Navigation – Plan du site
Des gardiens de l'éthique

Vérification et éthique gouvernementale

Sheila Fraser

Résumé

Dans cet article, la vérificatrice générale du Canada explique de quelles façons elle tente de concilier les questions d’éthique gouvernementale avec son mandat de vérification. Pour ce faire, elle trace d’abord l’historique des différents volets éthiques traités au cours des dernières années dans ses rapports de vérification. Elle se penche par exemple sur les cas de l’ancien commissaire à la protection de la vie privée et celui de l’ancien enquêteur correctionnel. Sa conclusion est que même si le manque d’éthique est une exception, il demeure nécessaire de se doter de mécanismes de contrôle crédibles pour appuyer le comportement éthique dans nos démocraties.

Haut de page

Texte intégral

1J’ai souvent constaté qu’un grand nombre de personnes pensent que la mission du bureau du vérificateur général du Canada est de mettre au jour le gaspillage et la mauvaise gestion dans les institutions gouvernementales. Même si cela est parfois le résultat de nos vérifications, il ne faudrait pas limiter notre rôle à ces éléments et négliger l’aspect constructif de notre travail. En tant que vérificateur externe de l’administration publique fédérale, notre bureau effectue des vérifications qui révèlent, bien sûr, des problèmes de gestion plus ou moins graves. Ces vérifications permettent aussi de déterminer les causes de ces problèmes, de formuler des recommandations visant des améliorations, et de promouvoir de saines pratiques de gestion. Par l’entremise de nos vérifications de gestion, nous aidons donc le gouvernement à éviter le gaspillage et à bien gérer ses ressources. Il ne faut pas oublier non plus qu’il nous arrive de constater des pratiques exemplaires de gestion et nous ne nous privons pas de le signaler et d’en féliciter les auteurs. En fait, depuis 2001, sur environ cent cinquante vérifications, seulement trois ou quatre ont mis en lumière de sérieux problèmes d’éthique.

2Les vérifications de gestion (appelées auparavant vérifications de l’optimisation des ressources) permettent de répondre aux questions suivantes : les programmes gouvernementaux sont-ils gérés de manière à accorder toute l’importance voulue à l’économie, à l’efficience et aux effets sur l’environnement ? Le gouvernement dispose-t-il de moyens pour mesurer l’efficacité de ses programmes ? Les vérifications de gestion ne mettent pas en question les mérites des politiques du gouvernement ; cela n’est pas leur rôle. Elles examinent les pratiques de gestion, les contrôles et les systèmes d’information du gouvernement en fonction des bonnes pratiques et des politiques administratives publiques en vigueur. Le bureau communique ses constatations dans un rapport au Parlement ; celles-ci permettent de cerner les secteurs qui fonctionnent bien et de formuler des recommandations sur ceux à améliorer.

3Parfois, les ministères commencent même à apporter des correctifs pendant la vérification. Dans certains cas, ils découvrent de meilleures méthodes à utiliser au cours du processus de vérification. Dans d’autres cas, le simple fait d’être soumis à une vérification leur permet d’acquérir une nouvelle perspective sur ces questions.

4Quelle qu’en soit la raison, nous avons des preuves solides que le gouvernement prête attention aux résultats de nos travaux. Nous voyons nos vérifications comme des outils d’apprentissage pour le gouvernement et nous croyons qu’elles peuvent contribuer à renforcer les institutions publiques, à améliorer le bien-être des Canadiens et à favoriser la démocratie au sein de la société.

5Un des piliers d’une société saine est la confiance qu’ont ses citoyens dans les institutions publiques, dans la probité des fonctionnaires qui administrent leurs taxes. Pour bien fonctionner, le gouvernement doit avoir le consentement et la collaboration des citoyens. Il a besoin, par exemple, que ceux-ci déclarent honnêtement leurs revenus, répondent au recensement du bureau de la statistique et, surtout, qu’ils exercent leur droit de vote lors d’élections générales. Si la confiance dans les institutions publiques s’effrite en raison de scandales, les citoyens se méfieront du gouvernement qui devra en conclure que les mesures qu’il adopte sont jugées de moins en moins légitimes et efficaces. De là toute l’importance de celles qui permettent de maintenir et de cultiver le respect de l’éthique au sein du gouvernement.

6On m’a demandé, dans le cadre de cet article, d’expliquer comment nous concilions vérification et questions d’éthique. Il est vrai que nous ne ciblons pas directement les problèmes d’éthique dans nos vérifications. Celles-ci nous ont appris cependant depuis longtemps qu’on ne peut dissocier éthique et bonne gouvernance. Le gouvernement est géré par des personnes, non par des systèmes. Ce sont des femmes et des hommes qui élaborent les politiques et les programmes, qui veillent à la bonne gestion de milliards de dollars de dépenses annuelles du gouvernement. Leurs décisions ont un effet important sur à peu près tous les aspects de notre société.

