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Le droit du public de savoir qui cherche à influencer le gouvernement : un droit fondamental

Henri Brun et Guy Tremblay

Résumés

La Loi québécoise sur le lobbyisme possède un statut spécial dans l’ordonnancement juridique parce qu’elle donne effet à des droits qui sont protégés aux niveaux constitutionnel et quasi constitutionnel (le droit à l’information, la liberté d’expression et le droit de voter aux élections) et parce qu’elle met en œuvre des principes structurels de la Constitution (la démocratie et le gouvernement responsable). En dépit du fait qu’elle ne soit pas elle-même supralégislative, la Loi sur le lobbyisme doit recevoir une interprétation large et généreuse et pouvoir ainsi résister aux attaques qui seraient fondées sur d’autres droits fondamentaux que celui qu’elle promeut : le droit du public de savoir qui cherche à influencer le gouvernement.

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Texte intégral

1L’organisation et le fonctionnement de l’État moderne ne peuvent plus se réduire à un ensemble de règles formelles dont la conjugaison permettrait d’assurer comme par magie la bonne gouvernance. Au Canada et au Québec, des détournements de fonds publics, qui ont été continuellement le point de mire de la presse depuis le début du vingt et unième siècle, sont à l’origine d’une prise de conscience renouvelée. La nécessité d’une éthique gouvernementale renforcée s’est manifestée au début de 2005 lors du débat entourant l’invitation de l’ancien premier ministre de la France, Alain Juppé, à l’École nationale d’administration publique du Québec. La persistance et l’énormité des scandales politiques mis au jour de ce côté-ci de l’Atlantique n’ont pu que nourrir l’opposition à la venue d’un homme politique qui venait d’être condamné pour une affaire d’emplois fictifs.

  • 1  Voir T. S. Axworthy, « La crise de la responsabilité au Canada », Revue parlementaire canadienne, (...)

2Les scandales, cependant, peuvent faire plus qu’éveiller les consciences. Ils peuvent provoquer des réformes institutionnelles facilitant l’intégration d’une éthique publique dans la normativité traditionnelle. On peut espérer, par exemple, que les vicissitudes du programme de l’ONU pour l’Irak, « Pétrole contre nourriture », auront de telles suites. Au Canada, le scandale des commandites pourrait donner lieu à des réformes proposées par la commission Gomery, mais il a déjà entraîné des développements notables au niveau fédéral : entre autres, le commissaire à l’éthique est devenu indépendant du premier ministre et le Parlement a été saisi d’une loi pour « la protection des fonctionnaires dénonciateurs d’actes répréhensibles1 ».

  • 2  L.R.Q., c. T-11.011, adoptée en juin 2002.

3De même, à plus petite échelle certes, c’est la révélation de liens entre des lobbyistes et le gouvernement du Québec qui a provoqué la démission du ministre des Ressources naturelles et des régions, Gilles Baril, puis l’adoption de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme2.

  • 3  Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, L.R.C. 1985, c. 44 (4e suppl.) ; Loi de 1998 sur l’enregi (...)

4Le fédéral ainsi que trois autres provinces canadiennes avaient déjà adopté des lois sur le même sujet3. Notre intention dans le présent article est de dégager la nature juridique de la loi québécoise sur le lobbyisme et de faire ressortir la place qu’elle occupe dans l’ordonnancement constitutionnel du pays. Nos conclusions vaudront aussi pour les lois fédérales et provinciales déjà adoptées et pour toute loi analogue qu’une province canadienne pourrait adopter.

  • 4  Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712 ; Authorson c. Canada (Procureur général), (...)
  • 5  La Déclaration canadienne des droits, L.R.C. 1985, app. III, a été adoptée en 1960 sous le gouvern (...)

5La jurisprudence a accordé une priorité interprétative aux chartes des droits que les législateurs fédéral et provinciaux ont adoptées. Et elle a reconnu que de telles chartes peuvent rendre d’autres lois « inopérantes », c’est-à-dire invalides4. En ce sens, des textes comme la Déclaration canadienne des droits et la Charte des droits et libertés de la personne ont une valeur supralégislative, constitutionnelle5.

6Certes, la Loi sur le lobbyisme n’est pas de même nature que les chartes des droits traditionnelles. Cette loi québécoise rend pourtant effectifs divers droits fondamentaux consacrés par les chartes canadienne et québécoise et met en œuvre des principes sous-jacents de la Constitution du Canada. Elle garantit de la sorte un droit qu’on peut qualifier de fondamental, le droit du public de savoir qui cherche à influencer le gouvernement. On peut donc se demander si la Loi sur le lobbyisme est susceptible de jouir d’un statut particulier par rapport aux autres lois du Québec. Mais il faut d’abord préciser quels sont ces droits et principes fondamentaux qu’elle met en avant.

7On s’entend pour définir la démocratie comme un régime politique dans lequel la souveraineté appartient au peuple ou, si l’on préfère, à l’ensemble des citoyens de l’État. Le peuple, autrement dit, est en régime démocratique le souverain dans l’État : le dernier mot doit lui revenir.

8Cette souveraineté, le peuple l’exerce parfois de façon directe, par référendums. Mais dans le régime constitutionnel que nous connaissons au Québec et au Canada, c’est essentiellement par l’entremise de représentants qu’il l’exerce. Soit de manière institutionnelle, par l’élection de députés qui le représentent au Parlement et par le contrôle du Parlement sur le gouvernement, soit par une participation continue au débat politique.

9Qu’elle soit ainsi directe ou représentative, institutionnelle ou participative, la démocratie ne peut cependant se réaliser que si le peuple souverain se trouve informé de l’état de la chose publique (de la république) et du sens des choix auxquels l’État se trouve confronté. Cette information postule l’accès général à des renseignements, mais aussi le droit des citoyens à la transparence : l’activité gouvernementale ne doit pouvoir être tenue secrète qu’en cas de stricte nécessité. Et au cœur de ce droit essentiel à l’information doit figurer le droit du peuple souverain de savoir comment sont prises les décisions et, partant, de connaître ceux et celles qui cherchent, par leurs activités de lobbyisme, à exercer une influence sur le processus décisionnel du gouvernement.

