Navigation – Plan du site
Des gardiens de l'éthique

Renforcer la légitimité de l’Union : le médiateur européen et l’Europe citoyenne

Nikiforos Diamandouros

Résumé

Les droits des citoyens et des résidants de l’Union européenne devraient constituer le fondement même de l’Europe. C’est seulement en s’assurant que ces droits sont effectifs et facilement accessibles que les individus pourront voir les résultats concrets découlant de l’intégration européenne. La reconnaissance de ces droits et l’existence de moyens efficaces pour les protéger favorisent la légitimation des activités de l’Union. Depuis sa création, le médiateur européen s’est battu pour une Union européenne plus ouverte et plus démocratique au sein de laquelle la règle de droit et le respect des droits de l’homme sont des principes primordiaux. La stratégie du médiateur a toujours été de faciliter la participation citoyenne dans le développement des lois et des politiques de l’UE, menant ainsi à l’autonomisation (empowerment) des citoyens. Le travail du Réseau européen des médiateurs favorise l’application de la réglementation par les administrations des États membres et, de ce fait, permet de concrétiser les droits qui ont été promis aux citoyens européens.

Haut de page

Notes de la rédaction

Texte traduit de l’anglais par Jean-François Bélanger et Pierre-Marc Daigneault.

Notes de l’auteur

Cet article est basé sur un discours prononcé par le médiateur à l’université von Humboldt, en Allemagne, le 19 mars 2007.

Texte intégral

1L’avenir de l’Union européenne est actuellement l’objet d’un débat public vif et controversé ; au centre de celui-ci des politiciens cherchent une façon de rapprocher l’Europe de ses citoyens, voire de créer une « Europe citoyenne ». Ce débat est d’autant plus significatif qu’il se déroule au moment où l’Union européenne célèbre son cinquantième anniversaire. Nul ne peut douter de l’énorme contribution de l’Union au progrès de l’Europe depuis un demi-siècle. Or, l’Union, à l’image d’un individu, ne peut se nourrir uniquement de ses réalisations passées. Les cinquante ans de l’UE sont évidemment une occasion de réjouissances, mais ils représentent aussi une opportunité de définir des objectifs pour les années à venir et de s’interroger sur des améliorations profitables aux citoyens. Quels sont les secteurs susceptibles d’être améliorés ?

2Un récent sondage Eurobaromètre révèle qu’au moins un tiers des Européens pensent que l’UE s’en va dans la mauvaise direction. En outre, 43 % des personnes interrogées croient que l’Union est inefficiente. Il est également clair que les citoyens ne se sentent pas suffisamment impliqués dans le processus décisionnel de l’UE, de même qu’ils s’estiment exclus de ce qu’ils perçoivent comme les institutions « bureaucratiques » et « technocratiques » de « Bruxelles ». En 2005, les citoyens français et néerlandais ont exprimé ces préoccupations, parmi d’autres, en votant « non » au référendum sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe.

  • 1  Le traité sur l’Union européenne fut signé à Maastricht le 7 février 1992. Il devint effectif le 1 (...)

3Le fossé entre l’Europe et ses citoyens attire l’attention sur la légitimité européenne. Et cette question n’est pas nouvelle. Il y a quinze ans, les rédacteurs du traité de Maastricht1 s’attaquèrent à ce problème de différentes manières. Ils établirent une citoyenneté européenne et créèrent le poste de médiateur européen afin de combler le fossé entre les citoyens et les institutions de l’Union. Le traité de Maastricht introduisit aussi le principe de la subsidiarité, lequel suppose que les décisions se prennent au palier politique situé le plus proche des citoyens. Dans le présent article, je discuterai plus en détail chacun de ces trois éléments.

  • 2  Le traité d’Amsterdam fut signé le 2 octobre 1997. Il devint effectif le 1er mai 1999.
  • 3  Article 255 du traité instituant la Communauté européenne.

4En 1997, le traité d’Amsterdam2 s’attaqua à la problématique de la légitimité de l’Union en réclamant une plus grande transparence. Dorénavant, les décisions au sein de l’Union seraient prises aussi ouvertement que possible et les citoyens et les résidants de l’Union auraient un droit d’accès aux documents publics3.

  • 4  Le traité de Nice fut signé le 26 février 2001. Il devint effectif le 1er février 2003.

5À la fin de l’année 2000, la conférence intergouvernementale sur le traité de Nice4 reconnut que la question de la légitimité demeurait entière. L’année suivante, les chefs d’État et de gouvernement de l’UE adoptèrent la déclaration de Laeken, laquelle mit sur les rails le processus qui mena, lors de la Convention européenne, au traité établissant une constitution pour l’Europe. Comme nous le savons tous, l’avenir de la constitution est le point focal du débat actuel entre les dirigeants politiques européens.

6Le médiateur n’est pas dans une position lui permettant de proposer une stratégie d’ensemble ou une feuille de route pour renforcer la légitimité de l’Union. Ces tâches sont celles des décideurs politiques. Le présent article vise néanmoins à expliquer comment le travail quotidien du médiateur contribue à la construction d’une Europe citoyenne ainsi qu’au renforcement de la légitimité de l’Union.

7Le principal thème abordé est celui de la nécessité de s’assurer que les déclarations de valeurs ou d’intentions de l’Union conduisent à des résultats concrets. En tant que médiateur, ma principale préoccupation est que les droits des citoyens soient entièrement respectés. Il s’agit là d’une tâche énorme, mais d’une importance fondamentale. En cas d’échec, c’est-à-dire si le respect du droit des citoyens ne peut être garanti, il faut s’attendre à un accroissement du désintérêt, du désillusionnement et du scepticisme politiques.

