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Des gardiens de l'éthique

Le protecteur du citoyen : un rempart contre l’arbitraire

Raymonde Saint-Germain

Résumé

Nommé par l’Assemblée nationale envers qui seulement il a l’obligation de rendre des comptes, le protecteur du citoyen a pour mandat de veiller au respect des droits des citoyens en intervenant auprès des ministères et des organismes relevant du gouvernement du Québec. Dans ce texte, le protecteur du citoyen décrit son rôle en tant que gardien de l’éthique gouvernementale. Rempart contre l’arbitraire, il prétend que pour l’éviter le pouvoir discrétionnaire doit être guidé par des normes et des valeurs de l’État de droit. Le protecteur du citoyen dégage en ce sens certaines grandes valeurs à respecter pour y arriver, comme par exemple l’équité et la transparence.

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Texte intégral

1Dire que le protecteur du citoyen constitue un rempart contre l’arbitraire est, pour certains, une affirmation bien péremptoire. C’est pourtant l’une des principales caractéristiques de son action qui vise, en effet, à prévenir que les droits soient menacés par l’arbitraire et à agir en la faveur des citoyens si cela devait se produire.

2Qu’est ce que l’arbitraire ? Le mot, nous dit le dictionnaire, dérive de « arbitre » ainsi que de la notion de libre arbitre, qui est la « faculté de se déterminer par la seule volonté, sans contrainte ». L’arbitraire désigne ainsi, à l’origine, ce qui est « relatif au libre arbitre ». On peut donc, de prime abord, lui attribuer un sens positif. Pourtant, ce pouvoir de décider de par sa seule volonté n’est pas à l’abri des dérives. Aussi le sens du mot « arbitraire » a-t-il glissé rapidement vers le concept de « pouvoir absolu » pour s’appliquer par la suite à une décision qui procède du caprice, du bon plaisir, jusqu’à en devenir voisin de « despotique » ou de « tyrannique ». Il convient également de noter que si le libre arbitre s’applique à la conduite autonome de celui qui agit sans contrainte, l’arbitraire, quant à lui, révèle plutôt un comportement capricieux ou soumis à l’influence du moment. Dans son sens commun, l’arbitraire désignera donc ce qui n’est pas justifié, ce qui est irrationnel, déraisonnable, illégal même.

Pouvoir discrétionnaire et valeurs de l’État de droit

  • 1  Dans la mesure où le pouvoir de les émettre est prévu par la loi. Autrement, ils n’ont pas de pouv (...)

3Dans une démocratie moderne, de surcroît un État de droit, c’est-à-dire un système institutionnel dans lequel les pouvoirs publics sont soumis au droit, la hiérarchie des normes juridiques occupe une place centrale. Cette notion inhérente à l’État de droit se révèle d’une grande importance pour guider l’action du protecteur du citoyen. Les compétences des différentes composantes de l’État sont précisément définies et les normes qu’elles édictent ne sont valables qu’à condition de respecter des normes de droit supérieures, dans lesquelles sont incluses les grandes valeurs de l’État de droit. Au sommet, on trouve les constitutions et les chartes des droits et libertés. Suivent les accords internationaux que l’État s’est engagé à respecter puis les différentes lois ainsi que les règlements qui découlent de tous ces instruments. Enfin, à la base de la pyramide, les directives et manuels1 qui encadrent les pratiques de l’administration. Les décideurs doivent donc agir en conformité avec ces normes. Ils doivent également, ce qui n’est pas toujours facile dans la pratique quotidienne, veiller au respect de cette « hiérarchie des normes », qui est également une hiérarchie des valeurs.

4Appliqué à l’État, le terme « arbitraire » désignera donc le caractère des actes d’un gouvernement au sein duquel la volonté, le bon plaisir des personnes, remplacent l’autorité de la loi. L’arbitraire administratif s’appliquera à une décision ou à une omission de l’administration qui ne peut se justifier par une norme juridique ou qui ne respecte pas cette hiérarchie des normes ou valeurs désirée par le législateur. Dans le premier cas, de tels actes seront qualifiés d’illégaux. Dans le deuxième, ils seront illégaux (lorsqu’une norme est en soi en contradiction avec une norme supérieure) ou déraisonnables (lorsque l’application d’une norme légale en soi provoque un résultat qui heurte une norme ou une valeur supérieure). On peut qualifier également une telle décision d’inéquitable. Nous reviendrons plus loin sur la notion d’équité.

  • 2  P. Issalys et D. Lemieux, L’action gouvernementale. Précis de droit des institutions administrativ (...)

5Le mot « discrétionnaire » provient du verbe latin discernere, « diviser, séparer », et le « discret » (discretus) est celui qui est « apte à juger, prudent, juste, sage ». L’action de discerner implique en effet la « raison et la prudence » et, finalement, la sagesse. Le discrétionnaire devient donc « ce qui est laissé à la libre expression de quelqu’un ». Dans l’ordre juridique, le pouvoir discrétionnaire consistera en une « faculté accordée par le droit à un acteur [quelconque] dans l’ordre juridique […] de choisir, dans une instance donnée, entre plusieurs actes possibles, porteurs d’une norme juridique nouvelle et tous compatibles avec le droit applicable ». C’est « l’existence d’une faculté de choisir2 ». Le discrétionnaire est d’exercice délicat et ceux à qui l’on confie un tel pouvoir doivent faire preuve de prudence et de sagesse.

6Dans un État de droit, l’usage de la discrétion doit en outre être encadré par une norme habilitante qui l’autorise et consacre sa légalité. C’est pourquoi, à juste titre inquiètes des abus qui pourraient découler d’un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire, les autorités administratives élaborent-elles souvent des règles qui les guident dans l’exercice de ce pouvoir et qui servent à le structurer. Pour prévenir l’arbitraire, le pouvoir discrétionnaire doit être encadré.