10Ce lien qui relie la démocratie au contrôle du lobbyisme, en passant par le droit à l’information, fait de la Loi sur le lobbyisme une loi dont les assises constitutionnelles sont nombreuses. Ainsi, selon la visée qu’énonce son article premier, qui est justement de permettre au public de connaître les personnes qui cherchent à influencer le gouvernement par des activités de lobbyisme, la Loi sur le lobbyisme peut être présentée comme une pure et simple mesure de mise en œuvre de plusieurs droits et principes fondamentaux : le droit à l’information, qu’énonce l’article 44 de la Charte des droits et libertés de la personne (la Charte québécoise) ; le droit à la liberté d’expression, que protègent l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte canadienne) et l’article 3 de la Charte québécoise ; le droit de voter, que garantissent aux citoyens les articles 3 et 22 des chartes canadienne et québécoise ; le « principe démocratique », qui sous-tend la Constitution du Canada, ainsi que le principe du « gouvernement responsable », qui se situe à la base du droit constitutionnel québécois et canadien. Par ailleurs, la Loi sur le lobbyisme peut être vue comme une mesure qui se justifie pleinement dans une société démocratique, ayant justement pour objet de favoriser la démocratie, conformément au critère de justification des lois que retiennent les clauses de limitation des droits que sont les articles 1 de la Charte canadienne et 9.1 de la Charte québécoise.

Les droits que met en œuvre la Loi sur le lobbyisme

Le droit à l’information

  • 6  L.R.Q., c. A-2.1.

11La Charte québécoise énonce ceci : « 44. Toute personne a droit à l’information, dans la mesure prévue par la loi. » L’affirmation d’un droit en termes aussi généraux, mais « dans la mesure prévue par la loi », ne peut avoir de signification pratique et concrète que si une ou des lois viennent en permettre la mise en œuvre. C’est ainsi que l’article 44 a été perçu lors de son adoption en 1975 et lorsque la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels a été adoptée en 19826.

12En revanche, rien n’autorise à croire que l’article 44 ne vise que l’information concernant la personne qui réclame l’accès. Les débats parlementaires de 1975 et de 1982, la teneur de la Loi sur l’accès et l’état de la jurisprudence mènent au contraire au constat que l’article 44 a aussi pour objet la transparence gouvernementale ou, si l’on préfère, l’information concernant de façon générale l’activité de l’État.

  • 7  Conseil de la magistrature du Québec c. Commission d’accès à l’information, [2000] R.J.Q. 638 (C.A (...)

13La cour d’appel a par ailleurs expressément reconnu que la Loi sur l’accès est une mesure de mise en œuvre du droit à l’information de l’article 44 de la Charte québécoise des droits7. Mais rien n’autorise non plus à penser que cette loi joue ce rôle en exclusivité ni que la Loi sur le lobbyisme ne pourrait pas être considérée comme une autre mesure de mise en œuvre de l’article 44. La Loi sur le lobbyisme peut donc et, si l’on s’en remet à son objet, doit être vue comme une mesure de mise en œuvre de l’article 44 : permettre au citoyen de savoir qui cherche à influencer le gouvernement se situe au cœur des objectifs d’accès à l’information que poursuit l’article 44, tout autant que ce que permet plus généralement la Loi sur l’accès.

La liberté d’expression

14Le droit à la liberté d’expression est garanti d’une part par l’alinéa 2b) de la Charte canadienne, qui se lit comme suit : « 2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes : b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication. » D’autre part, il l’est aussi par l’article 3 de la Charte québécoise : « 3. Toute personne est titulaire des libertés fondamentales telles la liberté de conscience, la liberté de religion, la liberté d’opinion, la liberté d’expression, la liberté de réunion pacifique et la liberté d’association. » La première de ces dispositions fait partie de la Constitution formelle du Canada, ce qui lui assure une autorité supralégislative. La seconde est une norme constitutionnelle, de par l’effet de la jurisprudence et de l’article 52 de la Charte québécoise. Or on peut établir que la Loi sur le lobbyisme a pour fondement ce droit à la liberté d’expression doublement constitutionnalisé.

  • 8  Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, 591.
  • 9  R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, 763 ; voir également Prud’homme c. Prud’homme, [2002] 4 R.C.S (...)
  • 10  Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, 433.

15Il faut rappeler, d’abord, que l’expression politique est l’expression la plus importante qu’entend protéger la liberté d’expression des chartes canadienne et québécoise. L’expression politique se situe « au cœur même des valeurs que cherche à protéger la liberté d’expression8 ». La Cour suprême a souligné ce fait à de nombreuses occasions. Ce qui pour la Cour suprême fonde cette importance première de l’expression politique est le lien essentiel qui existe entre elle et la démocratie : « Le lien entre la liberté d’expression et le processus politique est peut-être la cheville ouvrière de la garantie énoncée à l’alinéa 2b), et ce lien tient dans une large mesure à l’engagement du Canada envers la démocratie9. » Or cette liberté d’expression politique, ingrédient essentiel d’une démocratie représentative ou directe, n’a de sens que si elle rend possible l’accès à « une connaissance suffisante de ce qui se passe » au gouvernement ; l’accès à l’information politique aide à garantir « que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique10 ». Et dans cette information, qui nourrit la liberté d’expression et la démocratie, nulle ne peut sembler plus pertinente que celle permettant au citoyen de savoir qui sont ceux et celles qui cherchent à influencer les prises de décisions gouvernementales, ce qui est l’objet même de la Loi sur le lobbyisme.

  • 11  Gilles E. Néron Communication Marketing inc. c. Chambre des notaires du Québec, 2004 CSC 53, par. (...)

16En fait, les tribunaux ont d’ores et déjà, de plusieurs manières, reconnu clairement que le droit à la liberté d’expression comprend un droit à l’information. On en trouve une réaffirmation récente dans l’affaire Gilles E. Néron11. L’alinéa 2b) de la Charte canadienne précise pour sa part que la liberté d’expression qu’il protège implique la liberté de la presse, ce qui équivaut à y reconnaître l’inclusion d’un droit du citoyen à une certaine information. La jurisprudence considère qu’il en va de même pour la liberté d’expression de l’article 3 de la Charte québécoise, même en l’absence de toute mention de la presse.

  • 12  Ford, loc. cit., p. 767 (« l’expression commerciale […] protège autant celui qui s’exprime que cel (...)

