Navigation – Plan du site
Les dispositifs de contrôle

Aux frontières de diverses légitimités. L’encadrement de l’activité de lobbying

Raymond Hudon

Résumé

L’encadrement législatif du lobbying, relativement récent et quasi exclusif à l’Amérique du Nord, vise à rebâtir la confiance des citoyens à l’égard des institutions politiques et de ceux qui y sont titulaires de charge publique. Par-delà la portée autrement limitée des législations, la transparence est imposée pour protéger deux nécessités légitimes en démocratie : l’action relativement autonome des responsables des décisions publiques et l’exercice libre du droit de pétition des citoyens renforcé de conditions favorisant l’égalité d’accès aux décideurs. La progression d’une culture politique consumériste et l’éclosion d’une deuxième génération de groupes de pression donnent momentanément l’avantage à ces derniers. De récentes observations font finalement ressortir combien complexes sont ces pratiques, de sorte qu’il n’est plus envisageable de penser l’encadrement des lobbyistes exclusivement en termes d’éthique « intuitive ».

Haut de page

Texte intégral

  • 1  Comme le relate Yves Boisvert (« Crise de confiance et crise de légitimité : de l’éthique gouverne (...)

1En juin 2002, l’Assemblée nationale du Québec adoptait à l’unanimité la Loi sur l’éthique et la transparence en matière de lobbyisme. Au-delà d’effluves de scandales auxquels, dans quelques cas, des lobbyistes se trouvaient associés1 et malgré le climat d’urgence qui entoura son élaboration, cette mesure législative traduisait une volonté pas tout à fait soudaine de rétablir la confiance de citoyens devenus gravement suspicieux à l’égard des politiciens. La correction se voulait radicale. Le premier ministre Landry avait affiché sa détermination d’en faire la loi « la plus sévère au monde » dans le domaine.

2Dégagée de ces considérations conjoncturelles, la législation québécoise se greffait en réalité à une tendance plus largement observable, comme l’illustre la révision de la Loi sur la fonction publique qui, dans la foulée du document Éthique, probité et intégrité dans l’administration publique (1995), visait précisément à subordonner l’action des administrateurs publics à la poursuite du bien commun. En bref, pour contrer l’étiolement du lien de confiance entre les citoyens et leurs dirigeants, indispensable en régimes démocratiques, divers mécanismes et institutions furent créés pour assurer le respect des valeurs associées à ces régimes. Se voyant vulnérables, les législateurs ont d’abord voulu encadrer les titulaires de charge publique pour garantir l’intégrité et la transparence de leurs actions : lois d’accès à l’information, codes de conduite des administrateurs publics, déclaration des intérêts des élus et des membres du gouvernement, examen plus serré de la gestion des fonds publics, etc. Par ailleurs, ils ont aussi choisi, parfois après hésitation, de policer les actions et comportements des citoyens ou acteurs issus de la (trop souvent nébuleuse) société civile dans leurs relations avec les institutions : financement des partis politiques, réglementation des activités électorales, réglementation du lobbying et des lobbyistes, entre autres.

  • 2  J. Beauchemin, « La défense du bien commun comme éthique publique », dans Y. Boisvert et al., Qu’e (...)

3De ce répertoire partiel d’actions, une commune préoccupation se dégage : préserver la légitimité des titulaires de charge publique, étroitement dépendante d’un appui populaire qui semble faire dangereusement défaut. Pour y arriver, on estime devoir soumettre leurs conduites à deux exigences devenues fondamentales au cours des dernières décennies : intégrité et transparence. Toutefois, en étendant l’application de ces mêmes préoccupations à des acteurs comme les partis politiques et les groupes d’intérêt (et lobbies), on met inévitablement en question des pratiques dont la légitimité est pourtant incontestable, notamment le droit de représentation (et de pétition) des citoyens au sein des institutions ou auprès des titulaires de charge publique sans le respect duquel la démocratie risque de n’être plus qu’un simulacre. Avec ces observations, on comprend que l’adoption de lois sur le lobbying correspond à une décision délicate du fait qu’elle se trouve à la frontière de deux légitimités : celle de l’autorité des titulaires de charge publique et celle du droit de représentation des citoyens, toutes deux essentielles à la bonne marche des sociétés démocratiques. Dans ces conditions, l’objectif d’une éthique gouvernementale ne peut se réaliser que dans le respect du principe de la démocratie, avec une approche pragmatique et de manière que « l’éthique publique ne se limite pas alors à l’univers des règles dans la mesure où on ne peut penser la règle sans l’intention qui la fonde2 ».

4Touchant spécifiquement les activités de lobbying, la poursuite des objectifs de transparence et d’éthique peut se révéler extrêmement complexe, et oblige à aller bien au-delà de simples positions de principe. D’ailleurs, déjà sur le plan des seuls principes, le « gardien » en charge de la mise en œuvre des intentions du législateur a pour défi de concilier des objectifs qui, s’ils nesont pas incompatibles, ne sont pas toujours absolument convergents dans le fonctionnement d’une société démocratique. Comment et où trancher, au sein de telles sociétés, le quasi-dilemme que posent, ensemble, l’expression libre des préférences et revendications des citoyens et la préservation d’une autonomie suffisante d’action pour les titulaires de charge publique confrontés aux multiples « pressions » qu’exercent sur eux de très nombreux acteurs économiques et sociaux ? La discussion proposée dans les pages qui suivent ne peut fournir une réponse définitive. L’examen du mandat confié au commissaire au lobbyisme du Québec – complété, à l’occasion, de quelques éléments de comparaison – offre néanmoins quelques éclairages intéressants.

Des décisions en contexte

  • 3  Charles François (La représentation des intérêts dans les corps élus, Paris, Marcel Rivière, 1899, (...)
  • 4  L’expression, empruntée à Pierre Rosanvallon (La contre-démocratie. La politique à l’âge de la déf (...)

5L’adoption de la Loi sur l’éthique et la transparence en matière de lobbyisme constitue un jalon dans un effort de plus grande envergure dont l’objectif est de rebâtir la confiance des citoyens à l’égard des dirigeants et institutions politiques. Les attitudes de méfiance, non exclusives à notre époque3, dérangent d’autant plus qu’elles se doublent d’un recul de la déférence, qui ouvre la voie à la « défiance4 ». Même rattachées à cette perspective élargie, les décisions comme celle qui est au centre de notre propos sont régulièrement provoquées par des éléments conjoncturels, à la limite de l’accidentel. N’a-t-il pas fallu une série de « scandales » au début de 2002 pour que le gouvernement du Québec décide de légiférer sur la pratique du lobbying, option qui avait été nettement écartée en 1998 au terme d’un mandat d’initiative parlementaire qui avait chargé une commission de l’Assemblée nationale de l’examen de la question ? Il avait alors été jugé approprié de s’en tenir à inviter les lobbyistes à s’autoréglementer, quitte à envisager l’adoption d’une loi les contraignant à le faire. Un changement de cap aussi radical peut surprendre, surtout en si peu de temps ! Pourtant, l’option retenue en 1998 allait dans le sens de l’orientation la plus courante en Occident, l’Amérique du Nord exceptée.

  • 5  En Pennsylvanie, la loi sur le lobbying est entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Une version ant (...)
  • 6  Devenue la Loi sur le lobbying avec la sanction, le 12 décembre 2006, de la Loi sur la responsabil (...)
  • 7  Pour compléter le tableau, signalons que le premier ministre Lord, dont le gouvernement conservate (...)

6Toute discussion des enjeux qui sous-tendent la loi québécoise – et d’autres plus ou moins semblables – ne peut faire abstraction de deux faits : les interventions du genre sont en somme récentes, et elles demeurent pour l’instant une réalité typiquement nord-américaine. La première loi fut adoptée aux États-Unis en 1946 par le gouvernement fédéral ; depuis, et jusqu’à récemment5, chaque État fédéré a fait de même, avec de très grandes variations dans le niveau des exigences. Au Canada, c’est en 1988 que le gouvernement Mulroney présenta la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes6, prolongeant un engagement pris en 1984 en réaction à quelques scandales mettant en cause des adversaires partisans. Dix ans plus tard, en 1998, le gouvernement Harris de l’Ontario fut le premier gouvernement provincial à emboîter le pas, suivi en 2001 des gouvernements Hamm en Nouvelle-Écosse et Campbell en Colombie-Britannique, Williams de Terre-Neuve-et-Labrador en 2004, et Stelmach de l’Alberta qui a déposé son projet de loi à l’Assemblée législative le 15 mars 2007. Sous condition d’accepter que le Québec constitue une exception, et dans la mesure où on estime que les libéraux britanno-colombiens occupent, face aux néo-démocrates, l’espace vacant de l’absence des conservateurs, ces lois provinciales sont issues de gouvernements conservateurs7 ! Ce n’est pas pure coïncidence…

7Situées dans le temps, les lois relatives au lobbying le sont aussi géographiquement. Ainsi, la Pologne est le seul cas connu où une loi « relative à la pratique du lobbying dans le processus d’élaboration des lois » est entrée en vigueur le 7 mars 20068. Par ailleurs, les institutions européennes appliquent des règles explicitement liées à cette pratique. Le règlement du Parlement européen (annexe IX) prévoit que les lobbyistes y intervenant doivent être enregistrés et identifiés comme tels.

8Dans son communiqué du 21 mars 2007, qui assure le suivi du livre vert de 2006 (Initiative européenne en matière de transparence), la Commission annonce qu’elle « créera et lancera au printemps 2008 un nouveau registre facultatif des représentants d’intérêts ». Dans quelques autres cas nationaux, l’hypothèse d’une intervention législative a été examinée (en Grande-Bretagne et en Écosse, notamment), sans jamais aboutir (même en Irlande, où trois projets de loi privés ont été présentés, le dernier en date de 2003). Sauf pour quelques rares cas, la voie privilégiée semble donc bien être, en dehors du territoire nord-américain, celle de l’autorégulation. Situation plutôt paradoxale au vu des positions proclamées en 1791 respectivement en France avec la loi Le Chapelier, qui faisait de la coalition un délit, et aux États-Unis avec le Bill of Rights, qui fait du droit de pétition un droit constitutionnel !

  • 9  P. Rosanvallon, op. cit., p. 262.

9Néanmoins, la conviction se répand que d’une plus grande transparence du déroulement du jeu politique auquel sont mêlés les représentants d’intérêts et les titulaires de charge publique résulterait moins de suspicion. Par contre, le risque n’est pas du tout exclu que la « nouvelle utopie de la transparence » devienne « le moteur même du désenchantement qu’elle entendait conjurer9 ». Bien sûr, la transparence est conçue comme devant contribuer à prévenir (ou corriger) les déséquilibres – associés à la pratique du lobbying – entre les groupes (lobbies) eux-mêmes qui disposent de moyens inégaux, mais aussi entre les lobbies et les titulaires de charge publique qui, eux, seraient réputés devoir plier sous les pressions indues exercées par les premiers. Or, les meilleures intentions ne donnent pas forcément les résultats attendus !

