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Malaise dans la représentation

La réforme du mode de scrutin : l’unanimité des partis est-elle indispensable ?

Louis Massicotte

Résumés

On soutient parfois que le mode de scrutin en vigueur au Québec ne peut être modifié que si tous les partis sont d’accord pour le faire. L’auteur estime que cette « doctrine du consensus » est sans fondement en droit comme en pratique. En droit, aucune disposition constitutionnelle n’exige l’unanimité pour une telle réforme. Et la pratique, au pays comme à l’étranger, n’accrédite pas non plus cette théorie, puisque bon nombre de réformes ont été adoptées par le passé en dépit de l’opposition de partis minoritaires. On ne peut donc soutenir l’existence d’une quelconque convention constitutionnelle voulant que l’unanimité des partis soit communément jugée indispensable en ce domaine même si le droit positif ne l’exige pas. Finalement, sur un plan purement éthique, on suggère que l’unanimité en ce domaine conduirait à l’immobilisme, puisque les partis favorisés par un statu quo injuste, même minoritaires, pourraient indéfiniment torpiller toute réforme.

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Texte intégral

1Dans les débats en cours au Québec et ailleurs au Canada sur la réforme du mode de scrutin, les questions de procédure et d’éthique tiennent une place importante. Au moins autant que de la formule idéale, on discute beaucoup du processus qui mènera à la réforme. Pour certains, les députés devraient être purement et simplement dépossédés de leur pouvoir de décision en ce domaine, sous le prétexte qu’ils seraient en conflit d’intérêts sur la question. Des forums citoyens devraient déterminer les contours d’un nouveau système, et l’électorat devrait trancher souverainement la question par voie de référendum. Sans aller jusque-là, d’autres croient qu’une réforme du mode de scrutin devrait pour le moins recueillir l’assentiment de tous les partis représentés au Parlement, faute de quoi la réforme serait, sinon entachée d’illégalité, en tout cas moralement douteuse.

2On peut penser que l’unanimité est souhaitable dans la détermination des règles les plus essentielles du jeu électoral. Mais s’ensuit-il qu’elle soit indispensable ? Vu ses implications pratiques sur les perspectives de réforme, cette dernière proposition mérite un examen critique sur le plan du droit, sur celui de la pratique suivie, et finalement quant à sa valeur intrinsèque.

L’unanimité des partis n’est pas indispensable sur le plan légal

3Commençons par la dimension la plus simple du problème : serait-il inconstitutionnel au Québec de procéder à une réforme du mode de scrutin sans que tous les partis représentés à l’Assemblée soient d’accord ? La réponse est évidemment non, aussi bien sous l’angle du droit positif (le seul qui fasse autorité) que sous l’angle du droit comparé (qui ne fait pas autorité, mais reflète dans une certaine mesure la sagesse des nations démocratiques).

  • 1  Loi constitutionnelle de 1982, art. 45.

4Le mode de scrutin au Québec n’est pas enchâssé dans la constitution. Depuis les origines de la fédération canadienne, les provinces ont toujours eu le droit de modifier leur constitution interne, sauf en ce qui a trait à la fonction de lieutenant-gouverneur, et l’expression très générale « constitution interne de la province » inclut sans aucun doute le mode de scrutin utilisé pour l’élection des députés. Contrairement aux autres modifications affectant la constitution canadienne, de telles modifications passent par une loi de la législature de la province concernée1. Une telle loi est adoptée comme toute autre loi provinciale, c’est-à-dire par le vote majoritaire des députés présents. La constitution n’exige à cette fin ni majorité qualifiée ou même absolue, ni quorum autre que celui qui vaut pour le vote d’une loi ordinaire. Par le passé, plusieurs provinces canadiennes ont modifié leur mode de scrutin de cette façon sans que l’opération ne soit contestée devant les tribunaux.

  • 2  L. Massicotte et A. Bernard, Le scrutin au Québec. Un miroir déformant, Montréal, Hurtubise HMH, 1 (...)
  • 3  LQ 1988, c. 7. Voir les Débats de l’Assemblée nationale, 2 juin 1988, p. 1706-1773, et B. Descôtea (...)

5Les dispositions constitutionnelles qui exigeaient autrefois, pour la modification des limites de certaines circonscriptions électorales nommément désignées, le consentement majoritaire des députés représentant lesdites circonscriptions, afin de protéger la représentation de la communauté anglo-québécoise à l’Assemblée, ont été abrogées en 19702. À part cette règle (énoncée par l’article 80 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867), on ne relève qu’une autre disposition du genre en matière électorale, et son destin est instructif. L’article 37 de la Loi sur la représentation électorale, à la suite d’une modification adoptée en 1987, subordonnait l’annulation du recensement électoral consécutif à une modification de la carte électorale à l’approbation, par la majorité des membres de chaque groupe parlementaire, d’une résolution en ce sens. Dès l’année suivante, estimant que l’opposition abusait de ce pouvoir à des fins partisanes, le gouvernement en fit voter l’abolition3.

  • 4  L. Massicotte et A. Blais, « Constitution and Elections », dans R. Rose (dir.), The International (...)

6Cette absence d’obstacle légal en étonnera certains. Pourtant, elle n’a rien d’insolite à l’échelle internationale. Selon un relevé couvrant une soixantaine de démocraties respectées, effectué au tournant du millénaire, trente-cinq pays requéraient une importante modification constitutionnelle du mode de scrutin utilisé pour l’élection des membres de la première ou unique chambre, mais dans les vingt-sept autres la constitution était muette sur le sujet et le mode de scrutin relevait entièrement du domaine de la loi ordinaire. Parmi ces pays se trouvaient les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, l’Allemagne, l’Australie et bien sûr le Canada4.

7Même là où le mode de scrutin est enchâssé dans la constitution, l’unanimité des partis n’est à notre connaissance requise nulle part. Sans entrer dans le détail, les régimes constitutionnels se bornent à exiger tout au plus des majorités qualifiées – des deux tiers, par exemple – pour effectuer l’opération. Plusieurs de ces pays estiment qu’un consensus plus large qu’à l’accoutumée est nécessaire en ce domaine, ou encore qu’un référendum positif (sans majorité qualifiée de l’électorat dans l’immense majorité des cas) doit couronner une opération de ce type, comme c’est le cas de toute réforme constitutionnelle. Aucun n’exige l’unanimité des partis politiques.

