui visaient à exercer une forme de contrainte sur le pouvoir exécutif et à élargir la diffusion du pouvoir. Sous cet angle, il s’agit d’un succès plutôt mitigé. Au tournant du millénaire, le gouvernement fédéral du Canada se caractérise toujours par une extrême concentration du pouvoir politique. Le Parlement exerce peu de contrôle sur les ministères tandis que les agences centrales – y compris le bureau du premier ministre – semblent détenir autant d’influence qu’il y a vingt ans4.

  • 5  Cette citation provient d’un courriel obtenu en vertu de la Loi d’accès (demande no 2002-05225).

8Pour les décideurs au cœur du gouvernement, la Loi sur l’accès constituait une véritable menace à l’exercice ordonné de la gouvernance. La remise incontrôlée de documents mettait en jeu la capacité d’assurer un plein contrôle sur la détermination de l’agenda politique et la gestion des débats relatifs aux initiatives gouvernementales. Cette menace s’est amplifiée lorsque les journalistes, les partis d’opposition et les ONG ont tiré meilleur profit de leur recours à la loi. « L’environnement s’est modifié », a signalé en 2002 un responsable de la loi au sein d’un grand ministère : « Les demandes d’accès sont maintenant mieux ciblées. Elles sont nettement plus nombreuses et elles visent un plus grand nombre de dossiers sensibles. Résultat ? La mise en œuvre de la loi est nettement plus difficile qu’il y a dix ans. Elle exige plus de nous et elle est plus menaçante pour les membres du parti ministériel5. » Démarche prévisible, les responsables des décisions politiques au sein des gouvernements successifs ont mis sur pied procédures et mécanismes administratifs pour tenter de réduire le caractère « dérangeant » du régime d’accès en centrant leur attention précisément sur ces demandes qui visaient des documents délicats du point de vue politique.

  • 6  Les documents ont été obtenus grâce à la demande no 2002-05225. Plusieurs des références qui suive (...)

9En 2002, le service responsable de l’accès à l’information au sein du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration a consacré plusieurs mois à réviser sa façon de traiter les demandes d’accès qui visaient des documents complexes. Ce ministère reçoit plus de demandes d’accès que toute autre unité gouvernementale à Ottawa. Comme toutes les institutions qui reçoivent un important volume de demandes d’accès, il dispose de procédures fort bien établies. Les rapports de cette révision, qui s’est échelonnée sur plus de dix mois, ont été rendus publics grâce à la demande d’accès soumise par la journaliste Ann Rees6. Ils permettent de cerner les techniques utilisées pour traiter les demandes dites délicates dans plusieurs autres ministères du gouvernement fédéral.

10Au sein du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, le traitement des demandes délicates du point de vue politique est maintenant connu sous l’appellation de procédure orange (amber lights). Le choix de l’expression est révélateur : pour les conducteurs d’automobiles, un feu orange signale l’obligation de faire preuve d’une prudence accrue. Le but de cette démarche vise, selon un membre de l’équipe de gestion des communications du ministère, à faire preuve de réflexe vigilant à l’égard de telles demandes.

  • 7  La procédure de réponse aux demandes d’accès en provenance des médias et des députés est explicité (...)

11Ce processus se déclenche au moment où une demande d’accès parvient au ministère. Un fonctionnaire est spécialisé dans le repérage de telles demandes vraisemblablement délicates. Une présomption en ce sens est accolée aux requêtes qui émanent de journalistes ou de représentants de partis politiques, y compris les bureaux des députés de l’opposition. Selon cette procédure, un avis doit être transmis le jour même au cabinet du ministre et au bureau des communications du ministère7. De plus, le service de l’accès à l’information doit établir un relevé hebdomadaire des nouvelles demandes d’accès délicates à l’intention du cabinet du ministre et de l’équipe des communications du ministère.

12Le cabinet du ministre peut alors signaler qu’une attention particulière doit être portée à l’une ou l’autre demande. Un signal – l’utilisation du code orange, dans le jargon du ministère – est émis lorsque cette demande d’accès pourrait donner lieu à une démarche embarrassante contre le ministre ou le ministère. En 2002, environ 20 % des demandes d’accès jugées délicates par le bureau d’accès du ministère ont également été considérées comme éventuellement embarrassantes par le cabinet du ministre – d’où le code orange.

13La direction qui détient les documents visés par une telle demande – dans le langage ministériel, le bureau de première responsabilité (OPI) – est aussitôt prévenue du déclenchement de la procédure orange. Les fonctionnaires du bureau de l’accès à l’information doivent tenter, de concert avec le service des communications publiques, de déterminer et d’évaluer les aspects sensibles du document et l’impact éventuel dans les médias. La direction des communications va aussi tenter d’élaborer, avec la direction détentrice des documents, les capsules d’information (media lines) à l’intention des médias ; cette note met en évidence les messages qui devraient être véhiculés par le porte-parole du ministère en réponse aux questions soulevées par la remise du document. L’un et l’autre auront également la responsabilité de rédiger les fiches parlementaires (house cards) dont le ministre s’inspirera si d’aventure une question est soulevée à la Chambre des communes.