Les meilleures intentions…

  • 10  D. Rondeau, « L’éthique publique : “auto” ou “hétéro” régulation ?», dans Y. Boisvert et al., op. (...)
  • 11  Y. Boisvert, « L’éthique publique : une nouvelle avenue pour les sciences sociales », dans Yves Bo (...)

10Le réalisme constitue une des premières conditions de la réussite d’un programme de redressement du statut des institutions publiques et des titulaires des charges à y exercer. Non pas un réalisme défaitiste, équivalent d’un aveu d’impuissance, mais un réalisme marqué de pragmatisme, fondé sur une analyse précise des conditions concrètes d’action. Dans le contexte de nouvelles aspirations démocratiques, les préoccupations éthiques pourraient rater la cible si elles devaient faire « de la norme une norme universelle ou absolue, bien que [la visée soit] universalisante10 ». Pour « maintenir la cohésion du vivre ensemble », il paraît impératif de reconnaître « concrètement la pluralité des points de vue moraux et des convictions idéologiques11 ». En dépit de la crainte légitime que pareil pluralisme aboutisse à un relativisme qui ne peut plus rien dire, cette ouverture ne définit rien de moins que la condition d’efficacité d’un programme d’éthique publique.

  • 12  Pour une présentation sommaire, nous empruntons à C. Garofalo et D. Geuras, Common Ground, Common (...)
  • 13  D. Girard, « Éthique et service public : où en sommes-nous ? », Éthique publique, op. cit., p. 158
  • 14  Ibid., p. 156. Avec ces propos, Girard renvoie à G. A. Legault, Enjeux de l’éthique professionnell (...)

11Au-delà de cette première précaution, il se révélerait illusoire ou, plutôt, vain d’attendre des résultats satisfaisants d’une démarche qui aurait fait l’économie d’un examen des diverses avenues ouvertes pour la définition d’un programme d’encadrement éthique. Différentes théories peuvent, chacune à sa façon, déterminer les jugements à poser sur les actions et en circonscrire la portée12. Ainsi, une théorie dite téléologique amène à évaluer une action en fonction de sa finalité et de ses conséquences, alors que la déontologie, souvent vue comme son opposé, porte le jugement sur l’action elle-même, indépendamment de ses effets. De son côté, une théorie qualifiée de vertueuse (virtue theory) repose sur le critère du caractère positif (honnêteté, générosité, par exemple) ou négatif (égocentrisme, malveillance, entre autres) qu’une action exprime. Finalement, la valeur d’une action peut être liée à l’intuition même de son auteur : est-ce que je sens que mon geste est le bon ? En pratique, la qualité éthique d’une décision dépend d’une combinaison de ces diverses dimensions. D’où l’insuffisance de la déontologie : « Lorsque l’éthique se résume à des règles, la réponse des employés se résume à de l’obéissance ou à de la désobéissance13.» De fait, pour « réellement […] guider les membres de l’organisation dans leurs actions et leur permettre de résoudre les dilemmes éthiques qui se présentent à eux, la démarche organisationnelle devrait comporter la recherche d’un consensus sur les valeurs et les principes qui devraient guider leurs actions, donc un dialogue avec les premiers concernés, les employés et les gestionnaires de l’organisation14 ».

  • 15  La campagne électorale de la fin de l’hiver 2007 au Québec a donné lieu à ce type d’inflation verb (...)
  • 16  J.-H. Guay, « Morale et politique : une rivalité à dépasser », Éthique publique, vol. 1, no 1, pri (...)

12« Tous pourris, tous menteurs ! » Les jugements populaires ne font pas toujours dans la nuance, parfois attisés par des acteurs partisans qui jouent du populisme15. Derrière le jugement de médiocrité porté sur ces derniers se profile plus profondément un doute sur leur capacité d’agir tout court. Au-delà d’exigences exclusivement d’ordre moral, ce doute trouve aussi source dans la conviction de plusieurs que « l’espace public – considéré comme un lieu d’action – apparaîtra toujours plus out of order dans l’agenda des individus16 ».

  • 17  Y. Boisvert, « L’éthique publique », art. cité, p. 25.

13Dans pareilles conditions, le seul changement de joueurs ne parvient plus à contrer un cynisme qui corrompt la vie démocratique jusqu’à risquer de l’anéantir. Force est d’envisager alors la nécessité de modifier le jeu lui-même. L’attachement à des formes institutionnelles qui peinent à faire leurs preuves, mais toujours idéalisées, ne fait pas paraître le lobbying sous un jour reluisant, perçu même comme obstacle à la démocratie et, à la limite, antinomie à une éthique publique dont l’ambition s’inscrirait « dans une logique d’aide à la décision qui serait plus proche des valeurs démocratiques telles que l’équité, la justice et le bien commun. Tandis que la logique du lobbying est d’influer sur les décisions politiques en fonction des intérêts particuliers des clients, elle a plutôt la volonté de faire émerger une décision qui favoriserait le maintien de la cohésion sociale et un juste équilibre entre les droits particuliers et l’intérêt public17

  • 18  T. Sherman, « Public Sector Ethics. Prospects and Challenges », dans C. Sampford, N. Preston et C. (...)
  • 19  L’expression est reprise de T. Libaert, La transparence en trompe-l’œil, Paris, Descartes & Cie, 2 (...)

14Avant de voir comment les lobbyistes tentent de redonner un peu de lustre à cette image négative, arrêtons-nous à nouveau aux tentatives de « sauvetage » de la démocratie traduites dans les législations destinées à encadrer le lobbying. La volonté de soumettre les activités des lobbyistes à l’obligation de transparence présume un effet double de réparation de mécanismes de représentation faussés par les inégalités entre acteurs, et de protection de représentants – autrement discrédités – vus comme proies de forces dont ils ne parviendraient plus à réguler l’action18. L’objectif est clair, les conduites sont dans la mire, l’intention est vertueuse, mais le résultat final est-il à la hauteur des « intuitions »? Dans ce cas, il serait nettement abusif de réduire la transparence recherchée à celle trop couramment pervertie en « nouvelle idéologie médiatique19 », qui justement profite plus aux médias qu’aux citoyens. Néanmoins, elle déçoit ou, plus précisément, elle ne dévoile que partiellement le phénomène visé. Ne visant généralement que les communications (orales ou écrites) directes des lobbyistes avec les titulaires de charge publique, les lois consacrées au lobbying ne couvrent en effet qu’une partie des pratiques, dont les formes se révèlent extrêmement diverses. De plus, même s’il faut souligner des efforts récents pour remédier à un reproche souvent formulé touchant l’accès aux données, les renseignements disponibles au registre québécois des lobbyistes ne permettent pas, ou que très difficilement, aux non-initiés de tracer un portrait exact et complet de la pratique et de ses auteurs.

15L’objectif ici n’est pas de dresser un bilan, mais de cerner les valeurs et enjeux liés à un encadrement du lobbying. La simple évocation des diverses facettes d’une éthique publique satisfaisante met par contre en lumière la complexité et l’ampleur de la tâche.

Des enjeux immenses, une tâche délicate

  • 20  J. M. Berry, A Voice for Nonprofits, Washington (DC), Brookings Institution Press, 2003, p. 48.
  • 21  H. D. Lasswell, Politics : Who Gets What, When, How ?, New York, Whittlesey House, 1936.
  • 22  R. Hudon et C. Poirier, La politique, jeux et enjeux. Vers un renouvellement de la politique et se (...)
  • 23  F. Constant, La citoyenneté, Paris, Montchrestien, « Clefs politique », 2000 (2e éd.), p. 37-38.

16Jugeant tout simplement artificielle la distinction couramment posée entre le lobbying et d’autres formes d’exercice de l’influence auprès des gouvernements, Jeffrey Berry laisse entrevoir l’étendue extra-législation du phénomène du lobbying, plus ou moins intégralement assimilable au libre exercice de l’influence dans des systèmes politiques ouverts20. À la limite, la pratique du lobbying est pratique de la politique ! Il est d’ailleurs symptomatique qu’un ouvrage publié en 1936, et utilisé durant plus de trois décennies comme référence dans des cours de science politique, présente la politique comme une activité par laquelle les acteurs s’approprient des ressources au sein des sociétés21. Nos conceptions se sont raffinées depuis, pour la présenter comme une activité permettant la vie commune en tenant compte de la diversité des intérêts et de la pluralité des opinions : « La politique est l’activité sociale qui, partant de la reconnaissance de la diversité, vise l’intégration ordonnée des différences grâce à la négociation de compromis entre acteurs désireux de convertir leurs rapports conflictuels en procédures de gestion méthodique de leurs désaccords22.» Évidemment, tout ne peut être dans tout, au risque de ne plus rien y trouver ! Ainsi, le lobbying ne peut pas être présenté comme l’accomplissement de l’activité politique. Par contre, il ne peut pas en être dissocié, à moins de concevoir la politique comme une activité désincarnée… Ce que sous-tendent certaines perceptions simplifiées du lobbying et, tout autant, « une figure décontextualisée » de la citoyenneté, qui constitue un « déni magnifié de la réalité » : « l’appartenance citoyenne est en permanence concurrencée dans la vie des hommes par d’autres affiliations sociales au long d’un jeu de translation identitaire au cours duquel s’opère un choix stratégique lié à des enjeux ponctuels entre les différentes appartenances sociales23 ».

  • 24  B. Crick, In Defence of Politics, Londres, Continuum, 2000 (4e éd.), p. 16.
  • 25  Ibid., p. 141.
  • 26  G. A. Legault, « L’éthique appliquée comme éthique d’une société démocratique », dans G. A. Legaul (...)
  • 27  Bernard Crick, In Defence of Politics, op. cit., p. 25.
  • 28  Ibid., p. 154.
  • 29  A. Stark, Conflict of Interest in American Public Life, Cambridge (MA), Harvard University Press, (...)
  • 30  R. W. Grant, Hypocrisy and Integrity. Machiavelli, Rousseau, and the Ethics of Politics, Chicago, (...)