8Comment une seule institution peut-elle remplir cette tâche cruciale ? Veiller à ce que la mise en œuvre des lois et des politiques européennes soit adéquate et complète est une fonction capitale, et cela, à tous les niveaux de l’Union. Je crois fermement que cette tâche est possible seulement si nous réussissons à faire la promotion d’un sentiment d’appartenance auprès des administrations publiques des États membres responsables de la mise en œuvre desdites lois et politiques. Si ces dernières sont perçues comme quelque chose d’« extérieur », imposé par « Bruxelles », plutôt que d’être vues comme des instruments de gouvernance qui tiennent compte des différentes sensibilités et du contexte local, il est plus difficile de se les approprier et de les mettre pleinement en œuvre. Dans ce cas, les lois et les politiques de l’Union demeureront lettre morte et ne deviendront jamais des droits concrets dont les citoyens pourront jouir.

9Une étape vitale dans la promotion de ce sentiment d’appropriation à l’égard des lois et des politiques européennes est d’encourager la participation au processus d’élaboration des politiques. Si l’on veut permettre aux citoyens de jouer pleinement leur rôle, une administration ouverte et responsable est nécessaire. Des procédures adéquates pour la consultation sont également importantes.

10Avant d’aborder le travail du médiateur européen, cet article présentera l’évolution, en Europe et ailleurs dans le monde, de l’institution de médiateur. On discutera ensuite de la mutation des droits dans le contexte spécifique de l’UE, plus précisément de l’évolution des droits en lien avec la citoyenneté de l’Union, les droits de l’homme et le droit à une bonne administration. L’article se tournera ensuite vers les solutions, et plus particulièrement vers le rôle que les médiateurs ou les organes semblables au sein de l’Union peuvent jouer afin d’offrir une voie efficace et non judiciaire aux citoyens qui essaient de se prévaloir de leurs droits. En conclusion, on soulignera l’importance pour les médiateurs de travailler ensemble à la promotion et à la défense des droits des citoyens.

L’évolution de l’institution de médiateur

11La fonction principale d’un médiateur est d’enquêter sur les plaintes déposées contre les autorités publiques. Les cours et les tribunaux sont les gardiens institutionnels de la règle de droit et la possibilité d’engager des procédures judiciaires contre les autorités publiques est un droit fondamental. Le rôle du médiateur est complémentaire à celui des cours et des tribunaux puisqu’il offre aux citoyens une autre voie à leurs plaintes, laquelle comporte son lot d’avantages et d’inconvénients.

12Contrairement à un tribunal, un médiateur n’a généralement pas le pouvoir de rendre des décisions ayant force de loi. Son efficacité repose sur son autorité morale et, en dernier ressort, sur sa capacité à publiciser ses travaux ainsi qu’à persuader l’opinion publique. Cette dernière constitue en effet un incitatif puissant pour que les autorités publiques se conforment aux recommandations du médiateur.

13La nature non exécutoire des décisions du médiateur fait en sorte que les procédures qu’il entreprend sont plus flexibles que celles d’une cour. Ainsi, le médiateur peut agir de manière relativement rapide et, normalement, la démarche ne comporte aucun coût pour la partie plaignante. Plus encore, le médiateur ne tient pas seulement compte des droits légaux des parties, mais aussi des principes généraux de saine administration, lesquels sont vitaux pour le respect intégral des droits des citoyens. Je reviendrai sur ce point d’une manière plus détaillée.

14Le premier médiateur parlementaire au niveau mondial fut instauré en Suède, en 1809, afin de vérifier la légalité des actions des titulaires de charge publique. Il fallut attendre 1919 pour que le modèle suédois soit adapté aux besoins d’un autre pays, en l’occurrence, la Finlande. Ensuite, presqu’un demi-siècle s’écoula avant qu’un troisième médiateur voie le jour, en 1955, au Danemark.

15Dans les années 1960 et au début des années 1970, une première vague d’expansion débuta au sein des plus vieilles démocraties, telles que la Norvège, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et la France, lorsqu’elles adoptèrent l’institution de médiateur dans le but de répondre aux problèmes vécus par les citoyens dans leurs rapports avec l’administration publique, alors en pleine croissance. Cela est particulièrement vrai pour les années qui suivirent la seconde guerre mondiale, au cours de laquelle le rôle social de l’État crût d’une façon exponentielle.

16Depuis le milieu des années 1970, des institutions de médiateurs ont été créés dans certains États à la suite d’une période autoritaire comme ce fut le cas en Grèce, au Portugal, en Espagne ainsi que dans plusieurs pays d’Amérique latine. Après 1989, la transition des régimes communistes vers des régimes de type démocratique donna lieu à une importante augmentation du nombre d’institutions de médiateur en Europe centrale et orientale.

17Le progrès de l’institution de médiateur fut particulièrement impressionnant au sein de l’Union européenne. Lorsque le traité de Maastricht fut négocié, une mince majorité des États membres était munie d’un médiateur national : sept sur douze. Avec les élargissements successifs de l’Union et l’établissement de nouveaux bureaux, il y a maintenant un médiateur national dans vingt-cinq des vingt-sept États membres de l’UE. L’Union européenne, quant à elle, prit la décision de créer un médiateur au début des années 1990.

Le médiateur européen

18La première personne qui occupa le poste de médiateur européen, Jacob Söderman, a déjà dit que « le travail du médiateur doit faciliter le processus d’acheminement des requêtes des citoyens et des résidants européens ainsi que le plein exercice de leurs droits et, de cette façon, donner un visage plus humain à l’administration européenne ».

19Selon la proposition espagnole originelle qui circula lors des négociations menant au traité de Maastricht, le médiateur européen était censé superviser l’application des droits des citoyens européens autant au niveau de l’Union qu’au sein des États membres. Cependant, le texte final du traité de Maastricht, basé sur la proposition danoise, établit un rôle différent pour la nouvelle institution. Par conséquent, lorsque le premier médiateur européen entra en fonction au mois de septembre 1995, sa mission était limitée aux cas de mauvaise administration dans les institutions et les organes de l’UE.

  • 5  Europol est l’office européen de police. Il s’agit de l’organe responsable d’améliorer la coopérat (...)

20En 1997, le traité d’Amsterdam inclut dans la mission du médiateur européen ce qui est communément appelé le « troisième pilier » de l’Union. C’est ainsi que le médiateur put entamer des enquêtes sur des plaintes relatives à Europol et Eurojust5.

