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Débat : Scandale des commandites, rapport Gomery : quelles leçons ?

Les faits ne parlent pas d’eux-mêmes : thèses et théories dans l’analyse de la commission Gomery

Denis Saint-Martin

Résumés

Pour l’auteur, l’une des questions les plus intéressantes à se poser à propos de la commission Gomery n’est pas de savoir si l’on se range dans le camp des « pour » ou des « contre », mais plutôt de poser la question du « comment » : comment la commission Gomery est-elle arrivée à faire les constatations présentées dans son premier rapport ? À quels théorie, concept ou cadre normatif le juge Gomery a-t-il eu recours pour interpréter et donner un sens aux nombreux faits que la commission a recueillis au cours de ses audiences ? D’autres interprétations sont-elles possibles ? C’est à ces questions, et à d’autres, portant sur les rapports complexes entre le monde politique et celui de la fonction publique que s’attarde le présent article.

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Texte intégral

1Écrire sur la commission Gomery comporte un certain nombre de risques ou de pièges, surtout si l’on entend questionner, critiquer ou mettre en relief certaines zones grises dans les interprétations que le juge Gomery a faites des événements entourant le « scandale des commandites ». Jusqu’à présent, les seules remises en question ont été de nature férocement politique et formulées par des acteurs que le juge Gomery a blâmés dans son premier rapport sur l’attribution des responsabilités.

2Dans un débat aussi fortement politisé, la complexité et la recherche de la nuance sont trop souvent les premières victimes. Après tout, qui voudrait être perçu comme étant dans le camp des Gagliano, Guité et les autres ou se faire accuser d’être contre le juge Gomery, récemment promu au rang de « Québécois de l’année » par la revue L’Actualité ? Entre le gouvernement Martin, qui présente le rapport Gomery comme une bible à la vérité infaillible, et les attaques du clan Chrétien, qui accuse le juge de partialité politique (pour avoir retenu les services de Me Bernard Roy, ancien secrétaire du premier ministre conservateur Brian Mulroney), la discussion publique n’a pas encore vraiment réussi à s’élever au-dessus des intérêts partisans.

3Mais du point de vue du politologue ou du citoyen qui s’intéresse aux questions de gouvernance, l’une des questions les plus intéressantes n’est pas de savoir si l’on se range dans le camp des « pour » ou dans celui des « contre », mais plutôt de savoir « comment » : comment la commission Gomery en est-elle arrivée à faire les constatations présentées dans son premier rapport ? À quels concepts, théories ou cadres normatifs le juge Gomery a-t-il eu recours pour interpréter les nombreux faits que la commission a recueillis au cours de ses audiences et leur donner un sens ? D’autres interprétations sont-elles possibles ? C’est à ces questions, et à d’autres, portant sur les rapports complexes entre le monde politique et celui de la fonction publique, que s’intéresse le présent article. Les idées discutées dans les pages qui suivent sont divisées en trois parties, chacune correspondant à une thèse ou un postulat plus ou moins explicitement posés par la commission et illustrés à partir de citations tirées du premier rapport Gomery.

Réflexivité : quand la théorie structure la réalité

4Première thèse : « La concentration excessive des pouvoirs au cabinet du Premier ministre » est l’un des « facteurs qui ont contribué à ce qu’on a appelé le “scandale des commandites”» (p. 453). Les faits parlent rarement d’eux-mêmes. Parce qu’elle est complexe et désordonnée, la réalité politique et sociale n’est intelligible pour la compréhension humaine que par le biais de la théorie. La théorie simplifie, organise, ordonne, donne un sens à quelque chose – la réalité – qui n’en a intrinsèquement pas.

  • 1  Communiqué de presse, « La Commission nomme Donald Savoie comme conseiller spécial », Commission d (...)

5Les audiences publiques de la commission Gomery ont duré près de six mois, ont entendu 172 témoins en 136 jours d’audience, produisant, en bout de piste, un total de 25 731 pages de transcriptions. C’est un travail colossal qui attendait donc le juge Gomery au moment de la rédaction de son premier rapport. Une montagne de documents, des dizaines de témoignages contradictoires, des faits à première vue hétéroclites, disparates et sans lien logique. Impossible de donner une cohérence d’ensemble et une signification à toutes ces évidences empiriques sans recours à la théorie. Mais quelle théorie ? Il y a au moins deux réponses à cette question. La première, plus évidente, est la théorie de la responsabilité ministérielle dont le juge traite abondamment dans le troisième chapitre sur la structure et l’organisation du gouvernement du Canada. Comme nous le verrons, cette théorie amène la commission à privilégier, dans son analyse, les rapports de commandement hiérarchique plutôt que les rapports informels de pouvoir. Pour le moment, attardons-nous plutôt à la décision du juge Gomery de s’adjoindre les services de Donald Savoie comme conseiller spécial et directeur de recherche1.