La pratique suivie en ce domaine au Canada

8La clarté du droit positif ne permet pas nécessairement de disposer d’une question d’ordre éthique. Il est bien possible qu’une chose puisse légalement être faite, mais qu’une pratique constante, unanimement acceptée par les acteurs politiques, suggère qu’en pratique elle ne devrait pas être faite.

  • 5  Cour suprême du Canada, Renvoi Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753.

9La Cour suprême du Canada a fourni une bonne illustration de cette réalité en 1981. Le gouvernement du Canada voulait demander au Parlement du Royaume-Uni de procéder au rapatriement de la constitution canadienne alors que cette demande n’était appuyée que par deux des dix provinces. Au terme d’un long débat judiciaire, la Cour suprême statua majoritairement que cette opération était légalement possible puisqu’on ne pouvait trouver aucune loi constitutionnelle qui l’interdît. Le tribunal nota cependant que la pratique suivie en ce domaine depuis les origines de la fédération accréditait l’existence d’une convention selon laquelle une telle opération nécessitait, sinon le consentement de toutes les provinces, à tout le moins « un degré appréciable de consentement provincial », et que le consentement des seules provinces de l’Ontario et du Nouveau-Brunswick n’était pas à la hauteur de cette norme5. La procédure suivie pour l’adoption du projet fédéral fut donc déclarée légale, mais contraire à la convention relevée par le tribunal. Cette décision amena le gouvernement fédéral à consentir par la suite à un compromis qui recueillit l’assentiment de neuf des dix provinces.

10Existe-t-il une convention constitutionnelle selon laquelle une modification du mode de scrutin, légalement possible dans un régime constitutionnel comme le nôtre, ne puisse être effectuée que moyennant l’unanimité des partis politiques ? La meilleure façon de le vérifier est d’examiner la pratique suivie en ce domaine. Si une telle modification a toujours été acquise à l’unanimité, et si faute d’unanimité on s’est constamment abstenu d’y procéder, il existe une solide présomption qu’une telle convention existe. Si en plus on peut citer plusieurs déclarations officielles d’acteurs politiques importants dans ce sens, et qu’il existe une excellente raison pour qu’il en soit ainsi, on peut conclure à l’existence d’une telle convention.

  • 6  Au niveau fédéral, on peut citer la tentative du gouvernement Chrétien de modifier le processus de (...)

11À ce jour, l’Assemblée nationale du Québec n’a jamais eu l’occasion de voter un projet de loi portant sur la réforme du mode de scrutin. En revanche, elle s’est prononcée un très grand nombre de fois depuis ses origines sur des mesures touchant la loi électorale ou la délimitation des circonscriptions. Plus d’une fois depuis trente ans, le droit électoral a été modifié sans que tous les partis y concourent. La loi de 1977 sur le financement des partis politiques, la loi de 1978 sur la consultation populaire, la décision de ne pas tenir de recensement électoral annuel en 1988 et la création d’une liste électorale permanente en 1995 firent l’objet d’opposition à l’un ou l’autre stade de la procédure législative. Le moins qu’on puisse dire, c’est qu’il n’y avait là rien qui dérogeât aux traditions de l’Assemblée. De 1867 à 1976, selon nos recherches, sur quatre-vingts mesures ayant reçu la sanction royale en ce domaine au Québec, seulement trente-deux n’ont pas fait l’objet d’une quelconque opposition rapportée dans les procès-verbaux de l’Assemblée, alors que quarante-huit ont fait l’objet soit de votes sur division, soit de votes enregistrés indiquant l’opposition de certains députés. Parmi les précédents les plus significatifs, notons l’introduction en 1940 du suffrage féminin, malgré l’opposition de l’Union nationale, l’abolition en 1970 des circonscriptions protégées, que les créditistes et l’Union nationale tentèrent de retarder de trois mois, et surtout l’adoption en 1972 d’une toute nouvelle carte électorale, contre laquelle l’Union nationale et les créditistes firent obstruction, nécessitant l’utilisation pour la première fois de la procédure de clôture de l’étude en commission d’un projet de loi6.

12Il est instructif par ailleurs d’examiner la pratique suivie dans les autres provinces canadiennes qui, par le passé, ont eu à se prononcer sur des mesures portant sur la réforme du mode de scrutin.

13Trois provinces (le Manitoba, l’Alberta et la Colombie-Britannique) ont procédé par le passé à une modification fondamentale de leur mode de scrutin. Toutes ont par la suite décidé de revenir au scrutin majoritaire à un tour. En Ontario, un projet de loi dans le même sens fut présenté par le gouvernement, mais ne fut pas adopté par l’Assemblée législative. Il y eut au total huit décisions parlementaires sur le sujet. Tous ces précédents jalonnent une période de trente-six ans, de 1920 à 1956. Comme ils n’ont jamais fait l’objet d’une étude systématique, nous allons les examiner en détail ici.

14Dans trois cas, les documents parlementaires, complétés par les commentaires contemporains, n’indiquent aucun désaccord entre les partis importants sur la mesure proposée lors de son adoption par l’Assemblée législative.

  • 7  Bill no 150, An Act To Amend « The Electoral Divisions Act », présenté le 12 mars 1920, sanctionné (...)

15En 1920, le Manitoba fit de la ville de Winnipeg une seule circonscription de dix sièges et introduisit pour l’élection des ces députés le système du vote unique transférable7. L’initiative de cette réforme revenait au Parti libéral du premier ministre Norris. Les étapes nécessaires à l’adoption des deux mesures furent expédiées dans l’un et l’autre cas en quelques jours. Aucune motion d’amendement ne fut présentée à la chambre, et aucun vote enregistré ne fut demandé.

  • 8  Bill no 46, An Act Respecting Elections of Members of the Legislative Assembly, sanctionné le 17 o (...)
  • 9  D. Pilon, « Proportional Representation in Canada : An Historical Sketch », communication présenté (...)