L’administration et l’exercice de la discrétion

  • 3  R. c. Port of London Authority, [1919] 1 K. B.

7Cela étant établi, s’il existe un pouvoir discrétionnaire, c’est que les règles administratives codifiées ne peuvent prévoir ni la complexité de toutes les situations ni les cas où leur application stricte pourrait aboutir à la violation d’une norme supérieure ou à la négation même de ce pouvoir. Les tribunaux ont d’ailleurs depuis longtemps condamné l’attitude qui consisterait, pour l’administration, à se retrancher derrière des règles élaborées par elle-même pour refuser d’exercer sa discrétion ou en réduire l’étendue3. Dans un jugement rendu en 1972, la cour d’appel fédérale exprimait ce principe en des termes très clairs :

  • 4  Martin c. Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, [1972] C. F. 844, 855 (C. A.).

8« II est certes des cas où l’autorité investie d’un pouvoir discrétionnaire pourrait agir illégalement en soumettant l’exercice de sa discrétion à des règles qu’elle aurait elle-même formulées. Il en serait ainsi si ces règles étaient si précises et si rigides que, en les appliquant, le titulaire du pouvoir manquerait à son devoir d’exercer sa discrétion en prenant en considération tous les faits de chaque espèce qui lui est soumise ; il en serait ainsi également si ces règles faisaient appel à des considérations qui n’étaient pas pertinentes à l’exercice de la discrétion4. »

  • 5  Maple Lodge Farms Ltd c. Gouvernement du Canada [1982] 2 R. C. S. 2 ; voir aussi Capital Cities Co (...)

9La Cour suprême elle-même s’est prononcée à plus d’une reprise. Dans l’arrêt Maple Lodge Farms, où elle traitait de la discrétion dont dispose un ministre d’émettre un permis, elle lui reconnaissait le pouvoir d’en énoncer les conditions dans des lignes directrices. Elle ajoutait toutefois que « celles-ci ne peuvent en retour avoir force obligatoire de façon telle qu’il se trouve à exclure tous les autres motifs valides ou pertinents pour lesquels il peut exercer son pouvoir discrétionnaire5 ».

  • 6  Lachine General Hospital Corp. c. Québec [1996] R. J. Q. 2804 (C. A.) ; citation reprise dans Le P (...)

10La cour d’appel du Québec en arrivait plus récemment aux mêmes conclusions : « Cette situation ne saurait cependant permettre à l’autorité à laquelle la loi confère une discrétion de s’en remettre à une ligne de conduite préétablie, au détriment de l’autonomie décisionnelle qui lui a été attribuée en vue d’apprécier chaque cas à son mérite6

11De façon quelque peu paradoxale, il ressort de ces décisions que, dans certaines situations, l’application de règles précises et objectives peut mener à une décision injuste, alors que l’exercice d’une subjectivité encadrée favorise une meilleure appréciation de l’ensemble des facettes du problème posé et entraînera une décision juste. Il faut convenir que l’exercice équilibré du pouvoir discrétionnaire n’est pas chose facile. C’est pourtant chose nécessaire. L’éthicien Jean-François Malherbe a ainsi écrit :

  • 7  J.-F. Malherbe, « Signification philosophique de l’éthique appliquée », dans A. Lacroix (dir.), Ét (...)

12Dans l’administration publique […], on s’aperçoit que de nombreuses décisions doivent être prises qui ne consistent pas seulement à “appliquer la règle” : ce sont des décisions “prudentielles” qui demandent de la “sagacité”, c’est-à-dire, d’une part, une connaissance approfondie des “raisons d’être” des règles à appliquer – ce qui relève d’une compétence pour ainsi dire technique – et, d’autre part, une véritable capacité de jugement, c’est-à-dire de discerner subjectivement comment être équitable en dépit de la “lettre de la loi”. Cela appelle parfois des transgressions de la “lettre” de la règle, commises par fidélité à l’ “esprit” de la règle. Prendre de telles décisions, dont il faut écarter l’arbitraire tout en en assumant la subjectivité, suppose l’acquisition d’une liberté intérieure […]7.

13Connaissance, capacité de jugement, subjectivité éclairée, « esprit » plus que « lettre » de la loi, importance donnée à l’équité, on ne saurait mieux énoncer les notions sur lesquelles se fonde l’action quotidienne du protecteur du citoyen, en s’appuyant sur les valeurs qui sont celles d’un État de droit.

Des garde-fous contre l’arbitraire

14Nommé par l’Assemblée nationale à qui il fait rapport, le protecteur du citoyen a pour mission de veiller au respect des citoyens et de leurs droits en intervenant auprès des ministères et des organismes relevant du gouvernement du Québec, ainsi qu’auprès des diverses instances composant le réseau de la santé et des services sociaux, en vue de remédier à une situation préjudiciable à un citoyen ou à un groupe de citoyens. Il recommande les mesures nécessaires à la correction des erreurs, négligences ou abus qu’il a constatés. Afin d’attaquer les problèmes à leur source, il a élaboré dans les dernières années des documents de réflexion qu’il a partagés avec les gestionnaires de l’État et les dirigeants d’organismes. Il veut ainsi agir comme guide et soutien auprès de l’administration publique. Avec le même objectif, il procède à l’analyse de projets de loi et de projets de règlement afin d’être en mesure d’attirer l’attention des parlementaires et du pouvoir exécutif sur des dispositions susceptibles d’entraîner des injustices ou des situations inéquitables.

