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Changements récents dans les discours et les politiques d’immigration et d’incorporation aux Pays-Bas

Veit Bader

Résumé

Depuis la fin des années 1990, et de façon accélérée après le 11 septembre 2001, nous assistons à une critique plus ou moins sévère des politiques et des institutions du multiculturalisme de la plupart des pays. Dans le cas des Pays-Bas, aussi bien à l’intérieur du pays qu’à l’étranger, on juge que la situation est assez dramatique parce qu’elle présente les signes d’une panique morale et politique. Cet article tente de souligner les différences entre un discours ou une politique d’action symbolique et de véritables mesures politiques. Pour ce faire, il discute de la mise en œuvre des politiques et de certaines de leurs conséquences involontaires bien que prévisibles. Il souligne également d’importantes différences entre les discours et les politiques d’« inclusion » à l’échelle nationale et à l’échelle locale. Enfin, on avance que le climat politique est devenu de plus en plus hostile aux étrangers, chercheurs d’asile, immigrés et allochtones.

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Notes de la rédaction

Traduit par Sacha Alcide Calixte, Lily Pol Neveu et Dominique Lepage avec le soutien du groupe de recherche sur les sociétés plurinationales.

Texte intégral

  • 1  Voir le numéro « Multicultural Futures ? Institutional Approaches to Pluralism », de la revue Cana (...)

1Depuis la fin des années 1990, et plus encore depuis le 11 septembre 2001, les politiques et les institutions du multiculturalisme ont suscité d’assez fortes réactions dans la plupart des pays – sauf le Canada1. Des politiques d’immigration plus restrictives se sont alliées à un durcissement des politiques d’assimilation, se présentant sous différents visages. Pour les observateurs locaux comme à l’étranger, les changements survenus aux Pays-Bas ont semblé majeurs, parce que les politiques multiculturelles néerlandaises, tout comme les politiques canadiennes et australiennes, avaient fourni, dans les années 1970 et 1980, des modèles de politiques efficaces en matière d’incorporation pluraliste. De plus, ces changements ont semblé révéler une situation de panique morale et politique.

2Le portrait de ces développements que j’esquisserai dans le présent article servira un double objectif. D’abord, je veux souligner les différences entre, d’une part, un discours ou une politique d’action symbolique et, d’autre part, de véritables mesures politiques, ainsi que leur mise en œuvre et certaines de leurs conséquences involontaires, mais néanmoins prévisibles. Ensuite, je veux souligner certaines différences importantes entre les discours et politiques nationales, et les discours et politiques locales en matière d’intégration. Les changements dans l’ordre du discours politique ont été particulièrement clairs au niveau national, mais ils ont aussi influencé les débats et les énoncés de politiques dans les villes. Même s’ils n’ont pas donné suite à des changements aussi radicaux sur le plan des politiques réelles, comme j’ai l’intention de le montrer, ils n’ont rien d’innocent (il existe en effet un « pouvoir des mots »). Le climat politique est devenu de plus en plus hostile aux « étrangers », aux « demandeurs d’asile », aux « immigrants » et aux « allochtones », la fameuse, mais moralement douteuse, catégorie juridique, statistique et politique néerlandaise, qui regroupe les immigrants ethnoreligieux, les résidants permanents ainsi que les premières et même les secondes générations de citoyens d’origine « non occidentale ».

3Pourtant, en y regardant de plus près, on observe aussi que, au niveau municipal, une recherche hésitante ainsi que certaines expérimentations concrètes sont menées avec un autre modèle de politiques, qui vise à éviter les écueils des modèles traditionnels d’exclusion et de marginalisation, d’assimilation, de politiques multiculturelles corporatistes, ou de la plus en plus populaire diversité. Mon objectif est de démontrer que les administrations locales cherchent – ce dont elles ont en effet besoin – un modèle de politiques publiques inspiré de la démocratie associative qui soit préférable du point de vue normatif, et qu’il faudrait expliciter avec plus de clarté et de détail, bien qu’il lui faille aussi faire face aux sérieux dilemmes et compromis inhérents aux politiques d’immigration et d’incorporation.