16En 1953, la Colombie-Britannique revint sur la décision prise deux ans plus tôt (voir plus loin) et rétablit le scrutin majoritaire à un tour dans toutes les circonscriptions de la province. La décision avait été prise par le gouvernement créditiste du premier ministre W. A. C. Bennett immédiatement après que les élections de juin 1953 lui eurent permis d’obtenir la majorité parlementaire qui lui avait échappée l’année précédente. Le discours du trône du 15 septembre 1953 mentionna la présentation prochaine de modifications à la loi électorale provinciale. Le projet de loi fut présenté le 13 octobre et devint loi quatre jours plus tard8. Il n’y eut ni motion d’amendement sur le parquet de la chambre ni vote enregistré. Une source mentionne explicitement que l’opposition officielle, formée par la Fédération du commonwealth coopératif (CCF), approuva avec enthousiasme l’abrogation d’une réforme initialement dirigée contre elle9.

  • 10  Journals of the Legislative Assembly of Manitoba, 1955, p. 86-88.
  • 11  Bill no 97, An Act To Amend « The Election Act » (SM 1955 c. 16), et Bill no 98, An Act To Amend « (...)
  • 12  D. Pilon, op. cit., p. 34.

17La Colombie-Britannique ne fut pas la seule province à revenir sur sa décision. Le Manitoba en fit autant en 1955 sous le gouvernement libéral du premier ministre Campbell. Un comité de l’Assemblée législative composé de cinq députés ministériels (dont le premier ministre), de deux députés progressistes-conservateurs et d’un député CCF, recommanda le 25 février 1955 l’abolition des circonscriptions plurinominales et du vote transférable. Le rapport ne faisait état d’aucune divergence entre les membres du comité10. Les deux pièces législatives nécessaires furent déposées le 21 mars et adoptées huit jours plus tard11. Leur deuxième lecture ne suscita que quelques interventions. Aucun amendement ne leur fut apporté en comité, aucun amendement dilatoire ne fut présenté sur le parquet de l’Assemblée, et aucun vote enregistré ne fut demandé. Une source rapporte cependant que l’unique député communiste de l’Assemblée était opposé à la mesure12.

18Dans ces trois cas, la réforme fut adoptée sans qu’on puisse déceler de divergences entre les partis représentés à l’Assemblée et, pourrait-on ajouter, avec une célérité remarquable vu la nature du sujet. Un de ces cas porte sur l’introduction d’un nouveau mode de scrutin, et deux sur le rétablissement du système antérieur.

19Les précédents qu’on vient de résumer suggèrent qu’une réforme peut être réalisée de façon consensuelle. Ceux qui suivent révèlent cependant l’inverse : dans quatre cas sur cinq, la réforme fut réalisée malgré l’opposition déterminée de certains partis.

  • 13  Journals of the Legislative Assembly of Ontario, 1921, p. 58. Réponse du gouvernement à une questi (...)
  • 14  Ontario, Legislative Assembly, Research and Information Services, Select Committees of the Legisla (...)
  • 15  P. Oliver, G. Howard Ferguson. Ontario Tory, Toronto, University of Toronto Press, 1977, p. 135.
  • 16  E. C. Drury, Farmer Premier. The Memoirs of the Honourable E.C. Drury, Toronto, McClelland and Ste (...)
  • 17  Sur cet épisode, voir P. Oliver, op. cit., p. 135-136 ; E. C. Drury, op. cit., p. 76-77 et 149-155 (...)
  • 18  Dans ses Mémoires, Drury affirme qu’aucun mécanisme de clôture n’existait à l’époque (il ignorait (...)

20L’unique échec eut lieu en Ontario en 1923, sous le gouvernement de coalition progressiste-travailliste du premier ministre Drury. Un comité spécial multipartite de l’Assemblée présidé par le député Hammett Hill avait fait rapport en 1921 après avoir tenu quatre séances et entendu trois témoins13. Il lui fut impossible de dégager un consensus sur la question. Bien qu’il lui parût peu sage d’adopter immédiatement la proportionnelle en Ontario au vu des « problèmes pratiques » qu’elle engendrerait, la majorité conclut que des expériences devraient être tentées à une petite échelle dans la province. La minorité était pour sa part carrément hostile à la proportionnelle14. Comme la plupart des députés de son propre parti étaient opposés à la réforme, le premier ministre Drury laissa ces rapports dormir sur une tablette15. Dans un revirement de dernière minute, motivé de son propre aveu par la volonté de préserver son gouvernement d’une défaite électorale cuisante16, Drury annonça en avril 1923 que des élections seraient déclenchées trois semaines plus tard, et déposa en même temps trois projets de loi en blanc prévoyant l’introduction du vote alternatif et, à titre expérimental, de la proportionnelle dans certaines villes. Sentant le désarroi et l’improvisation qui régnaient du côté gouvernemental, le chef de l’opposition conservatrice, Howard Ferguson, s’y opposa férocement et eut recours à toutes les ressources de la procédure parlementaire pour en empêcher l’adoption. Pris de court par une obstruction à laquelle il ne s’attendait pas, Drury craqua, retira les projets de loi litigieux et confirma la tenue prochaine d’élections, que son gouvernement perdit17. Ce n’est pas le désaccord de l’opposition conservatrice qui empêcha la réforme, mais bien plutôt l’obstruction en règle menée par elle contre cette réforme à une époque où la clôture ne faisait pas partie des mœurs parlementaires18.

21En revanche, dans les autres cas, l’opposition ouverte d’un bon nombre de députés ne réussit pas à empêcher une réforme du mode de scrutin.

  • 19  C. Hopkins, op. cit., p. 393.
  • 20  Bill no 9, An Act To Amend « The Manitoba Elections Act », sanctionné le 5 avril 1924 (SM 1923-4 c (...)
  • 21  Journals of the Legislative Assembly of Manitoba, 1923-1924, p. 212 et 219-220.