17De façon plus générale toutefois, la jurisprudence a fermement établi que la liberté d’expression des chartes protège autant celui qui reçoit l’information que celui qui donne l’information. La liberté d’expression ne vise pas que l’émission de messages, elle a aussi pour objet le droit d’accéder à l’information existante12. Cette interprétation de la liberté d’expression trouve aussi appui dans les conventions internationales les plus importantes auxquelles le Canada a adhéré. Ainsi, l’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948) établit que : « Tout individu a droit à la liberté d’opinion et d’expression, ce qui implique le droit […] de rechercher, de recevoir et de répandre […] les informations. » De même, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) précise à son paragraphe 19(2) que le droit à la liberté d’expression « comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations ».

  • 13  Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, 1339.
  • 14  [1996] 3 R.C.S. 480, par. 23. Ces passages furent réaffirmés dans Ruby c. Canada (Solliciteur géné (...)

18Cet aspect de la liberté d’expression s’est le plus souvent appliqué en matière d’accès à l’information judiciaire, notamment dans les cas d’ordonnances de huis clos ou de non-publication. Mais le droit à l’information que postule la liberté d’expression est général, comme le démontre l’arrêt Ford précité, et il s’étend certes en domaine public à l’information politique et gouvernementale. Dans l’affaire Edmonton Journal, la cour écrit : « Le public a le droit d’être informé de ce qui se rapporte aux institutions publiques et particulièrement aux tribunaux. La presse joue ici un rôle fondamental13. » De même, dans Société Radio-Canada c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), on lit : « La raison d’être des garanties de l’al. 2b) est de permettre des discussions complètes et impartiales sur les institutions publiques, condition vitale à toute démocratie. Le débat au sein du public suppose que ce dernier est informé, situation qui à son tour dépend de l’existence d’une presse libre et vigoureuse14

  • 15  Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, 938.
  • 16  Prud’homme, loc. cit., par. 9 et 42, où la cour cite les articles 3 et 44 de la Charte québécoise. (...)
  • 17  Syndicat canadien de la fonction publique c. Verdun (Ville de), [2000] R.J.Q. 356 (C.A.) ; Bourque (...)

19Plus précisément, toute information susceptible de nourrir le débat démocratique peut être considérée comme protégée par la liberté d’expression des chartes canadienne et québécoise. Et toute mesure ou état de droit susceptibles de restreindre l’accès à cette information doivent être considérés comme violant cette liberté d’expression constitutionnelle. L’arrêt Thomson Newspapers est particulièrement éclairant à cet égard : la Cour suprême y juge qu’une disposition de la Loi électorale du Canada privant les électeurs de l’information découlant de résultats de sondages d’opinions pendant les tout derniers jours des campagnes électorales viole la liberté d’expression telle que définie à l’alinéa 2b) de la Charte canadienne et est inconstitutionnelle15. Dans l’arrêt Prud’homme, la Cour suprême a statué, au nom de la démocratie municipale, que le droit des électeurs d’avoir accès à l’information que peut leur transmettre un conseiller municipal prime le droit à la réputation de tierces personnes16. Aussi, en s’appuyant sur l’article 3 de la Charte québécoise, les tribunaux québécois ont fait en sorte que le droit d’accès à l’information d’intérêt public l’emporte sur le droit à la vie privée de titulaires de charges publiques, et que le droit à l’information, au nom de la valeur démocratique qu’est la transparence des institutions, l’emporte sur le droit à la vie privée d’un maire de garder secrets ses comptes de dépenses17.

20Il ne fait donc pas de doute que la liberté d’expression que constitutionnalisent les chartes canadienne et québécoise des droits inclut un droit à l’information, et que celui-ci vise au premier chef l’information politique qui rend possible la démocratie. La Loi sur le lobbyisme a justement pour but de favoriser l’exercice de ce droit fondamental, de rendre effective la liberté d’expression politique enchâssée dans les chartes.

Le droit de voter aux élections

21La Charte canadienne énonce ceci : « 3. Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales. » Pour sa part, la Charte québécoise affirme : « 22. Toute personne légalement habilitée et qualifiée a droit de se porter candidat lors d’une élection et a droit d’y voter. » La première de ces dispositions n’a pour objet que les élections législatives. Donc, en ce qui concerne le domaine de la Loi sur le lobbyisme, elle ne s’applique qu’à l’élection des députés de l’Assemblée nationale. La seconde, elle, s’applique aussi aux élections municipales.

  • 18  Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519, 532.
  • 19  Thomson Newspapers, loc. cit., p. 935 ; Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 91 (...)

22Ces deux dispositions reflètent le caractère démocratique du régime constitutionnel canadien et québécois. En fait, le « droit de vote de tout citoyen, garanti par l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés, se trouve au cœur de la démocratie canadienne18 ». La Cour suprême a souligné que le pouvoir de dérogation de l’article 33 de la Charte canadienne ne s’applique pas à l’article 3, lequel constitue « un des éléments centraux de notre démocratie constitutionnelle », « un élément fondamental de notre système démocratique19 ». Or il est possible d’établir que la Loi sur le lobbyisme est essentiellement une mesure de mise en œuvre de ce droit de voter aux élections provinciales et aux élections municipales que consacrent ensemble les articles 3 et 22 des chartes canadienne et québécoise des droits.

  • 20  Thomson Newspapers, loc. cit., p. 901 et 936.
  • 21  (1996) 138 D.L.R. (4th) 1.
  • 22  P.g. Canada c. Barrette, [1994] R.J.Q. 671 (C.A.), 674. Notre traduction.

23Dans l’arrêt Thomson Newspapers, la Cour suprême a unanimement exprimé l’opinion que le droit de voter que protège l’article 3 de la Charte canadienne a un lien avec l’accès des électeurs à l’information politique20. Ce lien, pour elle, est celui de l’effectivité du droit de vote : la question est de savoir si l’information politique dont disposent les électeurs est suffisante en quantité et en qualité pour que la représentativité qui découle de l’exercice du droit de vote puisse être considérée comme effective. Dans un contexte où il s’agissait de juger d’une mesure restreignant l’accès à une certaine information politique, la Cour suprême a choisi dans cette affaire de ne pas appliquer l’article 3. Mais il demeure que le fait qu’elle ait jugé quand même cette mesure inconstitutionnelle, une mesure concernant exclusivement le déroulement du processus électoral, montre que pour la Cour suprême un lien certain existe entre le droit de vote et l’accès à l’information politique. Dans cette même affaire, la cour d’appel de l’Ontario avait expressément reconnu dans l’article 3 l’existence d’un droit de l’électeur d’exprimer son vote de façon éclairée, en toute connaissance de cause21. D’une manière similaire, la cour d’appel du Québec a vu dans l’article 3 ce « droit pour l’électeur de savoir, et pour le candidat de faire connaître, les opinions du candidat22 ».