17Pour reprendre la formule lapidaire de Bernard Crick, « la politique est la politique24 » ! Comme l’entend la définition proposée, elle est activité de gestion de la vie commune. En ce sens, elle est une forme d’activité morale25, mais elle ne saurait tenir lieu de morale. Le défi se pose dès lors de démontrer la pertinence de l’éthique appliquée « en marge du débat politique26 ». Issue de la diversité, elle engage logiquement ceux qui s’y activent dans des « conflits d’intérêts » qu’en même temps elle propose de subsumer pour mieux les dépasser27. De ce point de vue, il découle que l’on ne peut imposer intégralement en politique des règles morales pensées pour les conduites individuelles. La morale politique ne vaut que téléologique, c’est-à-dire définie en fonction des fins poursuivies28. La politique n’est pas de ce fait amorale. Cependant, des problèmes proprement politiques appellent des solutions proprement politiques ! C’est à cette condition que les débats de nature morale en politique pourront être menés dans une relative sérénité et lucidité29. Le citoyen ne se retrouve pas toujours aisément dans ces considérations qui, sous des apparences purement philosophiques ou théoriques, définissent les conditions concrètes de l’action politique. Comment, par exemple, faire comprendre que, pressée par des règles morales contraignantes, l’activité politique pourrait produire des situations qui, en termes de morale individuelle, apparaîtraient carrément troubles ? Comment, pour parler encore plus crûment, faire valoir, dans de telles conditions, que l’hypocrisie est quasi inévitable en politique30 ?

  • 31  R. Debray, Critique de la raison politique, Paris, Gallimard, « Bibliothèque des idées », 1981, p. (...)
  • 32  J.-F. Thuot, La fin de la représentation et les formes contemporaines de la démocratie, Québec, No (...)

18En somme, il n’y a pas de domaine plus approprié que celui de la politique pour faire la preuve « qu’une théorie qui n’admet pas de traduction pratique sur la longue durée n’est pas une théorie mais une fantasmagorie31 ». Des principes, parfois imaginés séculaires, doivent être soumis à l’épreuve des faits. Non pas pour conduire à l’abandon de principes pouvant guider l’action et les décisions, mais pour faciliter des adaptations que commande une transformation des conditions de leur application. Ainsi, que vaudrait un programme de restauration de la démocratie représentative qui ne tiendrait pas compte des mutations qu’ont connues les relations entre la société et les institutions politiques ? « Jadis gardien de l’universel contre les particularismes, le politique doit s’en accommoder plutôt que de les ignorer. Ce faisant, la nouvelle configuration entre le pouvoir politique et l’action sociale invalide les conditions de déploiement de la démo-cratie représentative et pousse à la restructuration du mode d’organisation du pouvoir politique32

  • 33  Y. Boisvert, « L’éthique publique », art. cité, p. 17.
  • 34  Paul Webb (« Political Parties and Democratic Disconnect : A Call for Research », dans P. Webb et (...)
  • 35  L. Côté, « Tout est question de perception », dans A. G. Bernier et F. Pouliot (dir.), Éthique et (...)
  • 36  R. Hudon, « Les groupes d’intérêt… au cœur de mutations démocratiques », dans R. Pelletier et M. T (...)

19La réalisation de l’intérêt général n’est donc plus l’apanage de l’État : « Dans le nouveau contexte de gouvernance des démocraties contemporaines, l’État et les acteurs politiques perdent peu à peu leur monopole du pouvoir. Cela résulte d’un processus de décentrement important qui ouvre le champ politique à de nouveaux acteurs33. » Les partis politiques, dont on prononce souvent trop radicalement le déclin34, cèdent du terrain aux groupes d’intérêt qui ne se limitent plus à articuler les intérêts des acteurs sociaux et économiques. Ils se chargent de plus en plus de les porter eux-mêmes directement auprès des lieux décisionnels ; d’ailleurs, des arrangements institutionnels comme la multiplication des commissions parlementaires et des comités consultatifs stimulent ce mouvement. Pareilles évolutions créent finalement l’impression que la préoccupation du bien commun s’efface devant la prédominance des intérêts particuliers incarnés par les groupes. Ces perceptions – parfois dites, avec beaucoup d’exagération, absolument déterminantes35 ! – inspirent des scénarios pessimistes sur les capacités des sociétés à organiser leur devenir commun. Après tout, un groupe d’intérêt n’est-il pas par nature « une organisation soucieuse d’influencer des décisions publiques touchant plus ou moins immédiatement les intérêts qu’elle a vocation ou prétention à représenter36 »?

  • 37  D. Rondeau, art. cité, p. 76.
  • 38  Article 1 de la Loi sur l’éthique et la transparence en matière de lobbyisme.
  • 39  « Affirmer qu’on pourrait identifier les conflits d’intérêts grâce à ces dispositifs de transparen (...)
  • 40  J.-H. Guay, art. cité, p. 19.
  • 41  Comme il ressort clairement d’un sondage mené auprès de plus de 1 400 Canadiens il y a environ une (...)
  • 42  Par ailleurs, le souci de bien paraître ne fut pas, pour dire le moins, traité de manière négligen (...)

20Tout est en place pour instruire sommairement le procès des groupes, qui seraient peu attentifs ou sensibles à la poursuite d’objectifs collectifs ! Terreau fertile pour l’épanouissement d’une éthique publique… qui hérite de la « fonction de “veiller” en l’absence de […] sujet collectif37 ». L’intervention législative se fait visiblement l’écho de cette préoccupation : « Reconnaissant que le lobbyisme constitue un moyen légitime d’accès aux institutions parlementaires, gouvernementales et municipales et qu’il est dans l’intérêt du public que ce dernier puisse savoir qui cherche à exercer une influence auprès de ces institutions, la présente loi a pour objet de rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires de charge publique et d’assurer le sain exercice de ces activités38.» La voie de la transparence, empruntée sans hésitation, permet de dévoiler le « mal ». On ne prend pas toujours la peine d’en vraiment voir toutes les facettes ; pourtant, l’efficacité des traitements tient en partie à un examen approfondi39. Ce mal a déjà un nom : la malhonnêteté. « Au cours des années 1960, un cinquième de la population [canadienne] était d’avis que “le gouvernement est malhonnête” ; vingt ans plus tard, le jugement est partagé par un Canadien sur deux40. » La thérapeutique semble donc aller de soi : l’intégrité, en correspondance avec l’observation que l’honnêteté est déjà la vertu apparemment la plus hautement valorisée par la population41. On obtient le cocktail parfait quand au premier ingrédient de la malhonnêteté est ajouté celui de la corruption. Comme, dans l’esprit de plusieurs, le lobbying est typiquement la rencontre d’intérêts économiques et d’intérêts politiques, l’amalgame est vite fait ! La commission Gomery, créée à l’occasion du scandale des commandites au Canada, a été une occasion peu commune d’entretenir la confusion autour de notions qui renvoient à des phénomènes, notamment le lobbying et le népotisme, qui, malgré quelques caractéristiques communes, demeurent clairement distincts42.

  • 43  La diplomatie, activité discrète par excellence, n’échappe plus à cette exigence de la transparenc (...)
  • 44  J.-H. Guay, art. cité, p. 25.

21Disons-le sans ambages, la transparence est devenue une exigence démocratique incontournable43. Ce n’est pas un hasard si Mario Dumont, le chef de l’Action démocratique du Québec, répète avec tant d’insistance sa dénonciation – fondée ou pas – d’une « culture du camouflage » ! Toutefois, une transparence accrue n’a pas réhabilité l’image des politiciens et de la politique. Malgré le couplage de la transparence, supposée contraindre à la vérité, et de la « volonté de haute moralité [manifeste avec les nombreuses règles de conduite visant les titulaires de charge publique], rarement le discrédit de la sphère publique n’a été aussi prononcé44 ».

Des effets aussi limités que pervers

  • 45  A. Pratte, Le syndrome de Pinocchio. Essai sur le mensonge en politique, Montréal, Boréal, 1997, p (...)
  • 46  J.-H. Guay, art. cité, p. 24.
  • 47  Tel que rapporté par L. Young et J. Everitt, Advocacy Groups, Vancouver, UBC Press, « The Canadian (...)

22André Pratte a déjà soutenu : « Un système fondé sur la vérité engendrerait […] le respect et la confiance entre gouvernants et gouvernés. Un climat qui nous permettrait d’attaquer les défis de notre époque45. » Le résultat paraît plutôt différent. Plus que la critique citoyenne, c’est l’accusation morale qui fonde le jugement : « elle sous-tend, rationalise et organise un sentiment plus qu’une critique, dont les fondements ne reposent pas sur la conduite morale des politiciens eux-mêmes, mais sur un désarroi plus grand des citoyens46 ». Alors qu’on attend de la transparence qu’elle contribue au regard critique et au débat politique, elle prédispose au jugement, pas toujours solidement étayé, mais plutôt développé à partir d’idées toutes faites, souvent amplifiées parce que justement mal informées. Loin de s’atténuer, la crise de confiance s’accentue, et elle s’étend à toute une gamme d’autres organisations sociales… qui, tout de même, s’en tirent apparemment mieux que les partis : un sondage montre en effet que, en 2000, 70 % de la population canadienne croit les groupes plus efficaces que les partis comme artisans du changement47.

  • 48  T. Libaert , op. cit., p. 89.
  • 49  J. C. Goldfarb, The Cynical Society. The Culture of Politics and the Politics of Culture in Americ (...)
  • 50  p. Rosanvallon, op. cit., p. 232.

23La promotion de la transparence, présuppose-t-on couramment, favorise la délibération publique et fait contrepoids à l’érosion de la confiance, à condition que le résultat n’entraîne pas simplement la multiplication de règles rigides. En réalité, l’objectif de transparence peut être carrément perverti en pur discours idéologique. Se proclamer transparent n’est pas en soi une démonstration de transparence : « [L]a communication est perçue comme transparente lorsque le public la reçoit comme telle, non parce que l’émetteur s’étiquette ainsi48.» La transparence ne suffit donc pas comme antidote au scepticisme ou, bien plutôt, au cynisme ambiant, qui se donne l’avantage d’une autoproclamation de « sagesse politique49 » ! Voulue au départ comme voie privilégiée d’une démocratie améliorée, la transparence a pour effet de la transformer : « Nous sommes ainsi passés de démocraties de confrontation et de représentation à des démocraties d’imputation50.» Le glissement n’est pas banal. Il est plutôt radical… et devient source d’effets pervers : dépouillé de ses apparats, ou mis à nu, le roi déçoit. Plutôt que de voir le politicien comme une incarnation de ses propres limites humaines, le citoyen est moins porté à le reconnaître comme représentant ou à l’autoriser à se mêler de ses affaires ! Quel retournement : à l’entrée, une intention d’améliorer la démocratie représentative ; à la sortie, la constatation d’une aggravation de sa crise !