21Le traité établissant une constitution pour l’Europe élargit la mission du médiateur européen de sorte que « les institutions, les organes, les bureaux et les agences de l’Union » devinrent sous sa surveillance. Cet aménagement place sous la juridiction du médiateur l’Agence européenne de défense, qui fut créée suite à l’adoption de la politique étrangère et de sécurité commune, au même titre que – peut-être étonnamment – le Conseil européen, qui est constitué des chefs d’État et de gouvernement.

22En pratique, la plupart des plaintes admissibles que reçoit le médiateur concernent la Commission européenne. Cela n’est pas surprenant compte tenu du fait que la Commission est le principal organe de l’UE ayant des relations directes avec les citoyens et les résidants de l’Union, ainsi qu’avec les personnes morales telles que les compagnies ou les associations ; en d’autres mots, avec ceux qui sont habilités à déposer des plaintes auprès du médiateur.

23L’idée maîtresse qui sous-tend la mission du médiateur européen est celle de « mauvaise administration » ; idée qui n’est ni définie par les traités ni par les statuts du médiateur6. En réponse à une demande formulée par le Parlement européen, le médiateur offrit, dans son rapport annuel de 19977, une définition complète selon laquelle « il est question de mauvaise administration lorsqu’un organisme public agit à l’encontre d’une règle ou d’un principe auquel il est soumis ». Cette définition fut par la suite endossée par le Parlement européen.

24Parmi les règles et les principes auxquels sont assujettis les organismes publics, on trouve ceux qui définissent la protection des droits humains et fondamentaux. Le médiateur européen a donc toujours considéré la violation de ces droits comme un cas de mauvaise administration. Cette approche correspond à celle qui est adoptée par une écrasante majorité de médiateurs au sein de la communauté internationale, pour qui la protection des droits fondamentaux constitue une partie essentielle de leur fonction.

25Depuis le début de ses opérations en 1995, le médiateur européen a traité vingt-cinq mille plaintes. Au cours de cette période, de grands progrès furent accomplis afin de rendre l’administration de l’UE plus ouverte, plus responsable et davantage orientée vers le service aux citoyens. Au fil des ans, le nombre de plaintes a augmenté, passant de mille dans les premières années de vie de l’institution à deux mille au début de la présente décennie. Maintenant, environ quatre mille plaintes sont déposées annuellement. Cette réalité témoigne d’un développement positif puisqu’elle indique que les citoyens européens connaissent de plus en plus les droits qui leur sont donnés par l’Union et qu’ils deviennent de plus en plus disposés à les défendre. L’augmentation des plaintes est aussi liée à l’accession de dix nouveaux États membres à l’UE au mois de mai 2004, ainsi que la Bulgarie et la Roumanie au début de la présente année.

26Tout citoyen de l’Union, ou toute personne physique ou morale résidant ou ayant un bureau enregistré dans un État membre de l’UE, peut déposer une plainte auprès du médiateur par poste, télécopieur ou courriel. Dans l’éventualité où le médiateur reçoit une plainte provenant d’une personne qui n’y est pas autorisée, il a la possibilité d’ouvrir une enquête en son propre nom s’il considère que la question soulevée est suffisamment sérieuse.

27La proposition initiale de l’Espagne confiant au médiateur européen le pouvoir de superviser l’application des droits des citoyens européens au niveau national ne fut finalement pas acceptée. De ce fait, le médiateur européen ne peut enquêter au sujet de plaintes concernant des administrations nationales, locales ou régionales, et cela, même lorsque lesdites plaintes touchent à des questions portant sur la Communauté européenne. Suivant le principe de subsidiarité, et dans le cas ci-dessus mentionné, la subsidiarité des solutions, de telles plaintes devraient normalement être adressées au médiateur national, régional ou local. Il est également important de mentionner que le médiateur européen n’est pas une institution d’appel à l’égard des décisions rendues par des cours ou des médiateurs nationaux.

28Bien que le médiateur européen ne puisse pas enquêter sur le type de plaintes ci-dessus mentionnées, il peut essayer, dans la mesure du possible, de transférer le cas à une autorité habilitée, ou encore d’orienter la partie plaignante vers les services adéquats. L’institution de médiateur européen aide ainsi environ 70 % des plaignants qui le contactent, soit en ouvrant un dossier d’enquête, soit en transférant le dossier à un organisme compétent ou en orientant le citoyen vers celui-ci. Ce pourcentage est similaire à celui des médiateurs nationaux en Europe.

29Environ 25 % des plaintes que le médiateur traite concernent un manque de transparence, par exemple le refus d’accès à des documents. D’autres plaintes portent sur des disputes contractuelles, qu’il soit question du processus d’attribution d’un contrat ou du respect des clauses contenues dans ce dernier. Le médiateur s’occupe aussi de griefs reliés au recrutement et des allégations de non-respect des droits fondamentaux. Voici quelques exemples issus des nombreux dossiers traités par le médiateur en 2006 et qui aideront à mieux comprendre le genre de problèmes auxquels nous avons affaire.

30Information concernant les droits des passagers aériens. Le médiateur demanda à la Commission européenne de corriger l’information erronée ou trompeuse concernant les droits des passagers aériens et apparaissant dans des brochures, sur des affiches et dans une vidéo de présentation. Cette intervention fit suite au dépôt d’une plainte auprès du médiateur par deux associations regroupant des compagnies aériennes. Ces dernières critiquaient l’information fournie par la Commission européenne au sujet des droits des voyageurs à une compensation et à une assistance dans l’éventualité d’une interdiction d’embarquement, de l’annulation de vols ou de retards importants.

31Accès aux documents. La Banque européenne d’investissement (BEI) a accordé à une compagnie l’accès à certaines parties d’un rapport de vérification alors même que l’accès public au document complet ne pouvait être accordé. Cette situation s’est produite après que la compagnie s’est plainte d’un refus de la BEI de divulguer le rapport de vérification portant sur un important projet d’infrastructure en Afrique. Le médiateur salua l’approche constructive de la BEI et en fit un modèle pour de futurs cas d’accès à l’information.