6Auteur prolifique et professeur en administration publique et en gouvernance à l’université de Moncton, Savoie est décrit par la commission Gomery comme quelqu’un qui « exerce depuis des années une influence évidente sur l’élaboration des politiques publiques au Canada ». C’est surtout par son livre Governing from the Centre (1999) que Savoie a acquis une certaine notoriété publique hors du milieu universitaire. Décrivant le processus de concentration du pouvoir, l’ouvrage de Savoie se situe dans le prolongement des analyses qui voient le régime politique canadien comme une « dictature élue ». Mais ce qui a particulièrement retenu l’attention, c’est l’argument selon lequel le cabinet aurait été transformé en un focus group permanent qui ne servirait qu’à tester les idées du premier ministre et de ses proches conseillers qui exerceraient un pouvoir de plus en plus fort au sein du gouvernement fédéral.

7Aux yeux du juge, au moins deux « faits » confirment l’existence de la concentration des pouvoirs dans les mains du premier ministre. D’abord, « MM. Chrétien, Pelletier et Gagliano », peut-on lire dans le premier rapport, « ont décidé de tenir [le programme de commandites] secret, même pour les membres du Cabinet » (p. 445). Ensuite, les commandites étaient dirigées à partir du cabinet du premier ministre. Cela a permis de « court-circuiter les voies hiérarchiques » et les procédures normales d’administration des programmes. M. Pelletier, le chef du cabinet, était « investi, à toutes fins utiles, du rôle, des fonctions et des responsabilités d’un ministre chargé de mettre en œuvre un programme dans un ministère » (synopsis, p. 5 et 30).

  • 2  Voir A. Giddens, The Consequences of Modernity, Londres, Polity Press, 1990.

8Dans son rapport, le juge Gomery reprend presque mot à mot la thèse de Savoie lorsqu’il écrit : « La concentration du pouvoir entre les mains du Premier ministre est un phénomène relativement récent dans l’histoire des gouvernements au Canada, phénomène que des universitaires et des observateurs ont constaté avec inquiétude » (p. 448-449). Les faits et témoignages recueillis par la commission confirment-ils la thèse de Savoie sur la concentration du pouvoir ou est-ce la théorie elle-même qui a structuré la façon dont le juge Gomery a interprété les faits ? Nul besoin d’être un constructiviste radical pour poser la question. Les faits ont presque toujours besoin d’être interprétés pour signifier quelque chose. En épistémologie et en sociologie des connaissances on parle de « réflexivité », un terme qui renvoie à l’action de réfléchir qui fait intervenir l’idée de miroir – miroir qui non seulement reflète la réalité mais la constitue en même temps qu’il la décrit2.

  • 3  H. Bakvis, « Compte rendu de Governing from the Centre de Donald Savoie », ISUMA. Revue canadienne (...)
  • 4  P. Thomas, « Governing from the Centre : Reconceptualizing the Role of the PM and Cabinet », Polic (...)

9Or la « réalité » de la concentration du pouvoir dans le système politique canadien n’est pas acceptée par tous. En science politique, c’est une thèse qui est contestée. Par exemple, à propos de Governing from the Centre, Herman Bakvis a écrit que même s’il « est tout à fait légitime de prétendre que le pouvoir à Ottawa est fortement concentré […] le phénomène n’est peut-être pas aussi marqué que M. Savoie le laisse entendre3 ». De même, l’idée de Savoie selon laquelle le cabinet est devenu « un focus group permanent qui ne servirait qu’à tester les idées du premier ministre » est, selon Paul Thomas, « de la bonne littérature, mais de la mauvaise analyse ». En fin de compte, conclut Thomas, la question de savoir si le pouvoir est plus ou moins concentré à Ottawa doit être laissée au jugement de chacun4.

10Mais ce n’est pas sous cet angle que le juge Gomery a abordé la thèse de Savoie. Pour la commission, il était probablement préférable de ne pas trop ouvertement reconnaître le caractère plus ou moins subjectif de la thèse de la concentration des pouvoirs – ce qui aurait pu miner sa crédibilité –, et d’utiliser plutôt, à des fins stratégiques, la réputation d’« expert » de son auteur afin de conférer une certaine autorité intellectuelle aux conclusions du juge Gomery. Mais la question demeure : les faits valent-ils plus que la théorie qui les construit ?

Un ordre ou un avis ?