7Nous nous penchons sur divers aspects de l’éthique gouvernementale depuis plus de douze ans. En plus d’avoir effectué des études approfondies des initiatives liées aux valeurs et à l’éthique au gouvernement fédéral, nous avons, au cours des dernières années, examiné des cas précis qui nous ont été soumis parce qu’on y soupçonnait des manquements à l’éthique.

Code d’éthique et autres rapports

8En 1995, mon prédécesseur au poste de vérificateur général, Denis Desautels, proposait un cadre éthique pour l’ensemble du gouvernement, qui fournirait une certaine assurance que les décisions au gouvernement seraient prises dans l’intérêt public. Ce cadre mettait l’accent sur un énoncé de principes, le leadership, l’habilitation des fonctionnaires, la transparence dans la prise de décision, la formation en éthique, et un mécanisme pour discuter des problèmes d’éthique et les signaler. Nous affirmions à l’époque que le renforcement de l’éthique au gouvernement devait être un processus continu afin d’intégrer les considérations de cette nature dans la prise de décision quotidienne.

9Ce rapport, La sensibilisation à l’éthique et à la fraude au gouvernement, a touché une corde sensible. Il a mené à la réalisation de divers projets fédéraux dans le domaine, le plus important étant la publication, en 1996, du Rapport du groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique, mieux connu sous le nom de « rapport Tait », du nom du président du groupe de travail, John Tait, un haut fonctionnaire chevronné. Mais ce rapport est passé largement inaperçu et la plupart de ses recommandations n’ont pas été appliquées à l’époque.

10En 2000, nous avons utilisé le rapport Tait et d’autres études récentes comme point de départ pour jeter un regard neuf sur les valeurs et l’éthique. Dans le rapport Les valeurs et l’éthique dans le secteur public fédéral, nous avons alors proposé un cadre d’action comprenant huit mesures prioritaires afin de renforcer le leadership. Nous avons incité le gouvernement à indiquer clairement ce qu’il entendait par responsabilité ministérielle et responsabilité des hauts fonctionnaires.

11Après la publication de ce rapport, le gouvernement a adopté plusieurs directives et principes visant à améliorer la reddition de comptes et l’éthique. Ainsi, il a élaboré sa Politique sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail, qui est entrée en vigueur en novembre 2001. En juin 2003, il présentait le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, qui remplaçait les directives en vigueur à l’époque. Le code présente quatre séries de valeurs – démocratiques, professionnelles, liées à l’éthique et liées aux personnes – et fait état de la nécessité de concilier ces différentes valeurs dans l’intérêt du public. Il stipule également que tous les fonctionnaires qui appartiennent au « noyau » de la fonction publique doivent y souscrire ; c’est là une condition d’emploi dans la fonction publique. La dérogation au code est considérée comme un acte fautif qui doit être signalé. Mais le code comporte aussi des faiblesses. On y trouve des termes comme « intérêt public », « objectivité », « impartialité », « loyauté et intégrité », qui n’ont pas été définis adéquatement parce qu’on présumait qu’ils étaient suffisamment explicites. Le document ne donne aucune indication sur la façon de définir l’intérêt public dans une situation donnée. Il n’indique pas non plus comment concilier les diverses valeurs, ni comment leur attribuer une priorité. Il n’y a ni modèle sur la façon d’appliquer le code, ni date d’échéance pour le mettre en œuvre, ni ressources qui soient désignées pour le faire.

12En 2004, dans notre étude du code et des mesures connexes prises par le gouvernement, La reddition de comptes et l’éthique au gouvernement, nous pressions le gouvernement de donner suite à ces préoccupations. Nous croyons aussi que, à moins que les gestionnaires ne donnent eux-mêmes l’exemple en appliquant les dispositions du code, leurs subalternes ne seront plus enclins à y adhérer. Le cynisme qui risque de s’installer minerait tout ce que le gouvernement cherchait à accomplir avec l’adoption du code.