32L’ouverture du Conseil. Un autre cas important concerne une plus grande transparence des réunions du Conseil de l’UE. Le médiateur demanda au Conseil de se réunir d’une manière publique lorsqu’il agit dans le cadre de sa compétence législative. Sur ce point, la transparence est cruciale pour que les citoyens puissent comprendre les décisions qui sont prises en leur nom. En 2006, le Conseil accepta d’être davantage transparent à cet égard. Bien qu’il y ait toujours place à amélioration, le médiateur considère qu’un important pas fut accompli en matière d’ouverture.

33Un retard de paiement de la part d’une PME. La Commission laissa tomber un cas de retard de paiement concernant une petite compagnie allemande suite à l’intervention du médiateur. Le médiateur critiqua la Commission parce qu’elle n’avait pas répondu à une demande d’information provenant de ladite compagnie et avait tardé de manière injustifiée à traiter la demande de paiement. La compagnie avait participé à un projet de recherche européen avec neuf autres partenaires.

Résultats obtenus par le médiateur

34Si l’on s’attarde aux réalisations plus générales du médiateur pour l’ensemble des citoyens depuis son entrée en fonction en 1995, quelques exemples valent la peine d’être mentionnés : en réponse aux pressions du médiateur, la plupart des institutions et organes de l’UE ont mis en place des règles d’accès à l’information, la discrimination fondée sur l’âge pour les concours de recrutement a pris fin, et le droit fondamental à une bonne administration a été ajouté à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Suite à ce dernier développement, le médiateur rédigea le Code européen de bonne conduite administrative afin d’expliquer ce que ce droit signifie en pratique. Le Parlement européen adopta le code en 2001 et la plupart des institutions et organes adoptèrent des codes similaires pour encadrer les relations entre les citoyens et l’administration.

35Le code spécifie que l’administration a l’obligation de traiter les citoyens d’une manière équitable et centrée sur le service aux personnes. Il établit les critères de bonne administration, ce qui englobe des concepts tels que l’impartialité, la légalité, la faisabilité, la nature raisonnable (reasonableness), la proportionnalité, et l’objectivité, qui peuvent tous être considérés simplement comme des normes de conduite pour les titulaires de charge publique et les institutions.

36L’application de plusieurs de ces critères, tels que l’équité, l’objectivité ou la proportionnalité, comporte une dimension morale. Dans ses enquêtes et ses décisions, le médiateur européen renvoie fréquemment au code et utilise largement les principes qui y sont enchâssés. Le fait d’établir explicitement ces critères dans un code amène aussi les citoyens et l’administration à se concentrer sur leurs attentes mutuelles de façon à encourager la confiance et la communication efficace.

37Bien que le code, comme la charte des droits fondamentaux de l’UE, ne soit pas, ou pas encore, un document ayant force de loi, les institutions reconnaissent tout de même les principes qu’il contient et acceptent les recommandations du médiateur qui se fondent sur ceux-ci, et cela, même si certaines institutions ont adopté des codes qui diffèrent plus ou moins du code européen.

38Le bureau du médiateur publia une nouvelle édition du Code européen de bonne conduite administrative en 20058 et en distribua plus de cent mille exemplaires à travers l’Union européenne. Il y eut une réaction extraordinaire à cette initiative et des demandes furent faites au sein de l’Union et bien au-delà pour des milliers de copies supplémentaires.

39Tous ces petits succès font en sorte que l’administration de l’UE est plus ouverte, plus responsable et davantage orientée vers le service aux citoyens. L’importance de ces améliorations, qui facilitent la participation citoyenne dans le processus d’élaboration des politiques et qui, de ce fait, contribuent à établir les bases d’une plus grande confiance dans l’administration de l’UE et d’une meilleure adhésion aux lois et aux politiques de l’UE, ne doit pas être sous-estimée. Il en va de même pour leur contribution potentielle à l’objectif spécifique de renforcer la légitimité globale de l’Union.

Les droits fondamentaux de l’UE

40L’institution de médiateur européen fut établie par le traité de Maastricht. Le droit de déposer une plainte auprès du médiateur fait partie d’une série de droits liés à la citoyenneté européenne, également introduite par ce traité.

Citoyenneté de l’Union

41Le traité stipule que chaque individu qui détient la nationalité d’un des États membres de l’UE devrait aussi être un citoyen de l’Union. La citoyenneté de l’Union devrait compléter, et non remplacer, la citoyenneté nationale.

42En plus du droit de porter plainte au médiateur, la citoyenneté de l’Union confère le droit de déposer une pétition au Parlement européen sur tout sujet qui concerne un champ d’activité de l’Union. Les citoyens de l’Union ont aussi le droit de voter et de se présenter comme candidats aux élections des Parlements européen ou locaux. Lorsqu’un citoyen se trouve à l’extérieur de l’Union, il a également le droit de demander une protection consulaire auprès d’une ambassade de tout État membre.

43Le premier droit formulé dans la section du traité portant sur la citoyenneté de l’Union concerne le droit de résider et celui de se déplacer librement sur le territoire de tout État membre. Ces droits relatifs à la mobilité sont au cœur de la citoyenneté de l’Union. Les règles se rapportant à la liberté de circulation des personnes physiques ont été, dès le début, enchâssées dans le traité, mais comme composantes de la création d’un marché commun ; ces droits concernaient initialement la situation des travailleurs. Le fait d’associer la mobilité à la citoyenneté de l’Union a eu, et va continuer à avoir, d’importantes répercussions.

44Alors que le droit à la liberté de circulation est inclus dans le traité depuis 1957, des problèmes subsistent lorsque des citoyens cherchent à exercer ce droit, par exemple quand la mobilité implique le transfert de droits à la sécurité sociale, la reconnaissance de qualifications professionnelles ou une réunification familiale, pour n’en nommer que quelques-uns. Les problèmes trouvent leur origine dans l’incapacité des États membres de transposer les directives européennes, dans la mauvaise connaissance des gestionnaires publics des règles pertinentes et des différentes interprétations possibles quant à ce que ces règles impliquent.