11Deuxième thèse : « Aux yeux d’un subalterne, l’avis du chef de cabinet du Premier ministre est un ordre » (p. 76). Les fonctionnaires, comme les hommes et les femmes politiques qu’ils sont censés servir, sont aussi des acteurs stratégiques. Ils ne sont pas insensibles aux jeux de pouvoir. Les fonctionnaires sont peut-être neutres et impartiaux sur le plan de la politique partisane, ils ne sont pas pour autant des êtres apolitiques. Ils ont des ambitions, des préférences et des intérêts. Nul besoin d’être un apôtre des théories du Public Choice pour concevoir les fonctionnaires comme des acteurs stratégiques impliqués dans des conflits de pouvoir. Cela ne veut pas dire qu’ils sont des êtres égoïstes assoiffés de pouvoir et de prestige.

  • 5  M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963, p. 177.
  • 6  Y. Mény et J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989, p. 236 et 235.

12Le rapport Gomery adopte une conception clairement wébérienne de la bureaucratie et des rapports entre fonctionnaires et politiques. Selon cette conception – issue du cadre normatif de la responsabilité ministérielle –, les relations entre la bureaucratie et le pouvoir politique s’inscrivent dans une logique hiérarchique, top-down, de commandement où ce qui émane du sommet de l’appareil d’État constitue un ordre aux yeux des subalternes. Ce type de conception fait partie de ce que Michel Crozier – en parlant des théories de l’organisation – appelle l’« analyse mécaniste classique » qui conçoit généralement les êtres humains comme les simples rouages d’une machine et qui exclut « les relations complexes et ambiguës qui se développent autour des relations de pouvoir5 ». Comme l’écrivent Mény et Thoenig, « cette perspective est souvent appelée top-down dans la littérature anglo-saxonne […]. Le haut gouverne par la définition du sens ou des fins, et par le maniement de l’autorité. La base applique par conformité à la hiérarchie […]. Peu d’autorité discrétionnaire, aucune liberté d’action de type politique, ne sont laissées aux échelons d’exécution par une structure de commandement qui est située tout en haut, au centre de la machine6

  • 7  Voir P. Bernoux, La sociologie des organisations, Paris, Seuil, 1985.

13Or, depuis au moins les années 1970, tout un courant de recherche en sociologie des organisations a montré que les fonctionnaires disposaient d’une marge d’autonomie beaucoup plus grande que ne le prétendaient les théories classiques et mécanistes de la bureaucratie7. Le pouvoir n’est pas que fonction de la position de l’individu dans la structure hiérarchique formelle de l’organisation. Il est aussi relié à la marge d’incertitude et d’interprétation dont disposent les acteurs dans le processus décisionnel.

14Dans l’affaire des commandites, il y a tout un débat entre Jean Pelletier et le juge Gomery sur la question des rencontres et des interactions entre le premier et Charles Guité, à savoir si celles-ci étaient l’occasion de simples échanges d’« avis » ou de transmission d’« ordres » par le chef du cabinet du premier ministre à l’endroit du « subalterne » Guité. Pelletier soutient qu’il ne donnait que des « avis » sur les types de commandites à financer, alors que Guité, de son côté, prétend que ces « avis » étaient plutôt des « ordres ». Même s’il a reconnu que Guité n’était pas un témoin crédible (p. 415), le juge Gomery a néanmoins finalement décidé d’opter pour sa version pour une seule et unique raison : sa position de « subalterne » dans la hiérarchie bureaucratique. Mais est-ce là une raison suffisante ? Guité aurait-il pu également choisir d’interpréter les « avis » du chef du cabinet comme des « ordres » parce que cela augmentait considérablement son pouvoir et son prestige à l’intérieur du système bureaucratique ? Autrement dit, Guité a-t-il agi comme l’a fait simplement à cause de sa position d’exécutant dans la structure hiérarchique ou par calcul ? Guité est pourtant décrit dans le rapport comme un individu sans scrupules (p. 417), reconnu pour son non-respect des règles et son insoumission aux directives émanant du sommet de la pyramide administrative (p. 447). Pourquoi sa position de subalterne l’aurait-elle amené à se soumettre à certains ordres mais à outrepasser la plupart des autres ?

