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Accès à l'information, transparence et régulation

Accès à l’information : vers une plus grande transparence

André Ouimet

Résumés

Les valeurs qui sous-tendent les lois sur l’accès à l’information ont un caractère largement universel et associent étroitement démocratie, transparence et reddition de comptes. Dans ce contexte, inévitablement, les progrès récents de la démocratie dans le monde amènent un nombre croissant de pays à faire preuve de plus de transparence et à adopter en conséquence des lois favorisant l’accès à l’information sous toutes ses formes. Dans ce texte, l’auteur discute de diverses lois d’accès à l’information et de l’expérience québécoise et canadienne en cette matière. Il traite également des révisions dictées par les événements du 11 septembre 2001, des technologies qui facilitent l’accès à l’information et des démarches qui constituent un frein à celui-ci.

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Texte intégral

1Tout individu a droit à la liberté d’opinion et d’expression, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d’expression que ce soit. » Cette disposition de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’article 19, adopté par l’Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 217 A (III) du 10 décembre 1948, a tout juste cinquante-cinq ans. C’est sur cet article que repose l’adoption d’un nombre toujours grandissant de lois reconnaissant le droit à l’information administrative dans plus de cinquante pays.

  • 1  Quant au plan d’action adopté à la même occasion, il précise : « Les TIC (technologies de l’inform (...)

2L’importance du mouvement prend une dimension nouvelle et, il faut l’espérer, un souffle nouveau, à l’occasion du Sommet mondial sur la société de l’information (SMSI) qui rappelle, dans la déclaration de principe (Genève, 2003), « que la capacité de chacun d’accéder à l’information, aux idées et au savoir et d’y contribuer est essentielle dans une société de l’information inclusive1 ».

La reconnaissance d’un droit à l’information

  • 2  Dagg c. Canada (ministre des Finances) [1997] 2 R. C. S. 403, 433.

3Au Canada, la Cour suprême a cerné comme suit les contours du droit fondamental à l’information : « La Loi en matière d’accès à l’information a donc pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu’elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et démocrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population2. » On le voit, les valeurs qui sous-tendent les lois sur l’accès à l’information ont un caractère largement universel et associent étroitement démocratie, transparence et reddition de comptes.

  • 3  D. Banisar, Freedom of Information and Access to Government Records around the World 2004, www.pri (...)
  • 4  Pour une étude comparative de certaines lois d’accès à l’information, voir N. Duplé, L’accès à l’i (...)

4Dans ce contexte, inévitablement, les progrès récents de la démocratie dans le monde amènent un nombre croissant de pays à faire preuve de plus de transparence et à adopter en conséquence des lois favorisant l’accès à l’information sous toutes ses formes. À la lecture des données d’une étude réalisée annuellement par Privacy International, on se rend compte que les gouvernements du monde sont de plus en plus transparents3. Selon le dernier recensement réalisé par cet organisme en 2004, on dénombre maintenant plus d’une cinquantaine de pays ayant adopté une législation dans ce sens4.

5Si l’on excepte la Suède, où la constitution du pays, composée de quatre lois générales dont l’une porte sur la liberté de presse, reconnaît depuis 1766 le droit d’accès aux documents officiels5, ces législations sont pour la plupart assez récentes. Ainsi, la Finlande fut la première en 1951 à adopter une loi d’accès à l’information, suivie, quinze ans plus tard, par les États-Unis avec l’adoption du Freedom of Information Act6. La France a introduit le droit d’accès aux documents administratifs en 19787. Au Canada, les lois fédérales, provinciales et territoriales furent pour la presque totalité adoptées au début des années 1980. La Loi de Nouvelle-Zélande date de 19828 de même que celle de l’Australie9. Ce n’est que tout récemment, et après maintes résistances, que le Royaume-Uni a finalement suivi le mouvement en adoptant sa propre loi10. Sans en dresser un inventaire, il faut ajouter que les lois favorisant l’accès à l’information, aussi bien en Afrique du Sud qu’au Mexique et au Japon, témoignent de la force du mouvement sur tous les continents.

6Les progrès de la démocratie n’expliquent pas, à eux seuls, l’adoption de ces lois. Les interventions d’organisations internationales comme le Conseil de l’Europe, la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international ne sont pas étrangères à l’adoption de telles législations.

7Par exemple, le 21 février 2002, l’initiative du comité des ministres du Conseil de l’Europe d’adopter la Recommandation 2 (2002) portant sur l’accès aux documents détenus par les autorités publiques a renforcé la tendance déjà bien engagée. Le préambule de ce texte souligne « l’importance que revêt, dans une société démocratique pluraliste, une administration publique transparente et la disponibilité immédiate d’informations sur les questions d’intérêt public ». L’extrait suivant de la recommandation du comité résume fort bien les objectifs visés en réponse aux besoins des citoyens : « […] un large accès aux documents publics, sur une base d’égalité et en application de règles claires : permet au public d’avoir un aperçu suffisant et de se former une opinion critique sur l’état de la société dans laquelle il vit et sur les autorités qui le gouvernent, tout en favorisant la participation éclairée du public aux affaires d’intérêt commun ; favorise l’efficacité de l’administration et contribue à maintenir son intégrité, en évitant le risque de corruption ; contribue à affirmer la légitimité de l’administration en tant que service public et à renforcer la confiance du public dans ses autorités ».

