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Des gardiens de l'éthique

Le commissaire au lobbyisme du Québec, dernier-né des gardiens de l’État

Laetitia Contet et André Ouimet

Résumé

Ce texte traite du commissaire au lobbyisme en tant que dernier-né des gardiens de l’État québécois. On reconnaît d’abord le caractère légitime des pratiques de lobbyisme. Par la suite, le contexte d’émergence de ce poste, sa mission et ses pouvoirs sont décrits. Les auteurs terminent en mentionnant que le commissaire au lobbysme ne peut assurer pleinement son rôle de gardien de l’État sans la collaboration des titulaires de charge publique.

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Texte intégral

1Jugeant de la nécessité de rendre transparentes les activités de lobbyisme et d’en encadrer la pratique, l’Assemblée nationale du Québec a adopté en 2002, à l’unanimité, la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme et a créé le poste de commissaire au lobbyisme pour surveiller et contrôler les activités de cette nature exercées auprès des titulaires de charge publique. La création et la nomination de ce dernier-né des gardiens de l’État au Québec constituent un événement majeur sur lequel nous reviendrons largement dans la suite de cet article.

  • 1  Au Canada, les lois reconnaissent toutes la légitimité du lobbyisme. De même, dans l’affaire Zunde (...)
  • 2  L’article 1 de la loi précise que le lobbyisme constitue un moyen légitime d’accès aux institution (...)

2Même si la légitimité des pratiques d’influence dans l’action publique est reconnue et admise dans un certain nombre de textes constitutionnels ou législatifs1, il est toutefois important de considérer qu’a priori cette légitimité ne va pas de soi. Pour illustrer ce propos, notons que, d’une part, le législateur québécois a dû intervenir par voie législative pour reconnaître cette légitimité2 et que, d’autre part, les activités d’influence sur le décideur public sont loin d’être reconnues comme légitimes dans toutes les démocraties. C’est sur ce point que nous souhaitons retenir l’attention, avant d’engager plus avant notre réflexion sur l’instauration du commissaire au lobbyisme du Québec comme nouveau gardien de l’État au Québec.

Vers la reconnaissance du caractère légitime des activités de lobbyisme

3La reconnaissance du caractère légitime des activités de lobbyisme, voire la mise en place d’un gardien de l’État chargé de veiller au bon exercice de celles-ci, sont indéniablement à même de renforcer le processus de transparence et de contrôle de l’action publique. Les communications d’influence, qu’elles soient ou non publiquement ou juridiquement reconnues, existent bel et bien. Qu’il s’agisse des conseils d’un cabinet juridique, des avis d’un corps professionnel, de la consultation d’experts sur des questions très techniques, le décideur public est aujourd’hui en permanence confronté à cette réalité. Toutefois, il est intéressant de noter que face à cet état de fait, face à une réalité sociale bien établie, la reconnaissance officielle de la légitimité de telles pratiques n’est pas encore acquise, voire admise, dans un certain nombre de démocraties.

  • 3  C. Doré, G. Denis et C. Autier, « Lobbies : l’ère du soupçon », Le Figaro magazine, édition intern (...)
  • 4  H. Constanty et V. Nouzille, Députés sous influences, enquête sur le vrai pouvoir des lobbies à l’ (...)

4En France, par exemple, le terme même de « lobbyisme » n’existe pas et celui de « lobby » a une connotation péjorative3. Cependant, le terme « lobbyisme » peut être compris comme l’ensemble des activités d’influence existant, et reconnu comme tel, dans le processus décisionnel. L’existence même des activités d’influence a longtemps relevé du secret, de l’indicible. Étymologiquement, le terme anglais lobby signifie « couloir ». Historiquement, les lobbys désignent en France les individus ou groupes qui ont un droit d’accès aux couloirs de l’Assemblée nationale grâce à un badge qui leur a été accordé de manière quasi arbitraire. Ils ne seraient qu’une cinquantaine à être autorisés à y circuler librement et à être inscrits sur une liste « secrète » qui fut d’ailleurs dévoilée récemment4. Le caractère péjoratif attribué au mot et aux actions d’influence inavouées – donc parfois perçues comme inavouables – qu’il désigne est incontestablement le fruit des zones d’ombre et de l’absence de transparence qui entourent ces groupes de pression.

  • 5  Selon l’article 27 de la Constitution française de 1958, « tout mandat impératif est nul ».

5Même si on lui préfère, en France, l’expression « groupement d’intérêt », la perception longtemps négative du phénomène, pourtant bien réel, doit être considérée comme la résultante de raisons historiques, sociolo-giques voire philosophiques particulières. Par exemple, la conception rousseauiste selon laquelle aucun intérêt particulier ne saurait entraver l’expression de la volonté générale peut constituer un facteur d’explication. Rappelons à cet égard le refus constitutionnel de reconnaître un mandat impératif aux élus parlementaires5 et la reconnaissance légale du seul mandat représentatif selon lequel un élu n’est pas soumis aux instructions d’une partie de son électorat. Un élu représente la nation tout entière, sans qu’aucune limitation ni contrainte ne puisse être exercée sur lui. Notons également, à titre d’illustration, que le rejet du corporatisme à la fin du dix-huitième siècle avec la loi Le Chapelier a marqué un tournant dans la conception du rôle des groupes professionnels et de leur légitimité même à revendiquer leurs intérêts corporatistes. Cette perception négative a sans doute été renforcée par la tentative de rétablissement du corporatisme par le régime de Vichy. Ces divers facteurs ont pu contribuer a l’image collective négative des activités d’influence de toute sorte.

6Mais quelles que soient les raisons historiques d’une telle méfiance, à une époque de transparence comme la nôtre, une démocratie qui ne reconnaît pas officiellement l’existence d’activités d’influence ouverte dans le processus décisionnel, et surtout leur nature légitime, peut susciter une certaine suspicion autour de la réalité du pouvoir et éroder la confiance des citoyens envers l’action publique.

  • 6  O. Debouzy, « Le rôle du lobbying dans la démocratie technicienne », Après-demain, no 8, janvier-f (...)

7Pourtant, la reconnaissance du caractère légitime de ces activités apparaît d’autant plus nécessaire que l’on se situe dans une société de plus en plus complexe où la prise de décision politique doit être éclairée pour être fondée et légitimée. L’expertise est non seulement nécessaire mais fait aussi partie intégrante du processus décisionnel. Comme le constate Olivier Debouzy, « sa connaissance technique d’un sujet, sa familiarité avec les questions qu’il soulève et sa capacité de proposer des solutions pratiques en font [du lobbyiste] un interlocuteur légitime des pouvoirs publics6 ». Par ailleurs, à l’heure où la décentralisation s’accompagne d’une prolifération des décisions locales, les activités d’influence sur le processus décisionnel connaissent une croissance exponentielle dont il ne faudrait ni négliger la surveillance ni encore moins ignorer l’existence.