14La trousse de documents (disclosures package), incluant ceux éventuellement remis au demandeur de même que toutes les notes élaborées par le service des communications, est ensuite soumise au cabinet du ministre. L’intervention du cabinet du ministre à cette étape finale peut placer les responsables de l’accès dans une situation délicate. Officiellement, cette ultime révision par le cabinet du ministre vise à signaler l’urgence de mettre au point les éventuelles interventions du ministre et non pas à remettre en question la décision arrêtée par le responsable de l’accès. Dans les faits, le cabinet du ministre peut soulever des questions aussi bien au sujet de la pertinence de cette décision qu’à propos de la stratégie de communications élaborée par son ministère.

15Une fois approuvée par le cabinet du ministre, la trousse de documents est enfin renvoyée au ministère avant d’être transmise au demandeur. La direction de l’accès à l’information expédie alors, par courriel, à la direction du ministère tous les documents de communication et autres mis au point en vue de la remise des documents sollicités.

16Des procédures semblables ont été établies dans d’autres ministères importants. Selon des documents internes, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a placé sous code orange entre 50 % et 75 % des demandes d’accès en 2002. Au ministère de la Défense nationale, environ 40 % des demandes de documents reçues en vertu de la loi d’accès ont été examinées par le cabinet du ministre. D’après une information transmise au ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, en mars 2002, la décision de mettre en œuvre la procédure orange a été arrêtée lors d’une réunion de représentants du cabinet du ministre, du bureau des affaires publiques et de la direction des communications ; « si quelqu’un manifeste un intérêt au sujet d’une demande d’accès, c’est alors que le dossier est signalé à l’attention du cabinet du ministre ».

  • 8  Information obtenue du secrétariat du Conseil du trésor à la suite de la demande d’accès no 2003-0 (...)
  • 9  Manuel de l’adjoint au bureau de l’accès à l’information et à la protection de la vie privée du mi (...)
  • 10  Information obtenue du ministère de la Justice en réponse à la demande d’accès no 2002-000243.

17Le secrétariat du Conseil du trésor, l’agence centrale responsable des politiques de mise en œuvre de la Loi sur l’accès dans les ministères et organismes, suit une procédure analogue, même si les demandes de documents délicats sont qualifiées d’« intéressantes8 ». Il en est de même au ministère de la Justice, qui agit en tant que conseiller juridique des autres ministères en ce qui a trait à l’interprétation de la loi sur l’accès. Chaque semaine, la direction de la loi d’accès transmet la liste des nouvelles demandes au cabinet du ministre, au bureau du sous-ministre, au service des affaires parlementaires et à la direction des communications9. Le ministère de la Justice rapporte avoir en 2002 désigné comme délicates quelque cent soixante-six demandes ; de ce nombre, quatre-vingt-une provenaient des partis politiques et trente-trois des médias10. Il s’agit en fait d’une majorité appréciable de l’ensemble des demandes.

  • 11  Bureau du Conseil privé, Manuel de procédure du traitement des demandes d’accès, Ottawa, 2002, p.  (...)
  • 12  Cette information a été fournie à l’auteur en rapport avec la demande d’accès no A-2003-0176, de s (...)

18Au centre de l’appareil gouvernemental, les demandes d’accès « intéressantes » sont considérées comme des dossiers rouges. Selon le manuel des procédures d’accès à l’information du bureau du Conseil privé : « Environ une fois par semaine, on transmet la liste des nouvelles demandes d’accès au bureau du premier ministre. S’il se manifeste un intérêt pour recevoir l’un ou l’autre des documents ainsi traités, le coordonnateur de la direction de l’accès en est aussitôt informé11.» En guise d’illustration, voici le cheminement d’un dossier marqué du code orange. Le 15 octobre 2003, la direction de l’accès du bureau du Conseil privé avait ainsi étiqueté trente-deux demandes d’accès – vraisemblablement le tiers de celles alors en traitement par le Conseil privé. Dix-sept de ces demandes provenaient des médias, six autres du Parlement. La plupart de ces demandes d’accès visaient des documents relatifs à des dossiers majeurs du débat politique ; les autres avaient en général trait aux frais de voyage et de représentation des ministres et des membres du bureau du Conseil privé12.

  • 13  Bureau du Conseil privé, op. cit., p. 34.

19Au bureau du Conseil privé – et sans doute ailleurs dans l’appareil gouvernemental –, de simples fonctionnaires peuvent déclencher le code orange au sujet de dossiers délicats. Chaque demande d’accès doit faire l’objet, de la part du bureau de première responsabilité, d’une fiche de « communication » où doivent être signalées les conséquences éventuelles de la remise de tels documents. En cas de conséquences vraisemblables, le personnel de ce service doit contacter la direction des communications du bureau du Conseil privé en vue de la mise au point des infos capsules (media lines) et des autres documents nécessaires. L’analyste des communications a alors pour mission de demander au responsable de l’accès de revoir l’ensemble des documents avant leur transmission au demandeur13.

  • 14  Le rôle du bureau du Conseil privé est abordé dans un courriel de la directrice du bureau de l’acc (...)