22La réforme introduite au Manitoba en 1924 par le gouvernement progressiste (United Farmers of Manitoba) de John Bracken ne remettait pas en cause celle de 1920 qui avait instauré la proportionnelle à Winnipeg. Elle la complétait en introduisant le vote alternatif dans les circonscriptions rurales où le scrutin majoritaire avait continué de s’appliquer. Selon un rapport contemporain, cette mesure fut le clou de la session19. Présenté le 16 janvier 1924, le projet de loi20 vit sa deuxième lecture s’étirer sur plusieurs semaines, moyennant le dépôt d’une motion de report à six mois. Cette motion, d’initiative socialiste, donna lieu à un vote enregistré. Neuf députés (cinq conservateurs, un libéral, un socialiste et deux indépendants) appuyèrent la motion dilatoire, rejetée par vingt-cinq députés (dont vingt progressistes et trois libéraux). La deuxième lecture donna également lieu à un vote enregistré. Elle fut acquise par vingt-neuf voix (dont vingt-trois progressistes et cinq libéraux) contre douze (dont huit conservateurs et trois socialistes21). La mesure fut donc appuyée par le parti gouvernemental et par les libéraux (à l’époque plutôt proches des progressistes) contre l’opposition déterminée des conservateurs et des socialistes.

23En Alberta, le vote unique transférable (dans les villes de Calgary et d’Edmonton) et le vote alternatif (dans les autres circonscriptions uninominales) furent introduits en 1924 par le gouvernement progressiste (United Farmers of Alberta) du premier ministre Greenfield, et abolis en 1956 par le gouvernement créditiste d’Ernest Manning. Les deux mesures furent chaudement contestées par l’opposition officielle et, le cas échéant, par les autres partis.

  • 22  Bill no 21, An Act Respecting the Election of Members of the Legislative Assembly, sanctionné le 1 (...)
  • 23  C. Hopkins, op. cit., p. 429-430.
  • 24  Journals of the Legislative Assembly of Alberta, 1924, p. 134-135.

24Le discours du trône inaugurant la session de 1924 annonçait en termes assez explicites les intentions gouvernementales. Celles-ci furent concrétisées le 4 mars par la présentation d’un projet de loi22 qui, selon une source contemporaine, fit l’objet d’une opposition acharnée23. Les procès-verbaux de l’Assemblée indiquent que la deuxième lecture fut votée sur division (il n’y eut pas d’appel nominal). L’étude du projet en comité plénier consuma presque un mois. À la troisième lecture, un amendement visant à retourner le projet au comité plénier recueillit les voix de treize députés (pour la plupart libéraux, mais incluant deux progressistes) et fut défait par vingt-six voix (toutes progressistes, plus une libérale)24.

  • 25  D. E. Blake, « The Politics of Polarization Parties and Elections in British Columbia », dans R. K (...)
  • 26  Bill no 108, Provincial Elections Amendment Act, sanctionné le 18 avril 1951 (SBC 1951 c. 25).
  • 27  D. Pilon, op. cit., p. 33.

25En 1951, sous le gouvernement de coalition libéral-conservateur du premier ministre Byron Johnson, la Colombie-Britannique remplaça le scrutin majoritaire à un tour par le vote alternatif pour l’élection de tous les députés de la province. Cette mesure est unanimement interprétée comme une manœuvre partisane permettant aux deux partis traditionnels de freiner la progression de la Fédération du commonwealth coopératif et de sauver les meubles à la veille de la rupture de la coalition qui survint peu après25. Le discours du trône ouvrant la session de 1951 annonça laconiquement le dépôt de modifications à la loi électorale provinciale. Le projet de loi fut soumis le 11 avril, le débat de deuxième lecture s’étendit sur deux séances et le projet de loi reçut la troisième lecture le 18 avril26. Les procès-verbaux de l’Assemblée ne font état d’aucune motion d’amendement sur le parquet de la chambre, et aucun vote enregistré ne fut demandé. Toutefois une source rapporte que la Fédération du commonwealth coopératif, comme on pouvait s’y attendre, dénonça la mesure comme une manœuvre cynique et antidémocratique27.

  • 28  B. Hesketh, « The Abolition of Preferential Voting in Alberta », Prairie Forum, vol. 12, no 1, 198 (...)
  • 29  Bill no 18, An Act Respecting the Election of Members of the Legislative Assembly, sanctionné le 2 (...)
  • 30  Journals of the Legislative Assembly of Alberta 1956, p. 91-3.

26Le retour au scrutin majoritaire en Alberta, en 1956, obéissait selon des recherches récentes, et malgré les dénégations officielles à l’époque, à des considérations partisanes28. Le vote enregistré lors de la deuxième lecture de la mesure fut de trente-quatre contre vingt29. Tous ses partisans étaient des créditistes, alors que tous les députés d’opposition (parmi lesquels dix libéraux, quatre progressistes-conservateurs et deux CCF) se liguèrent contre elle, et reçurent pour la circonstance l’appui d’une députée créditiste de Calgary, élue comme bon nombre d’entre eux à la proportionnelle30.

La pratique dans d’autres pays

27L’examen des précédents canadiens dément formellement la thèse suivant laquelle au Canada, une convention empêcherait que le mode de scrutin soit modifié en l’absence de consensus. Dans plus de la moitié des cas où cette prétendue règle aurait pu être invoquée et suivie, elle a été ignorée.

28Dans une fédération régie par une constitution dont le préambule fait état de l’intention de se doter d’« une constitution semblable dans son principe à celle du Royaume-Uni », les précédents britanniques ne sont pas à rejeter du revers de la main. Peut-on déceler dans la pratique britannique, en dépit du pouvoir incontesté du Parlement du pays de modifier le mode de scrutin par une loi ordinaire, une convention bien établie selon laquelle en cette matière on ne procède que par consensus ? Ici aussi, la réponse est, encore plus clairement, négative. Les études sur cette question nient formellement l’existence de toute convention à cet égard, et l’examen des précédents confirme amplement ce point de vue.

29Le Parlement du Royaume-Uni n’a jamais abandonné le système majoritaire à un tour pour l’élection de ses députés, mais on relève deux tentatives en ce sens (1918, 1931). À l’une et l’autre occasion, les partis étaient en désaccord sur la question. Cette réalité n’a pas empêché les Communes de procéder en la matière. C’est l’opposition conservatrice, grâce à sa majorité à la Chambre des lords, qui a eu raison de la volonté de réforme du gouvernement.