  • 51  Pour une présentation et discussion sommaires de cette situation, voir J. Fitzgerald, Lobbying in (...)

24Le dilemme est profond. Le refus de transparence est devenu intolérable, et sa promotion par des zélateurs intégristes donne le contraire de ce que l’on recherchait… tout comme les demi-mesures. Dans ce dernier cas de figure, la façon dont a été conçue la réglementation du lobbying en Australie est tout simplement exemplaire, aux limites de la caricature. En 1984, le gouvernement avait opté pour la création d’un registre où les lobbyistes s’inscrivaient et déclaraient le nom de leurs clients. Une douzaine d’années plus tard, on mit fin à cette pratique… sans grand dommage, car ledit registre demeurait confidentiel51 ! Ce précédent fait penser à la recommandation issue de longues délibérations et formulée en 2002 par le Standards Committee du Parlement écossais de créer un registre limité à l’identification des lobbyistes et de leurs clients, qui ne donna finalement pas lieu à une législation. Les lois canadiennes vont nettement plus loin. L’obligation de transparence peut cependant s’y révéler curieusement sélective, notamment dans la loi québécoise.

  • 52  Nous retenons le terme lobbying pour désigner toute activité destinée à influencer une décision re (...)

25En général, sont soumises à l’obligation de déclaration par le lobbyiste « toutes les communications orales ou écrites avec un titulaire d’une charge publique en vue d’influencer ou pouvant raisonnablement être considérées, par la personne qui les initie, comme étant susceptibles d’influencer la prise de décisions ». Cet énoncé de l’article 2 de la loi québécoise (L. Q. 2002, c. 23) correspond d’assez près à ce qui se retrouve dans l’ensemble des autres lois adoptées (ou en voie d’adoption) par les autres gouvernements provinciaux au Canada. Par contre, la loi fédérale en vigueur (S. C. 1985, c. 44) ne fait pas de l’objectif ou de l’intention d’influencer un trait essentiel de la relation de lobbying52 ; le fait qu’il y ait eu communication suffit pour rendre la déclaration obligatoire (art. 4(2)b)). La loi fédérale se distingue par un autre point : elle n’exempte plus de l’inscription au registre des lobbyistes « les représentations faites en réponse à une demande écrite d’un titulaire d’une charge publique », selon la formule retrouvée dans la loi québécoise (art. 5 (2o)) et la plupart des autres lois provinciales. En somme, la loi fédérale considère que toute communication, dès qu’elle a lieu, constitue une activité de lobbying ; fini les procès d’intention et la discrimination entre les communications, qu’elles soient initiative du lobbyiste ou du titulaire de charge publique.

  • 53  Cette critique a été formulée dès l’étape des discussions qui ont précédé l’adoption de la loi en (...)

26La loi québécoise rencontre bien curieusement la promesse initiale de sévérité du fait même qu’elle soumet les lobbyistes à l’obligation de transparence de manière sélective53. Cette particularité se remarque spécifiquement dans le traitement réservé à une catégorie de lobbyistes en particulier. La loi définit trois catégories de lobbyistes : les lobbyistes-conseils, les lobbyistes d’entreprise et les lobbyistes d’organisation. Dans l’imaginaire populaire, alimenté de reportages et d’« analyses » de nature sensationnaliste plutôt que d’examens approfondis, les deux premières catégories – spontanément réduites à une pratique économique – caractérisent proprement le lobbying. Au vu du traitement réservé aux lobbyistes d’organisation, cette représentation tronquée a apparemment trouvé place dans la législation québécoise. Dans un premier temps, un lobbyiste d’organisation est défini comme « toute personne dont l’emploi ou la fonction consiste, pour une partie importante, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte d’une association ou d’un autre groupement à but non lucratif » (art. 3). Par ailleurs, dans ce qui fut présenté comme une disposition transitoire, une conception beaucoup plus restreinte fut retenue pour faire d’un lobbyiste d’organisation « toute personne dont l’emploi ou la fonction consiste, pour une partie importante, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte d’une association ou d’un autre groupement à but non lucratif constitué à des fins patronales, syndicales ou professionnelles ou dont les membres sont majoritairement des entreprises à but lucratif ou des représentants de telles entreprises » (art. 72).

  • 54  Précision importante, tout de même : la nouvelle loi fédérale (Loi sur le lobbying) et le projet d (...)

27La disposition transitoire devint ensuite position permanente, par voie de réglementation ! Sans doute par souci de la plus grande transparence… La portée de cette conception du lobbyiste d’organisation ressort plus clairement dans une comparaison avec le contenu d’autres lois similaires, comme la loi ontarienne (SO 1998, c. 27) où une organisation s’entend de ce qui suit : « a) une organisation commerciale, industrielle, professionnelle ou bénévole ; b) une organisation syndicale ; c) une chambre de commerce ; d) une association, un organisme de bienfaisance, une coalition ou un groupe d’intérêt ; e) un gouvernement autre que celui de l’Ontario ; f) une personne morale sans capital-actions constituée en vue de poursuivre, sans gain pécuniaire pour ses membres, des objets d’un caractère national, provincial, territorial, patriotique, religieux, philanthropique, charitable, éducatif, agricole, scientifique, artistique, social, professionnel, fraternel, sportif ou athlétique ou des objets analogues » (art. 1). Les définitions retenues dans les autres législations au Canada, sans être absolument identiques, ont une portée semblable à celle appliquée en Ontario54.

  • 55  Brian E. Adams, Citizen Lobbyists. Local Efforts to Influence Public Policy, Philadelphie (PA), Te (...)

28Avec cet exercice sommaire de comparaison, il apparaît que le législateur québécois s’intéresse moins à l’activité de lobbying qu’à celle de certains lobbyistes… qui ont le tort de faire dans le lucratif, directement ou par procuration ! L’application différenciée des règles de transparence n’est probablement pas la voie idéale pour prévenir leurs effets potentiellement pervers. Le résultat est prévisible : le préjugé est encore plus solidement ancré qui amène à distinguer le mauvais lobbying du bon lobbying, ou à carrément dissocier du « lobbying » une série d’autres pratiques qui pourtant y sont assimilables. Les lobbyistes se présentent effectivement sous de multiples visages. Des citoyens qui font pression exercent bien des rôles de lobbyistes, et adoptent des conduites similaires55.

  • 56  Samantha King (Pink Ribbons, Inc. Breast Cancer and the Politics of Philanthropy, Minneapolis (MN) (...)
  • 57  Il est d’ailleurs intéressant de noter l’émergence d’un marché de la manifestation, comme semble l (...)

29Un lobby est un lobby ! La noblesse de la cause ne change pas fondamentalement la logique et la dynamique de l’exercice de l’influence56. Les moyens mobilisés ne sont pas toujours équivalents, mais les résultats ne sont pas fonction exclusivement de la nature des moyens disponibles. Une manifestation n’est pas l’équivalent d’une rencontre avec un ministre, mais elle n’est pas pour autant moins efficace57. À tout le moins les « lucides » québécois dénoncent-ils le potentiel de blocage qu’ils y voient lié !

  • 58  Précisons, à la différence de ce que suggèrent Carol Chetkovich et Frances Kunreuther (From the Gr (...)

30Même une fois éradiquée cette discrimination touchant les acteurs du lobbying, la loi québécoise, avec la vaste majorité des lois similaires, ne pourrait néanmoins pas assurer une transparence intégrale de l’activité en elle-même. Pareil objectif est tout simplement hors d’atteinte. En effet, même en s’appliquant à « toutes les communications orales ou écrites avec un titulaire d’une charge publique en vue d’influencer ou […] », la loi ne touche pas d’immenses pans de la pratique du lobbying. Limitons nos remarques à deux ou trois aspects qui échappent généralement à l’empire des lois : d’une part, le grassroots lobbying, qui vient en complément ou en renforcement aux communications proprement dites et, d’autre part, les opérations en amont de ces communications. Le grassroots lobbying est par nature plutôt diffus et moins directement repérable, même si plus visible ; il vise la mobilisation d’acteurs parfois plus ou moins informes – le public, par exemple – dans le but de créer une impression de force et, ainsi, accentuer la pression sur les titulaires de charge publique58. Toute volonté de rendre ces opérations transparentes exigerait des prouesses administratives (et des attitudes « policières ») qui n’aboutiraient vraisemblablement qu’à des résultats très mitigés. Ces difficultés appréhendées n’ont toutefois pas empêché le gouvernement albertain de s’y attaquer : le projet présenté en mars 2007 fait en effet obligation aux lobbyistes de déclarer toutes les communications, y compris celles qualifiées de grassroots communication (schedule 1. 2 (q) ; schedule 2. 2 (p)).

  • 59  Cette typologie, qui s’ajoute à celle déjà citée – lobbyistes-conseils, lobbyistes d’entreprise et (...)

31Par ailleurs, les opérations en amont des communications avec les titulaires de charge publique sont déterminantes de la qualité de ces communications. La distinction retenue dans le Lobbying Disclosure Act (LDA) (US Public Law 104-65) entre lobbying contact et lobbying activity fait bien ressortir que l’activité de lobbying comprend beaucoup plus que la prise de contact avec un titulaire de charge publique. Maintenues dans les limites du raisonnable, les règles de transparence, même les plus sévères, n’arriveront jamais à s’imposer à l’ensemble des dimensions de la pratique. Par contre, avec une conception qui la réduit aux communications avec un titulaire de charge publique, l’activité de lobbying n’est objet que d’une observation très partielle et, par voie de conséquence, l’application des règles de transparence définies dans la majorité des lois et réglementations existantes ne peut que demeurer extrêmement parcellaire. Des perceptions inévitablement réductionnistes de la pratique de l’influence en rapport avec les politiques publiques sembleraient néanmoins inspirer des adaptations du côté des professionnels. Témoin une typologie proposée par l’un d’eux, qui suggère de définir trois « groupes de lobbyistes » au sein de la catégorie des lobbyistes-conseils : le lobbyiste-bélier, le lobbyiste-accompagnateur et le lobbyiste-éminence grise59. Les deux premières figures correspondent de plus près aux représentations les plus courantes du travail des lobbyistes. Mais c’est la troisième qui nous intéresse plus particulièrement ; elle met bien en relief le rôle de conseil-expert ou de conseil en stratégie du lobbying. Son intervention est ainsi de nature plus discrète, n’étant pas traduite dans une communication avec un titulaire de charge publique ; de la sorte, son travail n’est pas soumis à l’obligation de déclaration telle que définie dans la majorité des législations et réglementations relatives à la pratique du lobbying.

  • 60  A. J. Nownes (Total Lobbying. What Lobbyists Want (and How They Try to Get It)), New York, Cambrid (...)