  • 7  X. Molénat, « Lobbie et groupes de pression », Sciences humaines, no 177, décembre 2006, p. 10.

8C’est d’ailleurs une tendance qui commence à se faire sentir sur le continent européen. À Bruxelles, les bureaux de consultants et autres cabinets d’expertise prolifèrent. Si en 1960 la Commission européenne comptait à peine quatre-vingt-dix groupes d’intérêt avec lesquels elle était en contact, la liste qu’elle établit régulièrement dénombre aujourd’hui entre deux mille et trois mille lobbyistes7. Bruxelles compterait près de quinze mille professionnels travaillant pour le compte d’associations professionnelles, de cabinets de consultants en affaires publiques, d’ONG, de think tanks, etc.

9Face à cet état de choses, la Commission européenne a récemment pris des mesures : le 3 mai 2006, elle a adopté un livre vert8 sur une initiative européenne en matière de transparence qui reconnaît que le lobbying est une « activité légitime dans le cadre d’un système démocratique », et le Parlement européen a mis en place un registre des lobbyistes accrédités et la commission a instauré un système d’enregistrement, bien que ses modalités et la mise à jour des données enregistrées restent facultatives.

  • 9  www.afcl.net/. Une autre association, l’Association française des conseils en affaires publiques, (...)

10En France, on pensait être loin de ce schéma de reconnaissance officielle et de mise en place sinon d’un contrôle, du moins d’un enregistrement. Et pourtant, l’espace public s’ouvre à de nouveaux débats et discours, où sont montrés sous un nouveau jour les groupes d’influence et les activités de lobbying. C’est le cas par exemple de l’Association française des conseils en lobbying et affaires publiques (AFCL) créée en 1991 qui tente de promouvoir l’utilité sociale de la profession des lobbyistes dans les médias, les écoles et les universités9. Elle exprime régulièrement dans les médias la nécessité d’une transparence en matière de lobbying voire l’instauration d’une déontologie du métier de lobbyiste. L’Association insiste sur les dérives et l’arbitraire que l’absence de reconnaissance légale du phénomène peut entraîner dans la démocratie française.

11Dans la même veine, et s’appuyant sur les avancées européennes en matière de transparence et d’enregistrement des activités de lobbying, une proposition de résolution « tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale pour établir des règles de transparence concernant les groupes d’intérêts » a été déposée à l’Assemblée nationale en novembre 2006 par deux députés, Mme Arlette Grosskost et M. Patrick Beaudoin10. En introduction, cette résolution explique que, « pour éviter des dérives, ces activités dites de lobbying doivent, à l’Assemblée nationale, être réglementées et soumises à un code de déontologie, à l’image des règles en vigueur au sein des institutions européennes et notamment du Parlement européen. C’est un préalable indispensable pour une communication efficace, transparente et constructive entre les parlementaires et les forces vives de la Nation. »

12Le dépôt de cette proposition de résolution constitue un événement important qui peut laisser entrevoir une nouvelle ère pour les lobbyistes français. L’heure sera peut-être bientôt à la reconnaissance de la légitimité des activités d’influence dans le processus décisionnel. Mais verra-t-on pour autant s’ouvrir un débat sur l’instauration d’un gardien de l’État, d’une autorité administrative indépendante chargée de surveiller et de contrôler les activités de lobbying auprès des décideurs publics ? Pour le moment, seul le Québec fait figure de précurseur dans ce domaine.

L’instauration d’un nouveau gardien de l’État au Québec

13Lorsque l’Assemblée nationale du Québec veut marquer l’importance particulière qu’elle accorde à une loi, en raison notamment de son apport à la qualité de la vie démocratique, elle se réserve souvent le droit de nommer les membres de l’organisme qu’elle a créé pour voir à son application. C’est ce qui s’est produit lors de l’adoption des lois créant la Commission d’accès à l’information, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse et la Commission de la fonction publique. Cette façon de faire confère aux personnes appelées à diriger les organismes en question une forte indépendance face au pouvoir exécutif – indépendance qui reste pourtant relative puisque ces organismes relèvent d’un ministre et que leur budget émarge à un ministère. Ces organismes apparaissent du reste à l’organigramme du ministère concerné.

14Toutefois, dans d’autres cas plus rares, l’Assemblée nationale nomme une personne, qu’on appelle d’ailleurs « personne désignée », qui n’aura de compte à rendre qu’à cette assemblée, afin de donner l’assurance à la population de sa plus grande indépendance. Ces personnes institutions sont les gardiens de l’État.

Les personnes désignées par l’Assemblée nationale

  • 11  À ce sujet, voir notamment : F. Dumont (dir.), La société québécoise après 30 ans de changement, Q (...)
  • 12  La création de ce poste date de 1868. On l’appelait à l’époque l’Auditeur général. En 1970, il pre (...)

15Autorités administratives indépendantes, ces institutions ont vu le jour, pour la plupart, dans l’après-guerre, période au cours de laquelle la société québécoise s’est métamorphosée. On se souviendra qu’au Québec la fin des années 1950 et le début des années 1960 ont marqué la naissance de la Révolution tranquille. Historiens, sociologues, politologues, simples observateurs, nombreux sont ceux qui ont commenté les bouleversements de la société d’alors11. Cette période fébrile vit la création de comités de citoyens et une vigilance accrue des assemblées d’élus. Des consensus sont alors établis et l’Assemblée nationale du Québec (qu’on a appelé Assemblée législative jusqu’en 1969) institue le vérificateur général12, le président général des élections en 1963 (qui sera connu à partir de 1977 sous le nom de directeur général des élections) et le protecteur du citoyen en 1968.

16Toutefois, un tel bouleversement ne fut pas un phénomène propre au Québec puisque toute la fédération canadienne a connu, elle aussi, son lot de changements. De même, les Trente Glorieuses, comme l’économiste Jean Fourastié a désigné ces années d’expansion économique, correspondent à une période qui a vu naître aussi des mouvements de démocratie participative. Il allait en être ainsi un peu partout en Occident.

  • 13  Si l’on excepte la Suède où la Constitution du pays, composée de quatre lois générales dont l’une (...)
  • 14  Une réflexion était déjà bien engagée avant le dépôt du projet de loi devant l’Assemblée nationale (...)