13En même temps, nous déposions au Parlement les résultats de notre vérification de gestion sur les activités de commandites, de publicité et de recherche sur l’opinion publique du gouvernement fédéral. Ce rapport allait au cœur des enjeux soulevés dans notre chapitre sur la reddition de comptes et l’éthique au gouvernement. Il révélait que des sommes considérables ont été versées à des agences de communications en honoraires et en commissions sans justification. Il mettait en lumière un manquement à la bonne conduite des affaires publiques sous deux aspects : dans la gestion globale du programme des commandites et dans la conduite de certaines personnes. Dans plusieurs cas, les fonds des commandites avaient été transférés à des sociétés d’État, dans le cadre d’un mécanisme qui semblait avoir été expressément conçu pour verser des commissions à des agences de communications, tout en camouflant la source des fonds et la vraie nature des opérations. Ce subterfuge faisait peu de cas du respect envers le Parlement et du processus d’attribution des crédits parlementaires. Notre rapport, qui mènera à la création d’une commission d’enquête, à des poursuites criminelles et à des peines d’emprisonnement pour plusieurs des acteurs clés, a soulevé l’indignation du public à un point que nous n’aurions pu imaginer deux ans plus tôt, au moment où nous avions commencé la vérification. Il a surtout remis à l’ordre du jour les questions d’éthique gouvernementale.

14En 2006, dans un rapport intitulé La bonne conduite des affaires publiques : les organismes de sécurité publique et de protection civile, nous avons examiné les aspects clés d’une bonne conduite des affaires publiques à la Gendarmerie royale, au Service correctionnel et à l’Agence des services frontaliers. Ces trois organismes emploient quelque quarante mille fonctionnaires et dépensent environ 5,6 milliards de dollars chaque année. Ils ont donc un effet déterminant sur la conduite des affaires du gouvernement fédéral dans son ensemble. Nous avons découvert que les employés des organismes de sécurité publique commencent à peine à recevoir l’information concernant leur propre programme de valeurs et d’éthique. De plus, de nombreux employés ne croient pas que la haute direction juge le programme important. Malgré l’existence de programmes de valeurs et d’éthique qui facilitent la divulgation des actes fautifs, la moitié des employés sondés dans ces trois organismes n’étaient pas au courant de l’existence de ces programmes. Seulement la moitié des employés croyaient que leur organisation prendrait des mesures à la suite de rapports d’actes fautifs et beaucoup ne croyaient pas que les personnes qui signalent des cas de mauvaise conduite au travail sont généralement respectées. En fait, les employés craignaient de divulguer des actes fautifs car ils ne faisaient pas confiance à la direction et à leurs collègues.

Pour implanter l’éthique : donner l’exemple

15Comme exemples, j’aimerais évoquer deux cas de hauts fonctionnaires fédéraux, celui de l’ancien commissaire à la protection de la vie privée et celui de l’ancien enquêteur correctionnel. Nos vérifications, en 2003 pour le premier et en 2006 pour le second, nous ont permis de conclure que tous deux avaient eu des comportements contraires à l’éthique : ils ont, de façon presque similaire, abusé de leurs pouvoirs discrétionnaires et ont dépensé des fonds publics de manière déraisonnable et injustifiable, sans tenir compte des principes de prudence et de probité.

16Nous avons pu constater des défaillances majeures des contrôles en matière de gestion financière, de gestion des ressources humaines, de passation de contrats, de voyages et d’accueil. Dans les deux cas, des cadres de direction ont fermé les yeux sur des violations des lois et des politiques, des lignes directrices et des principes fondamentaux de gestion. Nous avons également dû constater que les organismes centraux n’avaient malheureusement pas utilisé leurs propres mécanismes de surveillance pour prévenir les abus, pour les détecter et y mettre fin.

17Quelles conclusions peut-on tirer de nos travaux de vérification ? Voici en bref ce qu’ils nous ont appris sur les questions d’éthique au gouvernement fédéral.

18Le manque d’éthique est une exception. D’après notre expérience, la grande majorité des fonctionnaires adhèrent à des normes d’éthique élevées et gèrent les fonds publics avec une grande prudence. Le comportement contraire à l’éthique est bien plus souvent l’exception que la règle dans la fonction publique canadienne. Malheureusement, ce sont les quelques cas d’abus qui attirent l’attention, alors que le travail diligent des autres fonctionnaires passe inaperçu ou, pis encore, s’en trouve terni par la même occasion. Mais comme on dit souvent, les bonnes nouvelles ne font pas les manchettes.