Modèles institutionnels et paradigmes de politiques publiques

4Le débat public ainsi que les mesures et les énoncés de politiques locaux et nationaux sont, explicitement ou non, définis en fonction des modèles institutionnels et des paradigmes de politiques publiques dominants. On peut distinguer les divers modèles institutionnels d’incorporation des minorités ethnoreligieuses en croisant deux options sur un axe d’inclusion culturelle (l’assimilation ou le pluralisme) d’une part, et sur un axe d’inclusion institutionnelle (le monisme institutionnel ou le pluralisme institutionnel) d’autre part. Le premier modèle combine l’assimilation culturelle avec l’inclusion dans les institutions monistes inchangées de la majorité dominante (cela correspond au cas de la France, ou encore à celui de l’assimilation à l’Amérique blanche puritaine – WASP). Dans le deuxième modèle, le pluralisme institutionnel et culturel est combiné avec l’incorporation du nouvel arrivant au sein de son groupe culturel d’origine (ce sont les politiques multiculturelles corporatistes, par exemple l’intégration à la société néerlandaise sans abandon de l’identité de groupe propre). Dans un troisième modèle, on trouve une combinaison d’inclusion dans des institutions monistes modifiées, associée à la diversité culturelle (individuelle et non politique). Le quatrième modèle, pour sa part, combine les pluralismes institutionnel et culturel (dans un pluralisme institutionnel et démocratique flexible). On compte enfin, dans les régimes démocratiques, deux modèles distincts de ces versions de l’intégration ou de l’inclusion à long terme. Il s’agit des modèles d’exclusion différentielle, qui consistent en une incorporation à court terme combinée avec une séparation institutionnelle et une marginalisation culturelle (par exemple les programmes de travailleurs invités), et des modèles non démocratiques et non libéraux de pluralisme institutionnel (comme la domination coloniale indirecte ainsi que les régimes d’apartheid postcoloniaux pluralistes et racistes).

  • 2  M. Maussen (Ruimte voor de Islam, Apeldoorn et Anvers, Het Spinhuis, 2006, p. 54-66) distingue un (...)