20La direction des communications du bureau du Conseil privé joue un rôle important dans la supervision des réponses aux demandes d’accès reçues par les autres ministères et qui peuvent avoir des implications plus sérieuses pour le gouvernement. Ainsi, la direction des communications du bureau du Conseil privé a insisté pour réviser les réponses préparées par le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration – et probablement d’autres ministères – lors du scandale des « subventions et contributions » dans lequel s’est engouffré le gouvernement, en 200014. Plus tard, le service des communications du bureau du Conseil privé a mis sur pied une équipe pour examiner toutes les demandes d’accès au sujet de la controverse concernant des démarches de ce ministère pour déporter vers la Chine un présumé contrebandier, Cheong Lai Sing. L’un des membres de la direction de l’accès au ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration responsable du traitement d’un dossier relatif à cette affaire n’a pas obéi à la consigne, même s’il avait informé ses collègues que le ministère ne disposait d’aucune latitude pour refuser la remise des documents.

  • 15  Ces citations proviennent de courriels obtenus en vertu de la demande d’accès no 2002-05225.

21« Lorsque le bureau du Conseil privé exige de réviser les documents préparés à la suite d’une demande d’accès, a expliqué un cadre des communications du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, je n’ai d’autre choix que de me rendre à leurs exigences. » Et le directeur du bureau de l’accès de souscrire à cette affirmation : « Une exigence des communications émane-t-elle du bureau du Conseil privé, le ministère doit s’y soumettre15

Le recours à la technologie à des fins de contrôle politique

22Le gouvernement fédéral a aussi utilisé les nouvelles technologies de l’information en vue de gérer l’impact négatif de la loi sur l’accès. On a procédé à la reconfiguration des banques de données – parfois même à la création de nouvelles banques – afin de mieux gérer le traitement des demandes de documents politiquement délicats.

23Les logiciels créés pour prendre en charge le flot de demandes d’accès ont été adaptés en conséquence. La plupart des grands ministères fédéraux ont recours au même programme – connu sous l’acronyme ATIPflow – pour traiter les demandes d’accès. Ce programme a été mis au point par une entreprise d’Ottawa, Privasoft, et il a été largement adopté dans l’appareil gouvernemental, à la fin des années 1990. Un tel logiciel de gestion ne constitue pas en soi un problème ; au contraire, il permet aux responsables de l’accès de suivre le cheminement des demandes et de dresser les statistiques nécessaires à la préparation des rapports annuels qui rendent compte du recours à la loi d’accès.

  • 16  La catégorie « médias » doit figurer dans les rapports annuels. L’établissement d’une typologie de (...)

24Certains ministères ont cependant modifié leur logiciel ATIPflow de façon à pouvoir faciliter les tâches relatives à la gestion des communications. Ainsi, plusieurs ministères ont ajouté de nouvelles catégories à la typologie des utilisateurs de la loi d’accès, de façon plus précise, en répertoriant les « partis politiques » ou les « députés ». Il ne s’agit pourtant pas là de catégories indispensables à la préparation des rapports annuels en ce qui a trait aux demandes de documents et, dans les faits, ces ministères ne retiennent pas ces catégories de leur propre chef. Leur adoption répond à un objectif important au sein même du ministère. Cette technique permet de dégager, de cette banque de données, une liste des demandes de documents vraisemblablement délicats16.

  • 17  Cette adaptation du logiciel ATIPflow est présentée de façon détaillée dans A. Roberts, « Administ (...)

25Le logiciel ATIPflow a aussi été adapté de façon à permettre aux responsables de l’accès de repérer un dossier placé sous code orange – ou toute autre appellation imaginée pour désigner une requête plutôt délicate. De même, le responsable de l’accès peut recourir aux possibilités de recherche du logiciel pour obtenir un relevé automatique de l’ensemble de ces requêtes17. Sans ce logiciel – et les modifications qui y ont été apportées –, le traitement de ces demandes serait beaucoup plus compliqué. Ainsi, l’établissement hebdomadaire de leur liste à l’intention du cabinet du ministre et de la direction des communications exigerait beaucoup plus de temps.

  • 18  Secrétariat du Conseil du trésor, atip Implementation Report no 80 : Coordination of Access to inf (...)

26Le traitement et le suivi des demandes problématiques sont également simplifiés grâce à une autre banque de données, le système de coordination des demandes d’accès à l’information, connue sous l’acronyme CAIRS (Coordination of Access to Information Request System). Ce système est placé sous la responsabilité des services gouvernementaux de télécommunications et d’informatique, agence établie au sein du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux. Selon une directive du secrétariat du Conseil du trésor, toutes les demandes d’accès à l’information reçues par les entités du gouvernement fédéral doivent être versées dans les vingt-quatre heures à ce fichier CAIRS18. Chacun des ministères a adapté son logiciel ATIPflow de façon à répondre à cette exigence en intégrant à cette banque de données cette tâche supplémentaire. Les directions de l’accès des ministères et organismes de l’ensemble de l’appareil fédéral peuvent avoir accès à ce système CAIRS à diverses fins, y compris pour retracer, grâce à des mots clés, l’essentiel d’une requête ou savoir de quelle catégorie de demandeurs elle provient.