15En fin de compte, Guité apparaît comme un bureaucrate schizophrène : wébérien lorsqu’il obéit mécaniquement aux « ordres », mais stratégique lorsqu’il désobéit aux règles et utilise son pouvoir et son image de « fonctionnaire à part » pour réduire ses supérieurs au silence et terroriser ses employés. L’intention ici n’est pas de prendre parti dans le débat qui oppose Jean Pelletier au juge Gomery – loin de là –, mais plutôt de mettre en lumière les insuffisances d’une analyse qui privilégie les structures formelles de l’organisation et sous-estime les jeux d’influence et l’autonomie d’action des « exécutants ». Guité a aussi choisi d’interpréter ses relations avec Pelletier en termes d’« ordres » parce que cela maximisait son pouvoir et lui conférait une autorité bien supérieure à celle de son rang. Contrairement à la vision top-down que l’on retrouve dans le rapport Gomery, la politique, c’est-à-dire le pouvoir et la discrétion, ne se situe pas qu’au sommet de la pyramide bureaucratique. Le ou la politique se situent à tous les niveaux de l’organisation. Les sphères politique et administrative ne sont pas radicalement distinctes dans le processus de gouvernance.

Régime de terreur politique ou d’opportunisme bureaucratique ?

16Troisième thèse : « Dès que des politiciens ou fonctionnaires […] ont l’impression qu’un programme ou un projet est appuyé par le Cabinet du Premier ministre, ils hésitent à s’y opposer » (p. 449). Voici un autre élément de la thèse de la concentration du pouvoir adoptée dans le premier rapport Gomery : par crainte de représailles, les fonctionnaires – et surtout les hauts fonctionnaires – n’ont pas cherché à bloquer la route à Chuck Guité parce qu’il avait un accès direct au cabinet du premier ministre. Si cette impression n’est peut-être pas fausse, il n’en reste pas moins qu’elle est insuffisante et qu’elle surestime le pouvoir du cabinet du premier ministre. Le rapport Gomery adopte une conception « unidirectionnelle » du pouvoir selon laquelle celui-ci part du centre et s’exerce vers la périphérie. Mais le pouvoir est un concept relationnel. Il faut être deux pour danser le tango. Évidemment, il est facile et à la mode de critiquer le cabinet du premier ministre. Après tout, le cabinet est le seul élément encore politique et partisan d’un système qui, autrement, est fondé sur le mérite, la compétence et le professionnalisme. De nos jours, la politique partisane n’a pas bonne odeur. Mais dans l’affaire des commandites, il faut reconnaître que l’élément politique a payé le prix : les libéraux et leur culture du « tout m’est dû » ont été chassés du pouvoir. Mais qu’en est-il de la haute fonction publique et de la culture du « je me ferme les yeux ou je regarde ailleurs quand je vois quelque chose qui est susceptible d’avoir un impact négatif sur ma carrière » ?

17Si le juge Gomery n’a peut-être pas tort de voir le silence des hauts fonctionnaires comme le signe d’un régime de terreur politique pratiqué par le cabinet, il faut aussi regarder l’autre côté de la « médaille » et voir dans ce silence un signe d’opportunisme bureaucratique. Autrement dit, le pouvoir du cabinet n’aurait pas été « excessif » si les hauts fonctionnaires avaient eu le courage de dire la « vérité au pouvoir ». Il est vrai que Mme Bourgon (l’an-cienne greffière du Conseil privé) a cherché par deux fois à avertir le premier ministre Chrétien des problèmes d’imputabilité que pourrait créer l’intervention de son bureau dans le programme de commandites. Mais devant l’absence de réponse du premier ministre, on a préféré regarder ailleurs. Pourquoi ?

  • 8  P. Aucoin, Moderniser l’obligation de rendre des comptes au gouvernement : un cadre de réforme, Ot (...)

18Selon Peter Aucoin, citant un ancien fonctionnaire, « c’est la concurrence pour l’influence dans les cercles proches du Premier ministre qui a poussé certains fonctionnaires à tomber dans l’excès dans leur empressement à plaire à leurs maîtres politiques8 ». Et c’est cet empressement qui explique pourquoi certains hauts fonctionnaires sont prêts à plier devant le pouvoir politique.

  • 9  C’est d’ailleurs ce que semble avoir compris le second rapport Gomery (publié au moment de la réda (...)

19Au gouvernement fédéral, une grande partie du pouvoir du cabinet du premier ministre vient du pouvoir du bureau du Conseil privé. L’un ne va pas sans l’autre. Les hauts fonctionnaires dépendent essentiellement du greffier pour la poursuite de leur carrière. Mais le greffier se trouve dans une situation que l’on pourrait qualifier de « conflit d’intérêts institutionnel ». Il est à la fois le sous-ministre du premier ministre et chef de la fonction publique. Si le premier rôle implique une forte dose de sensibilité politique, le second exige surtout un certain degré d’indépendance pour protéger l’intégrité et le professionnalisme de la fonction publique. Or, depuis quelques années, la balance semble avoir davantage penché du côté de la sensibilité politique que du côté de l’indépendance dans la nomination des hauts fonctionnaires. Il faudra rétablir un équilibre à l’avenir. On peut dénoncer ad nauseam l’influence apparemment sans limite du cabinet, mais cela demeurera un exercice futile tant et aussi longtemps que l’on ne s’attardera pas également à réformer la bureaucratie (le bureau du Conseil privé) qui permet au premier ministre d’exercer son pouvoir partout dans l’appareil gouvernemental9. Voici peut-être une tâche politiquement moins payante, mais beaucoup plus importante pour ceux et celles qui veulent rétablir un certain équilibre démocratique au sein de nos institutions politiques et administratives.