17Comment participer aux débats, y prendre part, sans obtenir de l’information ? Des lois favorisant l’accès à l’information devaient être adoptées. C’est ainsi que, bien après la Suède, les États-Unis et d’autres pays occidentaux ont adopté une loi assurant l’accès à l’information gouvernementale13. L’adoption de lois d’accès à l’information visait à permettre au citoyen de connaître le contenu des documents administratifs détenus par les organismes publics. Dans le même but, soit celui d’assurer la participation citoyenne, l’adoption de lois sur le lobbyisme, bien des années plus tard, allait permettre de savoir qui tente d’influencer les décideurs publics. Ainsi, le législateur a considéré opportun de voter la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme en 2002 instaurant une autorité indépendante chargée de surveiller et contrôler les activités de lobbyisme : le commissaire au lobbyisme du Québec14.

  • 15  Cette fonction a été créée au moment de l’adoption de la loi, par l’article 33.
  • 16  Différents dispositifs ont été retenus pour chacune de ces institutions. Le Forestier en chef s’in (...)

18À ce jour, le commissaire au lobbyisme du Québec complète la courte liste des personnes désignées par l’Assemblée nationale15. Mais l’unanimité qui a caractérisé le choix définitif de ce modèle peut surprendre lorsqu’on la compare aux débats qui ont entouré la création, dans les années qui ont suivi, d’autres institutions. En effet, depuis 2002, la question d’allonger la liste des personnes désignées par l’Assemblée nationale a été évoquée au moment des débats entourant la création du Forestier en chef, du commissaire à la santé et au bien-être, du commissaire au développement durable ou encore du protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux16.

  • 17  H. Brun et G. Tremblay, « Le droit du public de savoir qui cherche à influencer le gouvernement : (...)

19Pourquoi alors un tel statut pour le commissaire au lobbyisme ? Était-ce en raison du rôle stratégique qu’on entendait lui confier ? Les activités de lobbyisme se déroulent très souvent au plus haut niveau des institutions parlementaires, gouvernementales et municipales. Les débats parlementaires ne nous renseignent pas à ce sujet. Chose certaine, en instituant une autorité indépendante pour s’assurer de la bonne application de la loi, le législateur québécois a fait preuve d’une initiative inédite qui a suscité l’unanimité de la classe politique. Avançons une hypothèse. Elle repose sur l’affirmation de deux éminents constitutionnalistes. En permettant au citoyen de savoir qui tente d’influencer un titulaire de charge publique, la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, à l’instar des lois constitutives des autres gardiens de l’État, contribue à la mise en œuvre de plusieurs droits et principes fondamentaux : « Ce lien qui relie la démocratie au contrôle du lobbyisme, en passant par le droit à l’information, fait de la Loi sur le lobbyisme une loi dont les assises constitutionnelles sont nombreuses. Ainsi comprise à l’aide de son objet qu’énonce son article premier, qui est justement de permettre au public de connaître les personnes qui cherchent à influencer le gouvernement par des activités de lobbyisme, la Loi sur le lobbyisme peut être présentée comme une pure et simple mesure de mise en œuvre de plusieurs droits et principes fondamentaux : le droit à l’information qu’énonce l’article 44 de la Charte des droits et libertés de la personne, L. R. Q., c. C-12 (la Charte québécoise) ; le droit à la liberté d’expression, que protège l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, L. R. C. (1985), App. II, no 44 (la Charte canadienne), et l’article 3 de la Charte québécoise ; le droit de voter, que garantissent aux citoyens les articles 3 et 22 de la Charte canadienne et québécoise ; le “principe démocratique”, qui sous-tend la Constitution du Canada, ainsi que le principe du “gouvernement responsable”, qui se situe à la base du droit constitutionnel québécois et canadien17

  • 18  Mais lire à ce sujet P. G. Thomas, « The Past, Present and Future of Officers of Parliament », Can (...)

20Il n’est certes pas dans notre intention de discuter plus avant les motifs du législateur dans l’adoption d’une loi18. Toutefois, un constat s’impose : le mécanisme retenu pour la nomination du commissaire au lobbyisme et, bien plus, le statut de « personne désignée » conféré par l’Assemblée nationale, contribuent à préserver son indépendance dans l’exercice de ses fonctions. Ils lui permettent d’être un véritable gardien de l’État.

La mise en œuvre de la loi : la nécessaire collaboration des titulaires de charge publique

  • 19  À la suite de révélations faites à l’Assemblée nationale à l’automne 2005, le commissaire au lobby (...)

21Cela dit, en adoptant la loi, les parlementaires ont convenu de n’imposer aucune nouvelle règle aux titulaires de charge publique. Ils en ont assez, a-t-on dit à l’époque. Aucun risque de sanction pénale, civile ou même disciplinaire. Cela explique que la mise en œuvre de la loi n’a pas permis de définir immédiatement tous les contours de l’encadrement de la pratique du lobbyisme. Mais il a bien fallu se rendre à l’évidence assez rapidement : comme dans le cas d’autres lois fondamentales, les titulaires de charge publique ne peuvent ignorer le sens et la portée de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme. Du reste, des événements malheureux ont tôt fait de rappeler aux titulaires de charge publique qu’ils peuvent être appelés à répondre de leurs actes même en l’absence d’obligations légales19.

22De plus, toute la réflexion éthique qui a cours depuis plusieurs années au sein de l’appareil gouvernemental ne peut laisser indifférents les titulaires de charge publique, particulièrement lorsque le législateur confirme, dans une loi, comme c’est le cas pour la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, son intention de renforcer la confiance des citoyens dans leurs institutions et dans ceux qui les dirigent.

  • 20  On ne peut répertorier l’ensemble des initiatives des ministères et des organismes publics. On peu (...)

23Fort heureusement, assez rapidement a-t-on vu des actions, des projets, toujours dans la perspective d’assurer l’intégrité du processus décisionnel et des personnes chargées de prendre les décisions dans l’intérêt public20. Comme gardien de l’État, le commissaire au lobbyisme n’est pas resté sur la touche. Le constat s’est imposé rapidement. La contribution des titulaires de charge publique s’avérait une nécessité si l’on voulait donner pleine force à la loi. C’est alors que des initiatives importantes ont été mises sur pied pour amener les titulaires de charge publique à être, avec lui, des gardiens de l’État.

Des activités de lobbyisme transparentes : un registre des lobbyistes

24C’est par la création d’un registre des lobbyistes que le législateur assure la matérialisation du droit à l’information en matière de lobbyisme. Facilement consultable en tout temps par toute personne qui le désire, le registre constitue un outil de choix aussi bien pour le citoyen qui souhaite prendre part aux débats publics, que pour le journaliste qui veut informer, ou encore pour le titulaire d’une charge publique qui désire connaître les activités de lobbyisme qui s’exercent dans l’institution au sein de laquelle il œuvre. Il permet notamment de savoir qui (nom du lobbyiste) tente d’influencer une décision (objet de l’activité de lobbyisme) devant être prise par un titulaire d’une charge publique (nom de l’institution) et qui lui en a donné mission (client, entreprise, organisation).