  • 23  Harper c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 33.

24Plus récemment, la Cour suprême a confirmé que l’article 3 de la Charte canadienne protège le droit de chacun de participer utilement au processus électoral, et que ce droit de participation comporte un « aspect informationnel » permettant au citoyen de voter de manière éclairée23. Dans l’affaire Harper, il fut jugé à l’unanimité que les dispositions de la Loi électorale du Canada qui étaient attaquées ne portent pas atteinte à l’article 3. Ces dispositions permettaient en fait d’accroître les informations accessibles aux électeurs. Les juges majoritaires ont souligné que le plafonnement des dépenses électorales des tiers (c’est-à-dire des personnes ou groupes autres que les candidats et les partis politiques) est favorable au droit de vote parce qu’il tend à établir l’égalité dans le discours politique (par. 71-74). Ils ont aussi conclu que le droit de vote est renforcé par les dispositions qui obligent les tiers à s’identifier dans leur publicité électorale, à s’enregistrer auprès du directeur général des élections et à divulguer les noms de leurs donateurs ainsi que leurs dépenses électorales (par. 140).

  • 24  Figueroa, loc. cit., p. 946-950.
  • 25  Ibid., p. 945.

25Par contre, des mesures attentatoires au volet informationnel de l’article 3 étaient en cause en 2003 dans l’arrêt Figueroa. La Cour suprême y a axé son raisonnement sur le fait que l’article 3 donne aux citoyens le droit de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Pour pouvoir jouer un tel rôle, selon la cour, les citoyens doivent notamment « avoir accès à de l’information sur chaque candidat », « disposer d’informations susceptibles d’influencer la manière dont ils exerceront leur droit de vote », pouvoir « faire un choix éclairé entre les différents candidats » ; la cour ajoute qu’« il est essentiel que les électeurs soient bien informés » pour que le processus électoral fonctionne efficacement24. Elle avait d’ailleurs cité avec approbation un passage de l’arrêt Libman en vertu duquel les « élections n’ont de caractère juste et équitable que si tous les citoyens et citoyennes sont raisonnablement informés de tous les choix possibles25 ». Dans cette affaire Figueroa, les dispositions de la Loi électorale fédérale obligeant les partis politiques à présenter au moins cinquante candidats pour avoir droit à certains avantages furent jugées contraires à l’article 3 de la Charte canadienne. Ces avantages comprenaient le droit d’émettre des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, le droit de remettre à leur parti plutôt qu’au gouvernement les fonds non dépensés pendant la campagne électorale et le droit d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote. Or les deux premiers de ces avantages, aux yeux de la cour, mettaient en cause la capacité des partis politiques de communiquer leurs positions ; et le troisième empêchait les électeurs de disposer de renseignements équivalents pour tous les partis.

26Si des mesures restreignant l’accès à l’information politique portent atteinte au droit constitutionnel de voter aux élections que protègent les chartes canadienne et québécoise des droits, il ne fait pas de doute qu’une loi qui à l’inverse a pour but de donner accès à des données politiques importantes doit être considérée comme rendant effectif ce droit. En ce sens, la Loi sur le lobbyisme, qui vise précisément à permettre aux citoyens de savoir qui cherche à influencer les décisions du gouvernement, n’est pour l’essentiel rien d’autre qu’un moyen pour concrétiser la démocratie représentative que garantissent constitutionnellement les articles 3 et 22 des chartes canadienne et québécoise.

Les principes sous-jacents à la Constitution que met en œuvre la Loi sur le lobbyisme

27La Loi sur le lobbyisme est étroitement associée au principe constitutionnel du gouvernement responsable et, plus généralement, au principe démocratique sous-jacent à la Constitution.

Le principe démocratique

  • 26  [1998] 2 R.C.S. 217, 247 et suiv.

28Dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec26, la Cour suprême a reconnu quatre grands principes sous-jacents à la Constitution. Parmi eux figure le « principe démocratique ». Ces principes ne sont pas supralégislatifs, en ce sens qu’ils ne peuvent entraîner directement l’inconstitutionnalité de lois. Mais ils comblent les vides de la Constitution et contribuent puissamment à l’interprétation des lois et de la Constitution dans le sens de ce qu’ils énoncent.

  • 27  Ibid., p. 255.

29Pour la Cour suprême, la démocratie permet l’expression de la volonté souveraine du peuple. Mais l’aspect de la souveraineté populaire sur lequel elle insiste dans le renvoi sur la sécession est celui de la représentativité et de la responsabilité des institutions gouvernementales : « La démocratie, dans la jurisprudence de notre Cour, signifie le mode de fonctionnement d’un gouvernement représentatif et responsable et le droit des citoyens de participer au processus politique en tant qu’électeurs27. » Pour que le gouvernement soit effectivement représentatif des aspirations de l’électorat, il ne suffit pas que celui-ci puisse voter sans entraves. Il importe aussi que l’électeur puisse accéder à l’information politique nécessaire pour porter un jugement éclairé sur l’activité du gouvernement. Et qu’il puisse ainsi savoir qui sont les personnes qui cherchent à influencer le gouvernement, comme vise à le lui permettre la Loi sur le lobbyisme, apparaît de la plus haute pertinence à cet égard.

  • 28  [1938] R.C.S. 100, 145-146. Notre traduction. Voir également le Renvoi relatif à la résolution pou (...)

30Que le principe démocratique se situe au cœur de la Constitution du Canada n’est pas nouveau. Le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui renvoie à la constitution du Royaume-Uni, a souvent été interprété comme incluant implicitement l’affirmation du principe démocratique, y compris sa dimension relative à l’accès à l’information politique. Dans Reference re Alberta Statutes, le juge Cannon écrit : « Dans le système britannique, qui est le nôtre, aucun parti politique ne peut ériger une barricade qui empêche les électeurs de recevoir l’information relative aux politiques du gouvernement. La liberté de discussion et de débat est nécessaire pour éclairer l’opinion publique dans un État démocratique ; elle ne peut pas être diminuée sans porter atteinte au droit de la population de recevoir, par des sources indépendantes du gouvernement, de l’information sur des questions d’intérêt public28

31Le principe démocratique reflète aussi les engagements internationaux du Canada. Le paragraphe 21(3) de la Déclaration universelle des droits de l’homme énonce en effet que « la volonté du peuple est le fondement de l’autorité des pouvoirs publics ».