5On peut ensuite répertorier divers paradigmes de politiques publiques se rapportant de près à ces modèles. Dans les anciennes et nouvelles versions de l’assimilationnisme libéral ou républicain, l’inclusion se fait dans un seul sens. Les minorités doivent être assimilées à tout prix, et l’inclusion vise les individus et non les collectivités. Celles-ci ne doivent pas être autorisées à s’organiser sur des bases ethnoreligieuses, ou du moins seulement en privé, dans la vie civile, et non dans la vie publique ou politique. On juge ici que les institutions existantes, présentées comme culturellement neutres, n’ont pas à être changées. Viennent ensuite les politiques multiculturelles corporatistes, traditionnelles et inflexibles, où l’inclusion se fait dans les deux sens. Il est alors permis aux minorités de conserver leur culture et de s’organiser collectivement dans la vie civile et politique, leurs organisations étant publiquement reconnues et, au moins partiellement, financées (même si elles exercent à l’interne des pressions assimilatrices considérables). Leurs élites sont intégrées aux négociations et aux processus d’élaboration des politiques, et on considère que les institutions d’État doivent être allégées et plus neutres culturellement. Dans le cas des politiques de la diversité, l’incorporation s’effectue dans les deux sens, de telle manière que les institutions d’État et les politiques existantes doivent changer. Les membres des minorités et des majorités sont considérés comme des individus divers et égaux, porteurs d’identités et de cultures changeantes et entremêlées, qui perdent peu à peu leur ancrage collectif. Aussi l’organisation (économique, culturelle, récréative et particulièrement politique) d’un groupe sur une base ethnoreligieuse doit être activement déconseillée, sinon interdite. Du moins elle ne doit pas être financée par l’État, ni publiquement reconnue ou incluse dans les délibérations, les négociations et les prises de décisions. Le quatrième paradigme est celui de la démocratie associative, qui diffère des politiques multiculturelles corporatistes, en ceci que non seulement elle garantit un droit de sortie aux individus dissidents et aux minorités au sein des minorités, mais elle crée aussi de véritables options de sortie. Comme les politiques multiculturelles corporatistes, elle permet une large utilisation des libertés d’association et d’organisation. Elle assure une véritable autonomie institutionnelle, mais exige et vérifie que les standards moraux minimaux sont respectés. Elle soumet le financement public des diverses organisations de minorités à des standards libéral-démocratiques plus exigeants, et elle s’assure que les minorités organisées à l’intérieur des minorités (notamment les femmes, les secondes générations, les différentes traditions et dissensions religieuses, et non pas seulement les leaders et les organisations traditionalistes et orthodoxes) soient équitablement financées et équitablement représentées dans les délibérations, les négociations et l’élaboration des politiques. On compte enfin le paradigme de l’exclusion et de la marginalisation. Ici, les cultures minoritaires sont jugées « arriérées », « inférieures ». On les considère comme une menace pour la culture du pays, qui, elle, est présentée comme libérale et démocratique. Ceux qui ne sont pas assimilés doivent être expulsés, peu importe leur statut légal. Les individus sont entièrement responsables de leur intégration et doivent en assumer tous les frais. Aucune politique spécifique ou générale n’est mise en place pour combattre les inégalités (socioéconomiques, scolaires et résidentielles) et la discrimination. Enfin, les libertés d’association et d’organisation collective doivent être limitées2.

6La diversité et la démocratie associative, soit le modèle institutionnel et le paradigme de politiques publiques les plus prometteurs, sont des utopies plus ou moins réalistes, et diffèrent principalement sous deux aspects. Premièrement, les politiques de la diversité peuvent aider à prévenir la catégorisation des minorités au niveau des politiques d’État, mais peuvent échouer à combattre les inégalités culturelles et socioéconomiques structurelles sévissant dans le monde réel. En effet, comment se fait-il qu’en tant qu’individus nous soyons si également divers ou différents, alors que, en tant que minorités, nous continuions à être si inégaux ? Et que peut-on faire pour y remédier ? Deuxièmement, dans le contexte des asymétries du pouvoir politique concret, les politiques de la diversité, en déconseillant l’organisation collective et la mobilisation des minorités ethnoreligieuses, n’aident en rien à combattre et à changer la partialité majoritaire des institutions et des politiques en place, présentées comme neutres ou universelles.

  • 3  La tâche des sciences sociales est de décrire et d’expliquer ces modèles prédominants et ceux qui (...)

7Je vais d’abord, avant de résumer les changements apportés aux modèles institutionnels et aux paradigmes de politiques publiques aux Pays-Bas, clarifier leur statut logique. L’État et les responsables de l’élaboration des politiques – ainsi que philosophes et théoriciens politiques, juristes, magistrats, administrateurs, partis politiques, journalistes, organisations non gouvernementales, etc. – développent et utilisent, dans l’élaboration ou la légitimation des institutions et des politiques, des modèles de politiques d’intégration assez simples et idiosyncrasiques. Ces modèles sont explicitement normatifs, bien que certains soient, comme je l’ai indiqué plus haut, vaguement reliés aux modèles institutionnels existants et aux traditions politiques dominantes. Malgré toute la variété des politiques que l’on peut rencontrer à tous les niveaux et dans tous les domaines, les politiques d’État sont orientées, sinon légitimées, par des modèles sommaires et très généraux établissant les fins désirables pour l’État et les moyens acceptables de les atteindre. Ces modèles ne font jamais l’unanimité et se recoupent habituellement les uns les autres. Les modèles qui peuvent leur faire contrepoids sont d’ailleurs très importants pour les opposants et les détracteurs des modèles existants. Selon moi, il est raisonnable de penser qu’on trouvera la plus forte idiosyncrasie et la plus grande cohérence des politiques dans les modèles et les légitimations formulés ex ante. La cohérence diminuera dans les lois plus détaillées, les énoncés de politiques et les politiques réelles établies aux niveaux inférieurs et dans les différents domaines3.