15Le protecteur du citoyen est l’un des gardiens de cette hiérarchie des normes propres à l’État de droit. Il accorde donc la plus grande importance aux droits premiers établis dans les chartes, maintenant intégrés dans des lois d’une importance primordiale pour leur exercice, ainsi qu’à d’autres essentiels qui sont intégrés dans ces lois qui guident son action dans les deux champs de compétence de l’institution, la Loi sur la justice administrative ou la Loi sur les services de santé et les services sociaux.

L’équité

16Au tout premier rang de ces valeurs il y a l’équité. En exergue de chacun de ses rapports annuels, le protecteur du citoyen évoque l’équité qu’il définit comme « le plus haut palier de la justice ». De manière plus simple encore, il la définit comme « la façon humaine d’appliquer les lois ». Si ces mots renvoient à l’essentiel, ils ne prennent véritablement leur sens qu’en s’intégrant dans l’action quotidienne. Cette nécessaire inscription dans les faits et gestes, il faut en convenir, n’est pas immédiatement visible. Aussi le protecteur du citoyen a-t-il tenu à approfondir l’application de l’équité dans un document de réflexion paru en 2004, document qui fut porté à l’attention des différents ministères et organismes pour les accompagner dans leur propre démarche à cet égard.

17Après avoir rappelé la compétence qui lui a été confiée, le protecteur du citoyen y définit l’acte illégal pour s’attarder par la suite à la notion d’acte déraisonnable, dont la prévention ou la correction fait appel au concept d’équité. L’acte déraisonnable est « un acte qui, bien que conforme à la norme, heurte le bon sens et provoque une réaction instinctive devant les conséquences manifestement disproportionnées qu’il entraîne pour une personne ou un groupe de personnes8 ». « Conséquences disproportionnées » : le protecteur du citoyen cible ici un critère d’appréciation essentiel en matière d’équité. L’application de la règle, dans certaines circonstances qui sont par définition exceptionnelles (sinon la règle serait en elle-même déraisonnable et n’aurait pas sa raison d’être), peut entraîner pour un citoyen des préjudices graves, par exemple, une atteinte à sa dignité ou le dénuement total.

18À titre d’illustration, on peut faire ici mention d’une recommandation qui fut accueillie favorablement par la Société d’assurance automobile du Québec (SAAQ). Lors d’un accident survenu en 1998 au cours duquel son automobile a pris feu, une jeune femme est défigurée. Depuis, elle doit porter une prothèse capillaire et, de l’avis des spécialistes, la fabrication sur mesure d’une telle prothèse est nécessaire, car la forme de son crâne est irrégulière depuis l’accident. Or, le coût de cette prothèse dépasse le montant maximal fixé au règlement et la SAAQ refuse de rembourser l’excédent. Considérant qu’il était essentiel pour la victime de ressembler le plus possible à ses semblables, que le besoin dépassait de simples considérations d’ordre esthétique et qu’il était de la mission de la SAAQ de faciliter son retour à la vie normale, le protecteur du citoyen est intervenu afin que la totalité des frais soit remboursée à cette citoyenne. Dans les circonstances, l’esprit de la loi devait primer la lettre. Favoriser le retour à la vie normale d’un citoyen après un accident est l’une des missions premières de l’organisme, une « valeur supérieure » en quelque sorte. De là la justification d’une dérogation visant à mieux atteindre le but de la loi. De même le protecteur du citoyen est intervenu à plusieurs reprises auprès du ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale ou du ministère du Revenu pour recommander l’annulation, la diminution ou à tout le moins l’adoucissement des modalités de remboursement de montants pourtant légalement exigibles des citoyens. Il était en effet manifeste que l’exécution des mesures prévues aurait eu pour effet de plonger les citoyens concernés, et parfois leurs proches, dans une situation financière intenable.

19L’intervention en équité vise donc la finalité de la loi. Pour atteindre cette fin, cet « esprit de la loi », il arrive donc qu’il faille, comme le signalait Jean-François Malherbe, en transgresser ou plutôt en dépasser et compléter la lettre. Dans la pratique, l’équité joue donc un triple rôle : elle permet de corriger la trop grande dureté d’une règle, de compléter cette règle lorsqu’elle présente des lacunes et de l’interpréter lorsqu’elle est obscure.

  • 9  Ibid., p. 22.
  • 10  Le protecteur du citoyen, Au-delà de la norme, rapport annuel 2001-2002, Québec, p. 15.

20Le protecteur du citoyen est revenu à plusieurs reprises sur l’équité, cette valeur fondamentale, dans ses différents rapports annuels9. Dans son rapport 2001-2002, sous le thème Au-delà de la norme, il note : « Habituées à combattre l’arbitraire, les bureaucraties ont souvent comme premier réflexe de repousser l’exception, au nom de l’égalité et de l’uniformité. Pourtant, l’exception et la règle ne font qu’un lorsqu’elles sont envisagées sous l’angle de la finalité et des valeurs10

  • 11  Le protecteur du citoyen, Pour le citoyen : miser sur le bon sens, rapport annuel 2003-2004, Québe (...)

21En 2003-2004, dans son rapport Pour le citoyen, miser sur le bon sens, il commente la question des remboursements dus à l’État : « Il est normal de prendre les moyens nécessaires pour s’assurer du remboursement des sommes dues à l’État. Cependant, il convient de faire preuve de souplesse d’application lors de ces situations particulières, car le caractère raisonnable ou déraisonnable d’une mesure prend alors tout son sens11

  • 12  Le protecteur du citoyen, Et si c’était vous, rapport annuel 2004-2005, Québec, p. 13.

22Enfin, en 2004-2005, il rappelle que « des situations différentes doivent être traitées différemment. Comme l’exception confirme la règle, l’équité confirme la loi en la complétant12

23C’est précisément parce que certaines situations sont suffisamment particularisées qu’elles commandent la recherche d’un remède plus finement dosé, plus habilement adapté. Parce qu’elle gère l’exception, la décision équitable demande, outre la « connaissance technique », la sagesse, la prudence, le jugement, bref une appréciation éclairée de la hiérarchie des valeurs et des normes.