  • 19  Public Works and Government Services Canada, Coordination of Access to Information Requests System (...)
  • 20  H. Frank, « Information Commissioner Warns New Access Process Will Stem Leaks », Ottawa Citizen, 3 (...)
  • 21  Government Telecommunications and Informatics Service, Government Telecommunications and Informati (...)

27La mise au point de CAIRS a fait l’objet d’une approbation de la part du cabinet en 1988 et le système est entré en fonction en 199019. Il a connu des améliorations importantes en 2001 et est décrit comme un outil à la disposition des ministères et organismes pour coordonner leurs réponses à des requêtes similaires. Les critiques le présentent, eux, comme un instrument de surveillance électronique à l’œuvre dans l’ensemble de l’appareil fédéral20. Le gouvernement estime que le système CAIRS vise à « permettre le suivi des demandes d’accès, à favoriser la coordination des réponses à ces demandes et à simplifier les communications et les consultations entre les agences centrales et les entités administratives21».

  • 22  L’auteur a obtenu du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux les paramètres (...)

28Cette version améliorée de CAIRS est installée sur un site web et le cahier des journalisations d’accès permet de connaître l’utilisation qui en est effectivement faite. Le journal permet de déduire que les recherches menées dans la base de données CAIRS sont l’œuvre de deux agences centrales – le secrétariat du Conseil du trésor et le bureau du Conseil privé. Ces deux organismes semblent être à l’origine d’à peu près 60 % des recherches effectuées dans ce système et, de façon corollaire, d’environ 60 % des recherches extensives, c’est-à-dire de celles qui visent un grand nombre de demandes d’accès22. Voilà qui confirme l’hypothèse selon laquelle l’objectif principal de CAIRS vise bien à permettre un contrôle centralisé des demandes d’accès à l’information.

  • 23  Cette directive figure dans une note de service du 22 avril 2002 émise par la Information and Secu (...)
  • 24  Les données concernant ces « consultations au sujet de demandes relatives à la sécurité » ont été (...)
  • 25  Soixante des quatre-vingts demandes d’accès pour lesquelles on dispose de données avaient effectiv (...)

29De fait, CAIRS a été utilisé en ce sens dans les mois qui ont suivi les attentats terroristes du 11 septembre 2001. Dans les semaines suivantes, le secrétariat de la sécurité et du renseignement du bureau du Conseil privé a prévenu les autres ministères et organismes de l’obligation de signaler toute demande d’accès « relative à l’après-11-septembre, aux mesures de sécurité, aux politiques et activités dans le domaine de la sécurité, à la planification de la sécurité et au sujet des efforts pour combattre le terrorisme ». Pourtant, le secrétariat avouait son intention « de réviser périodiquement les rapports CAIRS » et demandait d’être consulté au sujet des dossiers qui relevaient de son initiative23. Le bureau du Conseil privé affirme avoir procédé à cent quatre-vingt-quatre consultations de demandes relatives à des questions de sécurité entre le 11 septembre 2001 et le 31 mars 200324. Des considérations relatives à la sécurité pouvaient en fait cohabiter avec un intérêt inspiré par la gestion des communications. Les trois quarts des demandes ainsi révisées par le bureau du Conseil privé provenaient de journalistes, de parlementaires ou de représentants des partis politiques25.

Impact sur les droits fondamentaux

30Du point de vue des demandeurs, une question se pose : la procédure interne de traitement des dossiers politiquement problématiques porte-t-elle atteinte aux droits assurés par la loi d’accès ? Par exemple, cause-t-elle des délais indus à la remise des documents ? Entraînent-elle des décisions qui ne se justifient pas ?

  • 26  Information Commissioner of Canada, Report Card on Compliance with Response to Deadlines : Departm (...)

31L’examen de la question des délais ne soulève pas de problème majeur. Dans son manuel de procédure, le bureau du Conseil privé précise que le déclenchement de la procédure orange ne doit pas retarder le processus de traitement d’une demande d’accès. Il existe pourtant de bonnes raisons de s’interroger si c’est vraiment le cas. En 1999, lors d’une enquête du commissaire à l’information, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a reconnu que « le laborieux processus d’élaboration de recommandations à l’intention de la direction des communications à propos de dossiers éventuellement sensibles a effectivement provoqué des délais appréciables dans le traitement des demandes d’accès26 ». Le ministère de la Défense nationale s’est aussi engagé à améliorer la mise en œuvre du code orange à la suite d’un rapport plutôt négatif du commissaire à l’information.

  • 27  Commissaire à l’information du Canada, Rapport annuel 1999–2000, Ottawa 2000, p. 63–68.
  • 28  Cette question est traitée en détail dans les documents obtenus du ministère de la Citoyenneté et (...)

32En juin 2000, le Commissaire à l’information a signifié au ministère de la Défense que la Loi sur l’accès à l’information ne permet pas à un ministre ou à un ministère de retarder sa réponse à une demande d’accès pour des motifs politiques, même si c’est simplement pour respecter les exigences des services de communications27. Des rapports internes du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration relatifs à l’examen de la procédure « code orange » font état de la frustration des responsables de l’accès devant les délais et étranglements attribués à cette procédure28.