Les missions et les pouvoirs du commissaire au lobbyisme

  • 21  Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, art. 33.
  • 22  Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites criminelles et pénales, L. R. (...)

25Le texte de loi est clair quant à la mission : le commissaire au lobbyisme est chargé de la surveillance et du contrôle des activités de lobbyisme faites auprès des titulaires de charge publique21. Doté d’importants pouvoirs d’inspection et d’enquête, le commissaire dispose de tout l’arsenal juridique pour faire respecter la loi. Il peut, de sa propre initiative ou sur demande, faire des enquêtes. C’est cependant au directeur des poursuites criminelles et pénales que revient la tâche de prendre le recours pénal lorsque le commissaire lui signale un manquement à la loi22.

26Outre les sanctions pénales, la loi prévoit, et c’est là une des originalités, que le procureur général peut, sur réception d’un rapport d’enquête du commissaire au lobbyisme constatant qu’un lobbyiste a manqué aux obligations qui lui sont imposées par la loi ou par le code de déontologie, réclamer de ce lobbyiste la valeur de toute contrepartie qu’il a reçue ou qui lui est payable en raison des activités ayant donné lieu au manquement.

27Il importe de souligner qu’avec la panoplie d’outils dont il dispose pour s’acquitter de sa responsabilité, le commissaire peut prendre des mesures disciplinaires en cas de manquement, grave ou répété, aux obligations de la loi ou du code. Le cas échéant, il pourra interdire l’inscription d’un lobbyiste au registre des lobbyistes, ce qui empêchera pratiquement ce dernier d’exercer des activités de lobbyisme, ou même radier une inscription existante. Pour réaliser cette importante fonction de surveillance et de contrôle, le commissaire a donc constitué un service d’enquête et d’inspection qui peut, en tout temps, intervenir rapidement lorsqu’une situation l’exige, par exemple à la suite d’une plainte. Un plan d’intervention a été élaboré en matière de vérification. Comme en témoignent les rapports annuels des activités du commissaire au lobbyisme, plusieurs centaines d’activités de surveillance sont réalisées chaque année. Mais il faut rapidement se rendre à l’évidence, le commissaire ne peut, à lui seul, contrôler et surveiller toutes les activités de lobbyisme faites auprès des titulaires de charge publique. D’autres moyens, nous allons le voir, ont dû être mis en place pour assurer le respect de la loi.

La mise en œuvre de la loi

28L’adoption de la loi en juin 2002 ne signifie pas que sa mise en œuvre allait changer du jour au lendemain une culture et des pratiques bien établies, celles des lobbyistes professionnels, des professionnels de différentes disciplines appelés à exercer des activités de lobbyisme ou celles des décideurs publics. Il faut bien sûr du temps, de la patience, des efforts de sensibilisation et d’information pour modifier en profondeur des mœurs politiques et administratives et pour arriver à remplacer une culture du secret par une culture de la transparence. Au-delà des enjeux qui la sous-tendent sur le plan démocratique, la loi lance de grands défis à l’ensemble des personnes et organisations visées, et ce à plus d’un égard.

29Premièrement, la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme est ambitieuse quant à son champ d’application. Elle couvre un très large éventail de décisions tant sur le plan législatif qu’administratif. En effet, les décisions visées par l’application de la loi ne sont pas simplement celles relatives aux orientations et plans d’action des corps publics, ou à l’élaboration, à la présentation, à la modification ou au rejet d’une proposition législative ou réglementaire. Ce sont également, à un niveau plus administratif, les décisions relatives à l’attribution de permis, de licences, de certificats, de contrats, de subventions ou d’autres avantages pécuniaires.

30Deuxièmement, la loi ne vise pas seulement l’institution parlementaire qu’est l’Assemblée nationale. Elle vise aussi les institutions gouvernementales, tels les ministères et plus de trois cents organismes et entreprises du gouvernement, ainsi que les institutions municipales telles les mille cent quinze municipalités du Québec.

31Troisièmement, la loi touche les activités de lobbyisme exercées par de nombreux intervenants au profil variable : lobbyistes-conseils, consultants, membres d’ordres professionnels, lobbyistes d’organisation, représentants patronaux, syndicaux ou professionnels et lobbyistes d’entreprise.

  • 23  Certaines de ces caractéristiques figurent aussi à la loi fédérale. Cependant, le lecteur notera q (...)

32Enfin, la déclaration au registre doit non seulement indiquer l’objet des activités de lobbyisme, mais aussi fournir les renseignements utiles à sa détermination23.

33De plus, certains avocats ont tôt fait d’invoquer que l’obligation de confidentialité, c’est-à-dire le secret professionnel, un droit que reconnaît explicitement la Charte des droits et libertés de la personne à son article 9, empêcherait de déclarer dans un registre public le nom du client et la mission qu’il leur confie. On pourrait évidemment en discuter plus longuement, ce sujet pouvant faire, à lui seul, l’objet d’une étude. Toutefois, si on s’en remet à l’intention du législateur, il apparaît évident que ce dernier a voulu rendre publics ces renseignements, peu importe son détenteur, lobbyiste professionnel ou avocat. D’ailleurs, l’avocat n’est-il pas déjà soumis à la publicité d’un certain nombre de renseignements que son client lui fournit, particulièrement dans des registres publics ?

  • 24  Re Gillis and Chairman of the New Brunswick Electric Power Commission, 130 D. L. R. (3d) 558.

34En tout état de cause, on peut comprendre l’intention du législateur de rendre transparents les processus de décisions d’intérêt public que prennent quotidiennement les titulaires de charge publique. À la base, le même raisonnement prévaut : faire affaire avec l’État est différent d’une transaction entre des particuliers. Comme le précisait un tribunal, « si une personne désire garder secret un contrat, elle ne devrait pas faire affaire avec le gouvernement24 ». Dans les faits, plus du tiers des ordres professionnels reconnus par le Code des professions ont déjà déclaré au registre des activités de lobbyisme, que ce soit directement ou par l’intermédiaire d’un lobbyiste-conseil. Quant aux membres de ces ordres professionnels, les progrès se font lentement, mais sûrement !

  • 25  Commissaire au lobbyisme du Québec, Rapport annuel des activités 2002-2003, p. 7.