8Une description adéquate de la complexité des politiques d’incorporation demanderait d’analyser quatre éléments. Il faudrait d’abord se pencher sur le débat public et le discours politique (du niveau central au niveau local) tels que formulés dans différents médias et par différents acteurs politiques – par exemple les intellectuels médiatiques, les experts, les partis politiques et, de plus en plus, les leaders populistes – ainsi qu’au Parlement. Deuxièmement, les possibilités législatives, les débats et la législation existante devraient également être examinés de plusieurs points de vue. Il faudrait aussi analyser, troisièmement, les mesures politiques adoptées par les administrations dans divers départements, à plusieurs niveaux, dans différents dossiers, ainsi que leur mise en œuvre et leurs différents effets, voulus ou non, et enfin, quatrièmement, la juridiction. Ici, comme dans tous les autres domaines de politiques publiques, les politiques d’intégration doivent être clairement distinguées des processus d’incorporation, et il pourrait s’avérer que les politiques n’aient en fait aucune importance, ou encore qu’elles aient surtout, voire uniquement, des effets contre-productifs, mais prévisibles.

  • 4  Le diagnostic et l’explication de ce qui a été perçu comme le désastre des politiques d’inclusion (...)

9Dans cet article, je m’en tiens à une esquisse des modèles dominants en ce qui concerne les énoncés de politiques et les mesures annoncées aux niveaux central et municipal parce que les études sur la mise en œuvre, et particulièrement sur les effets concrets de ces politiques, sont ou bien trop rares ou bien trop compliquées à présenter4.

Changements dans les discours et les politiques au niveau national

  • 5  Voir H. Vermeulen et R. Penninx, Immigrant Integration. The Dutch Case, Amsterdam, Het Spinhuis, 2 (...)
  • 6  Avant la fin des années 1980, les politiques multiculturelles aux Pays-Bas étaient avant tout des (...)
  • 7  Voir B. Prins, Voorbij de onschuld, Amsterdam, Van Gennep, 2004.
  • 8  Certains politiciens, journalistes politiques (Paul Scheffer), philosophes (Herman Philipse), et m (...)

10Jusqu’à la fin des années 1970, les régimes postcoloniaux et les programmes de travailleurs invités, de même que les modèles de politiques d’exclusion différentielle et de marginalisation qui y sont liés, ont été dominants. Toutefois, les chercheurs et les membres de l’administration en sont venus à comprendre que les immigrants « étaient là pour rester ». Un nouveau concept de politiques concernant les minorités a alors été mis au point. Il s’est agi d’associer politiques d’intégration – mesures de discrimination positive et politiques générales visant à combattre l’inégalité et la discrimination – et politiques visant à faciliter la conservation de la culture et de l’identité, afin de permettre aux minorités de s’intégrer à la société néerlandaise sans avoir à abandonner leur identité de groupe5. Vers la fin des années 1980, ce modèle de multiculturalisme égalitaire et corporatiste a subi des pressions croissantes. L’attention s’est graduellement déplacée de la valorisation de la culture vers l’intégration socioéconomique (en matière de travail, de logement, d’éducation)6, de politiques visant des groupes vers des politiques générales, des droits des allochtones vers leurs devoirs, de la « prise en charge » vers l’encouragement actif à la participation (rapport WRR Allochtonenbeleid’ en 1989, Contourennota Integratiebeleid en 1994 et Wet Inburgering Nieuwkomers en 1998). À travers ce processus, le modèle multiculturel corporatiste a été remplacé par un modèle libéral d’assimilation, combiné avec des courants de marginalisation et d’exclusion de plus en plus affirmés. Le libéral Bolkestein a par exemple tenu des propos « politiquement incorrects » sur les immigrants et les minorités, un thème à la mode7, et on a aussi reproché à l’islam son incompatibilité avec la liberté et la démocratie. Depuis le 11 septembre 2001, depuis la campagne de droite populiste de Pim Fortuyn, l’assassinat de ce dernier et, récemment, celui de Theo Van Gogh, ce courant est devenu plus radical, plus visible et militant, ce qui a mené à des politiques d’immigration de plus en plus restrictives et à un discours d’intégration assimilationniste de plus en plus républicain8.