32En somme, l’encadrement du lobbying est d’une grande complexité60 et présente un défi immense. La difficulté est tout d’abord signalée par une tension entre un objectif de transparence intégrale avec tout ce que cette attitude peut comporter d’effets pervers et une pratique de transparence partielle dont rend compte un examen du contenu réel des lois. Elle est par ailleurs amplifiée par l’observation de reconfigurations importantes des pratiques visées.

Des réalités en mutation et… permanentes

  • 61  Voir, en particulier, les compilations de F. R. Baumgartner et B. L. Leech (Basic Interests. The I (...)

33Un encadrement des pratiques de lobbying ne saurait se révéler adéquat qu’en tenant compte des réalités nouvelles qui caractérisent le phénomène de la représentation des intérêts. Les changements survenus se sont manifestés notamment sous l’angle de la multiplication du nombre de groupes et sous celui de la nature même de ces groupes. Bien documentés61, ils obligent à reconsidérer les perceptions « habituelles » du lobbying. Défendre des intérêts de nature différente, ou des causes, n’entraîne pas automatiquement des formes différentes d’interventions.

  • 62  Sur l’institutionnalisation des nouveaux mouvements sociaux et leur conversion en groupes d’intérê (...)
  • 63  La distinction entre groupes de première génération et groupes de deuxième génération est proposée (...)
  • 64  M. Dion, « Éthique gouvernementale : entre l’élaboration des politiques publiques et leur applicat (...)
  • 65  A. Madgin, « L’éthique gouvernementale et le lobbying », dans M. Dion (dir.), op. cit., p. 370.
  • 66  Pour un examen critique de ce genre de présuppositions, voir C. Woll, « Leading the Dance ? Power (...)
  • 67  Voir, pour l’analyse d’un cas, J. Lolive, « La montée en généralité pour sortir de Nimby. La mobil (...)
  • 68  D. Trom, « De la réfutation de l’effet Nimby considérée comme pratique militante », Revue français (...)

34Spécialement actifs au cours des années plus ou moins récentes, les groupes citoyens, dont la ligne de filiation nous fait remonter aux nouveaux mouvements sociaux62, se réclament d’intérêts moins spécifiques qui les distinguent apparemment des groupes traditionnels, dits de première génération63 et présumés moins soucieux de l’intérêt collectif. En réalité, tous les groupes ont cette prétention de travailler à la réalisation du bien commun, résultat attendu de l’adoption de politiques publiques qui doivent « faire avancer le bien-être de la société, soit les intérêts qui, par anticipation, sont considérés comme favorisant le plus le bien-être commun, sans que ce soit au détriment du bien-être individuel64 ». La quête de légitimité qui sous-tend cette prétention a tout d’abord pour effet de cadrer les conduites estimées acceptables des lobbyistes, ces derniers étant souvent objets de représentations qui « n’ont rien pour rassurer la population et les médias sur [leur] pratique au quotidien65 ». Certains groupes passent mieux que d’autres le test de la légitimité ; leur cause est bonne… et confère à leur action une aura de vertu par la qualité même de sa finalité apparente. Par exemple, opposée à la domination couramment présumée – même si pas toujours indiscutablement démontrée – des intérêts d’affaires dans la détermination des politiques publiques66, l’action d’opposition de groupes écologistes profite plutôt d’un capital de sympathie, comme si les « défenseurs » de l’intérêt public étaient immunisés contre les attitudes intéressées ! Avec pareil avantage au départ, il s’avère toutefois moins difficile de convaincre de la portée générale de ses revendications67, même s’il peut se révéler nécessaire de créer un leurre avec des opérations de « politisation du singulier » qui contribuent à « décontextualiser » une cause particulière68 ou de fabriquer des consensus sous le faux-semblant parfois illusionniste de coalitions.

  • 69  T. Libaert, op. cit., p. 51.
  • 70  J. Beauchemin, art. cité, p. 93.

35En fin de compte, nous assistons à une reconfiguration des processus de médiation indispensables pour harmoniser ou faciliter les rapports entre la société civile et les institutions responsables de l’adoption des politiques publiques. La légitimité de ces politiques ne tient cependant plus à la seule autorité. Le « consentement populaire » est devenu un ingrédient essentiel, qui désormais entend souvent la participation : « C’est parce que le public aurait été associé à la décision que celle-ci serait juste et non seulement parce qu’elle aurait été promulguée par nos représen-tants69. » La facette idyllique de ce progrès démocratique ne doit cependant pas totalement voiler le risque potentiel de dérapage : « Le recentrement de l’agir politique sur la seule société civile, la méfiance entretenue à l’égard de toute forme de médiation institutionnelle, l’idée selon laquelle la représentation de soi ne peut s’effectuer que par soi-même au nom de l’immédiateté de ses intérêts, tout cela signale les dangers que recèle un champ politique éventuellement abandonné aux forces non médiatisées qui pourraient s’y déployer70

  • 71  Y. Boisvert, « Éthique de société et redéfinition du politique », dans G. A. Legault et al., Éthiq (...)
  • 72  Pour un parcours qui fait bien voir l’intégration par des organisations dites citoyennes de méthod (...)

36Les nouvelles aspirations démocratiques appellent logiquement un rééquilibrage et un partage plus équitable du pouvoir entre « l’État, la société civile et le milieu des affaires », mais la perspective d’une dilution du pouvoir des institutions politiques devrait inspirer la prudence face à des « stratégies de transfert régulatoire qui permettr[aie]nt de favoriser le passage de la réglementation étatique vers de nouvelles formes d’autorégulation sociale. Ces dernières se développeront du côté des corps professionnels, des groupes d’intérêts et des collectivités locales71. » La présence massive de nouveaux groupes d’intérêt auxquels on concède plus aisément un précieux capital de légitimité n’assure pas, répétons-le, que soient mises au rancart des pratiques traditionnellement associées à des acteurs centrés sur des intérêts particuliers72.

  • 73  Dany Rondeau signale d’ailleurs la dérive que constitue une « éthique publique [qui] ne prend pas (...)
  • 74  C. B. Macpherson, Principes et limites de la démocratie libérale, Montréal et Paris, Boréal et La (...)
  • 75  G. A. Legault, art. cité, p. 79.
  • 76  M. Schudson établit clairement le bilan des réformes que les Progressives mettent en avant entre 1 (...)

37En tenant compte de pareilles préoccupations, il est concevable que les autorités politiques cherchent à encadrer les activités des lobbyistes, incarnations fonctionnelles des forces sociales et économiques intéressées aux politiques publiques, et leur imposent, entre autres, des règles de transparence. Néanmoins, le contrôle ne constitue sûrement pas le meilleur étalon de l’intervention. La démocratie se conçoit en effet spontanément comme contrôle sur les autorités, et non comme contrôle de celles-ci sur le peuple73. La démocratie libérale représentative est d’ailleurs en bonne partie le fruit d’une volonté, à l’origine, de se protéger (« démocratie de protection74 », pour reprendre les termes de C. B. Macpherson) du pouvoir discrétionnaire des autorités. Inverser la logique constituerait carrément une perversion du sens de la démocratie et dénaturerait radicalement une éthique de société dont le premier souci doit être justement de « protéger les personnes contre l’abus de pouvoir75 » ! L’examen de quelques expériences historiques invite au discernement. Articulée à la seule morale, la poursuite du bien peut s’accompagner d’effets indésirables, ou inattendus. Par exemple, il y a une centaine d’années, quand on a voulu encadrer les partis politiques soi-disant pour les rendre plus respectueux des électeurs, ces derniers ont plutôt tendu à les déserter76 !

  • 77  Le parallèle est d’ailleurs intéressant à faire avec ce qui s’est passé il y a encore une centaine (...)
  • 78  P. Rosanvallon, op. cit., p. 258.

38La situation décrite par Michael Schudson suggère un rapprochement avec le déficit d’estime qui, de nos jours, affecte les partis, dépossédés par les groupes de fonctions de médiation qui leur étaient jusqu’à récemment plus ou moins exclusives77. Ce changement se greffe à un diagnostic clairement établi par Pierre Rosanvallon : « Le citoyen s’est mué en un consommateur politique de plus en plus exigeant, renonçant tacitement à être le producteur associé du monde commun. » Cependant, des précisions s’imposent : « Mais cette évolution ne doit pas être platement interprétée comme l’indicateur d’un repli sur la vie privée ou la manifestation d’un progrès de l’indifférence, comme le rabâche une littérature répétitive sur les méfaits de l’individualisme démocratique et la montée d’un “impouvoir” collectif qui résulterait de l’accroissement exacerbé des puissances du privé. L’âge du consumérisme politique est au contraire marqué par de fortes attentes et de grandes exigences adressées aux institutions politiques. Tout le problème vient du mode de manifestation de ces demandes qui conduit à délégitimer les pouvoirs auxquels elles s’adressent78

  • 79  D. Girard, art. cité, p. 161.
  • 80  Y. Boisvert, « Éthique de société et redéfinition du politique », art. cité, p. 33.
  • 81  Distinction discutée et contextualisée par M. Scammell, « Citizen Consumers. Towards a New Marketi (...)
  • 82  Concept développé dans M. Crenson et B. Ginsberg, Downsizing Democracy. How America Sidelined Its (...)

39Dans ces conditions, le transfert de confiance des partis vers les groupes ne se mesure pas qu’à l’aune de la méfiance, mais aussi à celle d’exigences difficiles à satisfaire : « En tant que consommateur de services publics, le citoyen a des attentes en termes de rapidité et d’efficacité. Par ailleurs, en tant que citoyen et contribuable, il exigera une utilisation raisonnable des deniers publics et des justifications à ce sujet79. » L’effet n’est pas négligeable : « [L]a multiplication des demandes directes à l’État crée une situation de surcharge de la demande face à la capacité réelle de ce dernier de réagir80. » L’État est détourné de son rôle classique d’arbitre des différents intérêts « égoïstes » vers celui, devenu prioritaire, de fournisseur de services. Ainsi, s’estompe la distinction classique entre consommateur et citoyen81. Par ailleurs, on peut aussi y voir la source d’une démocratie qualifiée de « personnelle » (personal democracy82) et, peut-être surtout, la raison de l’explosion des activités de lobbying !

Démythifier le lobbying

  • 83  p. Rosanvallon, op. cit., p. 258.
  • 84  A. J. Newmark, « Measuring State Legislative Lobbying Regulation, 1990-2003», State Politics and P (...)
  • 85  K. G. Denhardt et S. C. Gilman, art. cité, p. 272.