33L’examen des délais de traitement des demandes d’accès dans plusieurs organismes ou ministères (Agence des douanes et du revenu, ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, ministère de la Défense nationale, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, ministère de la Justice, bureau du Conseil privé, ministère du Transport), entre 2000 et 2002, porte à penser que ces inquiétudes ne sont pas vaines. Cet examen a été mené à l’aide de renseignements dégagés des banques de données atip à la suite d’une demande de l’auteur. L’étude révèle le pourcentage de demandes d’accès dont la durée de traitement n’a pas respecté le délai prévu par la loi – c’est-à-dire trente jours, en plus de tout délai supplémentaire invoqué par un ministère. Ainsi, le délai n’est pas respecté dans 40 % des demandes des partis politiques, dans 38 % des demandes des médias et dans 17 % des demandes d’autre provenance. Il s’en dégage une conclusion : les demandes en provenance des partis politiques et des médias ont outrepassé ce délai nettement plus souvent que toutes les autres demandes.

  • 29  Deux autres faits peuvent provoquer une sous-estimation de l’impact de cette procédure spéciale. C (...)

34On pourra sans doute objecter que l’analyse ne tient pas compte de certains autres facteurs qui pourraient contribuer à retarder le traitement des demandes en provenance des partis politiques et des médias. Par exemple, ce type de demandes pourrait fort bien viser un plus grand nombre de documents, ce qui multiplie les questions, complexes, mais légitimes au sujet des éventuelles exemptions qui devraient être invoquées. Or un examen des demandes de cette nature, dans lequel on considérait comme « complexe » une demande d’accès qui comporte l’examen d’au moins cent pages et qui exige la mise en œuvre d’au moins trois exemptions différentes, n’a pas montré de différence significative qui expliquerait la lenteur des délais de traitement des demandes venant des partis et des medias. Rien n’y fait, après cette analyse plus précise, il y a toujours 79 % des requêtes des partis politiques et 70 % de celles des médias contre 56 % venant d’ailleurs qui dépassent les délais habituellement fixés. On peut évidemment soumettre ces résultats à des analyses statistiques beaucoup plus raffinées ; les mêmes conclusions se maintiennent : la durée de traitement de ce type de demandes demeure exceptionnelle, même lorsque d’autres facteurs sont pris en considération, même si l’impact de cette variable fluctue d’un ministère à l’autre29.

35Ces écarts dans la durée du traitement des demandes revêtent une importance appréciable notamment pour les journalistes et les parlementaires ou autres représentants des partis politiques. Le cycle de l’information répond à un rythme bien particulier ; une question d’actualité ne peut pas demeurer indéfiniment à l’arrière-plan, sinon elle sera inévitablement remplacée par d’autres sujets. Ces délais peuvent réduire de façon très significative la valeur d’un document finalement remis au demandeur. Les délais peuvent être très longs pour les documents délicats. Pour les organismes examinés, une demande « complexe » provenant des médias dépassait de cent trois jours le délai prévu par la loi ; en fait, la durée totale de traitement de ces demandes a exigé près de sept mois.

36Il est plus difficile d’évaluer l’impact de la procédure orange quant aux décisions sur la remise plus ou moins complète des documents demandés. La question fondamentale ne découle pas de la possibilité pour le cabinet d’un ministre d’intervenir aux derniers moments du traitement d’une demande – c’est-à-dire lors de la révision des documents préparés pour le demandeur –, elle réside plutôt dans la possibilité de plaider en faveur d’une réduction du nombre de documents à remettre. Le véritable problème, c’est que tout le processus de traitement des demandes est coloré par cette notion de l’intérêt très particulier du cabinet du ministre à l’égard du dossier en traitement. Le responsable de l’accès et de la vie privée (souvent un fonctionnaire de rang nettement inférieur au sous-ministre) est averti très rapidement par le cabinet du ministre de la décision de mettre en place la procédure orange.

  • 30  Une note de service de la direction des communications du ministère de la Citoyenneté et de l’Immi (...)

37Au cours des cinq ou six mois qui vont suivre, le responsable de l’accès et les membres de son équipe pourront avoir des contacts répétés avec la direction des communications, qui peut d’ailleurs soulever des questions quant aux restrictions à opposer à la demande d’accès30. Il serait plutôt surprenant d’imaginer que les questions éventuelles du cabinet du ministre n’aient pas été prévues bien avant que le dossier ne soit transmis au cabinet.

Des systèmes tenaces

38En novembre 2000, le journaliste Stewart Bell, responsable du dossier de la sécurité nationale au quotidien The National Post, soumet une demande d’accès au ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration. Bell avait déjà signé de nombreux reportages sur les liens entre les immigrants tamouls au Canada et les groupes terroristes tamouls au Sri Lanka, de même que sur le rôle du gouvernement fédéral qui versait des subventions à ces immigrants. Sa demande visait les documents relatifs à un groupe précis, le Tamil Eelam Society of Canada, qui entretenait des relations avec des organisations dont les liens avec des mouvements terroristes avaient été détectés par la Gendarmerie royale du Canada et par le Service canadien du renseignement de sécurité.