35Pour le commissaire au lobbyisme, un des défis est donc justement d’arriver à informer ces personnes, souvent réticentes à se voir qualifiées de lobbyistes, pour les amener à se conformer aux obligations nouvelles que leur imposent la loi et le code. C’est pourquoi de nombreuses démarches de renseignement sont menées auprès d’elles. Cela est conforme à l’un des objectifs énoncés par le commissaire au lobbyisme qui, dans son premier rapport annuel d’activités, rappelait que, « afin d’assurer que ce changement s’opère dans l’intérêt de toute la collectivité, le commissaire adopte une approche didactique visant à informer et sensibiliser tant les lobbyistes que les titulaires de charge publique et les citoyens25 ». La démarche est toujours valide. Elle procède du constat que toute nouvelle loi doit d’abord être connue et que cela exige qu’une information complète et juste soit donnée, même aux premiers acteurs concernés, lobbyistes et titulaires de charge publique.

36Concrètement, il ressort que le commissaire au lobbyisme essaie de convenir avec les lobbyistes des mesures à prendre pour que les dispositions de la loi et du code soient respectées. Il agit de même avec les titulaires de charge publique. C’est ainsi que près de mille personnes ont reconnu, au 30 avril 2007, le bien-fondé de la loi et ont adhéré à ses grands objectifs de transparence en déclarant leurs activités de lobbyisme au registre. Il s’agit là d’un résultat encourageant, bien que beaucoup reste à faire.

Une carte du lobbyisme

37Comment implanter la loi et mener à bien la mission confiée au commissaire au lobbyisme sans connaître précisément les lieux et les occasions de communications d’influence dans le vaste secteur public ? C’est là un défi qui s’est rapidement imposé et que le commissaire au lobbyisme s’est empressé de relever, en collaboration avec les titulaires de charge publique.

38Aussi, pour assurer la réalisation de son mandat sans procéder à l’aveuglette, le commissaire a-t-il décidé de faire la « cartographie » du lobbyisme, c’est-à-dire de répertorier, d’une part, les actes de l’administration susceptibles de faire l’objet d’activités de lobbyisme et, d’autre part, les personnes qui les font.

39Dresser une liste des actes des institutions parlementaires, gouvernementales et municipales qui peuvent donner lieu à des activités de lobbyisme devrait permettre de mieux circonscrire les activités de lobbyisme. Pour arriver à dresser cette liste, considérant l’ampleur de la tâche, il a été décidé d’abord d’analyser les différentes fonctions confiées à ces institutions et ensuite de déterminer celles qui peuvent donner lieu à des activités de lobbyisme. Au départ, l’analyse est donc axée sur les activités des titulaires de charge publique et non sur celles des lobbyistes. Cette démarche repose sur le principe que c’est en connaissant d’abord les activités des titulaires de charge publique qu’il est possible, dans un deuxième temps, de mieux définir les activités de lobbyisme et ceux qui s’y livrent.

40Là encore, la collaboration des titulaires de charge publique est essentielle. Et elle est enthousiaste. Cela peut s’expliquer notamment par le fait que le travail entrepris constitue un outil d’information pour les autorités des organismes publics qui prennent connaissance, voire découvrent ces zones dans leur organisation, où s’exercent des activités de lobbyisme ainsi que le nom des personnes qui les font. Au terme de l’exercice, l’administration publique québécoise, pour ne pas dire le Québec, se situera à l’avant-garde puisqu’il aura pris toute la mesure du phénomène en ayant dressé ce qu’il est convenu d’appeler la « carte du lobbyisme ».

Lobbyisme, éthique et titulaires de charge publique

  • 26  L’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont agi en ce sens. Voir M. M. Malone, Regulati (...)
  • 27  Journal des débats, 36e législature, 2e session, Commission permanente des finances publiques, le (...)
  • 28  Le commissaire au lobbyisme du Québec entend publier prochainement une analyse comparée des rôles (...)

41It takes two to tango, dit-on. À la lecture de son titre, on l’aura compris, la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme vise à encadrer les lobbyistes et la pratique du lobbyisme. Ce sont donc les lobbyistes que vise la loi. Ce modèle, adopté partout en Amérique du Nord, diffère d’un autre modèle, plus rare il est vrai, qui encadre les titulaires de charge publique dans leurs relations avec les lobbyistes26. Mais comme en font foi les débats parlementaires tenus au Québec à l’époque de l’adoption de la loi, les titulaires de charge publique ont déjà leur lot de normes à respecter27. En effet, de nombreuses règles viennent encadrer leur pratique et dicter leur comportement28.

  • 29  On lira avec intérêt H. Burket, « Le droit d’accès en tant que droit de l’homme et l’éthique de la (...)
  • 30  F. Thompson, « Paradoxes of Government Ethics », Public Administration Review, vol. 52, 1992, p. 2 (...)

42Or, au fil des ans, c’est-à-dire au fur et à mesure du développement d’une préoccupation éthique et dans la foulée d’une reconnaissance, par des organismes internationaux, de la parenté entre transparence et éthique29, les gouvernements sont intervenus pour guider les comportements des titulaires de charge publique. Dans son article « Paradoxes of Government Ethics », Dennis F. Thompson écrit : « L’éthique n’est pas une fin en soi mais elle est un moyen nécessaire pour arriver à ses fins. L’éthique dans la fonction publique crée un environnement propice à l’établissement de bonnes politiques. Dans cet esprit, elle est la plus importante des politiques parce que toutes les politiques dépendent d’elle30

  • 31  Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Renforcer l’éthique dans le se (...)

43L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), un organisme international réputé dont les travaux fournissent des outils précieux dans divers domaines reliés à l’économie et au commerce, a mené plusieurs études pour promouvoir la bonne gouvernance dans le secteur public, comme dans le secteur privé. Entre autres, l’ocde a émis des recommandations en 1998 en matière de gestion de l’éthique. Aussi, au terme de travaux d’enquête et d’analyse, elle a publié en l’an 2000 les résultats d’une étude et a formulé des recommandations préconisant notamment l’instauration d’une infrastructure de l’éthique dans le service public. Le rapport classe les éléments d’une telle infrastructure selon les fonctions suivantes : orientation, gestion et contrôle31. Plus globalement, l’ocde propose que toute reddition de comptes ne repose plus uniquement sur trois seuls critères d’évaluation, soit l’économie, l’efficience et l’efficacité (les trois E), mais qu’on y introduise un quatrième E, soit l’éthique. L’ocde propose que désormais on rende compte également de la façon dont on s’y est pris pour produire les résultats.

  • 32  Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 2000-2001, t. 1, 3.91
  • 33  Ibid. En fait, le vérificateur général précise comment respecter cette recommandation : « en énonç (...)