30Une conférence réunissant des représentants de tous les partis, présidée par le speaker de la Chambre, recommanda en 1917, à l’unanimité, l’adoption de la proportionnelle. Cette recommandation fut incorporée peu après dans un projet de loi, le gouvernement spécifiant cependant que la question ferait l’objet d’un vote libre. D’entrée de jeu, la Chambre décida que la nouvelle délimitation des circonscriptions serait effectuée en postulant que le scrutin majoritaire uninominal continuerait de s’appliquer et que la proportionnelle ne serait pas adoptée : le vote en ce sens fut de cent quarante-neuf à cent quarante et un. À l’exception des nationalistes irlandais, tous favorables à la proportionnelle, les partis étaient tous très divisés sur la question. Chez les conservateurs on dénombrait trente-huit partisans de la proportionnelle et quatre-vingt-cinq adversaires ; parmi les libéraux, soixante-dix-sept partisans et cinquante-quatre adversaires ; les députés travaillistes étaient divisés presque à égalité (douze partisans, dix adversaires). En comité, la proportionnelle fut à nouveau rejetée et le vote alternatif lui fut substitué par une seule voix de majorité : tous les travaillistes et les nationalistes irlandais favorisaient le vote alternatif, appuyé également par une très forte majorité des libéraux mais rejeté par presque tous les conservateurs présents.

  • 31  D. E. Butler, The Electoral System in Britain since 1918, Oxford, Clarendon Press, 1963 (2e éd.), (...)
  • 32  D. E. Butler, op. cit., p. 12. Voir aussi sur le même sujet les pages 4-7 et 141-142.

31Malgré l’existence de désaccords aussi évidents, le projet de loi alla de l’avant et fut envoyé à la Chambre des lords, dominée par les conservateurs. Ces derniers utilisèrent leur majorité pour substituer la proportionnelle au vote alternatif, non par conviction profonde mais dans le but de torpiller toute réforme. Les Communes rejetèrent l’amendement des lords par deux cent trente-huit voix contre cent quarante et une et insistèrent, encore une fois à une seule voix de majorité, sur le maintien du vote alternatif. Dans un compromis de fin de session destiné à sauver les autres éléments du projet, incluant le suffrage féminin, le vote alternatif fut abandonné et les commissions de représentation reçurent simplement la mission de préparer un découpage limitant l’application de la proportionnelle à seulement cent sièges31. Ce découpage fut ultérieurement rejeté par les Communes, et par conséquent le statu quo triompha. David Butler note à ce sujet : « L’argument selon lequel une refonte d’ordre constitutionnel exige l’assentiment général ne paraît pas avoir été fréquemment avancé32.» On pourrait ajouter que rien dans l’attitude du gouvernement sur ce dossier ne suggère qu’il s’estimait lié par une telle règle.

32La question du mode de scrutin revint à l’ordre du jour en 1929 sous le second gouvernement minoritaire travailliste de Ramsay MacDonald dont la survie dépendait du bon vouloir des libéraux, partisans de la proportionnelle. À nouveau, une conférence multipartisane examina la question et approuva majoritairement, mais sur division, quatre principes généraux. Dans chaque cas, les lignes de partage recoupaient sans faille les lignes de parti. Un projet de loi du gouvernement introduisant le vote alternatif fut présenté en décembre 1930. Appuyé par les libéraux et les travaillistes, mais rejeté par les conservateurs (cette fois, le vote n’était pas libre), le projet fut adopté en deuxième lecture par deux cent quatre-vingt-quinze voix contre deux cent trente. En comité, la clause instaurant le vote alternatif fut une nouvelle fois adoptée sur division (deux cent soixante-dix-sept voix contre deux cent cinquante-trois). En juin 1931 le projet reçut la troisième lecture par deux cent soixante-dix-huit voix contre deux cent vingt-huit, et prit le chemin de la Chambre des lords.

  • 33  Ibid., p. 59-83.

33Encore une fois, le gouvernement avait ignoré l’opposition déterminée des conservateurs, qui prirent leur revanche à la chambre haute, où ils réussirent à limiter l’application du vote alternatif à seulement cent soixante-quatorze circonscriptions urbaines. Les Communes reportèrent à l’automne l’examen de l’amendement des lords. Entre-temps, le gouvernement travailliste s’effondra et le projet de loi ne fut jamais adopté33.

  • 34  Scotland Act 1998 (British Statutes 1998, c. 46) ; Government of Wales Act 1998 (British Statutes (...)
  • 35  J. Curtice, « Why the Additional Member System has won out in Scotland », Representation, vol. 33, (...)
  • 36  Voir l’édition électronique du Hansard (Chambre des communes) pour les 12 et 13 janvier, 6, 12 et (...)

34Depuis cette date, le mode de scrutin pour l’élection des députés aux Communes n’a pas fait l’objet d’un projet de loi gouvernemental. Toutefois, sous le gouvernement travailliste de Tony Blair, le Parlement a adopté des modes de scrutin de type proportionnel pour l’élection des membres des Assemblées écossaise et galloise34, et celle des députés britanniques au Parlement européen (1999). Le mode de scrutin utilisé en Écosse fut élaboré en 1995 par une convention constitutionnelle écossaise dominée par les travaillistes et les libéraux-démocrates, et n’y fut appuyé ni par les conservateurs ni par les nationalistes du Scottish National Party (SNP)35. Les conservateurs firent campagne contre les autonomies écossaise et galloise lors des référendums de l’automne 1997. Au Parlement de Westminster, la deuxième lecture du Scotland Bill fut votée sur division en janvier 1998. L’étude en comité (mai) occasionna huit votes enregistrés basés sur les lignes de parti. Plusieurs amendements apportés par les lords, dont certains portaient sur le système électoral, furent subséquemment rejetés de la même façon36.

  • 37  Voir l’édition électronique du Hansard pour le 25 novembre 1997 et le 2 décembre 1998 (Chambre des (...)

35L’introduction de la proportionnelle pour l’élection des députés britanniques au Parlement européen en 1999 fut hautement controversée. La deuxième lecture du projet fut votée en novembre 1997 par trois cent cinquante-cinq voix contre cent cinquante. Pas moins de trente-quatre heures de débat furent consacrées à la mesure par les Communes durant la session 1997-1998. La Chambre des lords, dominée par les conservateurs, rejeta la mesure cinq fois de suite. Finalement, en décembre 1998, le gouvernement travailliste, appuyé par les libéraux-démocrates, eut recours à la guillotine, adoptée par trois cent quarante-sept voix contre cent vingt-quatre. Toutes les étapes de l’adoption du texte furent ensuite acquises par une douzaine de votes enregistrés où les voix négatives variaient de cent quatorze à cent vingt-trois. La Chambre des lords rejeta la mesure une sixième et dernière fois le 15 décembre 1998 par cent soixante-sept voix contre soixante-treize. Celle-ci devint loi en janvier 1999 à la suite de l’invocation des Parliament Acts de 1911 et de 1949, qui permettent aux Communes de passer outre à un veto de la Chambre des lords37.