  • 29  L.R.Q., c. A-23.1.
  • 30  L.Q. 2000, c. 46.

32Pour ce qui est du Québec, le préambule de la Loi sur l’Assemblée nationale affirme que c’est en tant que dépositaire des droits du peuple du Québec que l’Assemblée nationale est souveraine29. Et l’article 5 de la Loi sur l’exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec proclame que l’« État du Québec tient sa légitimité de la volonté du peuple qui habite son territoire30 ».

Le principe du gouvernement responsable

  • 31  [1987] 2 R.C.S. 2, 38, 46-47. 607.

33Bien qu’il ne soit pas comme tel inclus dans le renvoi sur la sécession parmi les principes sous-jacents de la Constitution, le principe du « gouvernement responsable » participe vraisemblablement du même statut. Dans SEFPO c. Ontario (Procureur général), le juge Beetz, au nom d’une majorité, a écrit que la convention constitutionnelle la « plus fondamentale […] est probablement le principe du gouvernement responsable qui est en grande partie non écrit, bien qu’il soit mentionné implicitement dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 ». Plus loin, le juge Beetz a souligné qu’une province ne peut pas « faire tout ce qui lui plaît du principe du gouvernement responsable », soit parce qu’elle ne peut pas toucher aux pouvoirs importants du lieutenant-gouverneur, soit parce qu’elle ne peut pas « provoquer des bouleversements constitutionnels profonds par l’introduction d’institutions politiques étrangères et incompatibles avec le système canadien31 ».

34C’est surtout par ce principe du gouvernement responsable que la démocratie représentative est concrètement mise en œuvre en droit constitutionnel canadien et québécois. Selon ce principe fondamental du droit constitutionnel, le gouvernement doit rendre des comptes à l’Assemblée nationale et toujours jouir de la confiance de celle-ci ; si cette dernière vient à lui retirer sa confiance, il doit démissionner. Et, en dernière analyse, c’est l’électorat qui décide de la destination de cette confiance, en formant à la faveur des élections une assemblée nationale qui donnera sa confiance à un gouvernement représentatif de ses aspirations. Le principe du gouvernement responsable s’exerce donc à deux niveaux : d’abord par la capacité de l’Assemblée nationale de surveiller le gouvernement et de lui maintenir ou retirer sa confiance ; ensuite, et surtout peut-être, par la capacité du peuple de choisir le gouvernement en élisant les députés de l’Assemblée nationale.

35Cette capacité de l’Assemblée nationale et de l’électorat de rendre le gouvernement effectivement responsable et représentatif ne peut que dépendre en grande partie de l’information dont l’une et l’autre disposent au sujet de l’activité gouvernementale. La démocratie représentative est tributaire de l’accès à l’information concernant le gouvernement. Or la possibilité de savoir qui sont les personnes qui cherchent à influencer les décisions du gouvernement en s’adonnant au lobbyisme fait partie au premier chef de cette information. Par la Loi sur le lobbyisme, et par l’institution du commissaire au lobbyisme, le Parlement a justement voulu rendre cette information cruciale accessible à l’Assemblée nationale et à l’électorat, comme il l’a fait pour d’autres sortes d’informations d’intérêt public par l’entremise de l’institution du vérificateur général et de celle du protecteur du citoyen.

La justification des limites à certains droits apportées par la Loi sur le lobbyisme

36L’article 1 de la Charte canadienne s’énonce en ces termes : « 1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. » Dans la Charte québécoise, le pendant à celui-ci est l’article 9.1 : « 9.1. Les libertés et droits fondamentaux s’exercent dans le respect des valeurs démocratiques, de l’ordre public et du bien-être général des citoyens du Québec. » Ces clauses dites de limitation des droits correspondent à l’idée que les droits protégés par les chartes en termes très généraux ne peuvent être appliqués dans l’absolu. Il faut plutôt chercher à concilier ces droits constitutionnels avec les lois ordinaires, lesquelles d’ailleurs veulent généralement rendre ces droits opérationnels. Les clauses de limitation indiquent quels sont les critères qu’il faut utiliser pour concilier les droits et les lois, ou, si l’on préfère, pour savoir quand et jusqu’à quel point les lois peuvent restreindre les droits. Elles sont en réalité les pivots des deux chartes des droits.

37Nous avons mis en lumière le lien étroit qui relie la notion de démocratie à la Loi sur le lobbyisme, en passant par la transparence gouvernementale et l’accès à l’information politique pertinente. Or il est remarquable que les clauses de limitation des deux chartes, adoptées indépendamment l’une de l’autre à des moments et en des lieux différents, retiennent toutes deux la notion de démocratie comme critère devant aider à concilier les lois avec les droits des chartes. Si ce lien existe vraiment entre la Loi sur le lobbyisme et une démocratie effective et opérationnelle, ce qui nous paraît évident, la Loi sur le lobbyisme devrait en principe pouvoir résister à des attaques qui se réclameraient de droits des chartes comme le droit à la vie privée, le droit au secret professionnel ou encore le droit à la liberté d’expression. Parce qu’elle a pour objectif de rendre la société davantage démocratique, la Loi sur le lobbyisme ne devrait pas pouvoir être interprétée restrictivement en raison des chartes, et elle ne saurait être déclarée inopérante que pro tanto, en raison d’incidences singulières que seule la réalité de son application pourrait révéler.

38De fait, les tribunaux apparaissent concevoir que des lois peuvent avoir pour effet de restreindre une liberté d’expression primaire lorsque leur finalité est de favoriser une expression politique mieux éclairée. Autrement dit, ils semblent disposés à donner préséance à la démocratie sur la liberté ou, si l’on préfère, à l’expression politique institutionnalisée pour les fins de la démocratie représentative sur une liberté d’expression purement individuelle.

  • 32  Libman, loc. cit., p. 596, 604 et 607.

39L’arrêt Libman est particulièrement éclairant à cet égard. La Cour suprême, unanime, juge dans cette affaire que sont conformes à l’article 1 de la Charte canadienne, pour l’essentiel, les dispositions de la Loi québécoise sur la consultation populaire qui limitent les dépenses référendaires et qui, par le fait même, portent atteinte prima facie à la liberté d’expression de l’alinéa 2b) de la Charte canadienne. La raison principale pour laquelle la cour parvient à cette conclusion tient au fait que, selon elle, la « loi en litige a pour objectif fondamental de garantir le caractère démocratique de la consultation populaire en […] cherchant à favoriser un vote […] éclairé ». La cour précise même, plus généralement, qu’il lui faut tenir compte de ce que la loi en cause poursuit l’objectif « fort louable » de « valoriser l’expression démocratique32 ».