  • 13  A. Létourneau, « Le jugement en acte », dans A. Lacroix (dir.), op. cit., p. 117.

24Hiérarchiser des normes et des valeurs n’est pas un exercice aisé pour l’administration elle-même. « Les organisations ont aussi du mal à établir l’ordre de préséance de leurs objectifs et des valeurs qui les guident, il est souvent plus facile de se donner des buts en série ou en parallèle […]13

  • 14  Ibid., p. 111.
  • 15  Le protecteur du citoyen, Pour le citoyen : miser sur le bon sens, op. cit., p. 10.

25D’autre part, « dans le monde politique concret, la normativité de type économique a souvent la priorité, comme tout le monde le sait bien14 ». Le protecteur du citoyen en est bien conscient, lui qui a été si souvent obligé de revenir à la charge lorsque des citoyens particulièrement vulnérables étaient mis en cause. Dans plusieurs cas, il a fait face à des refus réitérés par l’ensemble des paliers hiérarchiques et a dû alors déployer des efforts exceptionnels pour faire primer la raisonnabilité, l’équité, dans la prise de décision. C’est là une tâche que le citoyen lui-même ne peut pas mener à bien, d’autant plus que ce genre de décisions n’est pas toujours à la portée du décideur de première ligne, de l’employé au comptoir à qui il a généralement affaire. Dans les faits, une telle attitude s’approche du refus total d’exercer la discrétion, ce qui, on l’a vu, est illégal. Dans un cas mettant en cause le ministère du Revenu, le protecteur du citoyen a d’ailleurs « rappelé à l’administration cet adage que “le législateur ne parle pas pour ne rien dire”. Le pouvoir discrétionnaire de réduire ou d’effacer une dette doit certes être adéquatement encadré pour éviter que l’on ne bascule dans l’arbitraire. On ne doit cependant pas se refuser à l’utiliser par crainte de créer un précédent lorsque, dans certaines circonstances, le bon sens le justifie15

  • 16  A. Létourneau, art. cité, p. 110.
  • 17  Ibid., p. 109.

26Les lignes qui précèdent témoignent de l’importance qu’accorde le protecteur du citoyen à la mise en œuvre de l’équité et de la continuité de sa pensée à cet égard. L’application de ce concept suppose parfois le conflit normatif qui est le « domaine propre de l’éthique appliquée16 ». Dans la vie de tous les jours, le protecteur du citoyen est fréquemment confronté à ces situations, où la « norme suppose l’écart à la norme17 ». En plus de ses nombreuses interventions ponctuelles, il a très souvent rappelé aux autorités administratives que, pour le bien du citoyen, l’exercice adéquat du pouvoir discrétionnaire constitue un frein à l’arbitraire et que les ministères et organismes ne peuvent se soustraire à cet exercice d’équilibre lors de leur processus décisionnel. Adéquatement balisé, l’exercice du pouvoir discrétionnaire permet les nécessaires dérogations. Sans cet encadrement, ce même pouvoir devient arbitraire. On tomberait alors dans la déviance, c’est-à-dire dans l’inadmissible.

La transparence

  • 18  Le protecteur du citoyen, Faire un pas de plus, rapport annuel 2002-2003, Québec, p. 16 et 18.

27La transparence a été définie par le protecteur du citoyen comme « cette qualité qui fait que les politiques, programmes, règles d’application, ainsi que les motifs sur lesquels s’appuient toutes les actions de l’État et de son administration puissent être “vus et connus de tous”. » Elle est l’« un des fondements de la vie démocratique et une condition essentielle au plein exercice de la citoyenneté18 ».

  • 19  Ibid., p. 16.
  • 20  P. Issalys et D. Lemieux, op. cit., p. 1261.

28Tout d’abord, à ce niveau supérieur de la politique qui consiste à participer aux débats et à choisir de façon éclairée les dirigeants, la transparence est nécessaire à l’exercice éclairé de la démocratie. Il appartient donc à l’État de « fournir une information de base factuelle, neutre et objective, concernant les grands enjeux19 ». Le protecteur du citoyen partage à cet égard l’opinion des professeurs Issalys et Lemieux, experts en droit administratif, selon lesquels « la publication des projets de règlement, la consultation du public sur des livres blancs ou verts, les audiences de commissions parlementaires, les enquêtes publiques, les groupes de travail avec participation de personnes étrangères à l’Administration publique, notamment, témoignent d’un souci de dégager un consensus préalable à l’adoption de mesures de portée générale20 ». Les citoyens doivent être en mesure de participer aux débats portant sur les lois et règlements qui les affecteront.

  • 21  Le protecteur du citoyen, Pour le citoyen : miser sur le bon sens, op. cit., p. 11 et 12.

29Ainsi, le protecteur du citoyen a-t-il « maintes fois dénoncé le recours abusif à la notion d’urgence pour passer outre aux exigences de la Loi sur les règlements en ce qui concerne la prépublication des règlements et à sa conséquence de devoir entendre les commentaires des citoyens ». Le protecteur du citoyen s’inquiétait aussi des moyens employés pour hâter le processus de consultation, voire le mettre carrément de côté, tels « la diminution du temps consacré à cet exercice en commission parlementaire, le laps de temps parfois très court laissé aux personnes ou aux groupes pour préparer leur intervention, le choix d’une période de l’année peu propice à ces travaux ». Il concluait que « la répétition de ces façons de faire a également pour résultat de miner la confiance du public et d’accroître le cynisme envers les dirigeants politiques21 ».