36Il est difficile de trouver un précédent plus récent et plus clair démontrant qu’en Grande-Bretagne l’absence de consensus dans ce type de matière entre l’opposition et le gouvernement n’empêche pas ce dernier de procéder. En fait, il semble qu’à Londres le désaccord entre les partis en ces matières ait été la règle plutôt que l’exception.

37Jetons un coup d’œil maintenant sur l’Australie et la Nouvelle-Zélande. L’Australie a procédé à deux modifications importantes du mode de scrutin depuis sa fondation. En 1918, le scrutin majoritaire à un tour fut remplacé par le vote alternatif pour les élections aux deux chambres du Parlement. En 1948, pour les élections au Sénat, le vote unique transférable remplaça le vote alternatif.

  • 38  B. D. Graham, « The Choice of Voting Methods in Federal Politics, 1902-1918 », Australian Journal (...)
  • 39  G. Sawer, Australian Politics and the Law, 1901-1929, Melbourne, Melbourne University Press, 1963, (...)
  • 40  Ibid., p. 169.

38La modification de 1918, décidée par la coalition nationaliste du premier ministre Hughes (une alliance de libéraux et de travaillistes favorables à la conscription), fut adoptée contre l’avis des travaillistes, qui formaient à l’époque l’opposition officielle avec une vingtaine de sièges sur soixante-quinze. Ceux-ci y voyaient, correctement, une manœuvre visant à leur barrer la route là où ils n’obtiendraient pas la majorité absolue. Les élections partielles récentes laissaient entrevoir la montée d’un parti agraire (Country Party) qui concurrençait les nationalistes sur leur propre terrain, ce qui permettait au candidat travailliste de se faufiler si la règle de pluralité était maintenue38. On n’a pu consulter les procès-verbaux des deux chambres, mais une source l’ayant fait indique que les travaillistes étaient opposés à cette mesure, alors que le Country Party naissant proposa sans succès le choix du vote unique transférable pour l’élection des sénateurs. L’adoption de cette mesure a nécessité l’utilisation de la guillotine à la Chambre des représentants pour la première fois de son histoire, et de la motion de clôture au Sénat39. Dans cette dernière chambre, comme le rapporte crûment la même source, « le projet de loi fut adopté par voie de clôture après une séance qui s’étira toute la nuit40 ».

  • 41  Ibid., p. 202-203.

39En revanche, la réforme de 1948, effectuée à l’initiative du gouvernement travailliste de Ben Chifley, ne paraît pas avoir suscité l’opposition de principe des deux partis de droite même s’ils critiquèrent certains détails41.

40Dans le cas de l’introduction du système MMP en Nouvelle-Zélande (1993), l’analyse du débat parlementaire est dépourvue de pertinence. En effet, la loi adoptée par les députés devait entrer en vigueur sous réserve de l’approbation de la population lors du référendum de 1993, qui fut favorable au MMP. Dans ce cas de figure, c’est la population qui a pris la décision, bien plus que le Parlement. Notons que, au référendum, 46 % des voix furent exprimées en faveur du statu quo.

  • 42  La mesure relative au mode de scrutin régional en 2003, malgré sa portée limitée, suscita quelque (...)
  • 43  J. Barthélemy, L’organisation du suffrage et l’expérience belge, Paris, Giard et Brière, 1912, p.  (...)
  • 44  Les sociaux-démocrates suédois étaient opposés en 1907 à l’introduction de la proportionnelle, et (...)

41Nonobstant les clichés d’usage sur le fair play britannique, il n’est nullement conforme à la pratique du régime parlementaire de type Westminster de modifier le mode de scrutin seulement si tous les partis y concourent. En cela, les politiciens britanniques ne se démarquent pas de la moyenne, et on n’aura aucune difficulté à trouver ailleurs dans le monde démocratique des comportements de même nature. En France, pour s’en tenir à des cas récents, la modification du mode de scrutin pour les élections régionales en 2003, tout comme l’introduction de la proportionnelle pour les élections à l’Assemblée nationale (1985) et le retour au scrutin majoritaire à deux tours (1986), furent des opérations très controversées ponctuées d’accusations malveillantes de part et d’autre42. L’avènement de la proportionnelle en Belgique résulta en 1899 d’un vote de soixante-dix à soixante-trois, moyennant huit abstentions, « une majorité infime, non homogène, et comprenant plus d’éléments résignés que d’éléments enthousiastes43 ». On pourrait multiplier les exemples44.

Le fond de la question

42On espère avoir établi sans l’ombre d’un doute que l’unanimité des partis n’est pas légalement exigible lorsqu’il s’agit de modifier même la plus fondamentale des règles du jeu électoral, le mode de scrutin, et que les assertions selon lesquelles une telle mesure devrait par tradition ou par convention faire consensus sont dénuées de tout fondement et contredites par la pratique dans les sociétés soumises au même régime parlementaire que le Québec, pour ne rien dire des autres pays démocratiques. Rien n’interdit à un gouvernement de rechercher le consensus le plus large possible, rien ne l’empêche non plus de renoncer à imposer une mesure si celle-ci suscite une opposition déterminée. Mais rien non plus ne l’oblige à abandonner une telle mesure dans ce dernier cas. L’opposition n’a pas de droit de veto en matière de réforme du mode de scrutin, ni légalement ni conventionnellement.

  • 45  C’est apparemment ce que le ministre de la Justice du Québec, Marc-André Bédard, avait en tête en (...)

43Cela ne nous dispense pas d’examiner la question de manière théorique. Est-il souhaitable qu’en pratique les gouvernements s’imposent une sorte de self-denying ordinance45 concédant en pratique un droit de veto à l’opposition dès lors qu’il s’agit de modifier le mode de scrutin ? Nous ne le croyons pas.