40En somme, deux voies ont été privilégiées pour rebâtir la confiance des citoyens à l’égard des institutions politiques et des titulaires de charge publique. Tout d’abord, on a misé sur la transparence, et on a vraisemblablement sous-estimé le danger que comporte la multiplication des contrôles, soit une perte « en visibilité et en lisibilité de l’ensemble83 ». Les contrôles ne sont pas neutres. Les conceptions véhiculées par les mesures de régulation du lobbying touchant les lobbyistes et leurs pratiques instaurent de fait des « critères de sélection » des acteurs admis à l’exercice du lobbying84. À cet égard, nous avons bien vu que ces opérations sémantiques n’étaient pas sans incidence sur les perceptions de la pratique de l’influence et sur son encadrement. Par ailleurs, les contrôles ont aussi eu pour visée de modifier les relations entre les lobbyistes et les législateurs, en particulier sous l’angle des objets de l’échange. Cet autre point de vue mériterait un examen plus approfondi. Notons tout de même dès maintenant, en parallèle à ces gestes destinés à améliorer la confiance des citoyens dans le fonctionnement des procédures démocratiques, l’extension et le développement de partenariats divers entre acteurs sociaux et avec les gouvernements85. De nouvelles occasions de lobbying furent ainsi offertes, accompagnées de nouvelles raisons d’intervenir sur les conduites s’y greffant, en vertu d’une logique qui voudrait que la croissance du lobbying justifie une multiplication des contrôles !

  • 86  Bilan dressé par S. Ainsworth, « Regulating Lobbyists and Interest Group Influence », The Journal (...)

41Au total, les mesures de « contrôle » de l’activité de lobbying ne sont pas du domaine de l’artificiel. Elles ne constituent cependant pas une panacée ; elles dressent même des obstacles pour les groupes et organisations dont les moyens sont plus modestes. Curieux résultat pour une mesure dont l’intention est d’assurer une égalité accrue dans l’accès aux titulaires de charge publique ! En contrepartie, les structures mises en place pour donner suite aux intentions de contrôle institutionnalisent le lobbying et lui apportent de la crédibilité. Finalement, en rapport avec la détermination des politiques publiques, l’action des lobbyistes contribue instrumentalement à hiérarchiser les enjeux et à structurer l’ordre des préférences86. Ce dernier élément fait au fond comprendre l’ambivalence, inavouée et difficilement avouable, des législateurs face aux lobbyistes.

  • 87  B. L. Leech, F. R. Baumgartner, T. M. La Pira et N. A. Semanko, « Drawing Lobbyists to Washington  (...)
  • 88  R. L. Hall et A. V. Deardorff, « Lobbying as Legislative Subsidy », American Political Science Rev (...)
  • 89  D. Austen-Smith, « Information and Influence : Lobbying for Agendas and Votes », American Journal (...)

42L’exercice de l’influence par le lobbying suppose concrètement, entre lobbyistes et titulaires de charge publique, un rapport de réciprocité qui ouvre la voie à des connivences plus ou moins implicites. Tout d’abord, un quasi-truisme : chaque intervention gouvernementale donne généralement lieu à une occasion nouvelle de lobbying87 ! Dans ce cadre général et selon les interprétations proposées par Richard Hall et Alan Deardorff, les acteurs adoptent des conduites qui, plutôt que de se décliner aux seules logiques de pression ou d’affrontement, prennent couramment la forme d’échanges et d’alliances autour de positions communes ou convergentes88. Quand par ailleurs l’information communiquée vise à altérer les positions du décideur, la confiance qu’inspire le lobbyiste se révèle un facteur déterminant du succès, quoique celui-ci demeure fonction de la proximité des préférences respectives du lobbyiste et du législateur89.

  • 90  A. Binderkrantz, « Interest Group Strategies : Navigating Between Privileged Access and Strategies (...)
  • 91  D. Lowery, « Why Do Organized Interests Lobby ? A Multi-Goal, Multi-Context Theory of Lobbying », (...)

43Le mythe de la contrainte associé au lobbying est ébranlé par une série d’autres observations relatives, cette fois, aux stratégies indirectes dont le but est d’influencer les responsables d’une décision au moyen notamment de campagnes de presse et de mobilisation de l’opinion. Longtemps vu comme compensatoire d’un accès limité aux décideurs, ce choix stratégique peut aussi être retenu à des fins autres que l’exercice de l’influence, en particulier pour les groupes qui sont concurrents dans des activités de recrutement90 ! Dans le cadre d’une vaste recension d’études empiriques sur l’action des groupes d’intérêt et leurs activités de lobbying, David Lowery étend cette idée aux organisations en compétition pour l’obtention de ressources financières91. Ainsi perçoit-on que les groupes peuvent concevoir plusieurs de leurs actions en pensant à leur survie !

  • 92  Pour un cas, voir D. Contandriopoulos, R. Hudon, E. Martin, et D. Thompson, « Tensions entre ratio (...)
  • 93  S. R. Furlong et C. M. Kerwin ont réalisé en 1992 (reprise en 2002) une enquête très éclairante su (...)
  • 94  Notons deux références : J. S. Gonen, Litigation as Lobbying. Reproductive Hazards and Interest Ag (...)

44Au-delà d’une description plus fine des intentions des lobbyistes, la démythification de leurs activités tient aussi aux cibles de leurs interventions. Celles-ci ne se limitent pas aux phases d’élaboration et d’adoption des politiques ; les représentants d’intérêts se manifestent autant au moment de leur mise en œuvre92 qu’à l’étape de la définition-adoption des réglementations93. Finalement, le lobbying judiciaire a connu une importance croissante dans les dernières décennies94, même si on y a peut-être prêté moins attention parce qu’il échappe aux règles d’observation habituelles de l’exercice de l’influence. Bref, une loi ou réglementation qui prétendrait rejoindre tout l’univers du lobbying se révélerait vraisemblablement monstrueuse, totalitaire même, précisément à cause de… l’ampleur du phénomène et de ses ramifications extrêmement complexes.

  • 95  Pour une articulation de ce point de vue, voir B. Smucker, « Nonprofit Lobbying », dans R. D. Herm (...)
  • 96  C. Mahoney, « Lobbying Success in the United States and the European Union », Journal of Public Po (...)
  • 97  D. J. Tichenor et R. A. Harris, « The Development of Interest Group Politics in America : Beyond t (...)
  • 98  V. Terry, « Lobbying : Fantasy, Reality or Both ? A Health Care Public Policy Case Study », Journa (...)

45En fin de compte, deux « thèses » s’affrontent sur l’étendue des pratiques de lobbying et tentent pratiquement de faire école. D’un côté, une conception qui, dans la foulée d’un Jeffrey Berry, déjà cité, n’est pas loin de poser lobbying et politique comme synonymes. De l’autre, une position qui réduit le lobbying à une facette plus ou moins « technique » des activités de revendication95 et qui délimite, en vertu d’un principe de faisabilité, les tentatives de régulation observables sous forme de législations. Par contre, il est ironique qu’en dépit de l’abondance des études, la connaissance du phénomène demeure encore lacunaire sous l’angle précis de l’influence, aspect pourtant inscrit régulièrement au cœur des projets de surveillance et d’encadrement du lobbying. Cette situation étrange est sans doute due aux immenses défis que pose la mesure de cette influence96 ou, parfois, au défaut de perspective qui marque une étude par trop segmentée des questions liées à la représentation démocratique et aux rôles respectifs des partis et des groupes d’intérêt97. Les résultats de recherches récentes, dont un certain nombre ont été évoqués, apportent heureusement des éléments utiles pour dépasser les clichés qui tiennent abusivement lieu d’analyses, le plus évocateur étant sans doute celui qui fait de l’argent un facteur déterminant98.

46Au départ, nous avons signalé la tension que suppose inévitablement tout projet d’encadrement de l’activité de lobbying. Sont en effet mis en cause deux objectifs légitimes dans la poursuite de l’idéal démocratique : d’une part, préserver une relative autonomie des titulaires de charge publique qui, théoriquement, doivent prendre des décisions s’accordant à l’intérêt de la collectivité ; d’autre part, assurer l’expression libre et la représentation satisfaisante auprès des titulaires de charge publique des opinions et des intérêts des diverses composantes de la société tout en veillant à un équilibre entre les forces ainsi inscrites dans des relations de concurrence ou de rivalité. Dans les situations qui obligent à trancher dans un sens ou dans l’autre, la philosophie démocratique penche logiquement en faveur du deuxième volet, celui de la représentation. Cependant, la difficulté n’est pas tout à fait éliminée. La double condition de l’expression libre des opinions et intérêts et de la relative égalité de leur représentation suppose un contrôle qui, à la limite, peut signifier un détournement, une perversion de l’esprit à l’origine de la démocratie. Par ailleurs, l’évolution des pratiques de représentation fait apparaître un axe de tension supplémentaire : lesquels des partis ou des groupes d’intérêt peuvent prétendre à la plus grande légitimité dans leur exercice de la fonction de représentation ? Pour l’instant, les prétentions des partis, plus étroitement associés aux autorités établies, ont visiblement la vie dure. L’application des règles de transparence a peut-être contribué, par effet pervers, à cet état de fait ; en contrepartie, l’influence d’une culture politique consumériste n’est certainement pas étrangère à ce développement. Dans le contexte actuel, avec leur penchant prononcé pour l’efficacité dans la délivrance des services qu’ils estiment leur être dus, les citoyens semblent plus facilement réserver leur capital limité de sympathie à certains groupes au détriment des partis.

47Le jeu demeure évidemment ouvert… Cependant, dans les conditions décrites, les choix éthiques pourraient comporter un effet non négligeable. Par exemple, peut-on adéquatement réguler les conduites et promouvoir le respect de valeurs telles l’intégrité et l’honnêteté sans avoir une idée, au préalable, des objectifs (démocratiques) visés ? Cette approche téléologique est sans doute celle qui convient le mieux eu égard aux pratiques à encadrer, fondamentalement de nature politique. À tout le moins doit-on avoir conscience qu’on ne peut « se payer le luxe » d’agir intuitivement, sans une connaissance adéquate des phénomènes et pratiques sur lesquels portent les interventions.

L’auteur remercie Stéphanie Yates pour ses commentaires critiques sur une première version de ce texte.

Haut de page

Notes

1  Comme le relate Yves Boisvert (« Crise de confiance et crise de légitimité : de l’éthique gouvernementale à l’éthique publique », Éthique publique, vol. 4, no 1, 2002, p. 27), l’actualité des premiers mois de 2002 avait apporté son lot quotidien « de scandales politiques, de conflits d’intérêts, de népotisme, d’usurpation de biens publics », aux différents paliers de gouvernement : fédéral, provincial (Québec), municipal (Montréal).