  • 22  Ibid., p. 13.

30Il va de soi que cette obligation de transparence de l’État envers l’ensemble de ses citoyens s’applique de façon plus impérieuse encore à l’égard des élus de la population, lesquels ont pour mission spécifique d’étudier la législation à venir, de présenter des bonifications et de l’adopter. Aussi le protecteur du citoyen a-t-il attiré l’attention sur l’utilisation, qui peut parfois être abusive, de cette même notion d’urgence par le gouvernement afin de clore le débat parlementaire et de faire adopter rapidement, au terme d’une session, certains projets de loi. Il arrive certes, à l’occasion, que des formations politiques tentent d’empêcher l’adoption des lois par des mesures d’obstruction. Le recours à la procédure dite du « bâillon » peut être alors justifié. Il reste toutefois nécessaire que les débats puissent aller au fond des choses. À cet égard, un laps de temps raisonnable devrait être consacré à l’étude de chaque projet de loi. Contrevenir à ce principe, c’est amenuiser la transparence et diminuer la « qualité de la vie démocratique » ce qui a, entre autres effets, celui de « miner la confiance du public à l’égard des institutions22 ».

  • 23  Le protecteur du citoyen, Faire un pas de plus, op. cit., p. 17.

31Au quotidien, la transparence renvoie aussi au « droit des citoyens de disposer d’une information complète leur permettant de savoir quand et comment agir pour accéder à un programme ou se voir offrir un service23 ». En ce qui a trait à la nécessité d’informer clairement, simplement et complètement les citoyens des conditions d’admissibilité ou des procédures à suivre, le protecteur du citoyen ne compte plus les interventions qu’il a faites auprès des autorités administratives afin qu’elles développent leurs activités à cet égard. Ces interventions ont été faites en matière d’assurance médicaments, d’allocations familiales, de garderies, de prêts et bourses… Les interventions du protecteur du citoyen ont porté tant sur l’information générale mise à la disposition du public que sur la qualité des communications avec les individus en contact avec les ministères et les organismes.

32Elles ont également abordé à maintes occasions un autre aspect fondamental du devoir d’informer : l’obligation de faire connaître aux citoyens, de façon claire, complète et précise, les motifs des décisions prises à leur égard. Cette condition est en effet essentielle aux citoyens désireux d’exercer les recours prévus par les lois.

  • 24  Ibid., p. 16

33La dernière composante de la transparence est « le fait, pour les services publics, de devoir rendre compte de la façon la plus explicite de l’utilisation des fonds mis à leur disposition par le citoyen24 ». C’est là un des moyens qui permettent à la population de juger de la pertinence des programmes publics, de leur efficacité ainsi que de la compétence de ceux qui les administrent. On ne saurait débattre du futur de façon éclairée en l’absence des éléments indispensables à la connaissance du présent et du passé. De là la nécessité de la reddition de comptes.

  • 25  Le protecteur du citoyen, mémoire présenté à la commission des finances publiques, projet de loi n (...)
  • 26  Ibid., p. 6.
  • 27  Le protecteur du citoyen, commentaires présentés à la commission des finances publiques, projet de (...)

34Le protecteur du citoyen est aussi intervenu sur cet aspect, notamment devant la commission des finances publiques de l’Assemblée nationale en mai 200225. Des organismes privés sans but lucratif (OSBL) créés par le gouvernement en 1998-1999 aux fins de distribution de fonds publics à d’autres organismes s’étaient vu confier la gestion de centaines de millions de dollars et étaient susceptibles d’être l’objet de démarches de lobbying. Le protecteur du citoyen a vivement déploré le fait que ces instances n’avaient obligation de rendre compte ni devant les élus ni devant le vérificateur général, en plus de n’être pas soumises aux dispositions de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Le protecteur du citoyen a alors formellement recommandé « que les organismes sans but lucratif créés par le gouvernement aux fins de distribution de fonds publics soient soumis aux mêmes règles de divulgation et de reddition de comptes que les ministères et organismes publics26 ». Le protecteur du citoyen est aussi intervenu auprès de la même commission deux ans plus tard lors de l’étude du projet de loi sur l’Agence des partenariats public-privé du Québec27. Il y relevait des lacunes en matière d’affirmation de la transparence. Des modifications furent apportées. Les valeurs de transparence, de même que celles d’équité et d’impartialité, se retrouvèrent intégrées par la suite dans la loi elle-même. Il fut également spécifié que les filiales de l’agence seraient assujetties au contrôle du vérificateur général ainsi qu’aux dispositions de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

  • 28  P. Issalys et D. Lemieux, op. cit., p. 1262.

35Le protecteur du citoyen est convaincu que, de même que l’équité, la valeur de transparence constitue un bouclier contre l’arbitraire. Elle brise « le lien traditionnel entre l’arbitraire et le secret » dont font mention Issalys et Lemieux28. Un citoyen bien au fait des principes, valeurs et objectifs à la source des lois et des normes, et qui de plus dispose d’informations adéquates sur les programmes, leurs conditions d’admissibilité, les procédures à suivre et les motifs de décision, sera en mesure de faire valoir ses droits. Il sera moins vulnérable à la réponse jamais écrite mais trop souvent verbalement formulée ou sous-entendue : « C’est comme ça parce que c’est comme ça. » En outre, ce citoyen sera en mesure d’apporter une contribution importante à la vie démocratique. Cette autre « valeur supérieure » qu’est la transparence continuera donc de faire l’objet, de la part du protecteur du citoyen, d’une attention et d’une promotion constantes.

Liberté individuelle et normes de contrôle sociétal

  • 29  Ibid., p. 1253.