45Lorsque des problèmes surviennent, il est important pour les citoyens de savoir à qui s’adresser. Sur ce point, on peut invoquer la maxime Ubi ius, ibi remedium. Toutefois, dans le cas présent, c’est la proposition inverse qui nous intéresse et qui peut être librement traduite par : « Des droits sans recours ne valent pas le papier sur lequel ils sont écrits ». En d’autres mots, toute discussion portant sur la protection des droits devrait aussi faire référence à un système concret de recours en cas de non-respect de ces droits. Avant de se pencher sur cette question, il est nécessaire de brosser un portrait de l’évolution des droits de l’homme au sein de l’UE. Évidemment, il s’agit là d’un point particulièrement pertinent pour toute discussion relative à une Europe citoyenne.

Les droits de l’homme dans la législation de l’UE

46Au moment où les Communautés européennes furent établies, soit dans les années 1950, la Convention européenne sur les droits de l’homme avait déjà été introduite au sein du cadre institutionnel du Conseil de l’Europe. De plus, la logique de la convention veut que la responsabilité première de la protection des droits de l’homme revienne aux ordres juridiques et constitutionnels nationaux. Dès lors, il n’est pas étonnant que les rédacteurs des traités initiaux de la Communauté n’aient vu aucun besoin d’inclure des clauses pour le respect des droits humains ou fondamentaux.

47Au début des années 1960, il devint toutefois clair que les Communautés européennes étaient davantage qu’une « simple organisation internationale de plus ». En fait, les traités avaient établi des pouvoirs législatif et exécutif supranationaux, capables d’imposer des obligations aux personnes. Plus encore, telle qu’établie par la Cour européenne de justice dès 1964, la législation de l’UE a préséance sur les législations nationales. Cela signifie qu’en cas d’incohérence entre les deux paliers législatifs, la loi de l’Union prévaut, et cela, même s’il est question d’une loi constitutionnelle nationale traitant des droits fondamentaux.

48Dans ces circonstances, la seule façon de préserver les droits fondamentaux fut que la législation de l’UE reconnaisse ces droits et en garantisse la protection. Puisque les traités étaient muets sur la question des droits fondamentaux, la responsabilité de leur protection fut confiée à la cour de justice. À la fin des années 1960, la cour établit que les droits fondamentaux étaient une partie intégrante des principes généraux de la législation de la Communauté et que, de ce fait, ils liaient les institutions et les organes européens, mais aussi, toutes les autorités publiques des États membres lorsque la législation de l’UE s’appliquait. Afin d’identifier ces droits, la cour de justice s’est fondée sur les traditions constitutionnelles communes aux États membres et sur les accords internationaux, plus particulièrement sur la Convention européenne sur les droits de l’homme et sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg.

49Toutefois, en 1996, la cour de justice plaida contre une proposition qui suggérait que les Communautés européennes signent la convention, soutenant que le traité de la Communauté ne contenait pas une base légale suffisante pour justifier l’adhésion à la convention. L’écart en matière de supervision internationale des droits fondamentaux résultant de cette décision est difficile à justifier, spécialement auprès des citoyens des anciens États communistes qui ont récemment joint l’Union.

50Cette situation fut sans doute l’un des éléments qui a conduit à la rencontre du Conseil européen à Cologne au mois de juin 1999, durant laquelle le processus de rédaction d’une charte des droits fondamentaux de l’Union européenne fut lancé. La charte fut élaborée par une Convention principalement constituée de représentants des chefs d’État ou de gouvernement, des Parlements européen et nationaux. Le médiateur européen participa à cette Convention en tant qu’observateur officiel et parvint à proposer avec succès que la charte contienne le droit à une bonne administration, droit sur lequel je reviendrai brièvement.

51La charte rassemble des droits qui sont déjà contenus dans la jurisprudence de la cour de justice et dans une multitude de textes, incluant la Convention européenne sur les droits de l’homme ; la Charte sociale européenne du Conseil ; la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs ; et les dispositions du traité de la Communauté européenne concernant les droits des citoyens. Il s’agit donc d’un document plus large que celui de la Convention européenne sur les droits de l’homme puisqu’il ne se limite pas aux seuls droits civils et politiques classiques, mais proclame aussi des droits sociaux et économiques tels que le droit d’accéder à des soins de santé, les droits des aînés et la protection de la famille.

52Les questions visant à savoir « quand » et « comment » la charte parviendrait à lier légalement ses adhérents furent mises de côté durant le processus de rédaction. Aucun accord ne fut conclu sur ces questions lors des négociations menant à l’adoption du traité de Nice. Toutefois, les présidents du Parlement européen, du Conseil européen et de la Commission européenne proclamèrent conjointement la charte au sommet de Nice, qui regroupait les chefs d’État et de gouvernement de l’UE en décembre 2000. Depuis lors, le médiateur européen adopta systématiquement l’approche selon laquelle les institutions qui ont proclamé la charte doivent en respecter les clauses, et qu’un échec en ce sens devrait être considéré comme un cas de mauvaise administration. Cela eut une importance particulière pour les enquêtes menées sur des allégations de discrimination fondées sur l’âge, le sexe ou un handicap.

Le droit à une bonne administration

53Une Europe au sein de laquelle les droits des citoyens sont véritablement respectés, en plus d’être solennellement reconnus dans des déclarations de natures diverses, va bien au-delà des activités institutionnelles de l’Union européenne.

54En accord avec le principe de subsidiarité, les lois et les politiques de l’UE sont, pour la plupart, administrées par les autorités publiques des États membres aux paliers national, régional et local. Le respect des droits des citoyens qui sont fondés dans la législation de l’UE est donc largement tributaire de la qualité du travail quotidien de ces administrations et de la mesure avec laquelle les organes de supervision, incluant les médiateurs, réussissent à promouvoir une administration de haute qualité.

55La promotion d’une bonne administration mérite une place centrale dans un ordre du jour centré sur le citoyen. C’est pour cette raison que le médiateur européen proposa que le principe de bonne administration soit inclus et mis en évidence dans la déclaration de Berlin qui marqua le cinquantième anniversaire du traité de Rome.