  • 33  Harper, loc. cit., par. 61-63.

40Le « modèle électoral égalitaire » de l’arrêt Libman fut réaffirmé récemment dans l’arrêt Harper33. La Cour suprême a jugé dans cette affaire que les atteintes à la liberté d’expression résultant de diverses dispositions de la Loi électorale du Canada sont justifiées aux termes de l’article premier de la Charte canadienne. D’abord, une majorité de six juges a conclu notamment que le plafonnement des dépenses électorales des tiers augmente le nombre de voix qui peuvent se faire entendre dans le débat politique et favorise l’exercice du droit de vote d’une manière utile et éclairée (par. 91 et 118). De même, il fut jugé que l’interdiction de faire de la publicité électorale le jour du scrutin peut contribuer à assurer l’exercice d’un vote éclairé, la cour étant unanime sur ce point (par. 47 et 133).

41Par ailleurs, c’est aussi une cour unanime qui a donné son aval aux autres limites à la liberté d’expression en cause dans Harper, limites qui pour l’essentiel ressemblent beaucoup aux exigences de la Loi sur le lobbyisme. Il s’agit des dispositions de la Loi électorale du Canada qui obligent les tiers à s’enregistrer auprès du directeur général des élections s’ils veulent faire des dépenses électorales, à produire un rapport divulguant la provenance des dons qu’ils ont reçus et les dépenses qu’ils ont faites, et à s’identifier dans leur publicité électorale. La cour a souligné que les obligations de cette nature contribuent « à la réalisation des objectifs de transparence du processus électoral et d’exercice éclairé du droit de vote » (par. 48 et 142-146).

  • 34  Barrette, loc. cit., p. 678.

42La cour d’appel du Québec a de même estimé que des dispositions de la Loi électorale du Canada portant sur le remboursement des dépenses électorales étaient conformes à l’article 1 de la Charte canadienne même si elles portaient atteinte au droit à l’égalité de l’article 15 de la Charte canadienne, parce qu’elles ont « favorisé l’expression de tous les candidats et partis politiques et ont ainsi permis aux électeurs d’être davantage informés des enjeux électoraux34 ».

  • 35  Voir en ce sens les arrêts Prud’homme, Verdun et Bourque (loc. cit.); voir également Syndicat des (...)

43Si l’objectif démocratique poursuivi par le moyen d’un meilleur accès à l’information politique peut aider à justifier des atteintes incidentes à la liberté d’expression et au droit à l’égalité, rien ne permet de croire qu’il puisse en aller autrement d’atteintes au droit à la réputation ou au droit à la vie privée35.

  • 36  R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, 136.
  • 37  Ford, loc. cit., p. 771.

44La Cour suprême, dans l’arrêt Oakes, a indiqué comment il fallait raisonner pour appliquer l’article 1 de la Charte canadienne. Elle a aussi indiqué, en cette occasion, que le critère de la société libre et démocratique figurait à l’article 1 « à titre de norme finale de justification de la restriction des droits et libertés » ; sa présence rappelle aux tribunaux que l’objet ultime de la Charte canadienne est que « la société canadienne doit être libre et démocratique36 ». Dans l’arrêt Ford, la Cour suprême a par ailleurs jugé que les articles 1 et 9.1 des deux chartes étaient, malgré leurs formulations différentes, des clauses de limitations équivalentes37. L’application du test de Oakes à la Loi sur le lobbyisme, compte tenu de l’objectif démocratique de celle-ci d’informer le public sur l’identité de ceux qui cherchent à influencer le gouvernement, devrait en principe justifier l’atteinte possible à des droits des chartes canadienne ou québécoise. Le critère de la « société démocratique », ou des « valeurs démocratiques », expressément énoncé aux articles 1 et 9.1 des chartes, devrait généralement conduire à ce résultat.

Le statut de la Loi sur le lobbyisme

45Selon son article premier, la Loi sur le lobbyisme a pour objet « de rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires de charges publiques », afin que le public « puisse savoir qui cherche à exercer une influence » auprès des institutions parlementaires, gouvernementales et municipales. Or ce droit de savoir peut être qualifié de droit fondamental. Et la loi qui le consacre, de loi fondamentale.

46Cette prétention ne signifie pas que la Loi sur le lobbyisme jouirait d’une autorité supralégislative, qu’elle serait une loi qui peut engendrer l’inconstitutionnalité d’autres lois. Elle affirme plutôt qu’en raison du lien étroit qui la rattache au principe démocratique plusieurs fois inscrit dans la Constitution et dans le droit constitutionnel québécois et canadien, la Loi sur le lobbyisme ne peut pas être considérée comme une loi tout à fait ordinaire, et surtout pas comme une loi répressive qu’il faudrait interpréter restrictivement. Comme instrument de la réalisation de droits constitutionnels et de principes fondateurs du droit constitutionnel québécois et canadien, la Loi sur le lobbyisme apparaît se situer aux antipodes d’une loi répressive ou policière qu’il conviendrait d’interpréter et d’appliquer restrictivement. Elle apparaît au contraire comme une mesure remédiatrice qui, en raison de son lien intime avec les données premières du droit constitutionnel, devrait lui assurer une interprétation large et généreuse et lui permettre aussi de résister aux attaques dont elle pourrait faire l’objet, même celles fondées sur d’autres droits inscrits dans nos chartes des droits.

  • 38  Voir Commission de la fonction publique c. Héroux, [1989] R.J.Q. 2857 (C.Q.), 2863, au sujet de la (...)
  • 39  Dagg, loc. cit., p. 442-443 (par le juge LaForest, dissident mais s’exprimant sur ce point pour la (...)

47Ainsi, le rattachement de la Loi sur le lobbyisme au droit à l’information de l’article 44 de la Charte québécoise permet d’avancer qu’il convient de donner « une portée très large et libérale » au principe d’accès à l’information que renferme la Loi sur le lobbyisme et « une portée restrictive » aux exceptions que celle-ci peut contenir38. Parce qu’elles ont pour objet général de favoriser la démocratie, les lois d’accès à l’information « présupposent que les renseignements pertinents sur le plan politique devraient faire l’objet d’une diffusion aussi large que raisonnablement possible39 ».