2  J. Beauchemin, « La défense du bien commun comme éthique publique », dans Y. Boisvert et al., Qu’est-ce que l’éthique publique ?, Montréal, Liber, 2005, p. 87-88.

3  Charles François (La représentation des intérêts dans les corps élus, Paris, Marcel Rivière, 1899, p. xii) n’estimait-il pas, il y a plus de cent ans, que « la fonction de député est dépréciée au delà de toute justice » ?

4  L’expression, empruntée à Pierre Rosanvallon (La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Seuil, 2006), ne fait pas que traduire une protestation ; elle fait écho à des changements culturels déterminants de nouvelles conduites politiques.

5  En Pennsylvanie, la loi sur le lobbying est entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Une version antérieure avait été invalidée à la suite d’une contestation judiciaire par le barreau de l’État, qui estimait que la libre pratique de la profession d’avocat se trouvait intolérablement entravée.

6  Devenue la Loi sur le lobbying avec la sanction, le 12 décembre 2006, de la Loi sur la responsabilité.

7  Pour compléter le tableau, signalons que le premier ministre Lord, dont le gouvernement conservateur fut défait, avait promis durant la campagne électorale de 2006 d’encadrer par voie législative la pratique du lobbying. À l’automne 2007, avec le Nouveau-Brunswick, seules les provinces de l’Île-du-Prince-Édouard, du Manitoba et de la Saskatchewan n’ont pas leur loi relative à la pratique du lobbying.

8  « Du couloir à l’hémicycle », Les Échos de Pologne, no 62, juin 2006 (http://www.echos.pl/archives/sommaires62.php, consulté le 27 avril 2007).

9  P. Rosanvallon, op. cit., p. 262.

10  D. Rondeau, « L’éthique publique : “auto” ou “hétéro” régulation ?», dans Y. Boisvert et al., op. cit., p. 74.

11  Y. Boisvert, « L’éthique publique : une nouvelle avenue pour les sciences sociales », dans Yves Boisvert et al., op. cit., p. 21.

12  Pour une présentation sommaire, nous empruntons à C. Garofalo et D. Geuras, Common Ground, Common Future. Moral Agency in Public Administration, Professions, and Citizenship, New York, Taylor & Francis, 2006, p. 12-14.

13  D. Girard, « Éthique et service public : où en sommes-nous ? », Éthique publique, op. cit., p. 158.

14  Ibid., p. 156. Avec ces propos, Girard renvoie à G. A. Legault, Enjeux de l’éthique professionnelle, t. II, L’expérience québécoise, Québec, Presses de l’université du Québec, 1997.

15  La campagne électorale de la fin de l’hiver 2007 au Québec a donné lieu à ce type d’inflation verbale associé à un populisme susceptible de favoriser l’exacerbation d’une frustration et l’explosion du défoulement.

16  J.-H. Guay, « Morale et politique : une rivalité à dépasser », Éthique publique, vol. 1, no 1, printemps 1999, p. 26.

17  Y. Boisvert, « L’éthique publique », art. cité, p. 25.

18  T. Sherman, « Public Sector Ethics. Prospects and Challenges », dans C. Sampford, N. Preston et C.-A. Bois (dir.), Public Sector Ethics. Finding and Implementing Values, Annandale et Londres, The Federation Press et Routledge, 1998, p. 23.

19  L’expression est reprise de T. Libaert, La transparence en trompe-l’œil, Paris, Descartes & Cie, 2003, p. 21.

20  J. M. Berry, A Voice for Nonprofits, Washington (DC), Brookings Institution Press, 2003, p. 48.

21  H. D. Lasswell, Politics : Who Gets What, When, How ?, New York, Whittlesey House, 1936.

22  R. Hudon et C. Poirier, La politique, jeux et enjeux. Vers un renouvellement de la politique et ses acteurs, Québec, Presses de l’université Laval (à paraître).

23  F. Constant, La citoyenneté, Paris, Montchrestien, « Clefs politique », 2000 (2e éd.), p. 37-38.

24  B. Crick, In Defence of Politics, Londres, Continuum, 2000 (4e éd.), p. 16.

25  Ibid., p. 141.

26  G. A. Legault, « L’éthique appliquée comme éthique d’une société démocratique », dans G. A. Legault et al., Éthique de société. L’éthique dans les sociétés démocratiques avancées, Sherbrooke, GGC, 1999, p. 59.

27  Bernard Crick, In Defence of Politics, op. cit., p. 25.

28  Ibid., p. 154.

29  A. Stark, Conflict of Interest in American Public Life, Cambridge (MA), Harvard University Press, 2000, p. 17.

30  R. W. Grant, Hypocrisy and Integrity. Machiavelli, Rousseau, and the Ethics of Politics, Chicago, The University of Chicago Press, 1997, p. 181.

31  R. Debray, Critique de la raison politique, Paris, Gallimard, « Bibliothèque des idées », 1981, p. 29. Plus loin, Debray ajoute : « Quand la raison théorique se penche sur l’histoire des hommes, c’est souvent pour s’admirer elle-même » (p. 459).

32  J.-F. Thuot, La fin de la représentation et les formes contemporaines de la démocratie, Québec, Nota Bene, « Essais critiques », 1998, p. 52.

33  Y. Boisvert, « L’éthique publique », art. cité, p. 17.

34  Paul Webb (« Political Parties and Democratic Disconnect : A Call for Research », dans P. Webb et al., Democracy and Political Parties, Londres, Hansard Society, 2007, p. 5-25) presse les politologues de mener des recherches qui permettraient un diagnostic mieux étayé de cette situation.

35  L. Côté, « Tout est question de perception », dans A. G. Bernier et F. Pouliot (dir.), Éthique et conflits d’intérêts, Montréal, Liber, 2000, p. 113-118.

36  R. Hudon, « Les groupes d’intérêt… au cœur de mutations démocratiques », dans R. Pelletier et M. Tremblay (dir.), Le parlementarisme canadien, Québec, Presses de l’université Laval, édition revue et augmentée, 2005, p. 206.

37  D. Rondeau, art. cité, p. 76.

38  Article 1 de la Loi sur l’éthique et la transparence en matière de lobbyisme.

39  « Affirmer qu’on pourrait identifier les conflits d’intérêts grâce à ces dispositifs de transparence, cela n’implique pas nécessairement que l’on sache comment les résoudre » (K. G. Denhardt et S. C. Gilman, « In Search of Virtue : Why Ethics Policies Spawn Unintended Consequences », dans H. G. Frederickson et R. K. Ghere (dir.), Ethics in Public Management, Armonk (NY), M. E. Sharpe, 2005, p. 265.

40  J.-H. Guay, art. cité, p. 19.

41  Comme il ressort clairement d’un sondage mené auprès de plus de 1 400 Canadiens il y a environ une décennie (M. Manuso et al., A Question of Ethics, Toronto, Oxford University Press, 1998, p. 40).

42  Par ailleurs, le souci de bien paraître ne fut pas, pour dire le moins, traité de manière négligente. En effet, quand on a mandat de faire la lumière sur des comportements douteux de politiciens et agences publicitaires, il est crucial que le responsable de pareille enquête veille à faire bonne impression en engageant des faiseurs d’images au coût de 288 000 dollars, aux frais des contribuables ! Voir B. Myles, « Commission d’enquête sur le programme de commandites : Gomery était soucieux de son image », Le Devoir, 19-20 mai 2007.

43  La diplomatie, activité discrète par excellence, n’échappe plus à cette exigence de la transparence. Voir C. Ross, Independent Diplomat. Dispatches from an Unaccountable Elite, Ithaca (NY), Cornell University Press, 2007.

44  J.-H. Guay, art. cité, p. 25.

45  A. Pratte, Le syndrome de Pinocchio. Essai sur le mensonge en politique, Montréal, Boréal, 1997, p. 159.

46  J.-H. Guay, art. cité, p. 24.

47  Tel que rapporté par L. Young et J. Everitt, Advocacy Groups, Vancouver, UBC Press, « The Canadian Democratic Audit », 2004, p. 4.

48  T. Libaert , op. cit., p. 89.

49  J. C. Goldfarb, The Cynical Society. The Culture of Politics and the Politics of Culture in American Life, Chicago, University of Chicago Press, 1991, p. 2.

50  p. Rosanvallon, op. cit., p. 232.

51  Pour une présentation et discussion sommaires de cette situation, voir J. Fitzgerald, Lobbying in Australia, Kenthurst, Rosenberg, 2006, p. 108-112.

52  Nous retenons le terme lobbying pour désigner toute activité destinée à influencer une décision relevant d’un titulaire de charge publique, y compris les communications avec un titulaire de charge publique, que la loi québécoise désigne par le terme lobbyisme. Ce dernier terme était intégré à la loi fédérale, révisée en 2004. Cependant, avec la dernière révision de décembre 2006 (Loi sur le lobbying), le terme de lobbying a été réhabilité ! Le 22 février 2007, le gouvernement lançait « des consultations ouvertes et poussées sur les dispositions réglementaires rattachées à la nouvelle » loi, dont l’entrée en vigueur demeure encore attendue à la fin octobre 2007.

53  Cette critique a été formulée dès l’étape des discussions qui ont précédé l’adoption de la loi en juin 2002. Voir R. Hudon, Encadrement du lobbying et reconnaissance de l’engagement citoyen, mémoire soumis à la Commission des finances publiques chargée de la consultation générale sur le projet de loi no 80 Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, Québec, Assemblée nationale, 2002. Dans le premier rapport annuel de ses activités, le commissaire au lobbyisme du Québec a repris la même critique à partir de laquelle il propose un amendement à la loi, recommandation jusqu’à maintenant demeurée sans suite.

54  Précision importante, tout de même : la nouvelle loi fédérale (Loi sur le lobbying) et le projet de loi albertain (2007 Bill 1) regroupent dans une seule catégorie les lobbyistes d’entreprise et les lobbyistes d’organisation.

55  Brian E. Adams, Citizen Lobbyists. Local Efforts to Influence Public Policy, Philadelphie (PA), Temple University Press, 2007, p. 8.

56  Samantha King (Pink Ribbons, Inc. Breast Cancer and the Politics of Philanthropy, Minneapolis (MN), University of Minnesota Press, 2006) en présente une illustration éloquente.

57  Il est d’ailleurs intéressant de noter l’émergence d’un marché de la manifestation, comme semble le suggérer l’offre de manifestants au moyen d’internet ! Voir C. Julien, « Manifestants à louer sur Internet », La Presse, 16 janvier 2007.