56Des lacunes dans la qualité des services offerts par les administrations publiques des États membres et de l’Europe limitent les bénéfices concrets que les citoyens peuvent tirer de la coopération européenne. Une « bonne administration » signifie une administration ouverte, responsable et dont la gestion est centrée sur le service aux citoyens et les résultats.

57Une administration centrée sur le service aux citoyens agit de manière impartiale, équitable et dans un délai raisonnable. Elle évite aussi les tracasseries bureaucratiques et maintient les coûts administratifs à un niveau minimal pour les citoyens et les entreprises.

58En ce qui concerne l’ouverture accrue des institutions, transparence et responsabilité vont de pair et constituent les fondations sur lesquelles la confiance des citoyens envers l’Union doit être bâtie. Par conséquent, un meilleur accès à l’information ainsi qu’un processus décisionnel plus ouvert devraient être une partie intégrante de toute stratégie visant à renforcer la légitimité de l’Union aux yeux des citoyens.

59Finalement, la législation de l’UE devrait être mise en œuvre par les administrations publiques à travers l’Union de sorte que les citoyens puissent jouir pleinement des droits qui leur sont conférés par la législation européenne. Lorsque des problèmes surgissent, des recours rapides et efficaces devraient être accessibles.

Recours et solutions

60Le premier candidat à la résolution d’un problème est bien entendu l’administration locale, régionale ou nationale, qui est responsable de mettre en œuvre les droits des citoyens de l’UE. Lorsque cela est possible, l’administration concernée devrait elle-même s’assurer de corriger ses erreurs.

61La Commission européenne a aussi mis en place un réseau, appelé SOLVIT9. Son but est de résoudre, sans faire appel aux procédures légales, les problèmes que les citoyens rencontrent suite à une mauvaise application de la législation de l’UE par les autorités publiques. Les centres SOLVIT font partie de l’administration nationale et sont chargés d’offrir, dans un délai de dix semaines, de réelles solutions aux problèmes rencontrés par des citoyens. Bien que ce service soit relativement nouveau, il semble bien fonctionner et permettre de résoudre plusieurs problèmes vécus par les citoyens sur des questions telles que les droits à la sécurité sociale, la reconnaissance des diplômes et les permis de résidence.

  • 10  L’article 211 du traité instituant la Communauté européenne exige de la Commission qu’elle s’assur (...)

62Cependant, les problèmes issus d’une interprétation erronée ou d’une mise en œuvre inadéquate de la législation peuvent exiger qu’un citoyen aille plus loin dans la recherche d’une solution appropriée. Logiquement, les citoyens croyant qu’un État membre ne respecte pas la législation de l’Union cherchent plus souvent une solution au niveau de l’Union. Certains citoyens se plaignent auprès de la Commission européenne en raison de son rôle de gardienne du traité10. Cela peut éventuellement conduire la Commission à soumettre une question à la cour de justice en vertu de l’article 226 du traité instituant la Communauté européenne. Toutefois, plusieurs requérants espèrent que la Commission pourra résoudre rapidement leur problème à l’étape administrative qui précède le recours aux tribunaux, selon la procédure de l’article 226.

63Les citoyens peuvent également déposer des pétitions au Parlement européen en vue de dénoncer des infractions. En pratique, c’est souvent à la Commission qu’il revient d’examiner ces cas.

64Il serait plus efficace et davantage en accord avec le principe de subsidiarité que la plupart de ces cas soient traités localement, c’est-à-dire au niveau de l’État membre. Cela permettrait aussi d’éviter une surcharge de la procédure prévue par l’article 226 de la Commission ainsi que de la procédure de pétition au Parlement européen.

La subsidiarité dans les solutions

65Au sein de l’Union européenne, la subsidiarité est un principe fondamental de gouvernance. Les lois et les politiques de l’UE sont pour la plupart administrées par les autorités publiques des États membres aux niveaux national, régional et local. Donc, en pratique, le respect de la règle de droit et des droits individuels découlant de la législation de l’UE dépend largement de la qualité de l’administration au sein de l’État membre et de l’existence de recours efficaces lorsque nécessaire.

  • 11  Cas 6/64, Costa c. ENEL 1964 ECR 585.

66Une des plus grandes avancées de l’intégration européenne fut sans contredit le développement d’une subsidiarité au niveau des recours judiciaires. Un des premiers jalons de cette réussite fut le cas Costa c. ENEL11, durant lequel la cour de justice dit que le traité de la Communauté économique européenne avait créé son propre système légal, lequel était devenu partie intégrante des systèmes légaux des États membres et que leurs cours étaient tenues de l’appliquer.

67Cela ne fut que le début. La cour de justice alla de l’avant en développant une jurisprudence abondante qui renforça le pouvoir des juges nationaux et leur donna la responsabilité d’élaborer des recours efficaces contre les autorités publiques des États membres dans le but de protéger les droits individuels sous la juridiction de l’UE.

68La logique de subsidiarité devrait également s’appliquer aux recours non judiciaires. Le mandat du médiateur européen se limite aux institutions et organes de l’Union. Il ne peut enquêter sur des plaintes qui concernent les autorités publiques au sein des États membres, et cela, même lorsque des droits en lien avec la législation de l’UE sont en cause. Ce sont ses homologues, aux niveaux national, régional et local des États membres, qui sont habilités à gérer les allégations de non-application de la législation européenne ou de non-respect des droits découlant de cette dernière par les autorités publiques d’un État membre.

La primauté

69La primauté de la législation de la Communauté est un autre point important en la matière. La primauté suppose que l’ensemble des autorités publiques des États membres appliquent la législation de la Communauté entièrement et correctement. Puisque les médiateurs supervisent les autorités publiques, ils ont un rôle clé à jouer afin d’assurer le respect de cette obligation. Et bien que cela puisse être moins évident, les médiateurs, partie eux-mêmes des autorités publiques, ont le devoir de travailler, dans les limites de leur champ de compétence, à la protection des droits qui découlent de la législation de l’UE. D’ailleurs, lors du dernier séminaire des médiateurs nationaux des États membres de l’UE, tenu à La Haye en 2005, l’avocat général Maduro de la Cour européenne de justice est allé jusqu’à dire que les médiateurs devaient, à l’intérieur de leur champ de compétence, et à l’instar des tribunaux, faire fi de toute règle nationale qui les empêcherait de protéger les droits européens.