8Au Québec, la reconnaissance du droit à l’information a pris diverses formes. Les citoyens ont le droit de savoir quels documents l’État détient, qui finance les partis politiques et, depuis peu, qui tente d’influencer les décideurs publics. En effet, la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme est en vigueur depuis juin 2002. Elle a été adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale comme ce fut le cas pour d’autres lois fondamentales, la Charte des droits et libertés de la personne et la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

9Le droit d’accès à l’information se caractérise par un droit d’accès aux documents administratifs, un droit d’accès aux renseignements qui concernent la personne visée par lesdits renseignements et un droit de recours en cas de refus. On peut résumer aussi simplement les droits reconnus. Par contre, l’entreprise s’avère plus périlleuse si l’on doit faire la liste des restrictions qui permettent à l’autorité d’occulter, dans certains cas, des parties de documents, qui parfois l’y obligent, et auxquels elle peut même purement et simplement refuser l’accès. Selon le nombre, l’ampleur et l’importance des restrictions, la loi sera dite généreuse ou restrictive. Il en est de même des organismes visés par une loi. Certaines lois, plus audacieuses, visent l’ensemble de l’administration publique : gouvernement, réseau de la santé ou de l’éducation, etc. D’autres ont une portée plus limitée.

Des circonstances qui appellent des réformes

  • 11  Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information, L. Q., 2001, chap. 32, art. 8 (...)

10Certaines lois d’accès à l’information ont été adoptées à une époque où il n’était pas d’usage de parler des nouvelles technologies de l’information et des communications. Même si un grand nombre de lois ont été conçues au cours de la dernière décennie, peu d’entre elles prennent en compte le potentiel offert par ces technologies. Le développement fulgurant de celles-ci et surtout l’utilisation accrue de l’informatique par les citoyens rendent nécessaires des mises à jour précises dans les lois d’accès. Précurseur, le Québec a profité de l’adoption de la Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information en 2001 pour modifier la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et y prévoir, d’une manière tout à fait novatrice, que la consultation d’un document ou l’accès à un renseignement personnel puissent se faire à distance11. Cette modification importante s’est faite, il faut le souligner, en dehors du cadre prévu pour la révision quinquennale de la Loi sur l’accès. Le pas franchi est important, mais il faut faire plus comme nous le verrons plus loin.

  • 12  W. J. Broad, « U. S. is Tightening Rules on Keeping Scientific Secrets », The New York Times, 17 f (...)
  • 13  Attorney General’s Memorandum on the Freedom of Information Act, 12 octobre 2001.

11Les modifications les plus récentes aux lois d’accès à l’information ont leur origine dans les tristes événements du 11 septembre 2001. C’est un euphémisme de dire que, depuis cette date, le monde a changé. Malheureusement, les événements qui s’y sont produits en ont amené certains à s’interroger sur le niveau de transparence des institutions publiques. Inspirés par une logique manichéenne, d’aucuns tentent de faire croire qu’il faut désormais choisir entre la sécurité et la liberté. Au lendemain des événements du 11 septembre, dans plusieurs pays du monde, on a adopté des mesures qui procèdent de cette logique. Par exemple, le gouvernement américain, conformément à une directive présidentielle, a procédé à une révision de ses sites internet pour s’assurer qu’on n’y révélait pas de renseignements stratégiques. C’est ainsi que des milliers d’informations ont été soustraites à l’accès12. À la même époque – faut-il y voir une coïncidence ? –, le ministre de la Justice des États-Unis a annoncé aux responsables gouvernementaux le soutien de son équipe à ceux d’entre eux qui refuseraient l’accès à un document13.

  • 14  M. Ignatieff, « Paying for Security with Liberty », Financial Times, 13 septembre 2001.

12Mais les réactions les plus spectaculaires sont venues des législateurs qui, à pied d’œuvre, ont adopté des lois très sévères pour contrer le terrorisme. Du coup, certains y ont vu une atteinte à des droits fondamentaux. Des voix se sont alors élevées pour rappeler la nécessaire prudence qui devait servir de guide en ces matières et surtout rappeler les dangers de combattre le terrorisme par l’injustice. C’est ainsi que, dès le 13 septembre 2001, le Canadien Michael Ignatieff, professeur à Harvard, soulignait que le sentiment de vulnérabilité mène souvent des nations fortes à adopter des mesures autodestructrices et à commettre des actes qui conduisent à l’injustice. Dans un article paru dans le Financial Times, Ignatieff évoquait même les propos de Benjamin Franklin qui, en 1759, dans une déclaration prophétique, affirmait que ceux qui sacrifient des libertés fondamentales pour s’assurer temporairement un peu de sécurité ne contribuent ni à la liberté ni à la sécurité14.

13Il est permis de penser que les événements du 11 septembre ont retardé l’avancement de certains travaux de révision déjà engagés. Sans doute. Toutefois, c’est sur cette toile de fond qu’allaient s’engager les débats portant sur la révision des lois d’accès à l’information.

L’expérience québécoise

  • 15  Le rapport intitulé Vie privée et transparence administrative au tournant du siècle a été étudié p (...)
  • 16  Le concept d’automatic routine disclosure traduit le devoir d’une administration de rendre l’infor (...)

14La loi québécoise prévoit que, tous les cinq ans, la Commission d’accès à l’information doit remettre au gouvernement un rapport sur l’application de la loi, sur l’opportunité de la maintenir en vigueur et, le cas échéant, de la modifier. Pour toutes sortes de raisons, les rapports quinquennaux de 1992 et de 1997 n’ont pas permis de dégager un consensus qui aurait conduit à des modifications substantielles à la Loi sur l’accès. Les projets de loi qui ont été déposés n’ont jamais été menés à terme15. Néanmoins, dans le rapport déposé devant l’Assemblée nationale en décembre 2002, la Commission fait des recommandations audacieuses qui ont toutes pour but d’instaurer une véritable culture de la transparence au sein de l’administration publique québécoise. Ce rapport a fait l’objet d’un examen par une commission parlementaire au cours de l’automne 2003. Au chapitre de l’accès aux documents, la recommandation relative à la communication automatique de l’information suscite beaucoup de discussions16. Il faut en rappeler les grandes lignes, comme l’a fait la Commission d’accès à l’information dans son rapport intitulé Une réforme de l’accès à l’information : le choix de la transparence. Mais auparavant, pour bien comprendre la proposition de la Commission, il importe de décrire le fonctionnement du système actuel.