58  Précisons, à la différence de ce que suggèrent Carol Chetkovich et Frances Kunreuther (From the Ground Up. Grassroots Organizations Making Social Change, Ithaca (NY), Cornell University Press, 2006, p. 181), que le phénomène n’est pas posé comme équivalent d’une action de niveau local. Bien qu’elle demeure partielle, la définition présentée (art. 1(1) (d)) dans le Lobbyists Act (2007 Bill 1) déposé en mars 2007 devant l’assemblée législative de l’Alberta apparaît plus satisfaisante.

59  Cette typologie, qui s’ajoute à celle déjà citée – lobbyistes-conseils, lobbyistes d’entreprise et lobbyistes d’organisation –, fut présentée en novembre 2006 par un lobbyiste (monsieur Michel Martin, président de RADAR Communications et affaires publiques) à l’occasion d’une conférence à l’université Laval dans le cours « Pratiques du lobbying I », du diplôme d’études supérieures spécialisées (dess) en affaires publiques et représentation des intérêts (apri).

60  A. J. Nownes (Total Lobbying. What Lobbyists Want (and How They Try to Get It)), New York, Cambridge University Press, 2006, p. 12-15) énumère pas moins de douze types d’intérêts organisés qui s’exercent au lobbying.

61  Voir, en particulier, les compilations de F. R. Baumgartner et B. L. Leech (Basic Interests. The Importance of Groups in Politics and in Political Science, Princeton (NJ), Princeton University Press, 1998, p. 109) qui rapportent que le nombre d’associations recensées dans Encyclopedia of Associations est passé, aux États-Unis, de 5 845 à 23 298 entre 1959 et 1995 tout en signalant l’importance nettement accrue des associations dont les intérêts et objectifs sont dégagés de ceux liés au commerce ou aux affaires, au travail ou à la profession. L’examen sommaire des données pour 2005 indique une relative stabilisation : voir, à ce sujet, R. Hudon, Dura lex sed lex et Rules Are Made to Be Broken. Éclairages sur la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, rapport préparé pour le commissaire au lobbyisme du Québec, Québec, 2007, p. 21. Une comparaison rapide avec les données disponibles dans Associations Canada (2006) donne un portrait somme toute comparable pour le Canada (ibid., p. 22).

62  Sur l’institutionnalisation des nouveaux mouvements sociaux et leur conversion en groupes d’intérêt, voir S. Oueslati, « Les groupes d’intérêt public : de la contestation au lobbying conventionnel », Annales du CRAA, 29, 2005, p. 77-96.

63  La distinction entre groupes de première génération et groupes de deuxième génération est proposée dans R. Hudon, « Les groupes d’intérêt… au cœur de mutations démocratiques », art. cité, p. 206-215.

64  M. Dion, « Éthique gouvernementale : entre l’élaboration des politiques publiques et leur application », dans M. Dion (dir.), L’éthique gouvernementale, Montréal, Fides, « Cahiers de recherche éthique », 1997, p. 119.

65  A. Madgin, « L’éthique gouvernementale et le lobbying », dans M. Dion (dir.), op. cit., p. 370.

66  Pour un examen critique de ce genre de présuppositions, voir C. Woll, « Leading the Dance ? Power and Political Resources of Business Lobbyists », Journal of Public Policy, vol. 27, no 1, 2007, p. 57-78. À l’encontre des thèses pluralistes extrêmes, réfractaires à reconnaître l’existence de structures de domination plus ou moins pérennes, il faut signaler le mouvement qui, tout de même, marque les rapports de force observables dans les activités relatives aux politiques publiques ; pour une illustration, voir G. Mucciaroni, Reversals of Fortune. Public Policy and Private Interests, Washington (DC), The Brookings Institution, 1995. Finalement, une étude menée auprès de 160 parlementaires britanniques montre que 62 % d’entre eux déclarent que les représentants des groupes de bienfaisance (charities) se révèlent plus persuasifs que ceux des entreprises (businesses), voir P. Parvin, Friend or Foe ? Lobbying in British Democracy, Londres, Hansard Society, 2007, p. 24.

67  Voir, pour l’analyse d’un cas, J. Lolive, « La montée en généralité pour sortir de Nimby. La mobilisation associative contre le TGV Méditerranée », Politix, no 39, 1997, p. 109-130.

68  D. Trom, « De la réfutation de l’effet Nimby considérée comme pratique militante », Revue française de science politique, vol. 49, no 1, 1999, p. 44.

69  T. Libaert, op. cit., p. 51.

70  J. Beauchemin, art. cité, p. 93.

71  Y. Boisvert, « Éthique de société et redéfinition du politique », dans G. A. Legault et al., Éthique de société. L’éthique dans les sociétés démocratiques avancées, Sherbrooke, GGC, 1999, p. 37.

72  Pour un parcours qui fait bien voir l’intégration par des organisations dites citoyennes de méthodes qu’on n’hésite pas toujours à dénoncer chez d’autres groupes moins sympathiques, voir D. Z. Fleischer et F. Zames, The Disability Rights Movement. From Charity to Confrontation, Philadelphie (PA), Temple Unversity Press, 2001.

73  Dany Rondeau signale d’ailleurs la dérive que constitue une « éthique publique [qui] ne prend pas un appui réel sur la souveraineté populaire » (art. cité, p. 76). C’est pourquoi il faut se méfier des définitions technocratiques de la morale, du bon et du bien !

74  C. B. Macpherson, Principes et limites de la démocratie libérale, Montréal et Paris, Boréal et La Découverte, 1985, p. 29-55.

75  G. A. Legault, art. cité, p. 79.

76  M. Schudson établit clairement le bilan des réformes que les Progressives mettent en avant entre 1890 et 1920 à la faveur d’une situation politique relativement tourmentée (« Citizens, Consumers, and the Good Society », Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, vol. 611, 2007, p. 245). Pour une présentation plus élaborée, voir M. Schudson, The Good Citizen. A History of American Civic Life, Cambridge (MA), Harvard University Press, 1998, p. 144-187.

77  Le parallèle est d’ailleurs intéressant à faire avec ce qui s’est passé il y a encore une centaine d’années sur le plan de la reconfiguration des modes et des acteurs de la médiation entre la société et les institutions politiques. À un siècle de distance, on ne peut manquer de noter les difficultés que les partis connaissent, au moins momentanément, et la formation respectivement des première et deuxième générations de groupes d’intérêt. En rapport avec l’émergence et l’affirmation politique des groupes de la première génération, voir E. S. Clemens, The People’s Lobby. Organizational Innovation and the Rise of Interest Group Politics in the United States, 1890-1925, Chicago, The University of Chicago Press, 1997.

78  P. Rosanvallon, op. cit., p. 258.

79  D. Girard, art. cité, p. 161.

80  Y. Boisvert, « Éthique de société et redéfinition du politique », art. cité, p. 33.

81  Distinction discutée et contextualisée par M. Scammell, « Citizen Consumers. Towards a New Marketing of Politics ? », dans J. Corner et D. Pets (dir.), Media and the Restyling of Politics. Consumerism, Celebrity and Cynicism, Thousand Oaks (CA), Sage Publications, 2003, p. 125.

82  Concept développé dans M. Crenson et B. Ginsberg, Downsizing Democracy. How America Sidelined Its Citizens and Privatized Its Public, Baltimore (MD), The Johns Hopkins University Press, 2004, p. 242.

83  p. Rosanvallon, op. cit., p. 258.

84  A. J. Newmark, « Measuring State Legislative Lobbying Regulation, 1990-2003», State Politics and Policy Quarterly, vol. 5, no 2, 2005, p. 183.

85  K. G. Denhardt et S. C. Gilman, art. cité, p. 272.

86  Bilan dressé par S. Ainsworth, « Regulating Lobbyists and Interest Group Influence », The Journal of Politics, vol. 55, no 1, 1993, p. 52-53.

87  B. L. Leech, F. R. Baumgartner, T. M. La Pira et N. A. Semanko, « Drawing Lobbyists to Washington : Government Activity and the Demand for Advocacy », Political Research Quarterly, vol. 58, no 1, 2005, p. 19.

88  R. L. Hall et A. V. Deardorff, « Lobbying as Legislative Subsidy », American Political Science Review, vol. 100, no 1, 2006, p. 69.

89  D. Austen-Smith, « Information and Influence : Lobbying for Agendas and Votes », American Journal of Political Science, vol. 37, no 3, 1993, p. 800.

90  A. Binderkrantz, « Interest Group Strategies : Navigating Between Privileged Access and Strategies of Pressure », Political Studies, vol. 53, 2005, p. 711.

91  D. Lowery, « Why Do Organized Interests Lobby ? A Multi-Goal, Multi-Context Theory of Lobbying », Polity, vol. 39, no 1, 2007, p. 48.

92  Pour un cas, voir D. Contandriopoulos, R. Hudon, E. Martin, et D. Thompson, « Tensions entre rationalité technique et intérêts politiques : l’exemple de la mise en œuvre de la Loi sur les agences de développement de réseaux locaux de services de santé et de services sociaux au Québec », Administration publique du Canada, vol. 50, no 2, 2007, p. 193-217.

93  S. R. Furlong et C. M. Kerwin ont réalisé en 1992 (reprise en 2002) une enquête très éclairante sur ce sujet (« Interest Group Participation in Rule Making : A Decade of Change », Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 15, no 3, 2004, p. 353-370).

94  Notons deux références : J. S. Gonen, Litigation as Lobbying. Reproductive Hazards and Interest Aggregation, Columbus (OH), Ohio State University Press, 2003 ; G. Hein, « Interest Group Litigation and Canadian Democracy », Choices (IRPP), vol. 6, no 2, 2000.

95  Pour une articulation de ce point de vue, voir B. Smucker, « Nonprofit Lobbying », dans R. D. Herman et al., The Jossey-Bass Handbook of Nonprofit Leadership and Management, San Francisco, John Wiley, 2005, p. 230-253.

96  C. Mahoney, « Lobbying Success in the United States and the European Union », Journal of Public Policy, vol. 27, no 1, 2007, p. 35.

97  D. J. Tichenor et R. A. Harris, « The Development of Interest Group Politics in America : Beyond the Conceits of Modern Times », Annual Review of Political Science, vol. 8, 2005, p. 266.

98  V. Terry, « Lobbying : Fantasy, Reality or Both ? A Health Care Public Policy Case Study », Journal of Public Affairs, vol. 1, no 3, 2001, p. 278.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Raymond Hudon , « Aux frontières de diverses légitimités. L’encadrement de l’activité de lobbying », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 09 septembre 2015, consulté le 26 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1767 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1767

Haut de page

Auteur

Raymond Hudon

Raymond Hudon est professeur titulaire au département de science politique de l’université Laval.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org