70Pris dans leur ensemble, tous ces aspects donnent un aperçu du rôle que peuvent jouer les médiateurs des États membres de l’UE en vue de protéger les droits des citoyens découlant de la juridiction de l’UE. Il s’agit là d’une conception que le médiateur européen a défendue avec enthousiasme auprès de ses collègues.

71S’assurer de la mise en œuvre complète et adéquate de la législation de l’Union ne consiste pas seulement à fournir des recours efficaces aussi crucial cela soit-il. Cette tâche requiert aussi un travail difficile et minutieux de renforcement de la capacité des autorités publiques des États membres à respecter la loi, les principes de bonne administration et les droits de l’homme. Les médiateurs sont particulièrement bien outillés pour combiner ces fonctions réactives et proactives, et créer une synergie entre elles. C’est un point sur lequel l’avocat général Maduro a aussi insisté au séminaire de La Haye. Selon lui, « les médiateurs peuvent jouer un rôle clé dans “l’éducation” des autorités publiques à propos de leurs obligations concernant la mise en œuvre de la législation de l’UE ». Cette fonction éducative est aussi vitale si nous convenons d’encourager le sentiment d’appartenance des administrations publiques des États membres par rapport aux lois et politiques de l’UE.

72Il est utile de rappeler les commentaires que l’avocat général a formulés à La Haye en ce qui a trait à l’« avantage comparatif » qu’ont les médiateurs par rapport aux cours. Dans le domaine de la mobilité des personnes, par exemple, une réparation judiciaire n’est souvent pas efficace compte tenu des dépenses et du temps requis. Les individus qui font face à un obstacle sérieux dans la jouissance de leur liberté de circulation, tel que la non-reconnaissance d’un diplôme, n’ont pas les moyens d’attendre plusieurs années pour un règlement judiciaire. Les médiateurs sont bien placés pour compléter le travail des tribunaux et ainsi répondre aux préoccupations des citoyens à cet égard.

Le réseau européen de médiateurs

73Le médiateur européen a toujours considéré comme une priorité la coopération avec les médiateurs des États membres. En 1996, il organisa un séminaire pour les médiateurs de l’UE au cours duquel il fut convenu d’établir, sur une base égalitaire, une forme flexible de coopération volontaire visant à promouvoir la circulation de l’information à propos de la législation de la Communauté et de sa mise en œuvre, ainsi qu’à faciliter le transfert des plaintes à l’organisme le plus apte à les traiter.

74Le premier pas concret en ce sens fut la création d’un réseau d’agents de liaison, agissant comme premier point de contact pour chaque bureau de médiateur. Il fut convenu d’organiser des séminaires réunissant les médiateurs nationaux, ayant lieu en principe tous les deux ans, ainsi que des rencontres régulières entre les agents de liaison. À ce jour, des moyens de communication efficaces se sont développés à travers un site internet interactif, un forum de discussion en ligne, un service électronique de nouvelles quotidiennes et un bulletin de liaison biannuel.

75La résultante de ces initiatives fut la mise en place d’un réseau européen de médiateurs constitué de quatre-vingt-dix bureaux dans trente et un pays à travers l’Europe qui coopèrent systématiquement pour assurer le transfert des plaintes, l’échange d’information à propos de la législation de l’UE et la diffusion des meilleures pratiques.

76Le réseau européen de médiateurs est foncièrement très diversifié. Les institutions membres comprennent celles des pays nordiques qui ont vu naître l’institution de médiateur, y compris les variétés quelque peu différentes de la Suède et du Danemark, les médiateurs qui furent créés à différentes époques au cours de la première vague d’expansion, les médiateurs de la deuxième vague tels que ceux d’Espagne, de Grèce et du Portugal et les médiateurs d’Europe postcommuniste, nés lors de la troisième vague.

77Cette grande diversité constitue l’une des clés du succès de l’institution de médiateur : sa flexibilité, un trait caractéristique qui permet aux médiateurs de s’adapter prudemment à différents environnements constitutionnels, juridiques, culturels et politiques. Cela lui permet aussi d’intervenir en complément du rôle fondamental des cours dans la protection et la promotion des droits fondamentaux et de l’homme.

78Ensemble, les médiateurs européens visent à s’assurer que les citoyens puissent jouir concrètement des droits fondés dans la législation de l’UE, en transférant les cas à l’organisme le plus approprié.

79Pour chacun des cas évoqués ci-dessous, le médiateur européen, avec le consentement préalable de la partie plaignante, a transféré la question au médiateur national compétent afin qu’une solution soit trouvée. Par exemple, dans plusieurs affaires relatives à la nature discriminatoire d’un statut espagnol vis-à-vis des prestations de sécurité sociale pour personnes invalides, le médiateur européen, au contraire de son homologue espagnol, n’avait aucun pouvoir de lancer une enquête. Dans un cas semblable, le médiateur européen n’était pas autorisé à lancer une enquête concernant des frais d’admission exigés à un citoyen grec ainsi qu’à un touriste étranger pour visiter le Parthénon à Athènes. Cependant, son homologue grec en avait le pouvoir et a ainsi ouvert une enquête. À propos d’une plainte déposée par l’épouse (étrangère) d’un soldat britannique et qui dénonçait le fait qu’on lui facturait injustement, en raison de sa nationalité, des frais de scolarité, le médiateur européen n’a pu interroger les autorités britanniques, tandis que le médiateur parlementaire du Royaume-Uni, lui, avait le pouvoir de le faire. Une coopération étroite entre les médiateurs européens est un aspect central du travail du médiateur européen, destiné à faciliter une résolution rapide et efficace des plaintes individuelles.