15La Loi sur l’accès constitue la pièce maîtresse de la mise en œuvre du droit à l’information reconnu à l’article 44 de la Charte des droits et libertés de la personne. Elle contient toute une série de mesures pour rendre effectif ce droit. Le point de vue adopté par le législateur, en 1982, force néanmoins le demandeur d’accès à entreprendre diverses démarches pour obtenir un document.

16Bien souvent, pour obtenir un document ou pour savoir où il se trouve il suffira de s’adresser verbalement à un organisme public. Le document pourra être consulté à la maison ou sur place, dans une salle de lecture, électronique ou non, ou être transmis par la poste ou par courrier électronique.

17Si le document n’est pas de ceux qui sont publiés ou largement diffusés par l’organisme en question, le demandeur devra d’abord formuler sa demande auprès du responsable de l’accès aux documents de l’organisme qui détient le document, en identifiant correctement ce dernier, et attendre que l’on traite sa demande.

18Il arrive que cette façon de procéder rebute. Bien souvent, le simple fait de devoir identifier le responsable de l’accès à l’information d’un organisme auprès de qui la demande d’accès doit être formulée constitue un frein à toute démarche. Certains se sentiront mal à l’aise de demander directement de l’information. D’autres hésiteront à demander de l’aide pour indiquer correctement l’information qu’ils souhaitent obtenir. Parfois ils renonceront tout simplement. Sans compter tous ceux qui ne peuvent trouver le temps nécessaire pour entreprendre une démarche d’accès à l’information.

19Le délai de traitement d’une demande d’accès aura en outre pour effet d’enlever parfois tout intérêt à l’information recherchée. On peut facilement comprendre qu’obtenir copie de l’ordre du jour d’une séance du conseil d’administration d’un organisme public plusieurs jours après une séance publique sera de peu d’utilité pour celui qui aurait souhaité assister à cette séance voire même faire parvenir des commentaires au bon moment.

20La description que nous venons de faire du modèle actuel d’accès à l’information au Québec permet de voir le pas important franchi dans les années 1980. Jumelé à la reconnaissance formelle d’un droit à la protection des renseignements personnels, le modèle a fait école, notamment en Ontario et en Colombie-Britannique. Cela dit, peuton améliorer la diffusion de l’information détenue par l’État ? Y a-t-il d’autres façons de procéder qui faciliteraient l’exercice du droit à l’information et, du même coup, assureraient une transparence encore plus grande des organismes publics ? Par sa recommandation relative à la communication automatique de l’information, la Commission propose en quelque sorte une réponse à ces questions, réponse qui pourrait engendrer une nouvelle génération de lois d’accès à l’information.

  • 17  H.-F. Gautrin et S. Yates, « Le gouvernement en ligne : vers une transformation du rôle des relati (...)

21Selon la Commission, cette proposition obligerait les organismes publics à revoir leur façon de gérer leurs documents, avec l’objectif premier de les rendre plus facilement accessibles et de réduire au minimum les démarches pour les obtenir. Ainsi, moins il y aura de procédures pour accéder au document et mieux sera respecté le droit à l’information. Le développement de l’administration électronique, ce qu’il est convenu d’appeler le gouvernement en ligne ou e-government, la création de sites internet, la disponibilité des outils technologiques permettent déjà à l’administration de rendre plus facilement accessibles les renseignements personnels et les documents administratifs. Le gouvernement du Québec est d’ailleurs résolument engagé dans cette voie depuis quelques années17.

  • 18  Y. Boisvert, M. Jutras, Georges A. Legault, A. Marchildon, avec la collaboration de L. Côté, Petit (...)
  • 19  Ibid., p. 22.

22Il faut dire, à cet égard, que cette idée de communication automatique de l’information s’inscrit tout à fait dans le processus de modernisation de l’État québécois amorcée il y a quelque temps déjà. Le gouvernement québécois a ainsi reconnu « officiellement le statut particulier que doit avoir l’éthique dans le mode de régulation des conduites des agents publics18 ». En ce cas, précisent les auteurs de Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, deux valeurs prennent une importance pour la réforme : la responsabilité et la transparence. Or, « pour satisfaire à cette exigence de transparence, les agents et les organisations publics doivent diffuser ou rendre disponible toute l’information entourant leurs gestes et leurs décisions, et ce, de façon impartiale19 ».

23Les modes traditionnels de diffusion de l’information ne facilitent pas toujours l’accès à l’information. Bien sûr, les centres de documentation des organismes publics et les bibliothèques publiques mettent à la disposition de la population une quantité appréciable d’informations sur les activités de l’État. Et chaque organisme public doit offrir la possibilité de consulter sur place un document demandé en vertu de la Loi sur l’accès ou d’en obtenir une copie, selon le choix du demandeur. Mais comme nous l’avons dit, les nouvelles technologies de l’information facilitent grandement les solutions novatrices en matière d’accès à l’information. Par un simple clic, il est maintenant possible d’avoir accès à une multitude d’informations. Le potentiel de ces technologies doit être mis au service des citoyens, particulièrement dans la perspective où, d’ici quelques années, la majorité aura accès à internet. Il est donc permis de penser que l’accès aux documents des organismes publics se fera de plus en plus à travers ces technologies. Elles sont au reste déjà devenues un mode de diffusion qui permet à la fois d’accroître considérablement l’information disponible et d’atteindre facilement un public plus vaste. Grâce à ces nouveaux outils, beaucoup d’obstacles pratiques à la diffusion massive de l’information disparaissent.