  • 40  Conseil de la magistrature du Québec, loc. cit., p. 647.

48Mais de façon encore plus importante peut-être, il convient de voir aussi si l’existence d’un tel lien de filiation entre l’article 44 de la Charte québécoise des droits et la Loi sur le lobbyisme permettrait de soutenir que la Loi sur le lobbyisme possède le « caractère législatif fondamental » que la cour d’appel a reconnu à la Loi sur l’accès40. Tout dépend en fait de ce que la cour d’appel a voulu signifier en utilisant cette expression pour qualifier la Loi sur l’accès. Dans la mesure où elle a voulu dire par là que la Loi sur l’accès doit recevoir une interprétation large, l’affirmation à notre avis vaut tout autant pour la Loi sur le lobbyisme. Une loi aussi clairement destinée à concrétiser un droit énoncé dans une charte des droits en des termes qui renvoient à des lois de mise en œuvre, comme c’est le cas pour l’article 44, doit recevoir une interprétation large. Dans la mesure où l’expression « caractère législatif fondamental » suggère par contre l’idée que la Loi sur l’accès jouit d’une autorité supralégislative, nous doutons pour les raisons qui suivent qu’elle vaille pour la Loi sur le lobbyisme.

49Tout d’abord, il faut noter que la Loi sur l’accès est assortie d’une disposition qui expressément en fait une loi supérieure aux autres lois (art. 168), ce qui n’est pas le cas de la Loi sur le lobbyisme. Ensuite, il faut constater que la Charte québécoise n’inclut pas le droit à l’information de son article 44 parmi les droits auxquels elle attribue une autorité supralégislative (art. 52). Enfin, il faut être également conscient que l’expression « dans la mesure prévue par la loi », qui assortit le droit à l’information de l’article 44, si elle signifie que ce droit doit être mis en œuvre par une ou plusieurs lois qui ont cette mission de le rendre opérationnel, comme sont appelées à le faire la Loi sur l’accès et la Loi sur le lobbyisme, elle signifie aussi que ce droit se trouve défini et délimité par toute loi qui a clairement pour effet (sans recours à l’interprétation) d’en restreindre le sens ou la portée. Le droit à l’information de l’article 44 est un droit qui ne peut jouer que lorsque la loi n’empêche pas son intervention.

  • 41  2004 CSC 79, par. 43.

50C’est pour ces raisons qu’il nous apparaît important, pour bien connaître la nature fondamentale de la Loi sur le lobbyisme, de réaliser que celle-ci est aussi la fille de normes bénéficiant d’un niveau constitutionnel d’autorité juridique mieux assuré que celui dont jouit l’article 44 de la Charte québécoise. Nous avons vu que la Loi sur le lobbyisme doit aussi être considérée comme mesure logique de mise en œuvre de droits ou de principes dont le caractère formellement constitutionnel est clairement reconnu. Comme dans le Renvoi relatif au mariage entre personnes de même sexe, on peut dire que « l’objet de la loi, loin de contrevenir à la Charte [canadienne], découle de celle-ci41 ». La Loi sur le lobbyisme peut donc être dite fondamentale dans un sens plus fort. Sans pour autant lui conférer une autorité supralégislative, un tel rattachement a pour effet certain de mieux l’équiper pour parer à des attaques fondées sur d’autres normes constitutionnelles, canadiennes comme québécoises, en plus de renforcer l’idée qu’elle doive faire l’objet d’une interprétation large et libérale.

Conclusion

51La démocratie n’est rien d’autre que le régime politique où prévaut la souveraineté populaire. L’État démocratique est celui où le peuple est souverain, où le peuple a le dernier mot. Or cette souveraineté de nature collective n’a de sens que si le peuple souverain, en plus de pouvoir s’exprimer, entre autres en élisant des représentants, peut accéder à l’information politique la plus pertinente. C’est à cette condition que les choix électoraux sont éclairés et donc significatifs. Et pour qu’il en soit ainsi, l’activité gouvernementale doit baigner dans la transparence, ce qui inclut au premier chef la possibilité pour le public et l’Assemblée nationale de savoir qui sont ceux qui cherchent à influencer les décisions du gouvernement du jour par des activités de lobbyisme.

52Entre le principe démocratique et la Loi sur le lobbyisme, le chemin est donc court en réalité. On peut affirmer que la seconde n’est que mesure de mise en œuvre concrète du premier. Et comme le principe démocratique est affirmé d’au moins cinq manières plus ou moins formelles selon le cas dans le droit constitutionnel québécois et canadien, on peut dire aussi que la Loi sur le lobbyisme est en réalité une mesure de mise en œuvre de chacune de ces affirmations. La Loi sur le lobbyisme est là pour rendre effectif le droit à l’information de l’article 44 de la Charte québécoise, le droit à la liberté d’expression de l’alinéa 2b) et de l’article 3 des chartes canadienne et québécoise, le droit de voter des articles 3 et 22 des mêmes chartes constitutionnelles, le principe démocratique sous-jacent à la Constitution, le principe du gouvernement responsable et, enfin, le critère de la société démocratique que l’on retrouve dans les clauses de limitation que sont les articles 1 et 9.1 des chartes canadienne et québécoise des droits.

53Une loi qui, comme celle sur le lobbyisme, a pour finalité de rendre la démocratie plus effective en permettant l’accès de l’Assemblée nationale et du citoyen électeur à une information cruciale concernant les orientations du gouvernement, n’est pas une loi ordinaire mais une loi fondamentale. Elle n’est pas une loi constitutionnelle au sens formel du mot, qui peut faire tomber d’autres lois, mais une loi qui est fondamentale en ce sens que ses assises constitutionnelles sont si nombreuses et rapprochées qu’elle doit recevoir une interprétation large et libérale, et qu’en général elle devrait pouvoir justifier ses dispositions en tant que mesures raisonnables dans une société libre et démocratique même si ces dispositions devaient parfois porter atteinte à quelque droit protégé par les chartes canadienne ou québécoise des droits.

  • 42  Le Barreau du Québec a critiqué en particulier le fait que les avocats doivent s’enregistrer comme (...)