19Le risque est plus élevé dans les petits organismes. Les conseils, les commissions du gouvernement fédéral, de même que les petits organismes gouvernementaux, ont souvent à leur tête des dirigeants recrutés dans le secteur privé pour leur compétence dans un domaine précis. N’ayant pas été formés au sein de la fonction publique, ils n’ont souvent ni l’expérience ni la connaissance des exigences propres au secteur public en matière de gestion et de contrôles, ni des valeurs et des attentes en matière de gouvernance. De plus, avec un personnel réduit (cinq cents employés ou moins), les structures de gestion dans ces organismes sont souvent informelles et les employés sont fréquemment appelés à cumuler plusieurs tâches et responsabilités, qui seraient normalement réparties entre un plus grand nombre de fonctionnaires dans les grandes organisations. Parmi les petits organismes, très peu ont une fonction de vérification interne et, jusqu’à récemment, ils ne faisaient pas l’objet de vérifications de la part du Secrétariat du conseil du trésor. La plupart n’ayant pas à produire d’états financiers distincts, ils échappent aussi aux vérifications financières systématiques de notre bureau. Notre prochain rapport au Parlement, prévu pour la fin d’octobre 2007, contiendra les résultats d’une vérification des contrôles appliqués par trois petits organismes dans des secteurs précis. De plus, nous entamons deux vérifications qui porteront sur l’administration des petits organismes ; les résultats de ces travaux devraient être connus vers la fin de 2008.

20La multiplication de règles n’est pas la solution. En réaction à un scandale, la tentation est grande d’ajouter des règles et des contrôles. Nous ne croyons pas que ce soit la voie à suivre. Si des fonctionnaires veulent commettre des méfaits, ce ne sont pas des règles additionnelles qui vont les en empêcher. De plus, la multiplication des règles et des contrôles coûte cher et peut freiner l’innovation. Alors qu’il est primordial d’adopter de nouvelles approches et de nouvelles façons de faire pour répondre aux défis de l’heure, la multiplication des règles pourrait inciter les cadres supérieurs à prendre moins de risques raisonnables ou à être moins portés à innover ; ce ne serait pas là rendre service aux Canadiens. Il est cependant impératif de s’assurer que les règles existantes sont respectées. Et quand ces règles sont violées, il doit y avoir des conséquences.

21La dénonciation n’est pas une panacée. Si je peux me permettre d’établir une comparaison avec le monde du sport, je dirais qu’il est préférable pour les joueurs de suivre les règles de leur propre gré plutôt que de voir l’arbitre imposer une pénalité. Au moment où un fonctionnaire donne l’alerte en dénonçant un acte répréhensible, il est déjà trop tard. Des études successives montrent que les fonctionnaires veulent des outils qui leur permettent de respecter des valeurs supérieures et de maintenir des normes d’éthique élevées. Aussi, nous croyons que les ministères et les organismes devraient s’attacher à faire mieux connaître leurs propres programmes en matière d’éthique.

22Il est nécessaire de se doter de mécanismes crédibles pour appuyer le comportement éthique. Les politiques et les programmes de valeurs et d’éthique, tout comme les mécanismes de divulgation interne, ne suffisent pas à eux seuls à garantir que les fonctionnaires utilisent les fonds et les biens publics dans l’intérêt de la population et non dans leur propre intérêt, et que leur conduite puisse toujours résister à un examen public minutieux. Encore faut-il que les mécanismes pour appuyer le comportement éthique soient crédibles. Les employés doivent aussi être convaincus que la direction donnera suite à leurs rapports, que leur divulgation restera confidentielle et que leurs pairs continueront de les respecter.

23L’exemple doit venir du sommet. Comme dans toutes les collectivités, on trouve dans les organismes gouvernementaux des réseaux de communications informels, des relations personnelles et des normes qui forment ce qu’il est convenu d’appeler la « culture » de l’organisme. Il est donc important que les dirigeants, à tous les niveaux, donnent l’exemple en ayant une bonne conduite et en exerçant une influence positive sur la culture de l’organisme. Nous avons besoin de gestionnaires qui se font les champions des valeurs et de l’éthique pour promouvoir ces valeurs, les rendre crédibles, et donner l’exemple.

24Ces dernières années, les gouvernements successifs ont tenté d’améliorer la reddition de comptes, de même que les valeurs et l’éthique, pour les ministres, les sous-ministres et les fonctionnaires. Nous sommes fiers du rôle joué par notre bureau à cet égard et nous continuerons d’appuyer les efforts du gouvernement visant à faire davantage.

25À notre avis, les institutions publiques du Canada demeurent, fondamentalement, saines. Le fait même que l’on puisse parler d’éthique, soulever des problèmes et en discuter franchement sur la place publique témoigne de la vitalité de nos institutions publiques et de notre démocratie.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Sheila Fraser , « Vérification et éthique gouvernementale », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 09 septembre 2015, consulté le 29 avril 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1771 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1771

Haut de page

Auteur

Sheila Fraser

Sheila Fraser était la vérificatrice générale du Canada de 2001 à 2011.

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org