24La très grande majorité des organismes publics possèdent maintenant un site internet. Si, à l’origine, ces sites contenaient bien souvent la même information que celle habituellement communiquée au moyen des outils de diffusion traditionnels, ils offrent souvent aujourd’hui une information plus variée. Et les salles de lecture électroniques, dans les centres de documentation des organismes ou dans les bibliothèques publiques, assure à cette information une accessibilité qui ne se limite pas aux seules personnes ayant un accès direct à internet. Bref, le potentiel qu’offrent les technologies pour favoriser un meilleur accès à l’information doit être pris en compte dans l’élaboration de nouvelles façons de faire qui auraient pour effet de réduire les démarches préalables à l’obtention des documents publics.

  • 20  Bureau du Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario et la Direc (...)
  • 21  Gouvernement du Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, Accès à l’information : comment (...)

25La proposition de communication automatique de l’information que formule la Commission vise deux objectifs : permettre au citoyen de savoir quelle information est détenue par l’État et, sous réserve des restrictions à l’accès énoncées dans la loi, lui offrir un accès à cette information sans formalités. Plutôt que d’attendre la demande d’accès à un document, les organismes publics devraient dès le début voir à sa publication ou à sa diffusion. La communication automatique de l’information devrait être la règle, la demande auprès du responsable de l’accès, l’exception. La communication automatique de l’information, de plus en plus considérée comme une bonne pratique de gestion, porte différents noms : divulgation systématique de l’information, diffusion automatique de l’information20, diffusion active de l’information ou encore communication sans formalités de l’information21.

26Par sa proposition, la Commission ne s’élève pas contre le fait qu’il puisse exister des restrictions à l’accès. Il ne s’agit pas de mettre en ligne des renseignements personnels ou des documents dont la nature confidentielle est reconnue par le législateur, mais bien de prendre l’initiative de diffuser l’information qui doit être accessible en vertu de la Loi sur l’accès. L’ensemble des documents détenus par un organisme public ne deviendront pas automatiquement accessibles. On peut s’attendre toutefois que les documents dont l’intérêt public est évident pourraient être du lot de documents facilement accessibles.

27Trois exemples illustrent la proposition de la Commission. Les procès-verbaux des conseils municipaux ou des établissements de santé et de services sociaux sont des documents qui ont un caractère public. Ces documents pourraient être rendus automatiquement accessibles plutôt que d’attendre une demande d’accès écrite.

28Autre illustration : pourraient être automatiquement communiqués, pour chaque organisme public, les renseignements relatifs à son organisation et à sa structure, les services qui relèvent de sa mission, les noms, coordonnées et fonction des membres du personnel appelés à avoir des contacts avec le public. Cela se fait déjà dans certaines organisations. Devraient également être visées par la politique de communication automatique de l’information, les politiques, directives et autres règles qui sont appliquées par l’organisme lorsqu’elles concernent le rapport entre ce dernier et les administrés. Enfin, pourraient aussi être automatiquement communiqués les documents qui ont déjà fait l’objet d’une communication en vertu de la Loi sur l’accès ou qui font habituellement l’objet de nombreuses demandes d’accès.

L’expérience canadienne

  • 22  Plusieurs commissaires à l’information du Canada, dont la présidente de la Commission d’accès à l’ (...)

29Au Canada, à la suite des événements du 11 septembre 2001, malgré les nombreux appels à la prudence, le gouvernement fédéral a présenté devant la Chambre des communes et le Sénat des projets qui, aux yeux des défenseurs des libertés fondamentales, portaient atteinte notamment au droit à la vie privée des citoyens et au droit à l’information22. C’est ainsi que la Loi sur l’accès à l’information a été modifiée pour empêcher le commissaire à l’information de recevoir une plainte et d’examiner des documents pour décider de leur accessibilité lorsqu’un certificat interdisant la divulgation de renseignements contenus dans un document a été délivré.

  • 23  Gouvernement du Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, op. cit.
  • 24  K. May, « Privacy Law Keeps PS in a Quagmire, Alcock Says », The Ottawa Citizen, 18 janvier 2004.

30Pour l’observateur, la véritable révision de la Loi sur l’accès à l’information, loi maintenant vieille de plus de vingt ans, en est au point mort. Ce n’est pourtant pas les propositions qui manquent. À la suite de travaux menés par différents experts, le rapport d’un groupe d’étude sur cette question, rapport au demeurant fort contesté par le commissaire canadien à l’information, contient ainsi cent trente-neuf recommandations reposant d’abord sur un changement de culture de l’administration fédérale. Mettant en cause le « déficit de la gestion de l’information » et la culture du secret qui règne toujours, les auteurs du rapport proposent notamment une « stratégie complète pour fournir l’information au public […] par exemple la diffusion active et la divulgation informelle de l’information23 ». Ces propositions, tout comme celles formulées par le commissaire à l’information, n’ont pas eu de suite à ce jour et ne devraient pas déboucher sur des propositions législatives de sitôt, si l’on se reporte aux propos du président du Conseil du trésor qui, défenseur d’une plus grande transparence de l’État et reconnaissant que la loi devait être révisée, estimait néanmoins en début d’année qu’il ne s’agit pas d’une priorité pour le gouvernement24.

  • 25  Lire à ce sujet J. Bryden, « La réforme de la Loi sur l’accès à l’information », Revue parlementai (...)
  • 26  Projet de loi no 462 modifiant la Loi sur l’accès à l’information et d’autres loi en conséquence, (...)