36La protection des grandes libertés individuelles reconnues par les chartes constitue, il va de soi, un champ de préoccupation majeur pour le protecteur du citoyen. Par leur suprématie dans l’ordre juridique, les chartes forment un rempart contre ce que l’on peut appeler « la tendance générale à l’encadrement de la vie sociale par le droit et par l’État29 ».

37Le protecteur du citoyen intervient lorsqu’il juge que risque d’être rompu le délicat équilibre entre la protection de la collectivité et le respect de la liberté des individus.

  • 30  Le protecteur du citoyen, Réflexion du protecteur du citoyen sur les jeux de hasard et d’argent, l (...)

38Ainsi, dans le cadre d’un colloque portant sur la problématique du jeu, tenu en novembre 2001 sous l’égide de la ministre déléguée à la Santé et aux Services sociaux, il a posé la question : « Doit-on toujours, pour “plus de santé” et “plus de sécurité” continuer à imposer plus d’encadrement, plus de restrictions aux libertés ? […] Dans quelle mesure peut-on contraindre l’immense majorité des citoyens pour pallier les risques que quelques-uns peuvent se faire courir à eux-mêmes et quelquefois aux autres ? » Le protecteur du citoyen s’est alors dit d’avis que les citoyens doivent être considérés comme « des êtres libres et responsables » et que, en conséquence, il fallait, de façon générale, éviter une attitude prohibitive et plutôt mettre l’accent sur « des mesures raisonnables respectant la liberté et l’intelligence des citoyens30 ».

39Dans une perspective similaire, le protecteur du citoyen a récemment fait part de ses préoccupations au ministère de la Santé et des Services sociaux concernant l’interdiction totale de fumer imposée aux personnes hébergées dans certains établissements de santé. Souvent, ces établissements constituent le milieu de vie en quelque sorte obligatoire du citoyen, lequel doit donc alors être considéré comme demeurant « chez lui ». Le protecteur du citoyen est convaincu qu’il y a lieu de faire preuve de souplesse dans de telles situations, et ce au nom de cette norme supérieure que constitue le respect des personnes. Ce point de vue est aussi respectueux des droits des non-fumeurs au sein d’un même milieu de vie.

40Au cours des dernières années, le protecteur du citoyen est également intervenu auprès du ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport ainsi que du ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale concernant divers projets de règlement. En substance, il considérait comme exagérément pointue la longue liste des infractions criminelles dont une seule, commise par un citoyen, aurait suffi à l’empêcher pour toujours d’occuper un emploi dans une garderie ou une école. Aux yeux du protecteur du citoyen, il n’y avait pas lieu d’y inclure des infractions sans rapport avec l’activité à exercer. Encore là, il fallait rechercher l’équilibre entre le souci fort légitime de la sécurité des enfants et les droits des personnes qui en ont la charge. Le protecteur du citoyen fait référence à l’article 18.2 de la Charte des droits et libertés de la personne, lequel spécifie que : « Nul ne peut congédier, refuser d’embaucher ou autrement pénaliser dans le cadre de son emploi une personne du seul fait qu’elle a été reconnue coupable ou s’est avouée coupable d’une infraction pénale ou criminelle, si cette infraction n’a aucun lien avec l’emploi ou si cette personne en a obtenu le pardon » (nous soulignons).

L’équilibre

  • 31  Coalition pour la protection de l’environnement du parc linéaire « Petit train du Nord » c. Lauren (...)
  • 32  Le protecteur du citoyen, consultations particulières et auditions publiques dans le cadre du docu (...)

41En novembre 2004, la Cour supérieure a fait droit à une action en recours collectif intentée par des citoyens en raison des nuisances causées par la circulation de motoneiges dans un parc linéaire bordant leur propriété. En plus des conclusions accordant des dommages et intérêts, la cour enjoignait à la municipalité d’interdire la pratique sur le tronçon visé du parc31. Soucieux de préserver les importantes retombées économiques qu’engendre l’utilisation dans les sentiers des véhicules hors route, dont en particulier la motoneige, le gouvernement imposait aussitôt, en décembre 2004, un moratoire sur toute poursuite judiciaire basée sur les inconvénients de voisinage ou liée au bruit ou aux odeurs. Le protecteur du citoyen a mis en évidence le « déséquilibre qu’engendrerait une telle immunité législative quant aux pouvoirs des citoyens riverains face à ceux des groupes représentant les utilisateurs », ainsi soutenus par l’État et les municipalités. Il a fait valoir que la problématique en jeu ne justifiait pas « une solution aussi radicale que le retrait de droits fondamentaux » (nous soulignons). Le droit de chacun à la jouissance paisible de ses biens et le droit à une audition publique et impartiale par un tribunal indépendant sont, faut-il le rappeler, reconnus par les articles 6 et 23 de la Charte des droits et libertés de la personne. En conclusion, le protecteur du citoyen recommandait : « Que soit rétabli, et maintenu, le droit pour le citoyen d’intenter des recours devant les tribunaux basés sur les inconvénients de voisinage ou sur des préjudices liés au bruit ou aux odeurs32

Le protecteur du citoyen : gardien et rempart

42Le protecteur du citoyen est l’un des gardiens des droits des citoyens. Il ne joue évidemment pas un rôle exclusif en la matière. Il a salué et souvent même appelé de ses vœux la création de mécanismes de révision au sein des différents organismes publics.

  • 33  D. Mockle, « Justice administrative et équité », Revue du Barreau canadien, vol. 78, 1999, p. 146.