20C’est à certaines choses que le juge Gomery a écrites dans son premier rapport que ce texte s’est surtout attardé. Mais il y a aussi des non-dits ou des silences qu’une analyse plus poussée aurait pu mettre au jour. Il est assez surprenant, par exemple, de ne trouver dans le rapport aucune référence aux réformes inspirées du « nouveau management public ». Pourtant, à un certain niveau, le « scandale des commandites » semble assez étroitement s’apparenter à un cas de nouveau management public qui aurait mal tourné. Cette affaire constitue à l’évidence un cas de partenariat public-privé où des agences de communication et de publicité administraient, au nom du gouvernement, les commandites servant à assurer la visibilité fédérale au Québec. De même, Chuck Guité correspond de façon assez exacte au profil du « héros » souvent décrit dans les ouvrages vantant les mérites du nouveau management public : « un fonctionnaire qui avait la réputation d’être axé sur les résultats et qui ne s’embarrassait pas des procédures administratives » (p. 447). Cette description n’est pas sans rappeler l’orientation promue dans le livre blanc qui a lancé le nouveau management public dans l’administration fédérale au début des années 1990. Il faut « davantage axer la fonction publique sur l’atteinte des résultats », peut-on lire dans Fonction publique 2000, « ce qui implique la nécessité de juger les fonctionnaires en fonction des résultats qu’ils obtiennent plutôt que des procédures qu’ils suivent » (p. 36).

21Le juge Gomery commence son premier rapport en écrivant que le « scandale des commandites » est « une histoire de cupidité, de vénalité et d’inconduite » (p. xix). C’est aussi une histoire qui montre les limites d’une certaine forme étroite de « gestion axée sur les résultats ». Le nouveau management public a souvent tendance à dénigrer les processus comme autant d’entraves bureaucratiques à l’efficacité et l’efficience dans la poursuite de résultats de l’action publique. Pourtant, en démocratie, les processus ne sont pas moins importants que les résultats. Au contraire. À l’issue d’une élection, le plus important sur le plan de la légitimité démocratique n’est pas de savoir quel parti a gagné. Ce qui importe, ce ne sont pas les résulats mais plutôt le respect du processus électoral. Bien sûr, ce n’est pas le nouveau management public qui a mené à la débâcle des commandites. Mais il faut se méfier de l’idée managérielle qui oppose systématiquement les résultats aux processus.

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Notes

1  Communiqué de presse, « La Commission nomme Donald Savoie comme conseiller spécial », Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, Ottawa, 25 novembre 2004.

2  Voir A. Giddens, The Consequences of Modernity, Londres, Polity Press, 1990.

3  H. Bakvis, « Compte rendu de Governing from the Centre de Donald Savoie », ISUMA. Revue canadienne de recherche sur les politiques, vol. 1, no 1, 2000.

4  P. Thomas, « Governing from the Centre : Reconceptualizing the Role of the PM and Cabinet », Policy Options, décembre 2003-janvier 2004, p. 80 et 85.

5  M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963, p. 177.

6  Y. Mény et J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989, p. 236 et 235.

7  Voir P. Bernoux, La sociologie des organisations, Paris, Seuil, 1985.

8  P. Aucoin, Moderniser l’obligation de rendre des comptes au gouvernement : un cadre de réforme, Ottawa, École de la fonction publique du Canada, 2005, p. 10.

9  C’est d’ailleurs ce que semble avoir compris le second rapport Gomery (publié au moment de la rédaction de cet article) lorsqu’il recommande un nouveau mode de nomination des hauts fonctionnaires plus indépendant du greffier et du premier ministre, et de retirer au greffier son rôle de chef de la fonction publique.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Denis Saint-Martin , « Les faits ne parlent pas d’eux-mêmes : thèses et théories dans l’analyse de la commission Gomery », Éthique publique [En ligne], vol. 8, n° 1 | 2006, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 01 mai 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1888 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1888

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Auteur

Denis Saint-Martin

Denis Saint-Martin est professeur au département de science politique de l’université de Montréal.

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