80La section « liens » du site internet du médiateur européen comprend des liens vers des sites de médiateurs nationaux et régionaux de toute l’Europe. En 2006, plus de quarante-quatre mille visites ont été recensées, ce qui démontre clairement la valeur ajoutée que représente pour les citoyens le travail du médiateur européen dans la coordination du réseau européen de médiateurs.

81Une telle coopération est des plus importantes dans un contexte où les contacts entre et parmi les différentes administrations des États membres et les institutions de l’UE ont, depuis quelques années, substantiellement augmenté en termes de portée et d’intensité, particulièrement dans les domaines reliés à la sécurité. Des organes tels que le Collège européen de police, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, l’Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information, Eurojust et l’Agence européenne de sécurité aérienne, ont une forte représentation nationale. Le maillage est essentiel à leur fonctionnement. Ces organismes constituent la partie visible d’une Union européenne où les administrations à tous les niveaux coopèrent considérablement.

82Dans le but de promouvoir et de protéger les droits des citoyens et des résidants, la coopération entre les administrations doit être égalée par une coopération entre les médiateurs. D’une part, les médiateurs sont bien placés pour offrir un autre recours aux individus lorsque les administrations publiques n’appliquent pas correctement la législation de l’UE et, d’autre part, pour éviter que de telles pratiques administratives ne se répètent en éduquant et en encourageant les autorités publiques ainsi qu’en s’attaquant aux problèmes systémiques.

83Malgré le succès indiscutable de leur coopération jusqu’à présent, les médiateurs européens ne devraient pas tomber dans la complaisance, voire l’autosatisfaction. Nos sociétés, qui évoluent rapidement, apportent certes leur lot de bénéfices, mais aussi de nouvelles menaces pour les droits des citoyens. Par exemple, la protection des renseignements personnels et de la vie privée, la liberté d’expression et le droit à un traitement équitable, sont autant de domaines où les médiateurs doivent être particulièrement vigilants. Sur une telle toile de fond, il y a à la fois une opportunité et un besoin d’aller plus loin dans la consolidation et la promotion de la contribution des médiateurs à une culture européenne légale et politique en constante évolution.

Conclusion

84Le processus d’intégration européenne a évolué à un rythme variable, mais chaque petit succès a eu pour résultat de donner plus d’attention aux attentes des citoyens européens. Les droits des citoyens et des résidants de l’Union devraient constituer le fondement même de l’Europe. C’est seulement en s’assurant que ces droits ont une portée réelle que les individus pourront voir les résultats concrets découlant de l’intégration européenne et être protégés contre les abus et l’arbitraire des institutions de l’Union européenne ou des autorités nationales lorsqu’elles mettent en œuvre la législation de l’UE.

85En conséquence, la reconnaissance de ces droits et l’existence de moyens efficaces pour les garantir aident à légitimer les activités de l’Union. Depuis le traité de Maastricht jusqu’à nos jours, la question pour le moins épineuse de la légitimité de l’Union a constamment occupé l’avant-scène de la réalité politique. Bien qu’une vision et un leadership politiques soient requis afin de résoudre le problème, il en va de même de la nécessité de produire des résultats. Plus particulièrement, il n’est pas suffisant de promettre aux citoyens certains droits. Ces droits doivent être octroyés et respectés dans la pratique et il doit y avoir des recours rapides et efficaces pour les citoyens lorsque les choses tournent mal. La protection des droits des citoyens est aussi un facteur positif d’intégration puisqu’il aide à renforcer la structure démocratique de l’Union et les valeurs européennes communes.

86Depuis son avènement, l’institution du médiateur européen a lutté pour une Union européenne plus ouverte et démocratique, au sein de laquelle la règle de droit et le respect des droits de l’homme sont des principes primordiaux. La stratégie du médiateur a toujours été de faciliter la participation citoyenne dans le développement des lois et des politiques de l’UE, menant ainsi à l’autonomisation (empowerment) des citoyens. Le travail du réseau européen de médiateurs a aidé à garantir la mise en œuvre de ces lois par les administrations publiques des États membres, permettant de ce fait de concrétiser les droits promis aux citoyens.

87Le défi pour les médiateurs est d’aider à mettre les droits des citoyens à l’avant-scène des développements au sein de l’Union, et cela, non seulement dans la théorie, mais dans la réalité. Les médiateurs ont un rôle critique à jouer dans l’amélioration des pratiques quotidiennes des administrations à travers l’ensemble du territoire de l’Union européenne.

Haut de page

Notes

1  Le traité sur l’Union européenne fut signé à Maastricht le 7 février 1992. Il devint effectif le 1er novembre 1993.

2  Le traité d’Amsterdam fut signé le 2 octobre 1997. Il devint effectif le 1er mai 1999.

3  Article 255 du traité instituant la Communauté européenne.

4  Le traité de Nice fut signé le 26 février 2001. Il devint effectif le 1er février 2003.

5  Europol est l’office européen de police. Il s’agit de l’organe responsable d’améliorer la coopération entre les corps de police des États membres et les autorités douanières. Eurojust est l’unité de coopération judiciaire européenne. Il s’agit de l’organe chargé d’améliorer l’efficacité de la lutte contre les formes graves de criminalité par une meilleure coopération judiciaire au sein de l’UE.

6  Décision du Parlement européen du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur, Journal officiel de l’UE, L113/15, 4.5.1994.

7  www.ombudsman.europa.eu/report/fr/default.htm#19951999

8  www.ombudsman.europa.eu/code/fr/default.htm

9  http://ec.europa.eu/solvit/site/index_fr.htm

10  L’article 211 du traité instituant la Communauté européenne exige de la Commission qu’elle s’assure que les clauses du traité et que les mesures prises par les institutions pour s’y conformer soient appliquées.

11  Cas 6/64, Costa c. ENEL 1964 ECR 585.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Nikiforos Diamandouros , « Renforcer la légitimité de l’Union : le médiateur européen et l’Europe citoyenne », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 09 septembre 2015, consulté le 26 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1773 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1773

Haut de page

Auteur

Nikiforos Diamandouros

Nikiforos Diamandouros est le médiateur européen.

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org