44Ces recommandations auront servi de base à une intervention du vérificateur général du Québec en 2001, qui « avait pour but d’évaluer dans quelle mesure l’administration gouvernementale québécoise est dotée d’une infrastructure adéquate de l’éthique, tant pour les personnes œuvrant dans le service public que pour les organismes qu’elle subventionne ou qui traitent avec elle32 ». Pour l’essentiel, le vérificateur général recommandait au ministère du Conseil exécutif, au secrétariat du Conseil du trésor et au Secrétariat à la modernisation de la gestion publique de consolider ensemble l’infrastructure de l’éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise33. Des mesures concrètes ont été adoptées afin de donner suite à ce rapport. Par exemple, presque tout le personnel régi par la Loi sur la fonction publique peut désormais bénéficier des avis de répondants en éthique désignés pour exercer un rôle conseil.

45Cette préoccupation somme toute assez récente pour l’éthique doit maintenant guider le titulaire d’une charge publique qui s’interroge sur l’attitude à adopter face à une nouvelle loi. Dans le cas de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, un tel questionnement est inévitable. En effet, puisqu’il s’agit d’une loi dont bon nombre de dispositions concernent les titulaires de charge publique et dont l’existence repose sur un droit fondamental, le droit à l’information, on peut affirmer sans crainte que les titulaires d’une charge publique se doivent de contribuer à assurer son application dans son double objectif de transparence et d’éthique. C’est un rôle qui leur est dévolu à titre de gardiens des processus de décisions d’intérêt public.

46Il appartient aussi au titulaire d’une charge publique de protéger l’égalité d’accès aux institutions. Cela soulève la question de l’attitude que doit avoir un titulaire d’une charge publique lorsque, pour un même dossier, il rencontre tantôt quelqu’un qui respecte les prescriptions de la loi, tantôt quelqu’un qui ne les respecte pas. Le titulaire d’une charge publique doit prendre en compte également le devoir qui lui incombe d’agir équitablement.

47De plus, en l’absence de la nécessaire transparence qui doit entourer la prise de décision par un titulaire d’une charge publique, le risque que le bien-fondé de la décision, sinon l’intégrité du processus de décision, voire même l’intégrité du décideur, soient remis en question est très élevé. La loi a donc des effets pour les titulaires d’une charge publique même si elle ne leur impose pas d’obligation explicite. On pourra reconnaître les effets de la loi surtout sur le plan des processus menant à la prise de décision. Les titulaires d’une charge publique sont en quelque sorte interpellés, puisqu’ils sont les fiduciaires de ces processus de prise de décision dans l’intérêt public. Dans ce cas, la question qui se pose est de savoir à quoi s’attendent les citoyens quant à l’attitude des titulaires d’une charge publique relativement à la loi : qu’ils contribuent activement à mettre en œuvre les objectifs poursuivis par la loi ou qu’ils gardent leurs distances par rapport à cette loi ? Les attentes exprimées par les citoyens à l’endroit des titulaires de charge publique élus notamment, lorsque des problématiques particulières captent leur attention, permettent de répondre rapidement à la question.

  • 34  L. Sormany, « Les titulaires de charges publiques face au régime mis en place par la Loi sur la tr (...)

48Le secrétaire adjoint à l’éthique et à la législation du gouvernement du Québec a déjà proposé une réflexion à ce sujet34. Bien qu’on en soit aux premiers balbutiements de la démarche de prise en compte de la loi et du code que font les titulaires de charge publique, on peut d’ores et déjà retenir les trois idées suivantes.

49La reconnaissance de la légitimité du lobbyisme comporte, en corollaire, des attentes des titulaires de charge publique à l’endroit des lobbyistes. La légitimité du lobbyisme est admise. Le titulaire d’une charge publique doit contribuer aussi à assurer cette reconnaissance notamment en ne fermant pas la porte à ceux qui le pratiquent, ne serait-ce qu’en raison de leur contribution à la prise de décision. En corollaire cependant, le titulaire d’une charge publique est en droit de s’attendre à un comportement exemplaire de la part des lobbyistes. La loi formule à leur endroit des obligations déontologiques qu’ils ne peuvent ignorer, et le code de déontologie leur dicte des comportements, lesquels sont des attentes pour les titulaires de charge publique. Par exemple, le titulaire d’une charge publique ne doit pas tolérer que le lobbyiste l’incite à contrevenir aux normes de conduite qui lui sont applicables.

50Les interventions du commissaire au lobbyisme dans les ministères et organismes ou auprès des titulaires d’une charge publique : les attentes à l’endroit des titulaires de charge publique. Il est possible, en cas de pressions indues de la part d’un lobbyiste, par exemple, qu’un titulaire d’une charge publique demande au commissaire d’intervenir. Il est également possible, que le commissaire au lobbyisme décide, s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une ou des infractions ont été commises ou, si une plainte a été déposée par un citoyen, d’intervenir lui-même. D’autres interventions peuvent prendre la forme d’une vérification. Ces interventions renvoient à la prise en compte, par les titulaires d’une charge publique concernés, du phénomène du lobbyisme dans leur milieu respectif, plus précisément à l’identification des opérations ou des programmes qui font l’objet de communications en provenance de l’extérieur dans le but avoué d’influencer la prise de décision.

51Des directives à inventer ou comment gérer les effets de la loi et du code dans les organisations. La réflexion éthique que nous avons évoquée plus tôt, qui a cours depuis quelques années au sein des ministères et organismes du gouvernement et la prise en compte du phénomène du lobbyisme par les titulaires de charge publique font en sorte que, de plus en plus, des questions sont posées par des membres du personnel à leurs gestionnaires quant à la conduite à adopter envers des lobbyistes, particulièrement ceux qui contreviennent ouvertement à la loi et au code. De plus, beaucoup de titulaires d’une charge publique ont, en raison de leur appartenance à un ordre professionnel, leurs propres obligations déontologiques. Il est donc tout à fait possible que ce personnel professionnel éprouve un malaise au contact de lobbyistes délinquants et demande à la direction s’il doit rappeler aux lobbyistes les obligations que leur imposent la loi et le code, continuer de traiter avec eux ou carrément cesser de le faire. Déjà des ministères et organismes signalent au commissaire leur embarras devant nombre de lobbyistes qui s’affairent dans leur milieu sans être inscrits au registre.

52Au sein de certains ministères et organismes, on a d’abord tenté de cerner l’ampleur du phénomène et, dans plusieurs cas, la démarche retenue s’articulait ainsi :

  1. Information aux gestionnaires ; – identification des secteurs ou des programmes dont les activités sont susceptibles de faire l’objet de lobbyisme ;

  2. Élaboration d’un portrait de la situation : y a-t-il des lobbyistes, qui sont-ils (ingénieurs, avocats, urbanistes…), agissent-ils de manière récurrente ou occasionnelle ?