31Fort préoccupé par la transparence de l’État, un député libéral à Ottawa, John Bryden, préconise depuis longtemps des changements importants à la Loi sur l’accès à l’information25. C’est ainsi que, en octobre 2003, il déposait un projet de loi à la Chambre des communes. Ce projet prévoit le remplacement du titre de la loi actuelle par celui de Loi sur la transparence du gouvernement. Ce titre évocateur, précise-t-on, serait plus conforme au principe selon lequel le gouvernement devrait fournir au citoyen toute l’information qu’il peut raisonnablement fournir pour permettre au public d’évaluer sa gestion et de s’assurer que l’action du gouvernement est toujours conforme à la Charte canadienne des droits et libertés26.

32Comme l’indique son sommaire, le projet de loi prévoit notamment l’accès automatique à tout document de plus de trente ans d’une institution fédérale sauf s’il en est expressément exempté pour des motifs de sécurité nationale, de sécurité publique ou d’obligations internationales ; il soumet ensuite à l’application de la loi les renseignements confidentiels du cabinet, étend l’application de la loi aux sociétés d’État et à leurs filiales, qui étaient auparavant exclues, ainsi qu’aux organismes à but non lucratif dotés de la personnalité morale qui reçoivent au moins les deux tiers de leur financement des crédits fédéraux ; il assujettit aussi à la loi les ministres fédéraux et les hauts fonctionnaires du Parlement ; il autorise la communication des dossiers conservés qui ont trait à la santé et la sécurité publique, à l’environnement et à la direction des sociétés, dans les cas où les raisons d’intérêt public l’emportent en importance sur le préjudice qui pourrait être causé aux institutions et personnes assujetties à la loi ; il permet en outre au premier ministre de communiquer tout document d’un cabinet antérieur s’il juge qu’il est dans l’intérêt public de le faire ; il facilite enfin l’accès du public aux documents des institutions fédérales concernant des contrats passés avec des tiers et aux sondages d’opinion publique. Bien que constituant un pas vers une plus grande transparence de l’État fédéral, l’adoption de ce projet de loi du député Bryden est loin d’être certaine même si, le 7 octobre 2004, un autre député a pris le relais en déposant devant la Chambre des communes un projet de loi qui reprend essentiellement celui du député Bryden.

L’exemple de la France et de l’Irlande

33En général, les pays membres du Conseil de l’Europe ont une législation (dispositions constitutionnelles, lois générales ou particulières) sur l’accès aux documents. Toutes les juridictions prévoient aussi, dans ces lois, des règles relatives à l’accès, des exceptions et un processus de révision que ce soit devant une juridiction administrative ou judiciaire. C’est notamment au niveau de la gestion de l’information et de la désignation de la meilleure personne pour répondre aux demandes d’accès que le bât blesse. À ce sujet, la loi québécoise a prévu deux mécanismes précis : l’établissement de listes de classement des documents qui en facilitent le repérage et la création d’un poste de responsable de l’accès aux documents dans chaque organisme public visé par la loi.

  • 27  ISSA-CADA, Transparence et secret, colloque pour le vingt-cinquième anniversaire de la Loi du 7 ju (...)
  • 28  Par ailleurs, la Loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rela (...)

34Vingt-cinq ans après l’adoption de la Loi sur l’accès aux documents administratifs, la Commission d’accès aux documents administratifs a lancé une réflexion sur la loi à la faveur d’un colloque tenu en octobre 2002. Y furent abordées les questions de diffusion de l’information et des changements culturels induits par la loi27. Par cette démarche, la Commission d’accès aux documents administratifs espère, comme elle l’indique dans son rapport d’activités 2002, « tracer de nouvelles perspectives pour une administration modernisée et au service du public ». Il faut mentionner par ailleurs qu’en France deux nouvelles réformes législatives majeures en matière d’accès à l’information ont été réalisées au cours de l’année 2002. La première de ces réformes concerne notamment l’organisation des conditions d’accès aux dossiers médicaux tandis que la seconde vise l’accès au dossier des personnes adoptées28. On peut noter ici que cette dernière réforme soulève des questions d’ordre éthique, résolues, au Québec, par l’adoption de dispositions précises à ce sujet en 1991. Ces dispositions se trouvent maintenant dans le nouveau Code civil du Québec aux articles 582 à 584. Relevons enfin qu’en France une nouvelle autorité administrative indépendante, le Conseil national pour l’accès aux origines personnelles, s’est vu confier la mission d’assurer la mise en œuvre de l’accès aux dossiers des personnes adoptées.

35Le cas de l’Irlande est intéressant. C’est à la suite de certains incidents et surtout d’une demande des citoyens pour une plus grande ouverture, responsabilité et transparence que l’Irlande a adopté une loi d’accès à l’information en 1997. La loi prévoit la divulgation automatique de certaines informations. En application depuis 1998, cette loi contient aussi une disposition qui prévoit la divulgation de certains documents du cabinet cinq ans après son entrée en vigueur. Invoquant les conséquences de la divulgation de ces documents sur le processus de paix en Irlande du Nord, le gouvernement a rapidement proposé une révision de la loi pour allonger la période durant laquelle ces documents ne seraient pas accessibles et en a profité pour proposer d’autres amendements à la loi qui, estime un observateur, constituent un recul sur les objectifs poursuivis en 199729. Les propos de ce dernier rejoignent ceux de Gerry Kerny, du gouvernement irlandais, qui estime que, « réflexion faite, le facteur critique le plus important [que nous avons] négligé dans [notre] approche à la liberté d’accès à l’information c’est qu’il s’agissait d’un processus de changement et non seulement une question de législation ».