43Le contrôle judiciaire des décisions de l’administration constitue aussi un frein indispensable à la propagation de l’arbitraire. Cependant, lorsque la raisonnabilité des actes commis est en cause et lorsque, par exemple, la nécessité d’une intervention en équité s’impose, la correction judiciaire n’est pas toujours la plus simple ou la plus accessible. Le professeur Daniel Mockle a décrit ainsi les limites que les tribunaux administratifs peuvent rencontrer à cet égard : « Comme le législateur a voulu créer des organismes composés d’experts, ce sont inévitablement des solutions fondées sur les connaissances spécialisées du tribunal qui prévalent et non pas une sorte de vague à l’âme juridique afin d’offrir des décisions fondées sur l’équité ou l’opportunité. Un tribunal administratif ne pourrait pas dépasser les limites de sa compétence spécialisée pour accorder un poids déterminant à la raisonnabilité ou à la pure opportunité pour l’issue d’une affaire33

  • 34  G. Perreault, Le contrôle judiciaire des décisions de l’Administration. De l’erreur judiciaire à l (...)

44Pour leur part, les tribunaux judiciaires font part d’une certaine retenue en ce qui concerne la définition de normes devant encadrer la raisonnabilité des actes administratifs et dont l’application pourrait se révéler complexe. Gabrielle Perreault note à ce propos : « Ce qui nous paraît certain, c’est que la cour, avant d’identifier de nouvelles normes de contrôle, devra réfléchir sérieusement au risque de rendre encore plus compliqué un domaine déjà perçu comme extrêmement complexe, où d’ailleurs on ne finirait plus par se retrouver quant à savoir quelle norme appliquer à chaque circonstance34.» En somme, l’ajout de normes pour normer les normes ajoute à la complexité.

  • 35  BCBD et The First Capital City Development Company Limited c. Friedmann, [1984] 2 R.C.S. 461.

45Il convient également de signaler que le recours au contrôle judiciaire ne peut convenir à toutes les situations. Il n’est pas toujours le plus adéquat, étant donné sa technicité, son formalisme, les délais et les coûts qu’il entraîne pour le citoyen. Dans plusieurs cas, le recours au protecteur du citoyen s’imposera de lui-même. C’est ce que confirmait la Cour suprême, dans un jugement unanime rendu en 1984, après une analyse détaillée des pouvoirs de l’ombudsman législatif. La cour résumait ainsi le caractère particulier de ce recours : « Les pouvoirs que possède l’ombudsman lui permettent d’aborder les problèmes administratifs que les pouvoirs judiciaire, législatif et exécutif ne peuvent résoudre efficacement35

46Désigné par l’Assemblée nationale, à qui seule il fait rapport, le protecteur du citoyen est indépendant du pouvoir exécutif et des instances administratives sur lesquels il exerce sa compétence. Il réunit donc les conditions d’indépendance et d’impartialité nécessaires à l’exercice de sa fonction. Le protecteur du citoyen dispose en outre des pouvoirs nécessaires à la conduite de ses interventions, en particulier ceux d’obtenir les documents qu’il juge utiles et d’interroger toute personne dont il considère le témoignage nécessaire à la compréhension du problème qui lui a été présenté. Il peut recommander aux autorités administratives, au gouvernement et aux parlementaires eux-mêmes toute mesure corrective qu’il considère appropriée, y compris des modifications aux lois, règlements et normes administratives en vigueur.

  • 36  P. Garant, Droit administratif, vol. 1, Structures, actes et contrôles, Cowansville, Yvon Blais, 1 (...)
  • 37  Loi sur le protecteur du citoyen, art. 27.4 et Loi sur le protecteur des usagers en matière de san (...)

47À la différence des tribunaux, il ne peut contraindre. Il doit donc influencer, persuader, convaincre et souvent concilier. Cette fonction de conciliation ou de médiation est au fondement de l’ombudsman. Investi du pouvoir de rendre des décisions exécutoires et de contraindre les services publics à s’y soumettre, le protecteur du citoyen deviendrait alors simplement un autre type de tribunal. La gamme des recours à la portée des citoyens s’en trouverait limitée tandis que la variété des situations préjudiciables, potentielles ou avérées, appelle des recours adaptés, voire complémentaires. D’ailleurs, c’est sans doute pour souligner cette particularité que plusieurs États, particulièrement en Europe, ont préféré le titre de « médiateur » à celui d’« ombudsman ». Le protecteur du citoyen exerce donc ce que le professeur de droit administratif Patrice Garant a appelé la « magistrature de la persuasion36». Il y a absence de pouvoir de contrainte, si ce n’est celui, néanmoins significatif, de commenter publiquement un rapport soumis à l’Assemblée nationale, une intervention faite ou même une intervention en cours37.

  • 38  Le protecteur du citoyen, L’intervention en équité, op. cit., p. 22.

48Le protecteur du citoyen est appelé à exercer le rôle de médiateur, voire d’« humanisateur38 », dans un souci d’équité, particulièrement dans les situations où il invite à dépasser la technicité d’une règle pour mieux satisfaire l’esprit de la loi. Souvent, il le fait lorsqu’un conflit de valeurs ne permet pas d’en arriver à une vision partagée de l’équité. Dans plusieurs des situations où on fait appel à lui, l’approche persuasive est préférable à la coercition. Très souvent, cette voie douce vers l’équité et même la justice est la seule qui puisse être suivie.

49Pour que les résultats soient au rendez-vous, il est cependant essentiel que la « discussion critique » évoquée précédemment ait bien lieu. Seul un officier indépendant des autorités gouvernementales et administratives peut jouer un tel rôle. C’est pourquoi l’extension de la compétence du protecteur du citoyen au secteur de la santé et des services sociaux est une grande avancée. C’est pourquoi également, tout en reconnaissant les fonctions éminemment utiles des bureaux de plaintes et des différents recours administratifs, il faut éviter la multiplication du titre de « protecteur » ou d’« ombudsman » au sein de diverses organisations. Les titulaires de ces fonctions ne jouissent pas toujours de l’indépendance et des moyens requis pour les exercer. Outre le fait qu’une telle prolifération sème la confusion dans le public, il demeure fondamentalement qu’un « censeur » d’une administration ne peut relever de cette même administration.