39Pour le ministère, la demande de Bell soulevait sans l’ombre d’un doute des problèmes en matière de communications. Au cours des cinq mois précédents, le ministre des Finances Paul Martin avait été l’objet de critiques de la part de députés de l’opposition pour avoir participé à un dîner organisé par un groupe soupçonné de constituer un prête-nom pour des terroristes tamouls.

40Martin s’est défendu en niant l’existence d’un tel lien et en accusant l’opposition de faire preuve de discrimination envers la communauté tamoule. Sa contre-attaque s’est compliquée lorsque le Reform Party a mis la main sur des courriels transmis par des diplomates canadiens qui exprimaient de sérieuses réserves au sujet de son intention d’assister à ce dîner.

  • 31  S. Bell, « Minister Vetoed Bid to Stop Tamil Funding », National Post, 29 mai 2002, p. A-8. Le réc (...)

41Les documents détenus par le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration ne pouvaient qu’alimenter cette controverse. En février 1997, le sous-ministre avait écrit une note de service à la ministre Lucienne Robillard où il demandait l’autorisation de mettre fin au financement de la Tamil Eelam Society en raison des inquiétudes soulevées au sein du ministère sur les liens avec des groupes terroristes. La ministre a refusé de mettre un terme à ce financement. « Nous devons oublier tout cela, a expliqué à ses collègues un haut fonctionnaire du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration dans un courriel d’avril 1997. Il faut continuer comme si de rien n’était31

42En décembre 2000, le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration prévient Bell de son intention de prolonger de cent quatre-vingt-dix jours le délai de réponse – deux mois de recherche des documents et quatre mois de consultation avec d’autres ministères. Cette nouvelle échéance aurait dû tomber le 25 juin 2001. Mais encore là, aucune réponse de la part du ministère. Ce nouveau délai lui était très favorable. En mai 2001, il lançait un audit pour établir si la Tamil Eelam Society utilisait ses fonds à bon escient. Le vérificateur, KPMG, devait rendre son rapport en décembre 2001, qui ne fera état d’aucun problème majeur. En janvier 2002, des fonctionnaires du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration rencontraient les représentants de la Tamil Eelam Society pour leur proposer un plan qui prévoyait la poursuite du financement et la solution de certaines questions administratives.

43Fin janvier 2002, le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration se trouvait en meilleure position pour affronter la controverse que pourrait déclencher la remise des documents à Bell. Des infos capsules, rédigées tôt en février, mettaient l’accent sur les démarches engagées en 2001 pour s’assurer que les fonds étaient dépensés conformément aux critères. Les hauts fonctionnaires du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration ont alors été avertis que Bell ne recevrait pas copie du rapport d’audit, ni du plan d’action concernant la Tamil Eelam Society. Sa demande, selon l’interprétation qui venait d’être arrêtée, ne porterait que sur les documents existant avant la date de sa démarche, c’est-à-dire le 17 novembre 2000.

44Même alors, le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration n’a pas répondu à Bell. Les communiqués du ministère mettaient l’accent sur le fait que les problèmes relevés par KPMG « portaient sur des questions de régie interne et n’avaient aucune relation avec les questions de sécurité ». Les documents préparés en vue de leur transmission au demandeur ont néanmoins été acheminés au bureau du Conseil privé conformément à la procédure qui visait les demandes relatives aux questions de sécurité, procédure mise en place après les attentats du 11 septembre 2001. Au même moment, le bureau du responsable de l’accès au ministère a peut-être tenté d’accélérer la transmission de sa réponse à Bell en remettant les documents au cabinet du ministre. Ce dernier a préféré attendre et a demandé d’être mis au courant des « commentaires du bureau du Conseil privé au sujet de ce dossier, de même que des exemptions éventuellement recommandées par le bureau du Conseil privé ». Ce dernier n’a transmis sa réponse que le 14 mars 2002.

45Finalement, le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration a répondu à la demande de Bell, le 15 mars 2002, soit 483 jours après la réception de la requête et exactement 263 jours de plus que ne le prévoit la loi. Le 16 novembre 2000, le gouvernement libéral a obtenu une importante majorité lors des élections ; la controverse au sujet des liens entre le gouvernement libéral et la communauté des Tamouls s’était sensiblement émoussée ; et la ministre concernée par les documents de 1997 avait hérité d’un nouveau portefeuille ministériel. Bell a néanmoins publié son papier sur cette question en mai 2002 dans le National Post, qui n’a cependant pas retenu l’attention des parlementaires à la Chambre des communes, ni fait l’objet de suivi ou de reprise dans les autres médias. Le porte-parole du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration qui, trois mois plus tôt, avait été mandaté pour répondre aux éventuelles questions, a expliqué au National Post que les préoccupations du ministère en 1997 avaient été levées par l’audit de KPMG. Cet audit avait été demandé quatre ans plus tôt et cinq mois après la demande de Bell ; ce qui n’a fait l’objet d’aucun commentaire.

Conclusion

  • 32  À ce sujet, voir A. Roberts, « Administrative Discretion… », art. cité.