  3. Vérification de l’enregistrement des lobbyistes au registre ;

  4. Évaluation des façons de faire pour s’assurer qu’elles soient conformes à la loi et au code ;

  5. Invitation orale ou écrite aux lobbyistes à faire une déclaration au registre ou à respecter les dispositions du code de déontologie ;

  6. Description des problématiques particulières telles que le cas des personnes de l’extérieur qui agissent à la fois comme lobbyistes et comme conseillers ou encore le cas des membres de comité mis sur pied par une administration publique qui profitent de leur statut pour faire du lobbyisme dans l’organisation où œuvre ce comité ;

  7. Conservation de l’information faisant état des activités de lobbyisme.

53La démarche repose avant tout sur la volonté des titulaires d’une charge publique de faire acte de cohérence et d’être partie prenante aux objectifs proposés par le législateur plutôt que partie indifférente. Elle repose sur leur souci pour le développement sinon la préservation du lien de confiance que les citoyens ont mis en eux et dans les institutions.

54Le commissaire au lobbyisme du Québec a reconnu à maintes reprises les gestes concrets de nombreux titulaires de charge publique relativement à la mise en œuvre, dans leur milieu respectif, d’une loi qui, faut-il le rappeler, ne leur impose aucune contrainte légale particulière.

55Transparence ! Les médias font tous les jours référence, directement ou indirectement, à la transparence qui doit caractériser les décisions prises par les pouvoirs publics. Toujours, cette transparence des institutions et des décisions qui s’y prennent est présentée comme la réponse qui s’impose aux besoins des citoyens, dont bon nombre sont cyniques face à l’État, à ses politiques et à ses fiduciaires. Combien de fois n’avons-nous pas entendu qu’il fallait renforcer la confiance des citoyens envers leurs institutions ? Plus qu’un slogan, « rétablir la confiance » peut être un ambitieux projet collectif dont les résultats se mesureront à l’aune de l’implication grandissante de la société civile dans les débats. C’est ainsi que la qualité de la vie démocratique pourra s’améliorer.

56Le Québec a confié une tâche importante au commissaire au lobbyisme : assurer que les communications d’influence faites auprès des titulaires de charge publique se déroulent en toute transparence. Si l’objectif poursuivi par le législateur s’impose pour améliorer la démocratie en renforçant la confiance des citoyens envers leurs institutions et ceux qui les animent, force est de constater que le commissaire au lobbyisme ne peut assurer pleinement son rôle de gardien de l’État sans la collaboration des titulaires de charge publique.

Les auteurs remercient Denis G. Coulombe pour ses précieux conseils et Meggie Deshaies pour sa collaboration.

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Notes

1  Au Canada, les lois reconnaissent toutes la légitimité du lobbyisme. De même, dans l’affaire Zundel (2004, CF 798), le juge Blais a rappelé que le lobbyisme constitue un « exercice légitime dans une société ouverte et démocratique comme le Canada ». Par ailleurs, aux États-Unis, la pratique du lobbyisme trouve sa légitimité dans le premier amendement de la Constitution. Par contre, l’encadrement de cette pratique n’est survenu, au niveau fédéral, qu’au moment de l’adoption du Federal Regulation of Lobbying Act en 1946. La loi a été contestée sur le plan constitutionnel, sans succès : United States v. Harriss, 347 US, 612 (1954) Supreme Court of the United States. Cette loi a été revue substantiellement en 1995, à la faveur de l’adoption du Lobbying Disclosure Act.

2  L’article 1 de la loi précise que le lobbyisme constitue un moyen légitime d’accès aux institutions parlementaires, gouvernementales et municipales et qu’il est dans l’intérêt du public que ce dernier puisse savoir qui cherche à exercer une influence auprès de ces institutions. Voir Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, L. R. Q., chapitre T-11.011.

3  C. Doré, G. Denis et C. Autier, « Lobbies : l’ère du soupçon », Le Figaro magazine, édition internationale, 4 mars 2006.

4  H. Constanty et V. Nouzille, Députés sous influences, enquête sur le vrai pouvoir des lobbies à l’Assemblée nationale, Paris, Fayard, 2006.

5  Selon l’article 27 de la Constitution française de 1958, « tout mandat impératif est nul ».

6  O. Debouzy, « Le rôle du lobbying dans la démocratie technicienne », Après-demain, no 8, janvier-février-mars 2004, p. 10-12.

7  X. Molénat, « Lobbie et groupes de pression », Sciences humaines, no 177, décembre 2006, p. 10.

8  Consultable en ligne sur http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2006/com2006_0194fr01.pdf.

9  www.afcl.net/. Une autre association, l’Association française des conseils en affaires publiques, a même fait circuler une pétition pour l’adoption d’un cadre réglementaire du lobbyisme en France. Voir M. Boissavy, « Le droit et le lobbying : de la nécessité d’une réglementation du lobbying en France et auprès de l’Union européenne », dans X. Delacroix (dir.), Influencer la démocratie, démocratiser l’influence, Paris, AFCAP, 2004, p. 93. Ses propos font écho à ceux du professeur Clamen qui appelait à s’inspirer des modèles étrangers en se référant expressément au Québec (Manuel de lobbying, Paris, Dunod, 2005, p. 221).

10  Consultable en ligne sur http://www.afcl.net/bibliotheque/resolutionlobbyingan20061109.pdf.

11  À ce sujet, voir notamment : F. Dumont (dir.), La société québécoise après 30 ans de changement, Québec, IQRC, 1990 ; J. I. Gow, Histoire de l’administration publique québécoise 1867-1970, Montréal, Presses de l’université de Montréal, 1986 ; D. C. Thomson, Jean Lesage et la Révolution tranquille, Montréal, Trécarré, 1984.

12  La création de ce poste date de 1868. On l’appelait à l’époque l’Auditeur général. En 1970, il prend le nom qu’on lui connaît actuellement, celui de vérificateur général. Il relèvera dorénavant de l’Assemblée nationale.

13  Si l’on excepte la Suède où la Constitution du pays, composée de quatre lois générales dont l’une porte sur la liberté de presse, reconnaît depuis 1766 le droit d’accès aux documents officiels, ces législations sont toutes d’après-guerre. Ainsi, la Finlande fut la première en 1951 à adopter une loi d’accès à l’information suivie, quinze ans plus tard, par les États-Unis avec l’adoption du Freedom of Information Act. La France a introduit le droit d’accès aux documents administratifs en 1978. Au Canada, les lois fédérale, provinciales et territoriales furent pour la presque totalité adoptées au début des années 1980. La loi de Nouvelle-Zélande date de 1982, de même que celle de l’Australie. Le Royaume-Uni a suivi le mouvement en adoptant sa propre loi en 2000. L’adoption de lois favorisant l’accès à l’information, aussi bien en Afrique du Sud qu’au Mexique, témoigne de la force du mouvement sur tous les continents.