Deux cas à la frontière de l’éthique

36Certaines demandes d’accès en apparence anodines sont susceptibles de soulever des questions de société et d’avoir une ampleur insoupçonnée. En voici deux cas. Dans le premier, l’accès à des renseignements concernant une personne, deux valeurs s’affrontent : d’une part le droit au secret professionnel, droit consacré et reconnu, et d’autre part le droit à la vie et à la sécurité. Nous examinerons les réponses apportées par les tribunaux et le législateur québécois dans la recherche d’un équilibre entre ces deux droits. Dans le second cas, l’accès à des renseignements fournis par des tiers à l’État, il s’agit de se demander si l’information fournie par des entreprises, et qui pourrait être utile à un groupe ou à une population, devrait être divulguée.

Accès aux renseignements relatifs à une personne

37En règle générale, une loi permet à toute personne qui le désire d’obtenir les renseignements personnels qu’un organisme public conserve à son sujet. En Europe, au Canada et au Québec, par exemple, une autre législation autorise en outre le citoyen à obtenir les renseignements personnels qu’une entreprise privée détient à son sujet. Exceptionnellement, une personne pourrait avoir accès à des renseignements concernant une autre personne. C’est le cas, par exemple, si cette dernière y consent. Dans des situations de violence conjugale, de suicide, de crime contre la personne toutefois, les lois sont muettes. La question qui se pose alors est la suivante : devrait-on autoriser le détenteur de l’information à communiquer des renseignements personnels concernant une autre personne à celle qui est en danger ? Après des événements tragiques qui ont entraîné la mort d’une femme et de son fils, les deux tués par le conjoint violent, le législateur québécois a répondu à cette question en adoptant la Loi modifiant diverses dispositions législatives eu égard à la divulgation de renseignements confidentiels en vue d’assurer la protection des personnes.

38Les mêmes événements tragiques ont amené un groupe de travail à se pencher sur la question de la confidentialité des renseignements personnels et la sécurité des personnes. Au terme de ses travaux, le groupe a conclu que les lois actuelles – Charte des droits et libertés de la personne, Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, Loi sur les services de santé et les services sociaux, Loi sur la protection de la jeunesse, Code des professions et autres lois professionnelles, de même que les codes de déontologie gouvernant les membres des professions – n’autorisaient pas une telle divulgation sans une levée du secret professionnel ou des règles de confidentialité qui y étaient énoncées.

  • 30  Smith c. Jones (1999) 1 R. C. S. 455.

39Par ailleurs, à peu près au même moment, la Cour suprême du Canada rendait un jugement important sur la portée du secret professionnel lorsqu’une personne est exposée à un danger imminent de mort ou de blessures graves. Dans cette affaire, selon le résumé qu’en fait la cour, l’accusé avait été inculpé d’agression sexuelle grave à l’endroit d’une prostituée. Son avocat l’avait renvoyé à un psychiatre, espérant que ce serait utile pour la préparation de la défense ou pour les observations relatives à la peine dans l’hypothèse d’un plaidoyer de culpabilité. L’avocat a alors informé l’accusé que sa consultation avec le psychiatre était protégée par le secret professionnel de la même façon qu’une consultation avec lui. Au cours de son entrevue avec le psychiatre, l’accusé a décrit avec un luxe de détails le plan qu’il avait élaboré pour enlever, violer et tuer des prostituées. Le psychiatre a fait savoir à l’avocat de la défense qu’à son avis l’accusé était un individu dangereux qui commettrait probablement d’autres crimes s’il ne recevait pas un traitement approprié. Il désirait en conséquence divulguer les renseignements qu’il avait en main dans l’intérêt de la sécurité publique. Le tribunal a eu à trancher entre le droit de l’accusé au secret professionnel et le droit à la sécurité des personnes visées. Dans le but de guider les décideurs, la Cour suprême a proposé trois questions pour déterminer si la sécurité publique a préséance sur le privilège du secret professionnel de l’avocat : 1) Une personne ou un groupe de personnes identifiables sont-ils clairement exposés à un danger ? 2) Risquent-ils d’être gravement blessés ou d’être tués ? 3) Le danger est-il imminent ? Une réponse affirmative à ces questions déterminera s’il y a lieu de lever le secret professionnel de l’avocat. Lorsque c’est le cas, la divulgation doit être limitée aux renseignements nécessaires à la protection de la sécurité publique30.

  • 31  Le lecteur peut lire à ce sujet le texte de Yves Dussaut, « Divulguer des renseignements confident (...)

40Puisque la même problématique est présente dans toute l’administration publique et au sein de tous les ordres professionnels, le législateur a modifié toutes les lois québécoises, créant ainsi un régime de confidentialité pour consacrer législativement les conditions posées par la Cour suprême et permettre ainsi, en certaines circonstances, de passer outre aux règles de confidentialité énoncées par la loi31.

Accès à des renseignements détenus par l’État

41L’État détient toute sorte de renseignements. Le plus souvent, on peut penser qu’il s’agit de documents rédigés par ses propres employés. Dans d’autres cas, ces renseignements sont fournis par des tiers qui les présentent d’eux-mêmes à des fonctionnaires ou qui le font en vertu d’une obligation de la loi. C’est le cas par exemple en matière d’environnement où la Loi sur la qualité de l’environnement impose de produire au ministère des rapports sur l’émission de polluants dans l’environnement. C’est aussi le cas des entreprises qui doivent déposer des documents en matière financière, en matière de valeurs mobilières, de subventions ou de participation de l’État dans l’entreprise. L’État détient alors des renseignements qui, à l’occasion, peuvent présenter un intérêt social, environnemental ou servir à des fins de santé publique. Actuellement, pour obtenir ces documents, il faut s’astreindre à la procédure que nous avons décrite plus haut. Plus lourde, cette procédure prévoit en outre la consultation de l’entreprise qui a fourni ces renseignements. La Loi sur l’accès prévoit cependant qu’un organisme public ne peut refuser de communiquer un renseignement fourni par un tiers lorsque ce renseignement permet de connaître ou de confirmer l’existence d’un risque immédiat pour la santé ou la sécurité d’une personne ou d’une atteinte sérieuse ou irréparable à son droit à la qualité de l’environnement.