44Bien sûr, il est toujours possible pour un gouvernement d’abuser de sa position privilégiée. Dans l’histoire québécoise, on songe à la « loi Dillon » du régime Taschereau sur les contestations d’élection ou au Bill 34 du régime Duplessis imposant le recenseur unique. Au niveau fédéral, il y eut la Loi sur les élections en temps de guerre de 1917. Il s’agissait dans tous les cas de mesures crassement partisanes non justifiées par un quelconque intérêt général. Tous ces cas, remarquons-le au passage, sont passablement anciens.

45Mais on ne se rend pas suffisamment compte que si le gouvernement peut abuser de sa force pour imposer à l’occasion des règles malhonnêtes, la doctrine du consensus, elle, permettrait à l’opposition d’abuser de son pouvoir de veto pour maintenir indéfiniment des arrangements malhonnêtes ou antidémocratiques la favorisant. Il suffit d’évoquer les mesures qui auraient été tuées dans l’œuf si la doctrine du consensus obligatoire avait régi leur adoption pour comprendre à quel point cette doctrine aurait été néfaste si elle avait été suivie. En Angleterre, la liste inclut l’abolition des bourgs pourris en 1832 et celle du veto absolu de la Chambre des lords en 1911. Tous ces cas, de même que les précédents québécois évoqués, démontrent bien qu’une mesure n’est pas mauvaise du simple fait qu’on n’a pu réunir un consensus pour l’adopter. Le fait qu’une mesure fasse consensus ne la rend pas non plus excellente en soi. On peut citer pas mal d’exemples de modifications au droit électoral qui firent consensus au Parlement lors de leur adoption et qui se révélèrent déficientes à l’usage : on pense à la loi fédérale de 1934 sur les listes électorales permanentes ou à la loi québécoise de 1972 sur le même sujet.

46La doctrine du consensus obligatoire en matière de réforme électorale condamnerait la société politique à l’immobilisme. Elle protégerait contre le changement un ordre de choses qui, lui, pourrait être foncièrement injuste et qui ne ferait plus du tout consensus lui-même, comme en témoignerait le cas échéant la volonté du gouvernement de l’altérer. À tout le moins ce dernier aurait-il l’excuse de détenir un mandat de l’électorat pour trancher les questions publiques controversées.

47Le meilleur argument en faveur de cette doctrine, c’est qu’il est souhaitable que le mode de scrutin en vigueur dans une société recueille l’assentiment de tous les acteurs politiques, parce qu’alors ses résultats seront mieux acceptés par tous. Il reste alors à ses partisans à nous expliquer pourquoi ce raisonnement s’applique à tout mode de scrutin concevable, sauf à celui qui existe… Pourquoi le statu quo serait-il dispensé, lui, par grâce d’état, de l’unanimité qu’on exige pour toutes les autres options envisageables ? La faiblesse majeure de la doctrine du consensus est en somme d’ordre logique.

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Notes

1  Loi constitutionnelle de 1982, art. 45.

2  L. Massicotte et A. Bernard, Le scrutin au Québec. Un miroir déformant, Montréal, Hurtubise HMH, 1985.

3  LQ 1988, c. 7. Voir les Débats de l’Assemblée nationale, 2 juin 1988, p. 1706-1773, et B. Descôteaux, « Québec annulera par loi spéciale le recensement des électeurs », Le Devoir, 31 mai 1988, p. 1. Cet épisode, incidemment, démontre bien à quel point est fragile l’adhésion des acteurs politiques à la thèse voulant que l’unanimité soit exigible en matière de réforme électorale.

4  L. Massicotte et A. Blais, « Constitution and Elections », dans R. Rose (dir.), The International Encyclopedia of Elections, Washington (D. C.), CQ Press, 2000, p. 48-49.

5  Cour suprême du Canada, Renvoi Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753.

6  Au niveau fédéral, on peut citer la tentative du gouvernement Chrétien de modifier le processus de révision des limites des circonscriptions électorales en 1994-1995, votée sur division aux Communes et bloquée par l’opposition conservatrice au Sénat, ainsi que la création d’un registre électoral permanent en 1996. Sur ces épisodes, voir L. Massicotte, « Electoral Reform in the Charter Era », dans A. Frizzell et J. H. Pammett (dir.), The Canadian General Election of 1997, Toronto, Dundurn Press, 1997, p. 167-191.

7  Bill no 150, An Act To Amend « The Electoral Divisions Act », présenté le 12 mars 1920, sanctionné le 27 mars (SM 1920 c. 34), et Bill no 85, An Act To Amend « The Manitoba Election Act », présenté le 18 février 1920, sanctionné le 27 mars (SM 1920 c. 33).

8  Bill no 46, An Act Respecting Elections of Members of the Legislative Assembly, sanctionné le 17 octobre 1953 (SBC 1953 2e session c. 5).

9  D. Pilon, « Proportional Representation in Canada : An Historical Sketch », communication présentée au congrès annuel de l’Association canadienne de science politique, St. John’s (T.-N.), juin 1997, p. 34.

10  Journals of the Legislative Assembly of Manitoba, 1955, p. 86-88.

11  Bill no 97, An Act To Amend « The Election Act » (SM 1955 c. 16), et Bill no 98, An Act To Amend « The Electoral Divisions Act » (SM 1955 c. 17), tous deux sanctionnés le 31 mars.

12  D. Pilon, op. cit., p. 34.

13  Journals of the Legislative Assembly of Ontario, 1921, p. 58. Réponse du gouvernement à une question d’un député portant sur les travaux du comité.

14  Ontario, Legislative Assembly, Research and Information Services, Select Committees of the Legislative Assembly of Ontario, 1867-1978. A Checklist of Reports, p. 26. Quatre membres du cabinet, dont le premier ministre Drury, faisaient partie du comité.

15  P. Oliver, G. Howard Ferguson. Ontario Tory, Toronto, University of Toronto Press, 1977, p. 135.

16  E. C. Drury, Farmer Premier. The Memoirs of the Honourable E.C. Drury, Toronto, McClelland and Stewart, 1966, p. 150.

17  Sur cet épisode, voir P. Oliver, op. cit., p. 135-136 ; E. C. Drury, op. cit., p. 76-77 et 149-155 ; et C. Hopkins, The Canadian Annual Review of Public Affairs, 1923, Toronto, The Canadian Review, 1923, p. 530-534.