14  Une réflexion était déjà bien engagée avant le dépôt du projet de loi devant l’Assemblée nationale. À preuve, deux rapports avaient abordé le sujet. D’abord, en 1995, le groupe de travail sur l’éthique, la probité et l’intégrité des administrateurs publics avait recommandé « que le lobbying fasse l’objet d’une démarche complémentaire de la part du gouvernement de façon à ce que soit étudiée la question de la pertinence et des modalités d’un encadrement juridique spécifique à cette activité ». En 1996, lors du discours d’ouverture de la session parlementaire, le premier ministre Lucien Bouchard avait annoncé une loi encadrant la pratique du lobbyisme. Puis en 1998, c’est à la faveur d’un mandat d’initiative sur le lobbyisme que la Commission des finances publiques de l’Assemblée nationale avait conclu que la recherche de la transparence justifiait une action dans ce domaine.

15  Cette fonction a été créée au moment de l’adoption de la loi, par l’article 33.

16  Différents dispositifs ont été retenus pour chacune de ces institutions. Le Forestier en chef s’inscrit dans l’organigramme du ministère des Ressources naturelles et de la Faune. Selon ce qu’en dit son site web, il « dispose de tous les outils nécessaires pour accomplir sa tâche avec indépendance, transparence et crédibilité. Le Forestier en chef est nommé pour une période de cinq ans, renouvelable. » Quant au commissaire à la santé et au bien-être, son organisation relève du ministre de la Santé et des Services sociaux. De son côté, le commissaire au développement durable relève du vérificateur général. Enfin, de manière analogue, le protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux est associé au protecteur du citoyen, personne désignée par l’Assemblée nationale.

17  H. Brun et G. Tremblay, « Le droit du public de savoir qui cherche à influencer le gouvernement : un droit fondamental », Éthique publique, vol. 8, no 1, printemps 2006, p. 124. Nous soulignons.

18  Mais lire à ce sujet P. G. Thomas, « The Past, Present and Future of Officers of Parliament », Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 46, no 3, automne 2003, p. 287-314.

19  À la suite de révélations faites à l’Assemblée nationale à l’automne 2005, le commissaire au lobbyisme a nommé un commissaire enquêteur pour faire la lumière sur des allégations d’activités de lobbyisme menées pour et au nom d’une entreprise privée auprès, notamment, des autorités politiques et administratives du ministère de la Famille, des Aînés et de la Condition féminine. Dans son rapport, le commissaire enquêteur constate le non-respect de certaines dispositions de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme. En raison des manquements à la loi qui ont été relevés et conformément à l’article 43 de la loi, le commissaire au lobbyisme a transmis ce rapport d’enquête au procureur général qui a, par la suite, signifié deux constats d’infraction à l’égard d’un lobbyiste.

20  On ne peut répertorier l’ensemble des initiatives des ministères et des organismes publics. On peut cependant affirmer qu’au moins deux ministères ont publié un document d’information à l’intention des membres du personnel, et plusieurs ont organisé des sessions de formation. De fait, la très grande majorité des bureaux de direction des ministères du gouvernement du Québec ont bénéficié d’une session de formation offerte par le bureau du commissaire.

21  Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, art. 33.

22  Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites criminelles et pénales, L. R. Q., chap. D-9.1.1, le 15 mars 2007, ce n’est plus au procureur général que le commissaire transmet un rapport concernant un manquement à la loi, mais bien au directeur des poursuites criminelles et pénales.

23  Certaines de ces caractéristiques figurent aussi à la loi fédérale. Cependant, le lecteur notera qu’à la faveur de l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, L. C. 2006, chap. 9, d’importants changements ont été apportés à la Loi fédérale sur l’enregistrement des lobbyistes qui portera dorénavant le titre court de Loi concernant le lobbying. Lorsque ces modifications seront en vigueur, la personne chargée de l’application de la loi sera un officier du Parlement et les règles concernant l’enregistrement des lobbyistes seront resserrées. On peut penser que, comme au Québec, les lobbyistes devront déclarer de manière plus explicite l’objet utile à la détermination de leurs activités de lobbyisme.

24  Re Gillis and Chairman of the New Brunswick Electric Power Commission, 130 D. L. R. (3d) 558.

25  Commissaire au lobbyisme du Québec, Rapport annuel des activités 2002-2003, p. 7.

26  L’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont agi en ce sens. Voir M. M. Malone, Regulation of Lobbyists in Developed Countries, Current Rules and Practices, Irlande, Institute of Public Administration, 2005, p. 6.

27  Journal des débats, 36e législature, 2e session, Commission permanente des finances publiques, le mardi 28 mai2002, Consultation générale sur le projet de loi no 80, C. P. Q et S. F. P. Q.

28  Le commissaire au lobbyisme du Québec entend publier prochainement une analyse comparée des rôles des titulaires de charge publique.

29  On lira avec intérêt H. Burket, « Le droit d’accès en tant que droit de l’homme et l’éthique de la communication », Éthique publique, vol. 6, no 2, automne 2004.

30  F. Thompson, « Paradoxes of Government Ethics », Public Administration Review, vol. 52, 1992, p. 255.

31  Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Renforcer l’éthique dans le service public : les mesures des pays de l’OCDE, Paris, 2000.

32  Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 2000-2001, t. 1, 3.91.

33  Ibid. En fait, le vérificateur général précise comment respecter cette recommandation : « en énonçant et en diffusant un corps commun de valeurs fondamentales et de règles minimales applicables à l’ensemble des détenteurs d’une charge publique ; en complétant la définition du cadre pour la tenue d’enquêtes et l’imposition de sanctions lorsqu’il y a manquement à l’éthique ; en améliorant [1] l’information, la formation et l’impartialité des conseils en matière d’éthique fournis aux détenteurs d’une charge publique, notamment en prenant les moyens nécessaires pour s’assurer que les entités assujetties à la Loi sur le ministère du Conseil exécutif et au Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics en respectent les dispositions ; [2] les mesures incitatives à un comportement éthique ; en poursuivant les efforts entrepris en vue d’améliorer la reddition de comptes des entités qui la composent ».

34  L. Sormany, « Les titulaires de charges publiques face au régime mis en place par la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme », Barreau du Québec, service de la formation permanente, mini-colloque « Les développements récents en matière de lobbyisme », Montréal, 4 février 2005.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Laetitia Contet et André Ouimet , « Le commissaire au lobbyisme du Québec, dernier-né des gardiens de l’État », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1769 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1769

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Auteurs

Laetitia Contet

Laetitia Contet est doctorante à l’Institut d’études politiques d’Aix-en-Provence.

André Ouimet

André Ouimet a été directeur des affaires juridiques au bureau du commissaire au lobbyisme du Québec.

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