  • 32  S. Palmer, « Freedom of Expression and Freedom of Information : Essays in Honour of Sir David Will (...)

42Il y a lieu de se demander si ces renseignements devraient être visés par la communication automatique. Bien sûr, objecteront les uns, ces renseignements fournis par des tiers n’appartiennent pas à l’État. Il ne lui appartient donc pas de les rendre publics. Mais qu’en est-il si ces renseignements devaient révéler un danger pour la santé et la sécurité des citoyens ? L’État devrait-il alors avoir l’obligation de les divulguer ? S’il ne les divulgue pas, pourrait-on lui reprocher d’avoir caché de l’information qui aurait permis d’éviter un scandale financier, une catastrophe environnementale ? Adoptant un point de vue différent, certaines lois d’accès à l’information prévoient déjà l’accès à ce type d’information lorsque l’intérêt public l’exige. C’est le cas notamment dans certains pays du Commonwealth. Au cœur des discussions lors de l’adoption de la loi en Grande-Bretagne, le débat n’est quand même pas nouveau outre-atlantique. Comme le signale Stephanie Palmer, « Le Code d’un gouvernement transparent exige des autorités qu’elles divulguent l’information visée par une exception si cette information est d’intérêt public, plus particulièrement dans les cas où elle favoriserait une meilleure compréhension du public relativement à un enjeu, améliorerait la transparence et l’obligation de rendre des comptes du gouvernement, ou encore lorsqu’elle révélerait une pratique incorrecte ou un risque pour la santé publique, la sécurité ou l’environnement32 ».

43L’étendue de la notion de l’intérêt public n’est pas facile à circonscrire. À n’en pas douter, la simple évocation de la problématique soulève des enjeux importants qui mettent en cause des valeurs. En ce cas, il faudra probablement en référer à l’éthique. Dans ces situations, les répondants en éthique nommés dans chacun des ministères et organismes du gouvernement du Québec pourront contribuer, en collaboration avec les responsables de l’accès aux documents, à la réflexion sur cette question.

44Plusieurs lois d’accès à l’information n’ont pas été révisées depuis longtemps. C’est le cas de la loi québécoise et de la loi fédérale. Au Québec, on l’a dit, il y a eu des modifications au fil des ans. Cependant, la recherche de l’unanimité des membres de l’Assemblée nationale qui a caractérisé l’adoption de la loi en 1982 et l’adoption des modifications qui y ont été apportées par la suite pourraient expliquer que certaines révisions majeures proposées dans des projets de loi n’aient été menées à terme. Ces législations n’ont donc pas fait l’objet d’une révision substantielle depuis plus de vingt ans malgré des propositions intéressantes formulées pendant toutes ces années. Adoptées à une époque où l’utilisation des technologies était limitée et avant le vaste mouvement de modernisation de l’administration publique, ces lois nécessitent une révision.

45Dans ce contexte, les gestionnaires disposeront de plus en plus de marge de manœuvre. En revanche, obligation leur est faite de rendre des comptes. Pour ce faire, ils devront faire preuve de la plus grande transparence non seulement pour justifier leur action mais aussi pour permettre au citoyen de participer aux débats de la société. Dans l’accomplissement de cette obligation, les gestionnaires pourront utiliser toutefois des outils technologiques efficaces pour rendre accessibles des documents automatiquement. Des modifications législatives, sans être absolument nécessaires, sont néanmoins justifiées pour renforcer une culture de transparence et rappeler que l’accès aux documents de l’État ne se limite pas aux seuls documents dont la divulgation serait sans conséquence. Souhaitons que le débat qu’a tenu l’Assemblée nationale à l’automne 2003 se poursuive et entraîne des propositions précises en ce sens.

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Notes

1  Quant au plan d’action adopté à la même occasion, il précise : « Les TIC (technologies de l’information et des communications) permettent à chacun d’entre nous, en tout point du monde, d’accéder quasi instantanément à l’information et au savoir dont les particuliers, les organisations et les communautés devraient pouvoir bénéficier. – Élaborer, pour la mise en valeur et la promotion des informations qui sont dans le domaine public, des lignes directrices qui soient un bon moyen de favoriser l’accès public à l’information, à l’échelle internationale. – Les gouvernements sont encouragés à donner un accès adéquat aux informations officielles à caractère public par divers moyens de communication, en particulier par l’Internet. Il est recommandé d’établir une législation relative à l’accès aux informations et à la préservation des données publiques, notamment dans le domaine des nouvelles technologies […] ». Il prévoit en outre que les gouvernements doivent formuler des stratégies nationales, entre autres de cybergouvernement afin de rendre l’administration publique plus transparente, plus efficace et plus démocratique. Dans le même esprit, il invite à mettre en œuvre des stratégies de cybergouvernement axées sur les applications, visant à innover et à promouvoir la transparence dans le processus de l’administration publique et de la démocratie, à améliorer l’efficacité et à renforcer les relations avec les citoyens.

2  Dagg c. Canada (ministre des Finances) [1997] 2 R. C. S. 403, 433.

3  D. Banisar, Freedom of Information and Access to Government Records around the World 2004, www.privacyinternational.org et www.freedominfo.org.

4  Pour une étude comparative de certaines lois d’accès à l’information, voir N. Duplé, L’accès à l’information : examen critique de la loi québécoise sur l’accès à l’information à la lumière de quelques législations étrangères, université Laval, 2002, www.cai.gouv.qc.ca/fra/docu/etude.pdf.

5  The Freedom of Press Act – Chapter II : On the Public Character of Official Documents, www.uni-wuerzburg.de/law/sw03000.html.