50Le protecteur du citoyen, dans le respect du plein exercice de sa compétence, veut être l’un des remparts permettant aux citoyens d’être préservés de l’arbitraire. Il veut ainsi non seulement contribuer à l’amélioration des services publics mais aussi au respect des impératifs de la démocratie et de l’État de droit.

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Notes

1  Dans la mesure où le pouvoir de les émettre est prévu par la loi. Autrement, ils n’ont pas de pouvoir contraignant à l’égard des citoyens mais pourraient toutefois être opposables dans le champ des relations de travail.

2  P. Issalys et D. Lemieux, L’action gouvernementale. Précis de droit des institutions administratives, Cowansville, Yvon Blais, 2002 (2e éd., revue et augmentée), p. 49-50.

3  R. c. Port of London Authority, [1919] 1 K. B.

4  Martin c. Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, [1972] C. F. 844, 855 (C. A.).

5  Maple Lodge Farms Ltd c. Gouvernement du Canada [1982] 2 R. C. S. 2 ; voir aussi Capital Cities Communications inc. c. Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R. C. S. 141.

6  Lachine General Hospital Corp. c. Québec [1996] R. J. Q. 2804 (C. A.) ; citation reprise dans Le Procureur général du Québec c. Germain Blanchard Ltée, [2005] R. J. Q. 1881 (C. A.).

7  J.-F. Malherbe, « Signification philosophique de l’éthique appliquée », dans A. Lacroix (dir.), Éthique appliquée, éthique engagée, Montréal, Liber, 2006, p. 46.

8  Le protecteur du citoyen, L’intervention en équité, Québec, mars 2004, http://www.protecteurducitoyen.qc.ca/fr/publications/guides/equite.pdf, p. 16.

9  Ibid., p. 22.

10  Le protecteur du citoyen, Au-delà de la norme, rapport annuel 2001-2002, Québec, p. 15.

11  Le protecteur du citoyen, Pour le citoyen : miser sur le bon sens, rapport annuel 2003-2004, Québec, p. 9.

12  Le protecteur du citoyen, Et si c’était vous, rapport annuel 2004-2005, Québec, p. 13.

13  A. Létourneau, « Le jugement en acte », dans A. Lacroix (dir.), op. cit., p. 117.

14  Ibid., p. 111.

15  Le protecteur du citoyen, Pour le citoyen : miser sur le bon sens, op. cit., p. 10.

16  A. Létourneau, art. cité, p. 110.

17  Ibid., p. 109.

18  Le protecteur du citoyen, Faire un pas de plus, rapport annuel 2002-2003, Québec, p. 16 et 18.

19  Ibid., p. 16.

20  P. Issalys et D. Lemieux, op. cit., p. 1261.

21  Le protecteur du citoyen, Pour le citoyen : miser sur le bon sens, op. cit., p. 11 et 12.

22  Ibid., p. 13.

23  Le protecteur du citoyen, Faire un pas de plus, op. cit., p. 17.

24  Ibid., p. 16

25  Le protecteur du citoyen, mémoire présenté à la commission des finances publiques, projet de loi no 80 Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, mai 2002, Québec, p. 4, www.protecteurducitoyen.qc.ca/fr/publications/resume/lobbyisme/index.asp.

26  Ibid., p. 6.

27  Le protecteur du citoyen, commentaires présentés à la commission des finances publiques, projet de loi no 61 Loi sur l’Agence des partenariats public-privé du Québec, septembre 2004, Québec, www.protecteurducitoyen.qc.ca/fr/publications/rap_speciaux/pl61.asp.

28  P. Issalys et D. Lemieux, op. cit., p. 1262.

29  Ibid., p. 1253.

30  Le protecteur du citoyen, Réflexion du protecteur du citoyen sur les jeux de hasard et d’argent, le rôle de l’État et sur la liberté et la responsabilité des citoyens, novembre 2001, p. 1, 3 et 11.

31  Coalition pour la protection de l’environnement du parc linéaire « Petit train du Nord » c. Laurentides (Municipalité régionale de comté) REJB 2004-81143 (C. S.) ; confirmé en appel : 2005 QCCA (Can LII).

32  Le protecteur du citoyen, consultations particulières et auditions publiques dans le cadre du document d’orientation sur les véhicules hors route déposé par la ministre déléguée aux Transports. Commentaires du protecteur du citoyen présentés à la commission des transports et de l’environnement, Québec, mai 2006, p. 7, 6 et 11.

33  D. Mockle, « Justice administrative et équité », Revue du Barreau canadien, vol. 78, 1999, p. 146.

34  G. Perreault, Le contrôle judiciaire des décisions de l’Administration. De l’erreur judiciaire à la norme de contrôle, Montréal, Wilson et Lafleur, 2002, p. 85.

35  BCBD et The First Capital City Development Company Limited c. Friedmann, [1984] 2 R.C.S. 461.

36  P. Garant, Droit administratif, vol. 1, Structures, actes et contrôles, Cowansville, Yvon Blais, 1997 (4e éd.), p. 698.

37  Loi sur le protecteur du citoyen, art. 27.4 et Loi sur le protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux, art. 28.

38  Le protecteur du citoyen, L’intervention en équité, op. cit., p. 22.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Raymonde Saint-Germain , « Le protecteur du citoyen : un rempart contre l’arbitraire », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 09 septembre 2015, consulté le 29 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1775 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1775

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Auteur

Raymonde Saint-Germain

Raymonde Saint-Germain est, depuis avril 2006, la protectrice du citoyen du Québec.

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