18  Dans ses Mémoires, Drury affirme qu’aucun mécanisme de clôture n’existait à l’époque (il ignorait apparemment que le règlement de l’Assemblée prévoyait la question préalable, il est vrai très rarement utilisée). Il attribue son échec (p. 155) à son incapacité de venir à bout de l’obstruction de l’opposition, et à sa propre défaillance dans les circonstances : « J’étais à bout de nerfs à cause du manque de sommeil et de la tension créée par l’obstruction […]. Le fait est que j’ai dissous la chambre sur un coup de tête. Je l’ai regretté toute ma vie. Un chef de gouvernement ne peut se permettre de perdre la maîtrise de soi. »

19  C. Hopkins, op. cit., p. 393.

20  Bill no 9, An Act To Amend « The Manitoba Elections Act », sanctionné le 5 avril 1924 (SM 1923-4 c. 15).

21  Journals of the Legislative Assembly of Manitoba, 1923-1924, p. 212 et 219-220.

22  Bill no 21, An Act Respecting the Election of Members of the Legislative Assembly, sanctionné le 12 avril 1924 (SA 1924 c. 34).

23  C. Hopkins, op. cit., p. 429-430.

24  Journals of the Legislative Assembly of Alberta, 1924, p. 134-135.

25  D. E. Blake, « The Politics of Polarization Parties and Elections in British Columbia », dans R. K. Carty (dir.), Politics. Policy and Government in British Columbia, Vancouver, UBC Press, 1996, p. 72 ; J. Barman, The West beyond the West. A History of British Columbia, Toronto, University of Toronto Press, 1991, p. 275-276.

26  Bill no 108, Provincial Elections Amendment Act, sanctionné le 18 avril 1951 (SBC 1951 c. 25).

27  D. Pilon, op. cit., p. 33.

28  B. Hesketh, « The Abolition of Preferential Voting in Alberta », Prairie Forum, vol. 12, no 1, 1987.

29  Bill no 18, An Act Respecting the Election of Members of the Legislative Assembly, sanctionné le 29 mars 1956 (SA 1955-1956 c. 15).

30  Journals of the Legislative Assembly of Alberta 1956, p. 91-3.

31  D. E. Butler, The Electoral System in Britain since 1918, Oxford, Clarendon Press, 1963 (2e éd.), p. 7-11. Voir aussi M. Steed, « The Evolution of the British Electoral System », dans S. E. Finer (dir.), Adversary Politics and Electoral Reform, Londres, Anthony Wigram, 1975, p. 45-46.

32  D. E. Butler, op. cit., p. 12. Voir aussi sur le même sujet les pages 4-7 et 141-142.

33  Ibid., p. 59-83.

34  Scotland Act 1998 (British Statutes 1998, c. 46) ; Government of Wales Act 1998 (British Statutes 1998, c. 38).

35  J. Curtice, « Why the Additional Member System has won out in Scotland », Representation, vol. 33, no 4, 1996, p. 122-123.

36  Voir l’édition électronique du Hansard (Chambre des communes) pour les 12 et 13 janvier, 6, 12 et 19 mai, 11 et 16 novembre 1998.

37  Voir l’édition électronique du Hansard pour le 25 novembre 1997 et le 2 décembre 1998 (Chambre des communes), et le 15 décembre 1998 (Chambre des lords).

38  B. D. Graham, « The Choice of Voting Methods in Federal Politics, 1902-1918 », Australian Journal of Politics and History, vol. 8, no 2, 1962, p. 164-181.

39  G. Sawer, Australian Politics and the Law, 1901-1929, Melbourne, Melbourne University Press, 1963, p. 168-169. Les travaillistes proposèrent en vain le report de l’entrée en vigueur du vote alternatif ; l’amendement fut rejeté par trente voix contre onze.

40  Ibid., p. 169.

41  Ibid., p. 202-203.

42  La mesure relative au mode de scrutin régional en 2003, malgré sa portée limitée, suscita quelque treize mille propositions d’amendement et nécessita le recours par le gouvernement à la procédure de clôture prévue à l’article 49-3 de la Constitution. Voici un échantillon des qualificatifs employés par les adversaires de la réforme : « erreur historique », « tromperie », « réforme UMP pour un État UMP », « verrouillage sauce UMP », « tripatouillage », « hold-up électoral », « loi inique », « loi scélérate », « manœuvre cynique et brutale », et finalement « coup d’État ».

43  J. Barthélemy, L’organisation du suffrage et l’expérience belge, Paris, Giard et Brière, 1912, p. 542.

44  Les sociaux-démocrates suédois étaient opposés en 1907 à l’introduction de la proportionnelle, et la CDU/CSU ouest-allemande préférait le scrutin majoritaire à un tour au système mixte adopté en 1949 (A. McLaren Carstairs, A Short History of Electoral Systems in Western Europe, Londres, George Allen & Unwin, 1980, p. 103 et 168).

45  C’est apparemment ce que le ministre de la Justice du Québec, Marc-André Bédard, avait en tête en 1982 en déclarant : « La recherche d’un consensus des deux côtés de la Chambre sur ce dossier [du mode de scrutin] est fondamentale, comme sur tous les autres projets touchant le domaine électoral. Je pense que je l’ai déjà dit, la recherche d’un consensus de tous les partis me semble essentielle, puisque, à ce moment-là, on discute de principes fondamentaux de fonctionnement au niveau du fonctionnement [sic] de la démocratie » (Débats de l’Assemblée nationale, Commission permanente de la présidence du conseil et de la constitution, 4 juin 1982, p. B-5812). Notons que le ministre parlait de la « recherche » d’un consensus. Le caractère relatif de cette prise de position du ministre fut illustré en juin 1984, lorsque le premier ministre Lévesque déclara son intention de procéder à une réforme du mode de scrutin, avec ou sans l’accord de l’opposition libérale (L. Massicotte et A. Bernard, op. cit., p. 213).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Louis Massicotte , « La réforme du mode de scrutin : l’unanimité des partis est-elle indispensable ? », Éthique publique [En ligne], vol. 7, n° 1 | 2005, mis en ligne le 12 novembre 2015, consulté le 29 avril 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1976 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1976

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Auteur

Louis Massicotte

Louis Massicotte est professeur agrégé au département de science politique de l’université de Montréal.

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