6  The Freedom of Information Act (FOIA), 5 U. S. C. S.552, www.usdoj.gov./04foia/foiastat.htm.

7  Loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, www.admi.net/jo/loi78-753.html, telle que modifiée par la Loi no 321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, J. O. no 88 du 13 avril 2000, www.adminet.com/jo/20000413/FPPX9800029L.html.

8  Official Information Act 1982, www.rangi.knowledge?basket.co.nz/gpacts/reprint/text/1982/an/156.html.

9  Freedom of Information Act 1982, www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/foia1982222.txt.

10  Freedom of Information Act 2000, www.hmso/gov.uk/acts/acts2000/20000036.htm.

11  Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information, L. Q., 2001, chap. 32, art. 84.

12  W. J. Broad, « U. S. is Tightening Rules on Keeping Scientific Secrets », The New York Times, 17 février 2002 ; et É. Leser, « L’administration retire du Web des informations sensibles », Le Monde, 17 octobre 2001.

13  Attorney General’s Memorandum on the Freedom of Information Act, 12 octobre 2001.

14  M. Ignatieff, « Paying for Security with Liberty », Financial Times, 13 septembre 2001.

15  Le rapport intitulé Vie privée et transparence administrative au tournant du siècle a été étudié par la commission de la culture de l’Assemblée nationale en octobre et en novembre 1997. Par la suite, un projet de loi, le projet no 451, intitulé Loi modifiant la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé et d’autres dispositions législatives, fut étudié en commission parlementaire en septembre 1998. Puisque le projet a été abandonné, le gouvernement déposa devant l’Assemblée nationale un nouveau projet de loi dans le même sens, le projet de loi no 122. Des consultations eurent lieu en juin 2001. Mais finalement il subit le même sort que le précédent. Le rapport de 2002, intitulé Une réforme de l’accès à l’information : le choix de la transparence, a fait l’objet d’une étude en commission parlementaire au cours de l’automne 2003.

16  Le concept d’automatic routine disclosure traduit le devoir d’une administration de rendre l’information disponible, sans demande formelle.

17  H.-F. Gautrin et S. Yates, « Le gouvernement en ligne : vers une transformation du rôle des relations État-citoyen », Télescope, vol. 10, no 5, novembre 2003, p. 9 et 10 ; et Vers un Québec branché pour ses citoyens, rapport du député H.-F. Gautrin, juin 2004.

18  Y. Boisvert, M. Jutras, Georges A. Legault, A. Marchildon, avec la collaboration de L. Côté, Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, Montréal, Liber, « Éthique publique hors série », 2003, p. 11.

19  Ibid., p. 22.

20  Bureau du Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario et la Direction de l’accès à l’information et de la protection de la vie privée, secrétariat du Conseil de gestion de l’Ontario, Divulgation systématique/Diffusion automatique, avril 1994.

21  Gouvernement du Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens, Ottawa, juin 2002, p. 142.

22  Plusieurs commissaires à l’information du Canada, dont la présidente de la Commission d’accès à l’information du Québec, ont dénoncé auprès de la ministre de la Justice du Canada et dans les médias, les atteintes aux droits fondamentaux contenues dans le projet de loi C-36 (voir notamment dans Le Devoir, « Le 11 septembre 2001, une journée gravée dans la mémoire : Entre la sécurité et la liberté », 8 novembre 2001). Le Barreau du Québec a lui aussi vivement réagi (voir : Barreau du Québec, « mémoire sur le projet de loi C-36, Loi modifiant le Code Criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et d’autres lois, et édictant des mesures à l’égard de l’enregistrement des organismes de bienfaisance, en vue de combattre le terrorisme », octobre 2001, p. 18).

23  Gouvernement du Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, op. cit.

24  K. May, « Privacy Law Keeps PS in a Quagmire, Alcock Says », The Ottawa Citizen, 18 janvier 2004.

25  Lire à ce sujet J. Bryden, « La réforme de la Loi sur l’accès à l’information », Revue parlementaire canadienne, vol. 24, no 2, p. 6.

26  Projet de loi no 462 modifiant la Loi sur l’accès à l’information et d’autres loi en conséquence, deuxième session, 37e législature, 51-52 Elisabeth II, 2002-2003.

27  ISSA-CADA, Transparence et secret, colloque pour le vingt-cinquième anniversaire de la Loi du 7 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Paris, La Documentation française, 2004.

28  Par ailleurs, la Loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est sans doute la contribution la plus significative quant à l’amélioration des règles relatives à l’accès et à la transparence. Cette loi vise non seulement l’accès aux documents administratifs mais aussi la transparence de l’État par ses dispositions sur la transparence administrative et financière.

29  M. Mcdonagh, Freedom of Information in Ireland : Five Years on, www.freedominfo.org.

30  Smith c. Jones (1999) 1 R. C. S. 455.

31  Le lecteur peut lire à ce sujet le texte de Yves Dussaut, « Divulguer des renseignements confidentiels en vue de protéger les personnes », Développements récents en droit de l’accès à l’information, Cowansville, Yvon Blais, 2004, p. 125-149.

32  S. Palmer, « Freedom of Expression and Freedom of Information : Essays in Honour of Sir David Williams », J. Beatson et Y. Cripps (dir.), Freedom of Information : The New Proposals, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 249-263.

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Pour citer cet article

Référence électronique

André Ouimet , « Accès à l’information : vers une plus grande transparence », Éthique publique [En ligne], vol. 6, n° 2 | 2004, mis en ligne le 20 novembre 2015, consulté le 29 avril 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2016 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2016

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Auteur

André Ouimet

André Ouimet est directeur des affaires juridiques (commissaire au lobbyisme). Il a été secrétaire général et directeur des affaires juridiques à la Commission d’accès à l’information.

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