54Le caractère fondamental de la Loi sur le lobbyisme ne peut certes assurer par lui-même la concrétisation du droit du public de savoir qui cherche à influencer le gouvernement. Une loi proactive de cette nature s’appuie sur un organisme réglementaire, mais elle requiert un financement adéquat pour permettre la réalisation de ses objectifs. Cela est particulièrement vrai pour la loi québécoise, qui régit le lobbyisme auprès des institutions parlementaires, gouvernementales (dont plus de trois cents organismes et entreprises publics) et même municipales. Aussi, l’efficacité de la loi dépend de facteurs divers, dont la collaboration plus ou moins grande des acteurs sociaux et l’utilisation judicieuse des mécanismes d’application (inspection, enquête, ordonnance, mesure disciplinaire, sanction pénale). Au Québec, le commissaire au lobbyisme a dû dans un premier temps faire œuvre d’information, d’éducation, et inviter les intéressés à se conformer aux exigences de la loi – et il a dû composer avec la résistance de certains milieux, comme celui des avocats, pour qui la loi québécoise est disproportionnée42. Le commissaire a aussi commencé à recommander au procureur général d’engager des poursuites pénales. Et il est probable que plusieurs années devront s’écouler et divers ajustements se faire avant que cette loi soit bien ancrée dans les mœurs.

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Notes

1  Voir T. S. Axworthy, « La crise de la responsabilité au Canada », Revue parlementaire canadienne, vol. 28, no 2, 2005, p. 10.

2  L.R.Q., c. T-11.011, adoptée en juin 2002.

3  Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, L.R.C. 1985, c. 44 (4e suppl.) ; Loi de 1998 sur l’enregistrement des lobbyistes, L.O. 1998, c. 27 ; Lobbyists Registration Act, S.N.S. 2001, c. 34 ; Lobbyists Registration Act, S.B.C. 2001, c. 42.

4  Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712 ; Authorson c. Canada (Procureur général), [2003] 2 R.C.S. 40.

5  La Déclaration canadienne des droits, L.R.C. 1985, app. III, a été adoptée en 1960 sous le gouvernement Diefenbaker. La Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q. c. C-12, souvent appelée Charte québécoise, a été adoptée en 1975 sous le gouvernement Bourassa. Pour sa part, la Charte canadienne des droits et libertés, L.R.C. 1985, app. II, no 44, fait partie de la Constitution même du Canada.

6  L.R.Q., c. A-2.1.

7  Conseil de la magistrature du Québec c. Commission d’accès à l’information, [2000] R.J.Q. 638 (C.A.), 647.

8  Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, 591.

9  R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, 763 ; voir également Prud’homme c. Prud’homme, [2002] 4 R.C.S. 663, par. 41, 84, pour une affirmation concernant la démocratie locale dans l’enceinte politique municipale.

10  Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, 433.

11  Gilles E. Néron Communication Marketing inc. c. Chambre des notaires du Québec, 2004 CSC 53, par. 54-55, 83 et 110-111.

12  Ford, loc. cit., p. 767 (« l’expression commerciale […] protège autant celui qui s’exprime que celui qui l’écoute »).

13  Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, 1339.

14  [1996] 3 R.C.S. 480, par. 23. Ces passages furent réaffirmés dans Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3, par. 53.

15  Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, 938.

16  Prud’homme, loc. cit., par. 9 et 42, où la cour cite les articles 3 et 44 de la Charte québécoise. Voir également, dans le même sens, Vigneault c. Steenhaut, J.E. 86-1044 (C.A.), au sujet de l’accès à l’information journalistique d’intérêt public municipal.

17  Syndicat canadien de la fonction publique c. Verdun (Ville de), [2000] R.J.Q. 356 (C.A.) ; Bourque c. St-Romuald (Ville de), [2000] R.J.Q. 546 (C.Q.), 555.

18  Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519, 532.

19  Thomson Newspapers, loc. cit., p. 935 ; Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, 949.

20  Thomson Newspapers, loc. cit., p. 901 et 936.

21  (1996) 138 D.L.R. (4th) 1.

22  P.g. Canada c. Barrette, [1994] R.J.Q. 671 (C.A.), 674. Notre traduction.

23  Harper c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 33.

24  Figueroa, loc. cit., p. 946-950.

25  Ibid., p. 945.

26  [1998] 2 R.C.S. 217, 247 et suiv.

27  Ibid., p. 255.

28  [1938] R.C.S. 100, 145-146. Notre traduction. Voir également le Renvoi relatif à la résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1R.C.S. 753, 880 (« les pouvoirs de l’État doivent être exercés conformément aux vœux de l’électorat ») ; G. V. LaForest, « Towards a New Canada : the Canadian Bar Association’s Report on the Constitution », (1979) 57 R. du B. can. 493, qui insiste sur l’importance de l’accès à l’information gouvernementale.

29  L.R.Q., c. A-23.1.

30  L.Q. 2000, c. 46.

31  [1987] 2 R.C.S. 2, 38, 46-47. 607.

32  Libman, loc. cit., p. 596, 604 et 607.

33  Harper, loc. cit., par. 61-63.

34  Barrette, loc. cit., p. 678.

35  Voir en ce sens les arrêts Prud’homme, Verdun et Bourque (loc. cit.); voir également Syndicat des techniciens d’Hydro-Québec c. Hydro-Québec, [1992] C.A.I. 212, où l’article 9.1 de la Charte québécoise est invoqué.

36  R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, 136.

37  Ford, loc. cit., p. 771.

38  Voir Commission de la fonction publique c. Héroux, [1989] R.J.Q. 2857 (C.Q.), 2863, au sujet de la Loi québécoise sur l’accès, L.R.Q., c. A-2.1.

39  Dagg, loc. cit., p. 442-443 (par le juge LaForest, dissident mais s’exprimant sur ce point pour la cour), au sujet de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, c. A-1.

40  Conseil de la magistrature du Québec, loc. cit., p. 647.

41  2004 CSC 79, par. 43.

42  Le Barreau du Québec a critiqué en particulier le fait que les avocats doivent s’enregistrer comme lobbyistes lorsqu’ils font des représentations dans le cadre d’une loi existante (demande de permis, licence, certificat ou autre autorisation) (Le Journal du Barreau, 1er décembre 2003, p. 14).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Henri Brun et Guy Tremblay , « Le droit du public de savoir qui cherche à influencer le gouvernement : un droit fondamental », Éthique publique [En ligne], vol. 8, n° 1 | 2006, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 27 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1878 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1878

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Auteurs

Henri Brun

Henri Brun est professeur à la faculté de droit de l’université Laval.

Guy Tremblay

Guy Tremblay est professeur à la faculté de droit de l’université Laval.

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