46Le traitement réservé à la demande de Bell ne présente rien d’exceptionnel. Il illustre les procédures mises au point par les ministères du gouvernement fédéral en vue de réduire au minimum l’impact négatif des demandes d’accès. Ces procédures internes permettent aux ministères de mieux contrôler le moment de la remise des documents et de riposter aux critiques qui pourraient être formulées à l’encontre du gouvernement, une fois ces documents rendus accessibles. Ces procédures confortent aussi les valeurs qui sont fondamentales au sein du gouvernement – le contrôle du calendrier et la cohérence des décisions politiques – au détriment des valeurs qui sont importantes pour les acteurs à l’extérieur des cercles gouvernementaux, telles la transparence et la reddition de comptes. Il n’est pas facile de suivre la mise en œuvre de ces procédures, mais ces dernières n’en exercent pas moins un rôle majeur lorsqu’il s’agit de traduire dans les faits l’exercice du « droit à l’information ». On peut aisément les caractériser comme des « lois occultes » qui, en matière d’accès à l’information, portent atteinte aux droits de certaines catégories de personnes32.

47Nous sommes accoutumés à la concentration du pouvoir exécutif au sein du système de gouvernement au Canada au point de penser qu’il est tout à fait naturel pour les gouvernements de traiter les demandes d’accès de cette façon. Ailleurs, ce n’est pas nécessairement le cas. À titre d’exemple, l’instauration du Freedom of Information Act aux États-Unis diffère notablement. Il y a une plus grande décentralisation et le système ne se prête pas à une forme de coordination centralisée des demandes d’accès. D’un point de vue technique, il faut signaler l’absence d’une banque de données centrale pour suivre à la trace les demandes d’accès soumises dans l’ensemble de l’appareil gouvernemental, tout comme fait défaut une procédure unifiée pour le traitement de ces requêtes au sein des grands départements.

48Ce fait s’explique en partie par la nécessité d’appliquer la loi sur l’accès à un appareil administratif beaucoup plus vaste que le gouvernement canadien. Le nouveau ministère de la Sécurité intérieure des États-Unis compte plus de fonctionnaires que l’ensemble du gouvernement canadien. Les différences de traitement des demandes d’accès reflètent aussi les distinctions de base dans la structure constitutionnelle. Le président et les agences centrales disposent de moins de pouvoir au sein de l’appareil gouvernemental que ce n’est le cas au Canada. Leur autorité est mise en échec par des acteurs puissants au Congrès et par un ensemble de personnes impliquées dans la vie politique. C’est pourquoi le régime d’accès à l’information – tout comme plusieurs autres secteurs soumis à des directives transversales – se caractérise par un degré de décentralisation et de fragmentation relativement plus prononcé.

49Les appareils gouvernementaux sont forts. Leurs caractéristiques essentielles ne seront pas déformées par l’adoption d’innovations comme les lois d’accès. Bien au contraire, une telle innovation a toutes les chances de faire l’objet d’une forme d’adaptation qui visera précisément à préserver les caractéristiques fondamentales du système. Deux implications en découlent. En premier lieu, cette adaptation à la mise en place de lois d’accès se traduira par un impact très modeste, en l’absence d’une modification appréciable de l’équilibre des forces politiques au sein de la société. En second lieu, les acteurs à l’extérieur du gouvernement feront face, dans plusieurs pays, à des obstacles importants et persistants lorsqu’il s’agira d’apprécier le respect, par le gouvernement, de nouvelles exigences de transparence. L’ordre ancien trouvera toujours le moyen de se perpétuer, fût-ce au prix d’adaptations très subtiles.

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Notes

1  « The Right To Know », The Economist, 25 octobre.

2  Pour une brève chronologie de l’histoire de la Loi sur l’accès à l’information, voir l’annexe 8 du rapport du groupe d’étude de l’accès à l’information, Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens, Ottawa, juin 2002.

3  D. Smith, « President and Parliament : The Transformation of Parliamentary Government in Canada », dans T. A. Hockin (dir.), Apex of Power : The Prime Minister and Political Leadership in Canada, Toronto, Prentice-Hall, 1977, p. 308–325.

4  D. Savoie, Governing from the Center, Toronto, University of Toronto Press, 1999 ; et J. Simpson, The Friendly Dictatorship, Toronto, McClelland and Stewart, 2001.

5  Cette citation provient d’un courriel obtenu en vertu de la Loi d’accès (demande no 2002-05225).

6  Les documents ont été obtenus grâce à la demande no 2002-05225. Plusieurs des références qui suivent proviennent de notes de service ou de courriels inclus dans ce lot.

7  La procédure de réponse aux demandes d’accès en provenance des médias et des députés est explicitée à l’appendice A du chapitre 7 du Manuel d’accès à l’information du ministère, contenu dans les documents remis à la suite de la demande no 2002-05225.

8  Information obtenue du secrétariat du Conseil du trésor à la suite de la demande d’accès no 2003-00052.

9  Manuel de l’adjoint au bureau de l’accès à l’information et à la protection de la vie privée du ministère de la Justice, Ottawa, juillet 2002, p. 5, 28 et 32. Ce manuel a été obtenu en vertu de la demande no 2002-00243 soumise au ministère de la Justice.

10  Information obtenue du ministère de la Justice en réponse à la demande d’accès no 2002-000243.

11  Bureau du Conseil privé, Manuel de procédure du traitement des demandes d’accès, Ottawa, 2002, p. 26–27. Ce manuel a été obtenu en août 2003 en réponse à la demande d’accès no A-2003-0114.

12  Cette information a été fournie à l’auteur en rapport avec la demande d’accès no A-2003-0176, de septembre 2003. Voir à ce sujet les documents ainsi obtenus au site : www.foi.net.

13  Bureau du Conseil privé, op. cit., p. 34.

14  Le rôle du bureau du Conseil privé est abordé dans un courriel de la directrice du bureau de l’accès de Citoyenneté et Immigration, Diane Burrows, obtenu à la suite de la demande no 2002-05225.

15  Ces citations proviennent de courriels obtenus en vertu de la demande d’accès no 2002-05225.

16  La catégorie « médias » doit figurer dans les rapports annuels. L’établissement d’une typologie des demandeurs de documents est important, car les responsables de l’accès ont, règle générale, l’obligation de ne pas divulguer l’identité de ces personnes à l’extérieur du ministère.

17  Cette adaptation du logiciel ATIPflow est présentée de façon détaillée dans A. Roberts, « Administrative Discretion and the Access to Information Act : An “Internal Law” on Open Government ? », Canadian Public Administration, vol. 45, no 2, 2002, p. 175–194.

18  Secrétariat du Conseil du trésor, atip Implementation Report no 80 : Coordination of Access to information requests (CAIRS), Ottawa, 4 mai 2001.

19  Public Works and Government Services Canada, Coordination of Access to Information Requests System : User Guide, 20e version, Ottawa, 1990.

20  H. Frank, « Information Commissioner Warns New Access Process Will Stem Leaks », Ottawa Citizen, 3 juillet 1992.

21  Government Telecommunications and Informatics Service, Government Telecommunications and Informatics Services, Coordination of Access to Information Requests CAIRS System : Replacement of Current System – Business Requirements, Ottawa, 1999.

22  L’auteur a obtenu du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux les paramètres de journalisation des accès au site CAIRS grâce à la demande d’accès no A-2003-00396. Pour l’analyse de cette question, voir le texte de l’auteur intitulé « Analysis of CAIRS access log », dans le site web : www.aroberts.ca.

23  Cette directive figure dans une note de service du 22 avril 2002 émise par la Information and Security Policy Division du secrétariat du Conseil du trésor : Guidelines on Access to Information Act Requests Related to Septembre 11, 2001. On y précise d’ailleurs que ce même conseil avait été formulé verbalement tard à l’automne 2001. Ce document a été obtenu par le bureau du Conseil privé grâce à la demande d’accès A-2001-0288. Cette directive a fait l’objet d’une révision dans une lettre du bureau du Conseil privé qui lève l’obligation pour les responsables de l’accès à l’information des ministères et organismes de se soumettre à cette mesure.

24  Les données concernant ces « consultations au sujet de demandes relatives à la sécurité » ont été transmises à l’auteur par le bureau du Conseil privé grâce à la demande no 2003-0006. Certains de ces documents constituaient en fait des doubles de l’original.

25  Soixante des quatre-vingts demandes d’accès pour lesquelles on dispose de données avaient effectivement été soumises par des journalistes ou par des membres de partis politiques.

26  Information Commissioner of Canada, Report Card on Compliance with Response to Deadlines : Department of Foreign Affairs and International Trade, Ottawa, 1999.

27  Commissaire à l’information du Canada, Rapport annuel 1999–2000, Ottawa 2000, p. 63–68.

28  Cette question est traitée en détail dans les documents obtenus du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration en vertu de la demande no 2002-05225.

29  Deux autres faits peuvent provoquer une sous-estimation de l’impact de cette procédure spéciale. Ce texte ne tient pas compte des demandes qui ont fait l’objet d’une annulation. Il est également possible que cette procédure suscite le recours à un plus grand nombre de motifs d’exemption, ce qui aurait comme conséquence de ranger des demandes de caractère routinier dans la catégorie des cas « complexes ».

30  Une note de service de la direction des communications du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration adressée aux responsables de l’accès contient la précision suivante : « J’ai examiné l’ensemble de ces documents avec le responsable de la stratégie des communications et des relations avec les médias. » Ce commentaire est tiré de l’un des documents obtenus en vertu de la demande no 2002-05225.

31  S. Bell, « Minister Vetoed Bid to Stop Tamil Funding », National Post, 29 mai 2002, p. A-8. Le récit du traitement de la demande d’accès de Stewart Bell (demande au ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration no 2002-05225) est tiré des pages 43 à 59 des documents reçus de ce ministère, de même que des documents obtenus du bureau du Conseil privé (demande no 2003-0006).

32  À ce sujet, voir A. Roberts, « Administrative Discretion… », art. cité.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alasdair Roberts , « Les faces cachées de la résistance gouvernementale à la transparence », Éthique publique [En ligne], vol. 6, n° 2 | 2004, mis en ligne le 20 novembre 2015, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2017 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2017

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Auteur

Alasdair Roberts

Alasdair Roberts est professeur associé d’administration publique, Maxwell School, université de Syracuse (N. Y.), et directeur du Campbell Public Affairs Institute.

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