11Actuellement, le gouvernement des Pays-Bas est un « chef de file » en matière de politiques d’immigration restrictives, et ce à tous les niveaux :

  • En ce qui concerne les demandeurs d’asile : on s’est assuré de la mise en œuvre stricte des accords de Dublin, et on attribue aux transporteurs aériens la responsabilité des documents falsifiés. On a abrégé les procédures et aboli le droit d’appel pour les demandeurs d’asile refusés en raison des nouvelles lois sur les étrangers entrées en vigueur en avril 2001, et on a procédé à l’expulsion de demandeurs d’asile « inexpulsables » hors des centres de rétention. Tout cela a contribué à une réduction significative des demandes d’asile. Ces politiques ont déclenché une résistance organisée de la part des mouvements sociaux et des organisations non gouvernementales, de même qu’une désobéissance civile administrative de la part des municipalités.

  • Sur le plan de la réunification des familles : on a, suivant l’exemple danois, haussé l’âge requis pour les conjointes (vingt et un ans) et les garanties de revenu exigées (120 % du salaire minimum). À cela s’ajoutent des offres quelque peu saugrenues, telles que des cours de langue et d’intégration sur CD-ROM offerts dans la région du Rif marocain aux frais des familles, et des examens à choix multiples à faire par internet ou par appels internationaux.

  • Pour ce qui est de retrouver et d’expulser les résidants « irréguliers blancs » séjournant au pays depuis longtemps : on a réalisé la mise en réseau des données de diverses administrations (koppelingswet en 1998) de façon à exclure les sans-papiers du marché du travail, de la sécurité sociale ainsi que des soins de santé et d’éducation, y compris les enfants. Enfin, le processus de légalisation des résidants « irréguliers blancs » est devenu extrêmement restrictif. Cette fois encore, cela a provoqué une farouche résistance de la part des ONG et des municipalités.

  • On a mis en place des politiques interdisant l’immigration de travailleurs provenant de l’extérieur de l’Union européenne, parallèlement à un nouveau programme de travailleurs invités plus sélectif pour les professionnels hautement qualifiés.

12Ainsi, les politiques d’inclusion néerlandaises sont de plus en plus dominées par ces questions d’immigration restrictive. Les questions de sécurité et de loyauté sont également au centre des préoccupations :

    • 9  Un denizen est habituellement un habitant ou, le plus souvent, un étranger à qui l’on octroie la c (...)

    On a augmenté la précarité des statuts de « denizenneté9 » et même de citoyenneté, par exemple en imposant des cours d’intégration aux citoyens et résidants permanents « non occidentaux », les allochtones, à leurs propres frais, ces gens étant menacés d’expulsion en cas d’échec aux examens – comme dans le cas d’un crime grave. (Cette politique avait été mise en place par le secrétaire d’État Verdonk en juin 2004 au Parlement, et s’appliquait jusqu’à l’âge de soixante-quinze ou quatre-vingts ans, critère qui a récemment changé et s’applique maintenant à tous les résidants de soixante-cinq ans et moins, y compris aux Occidentaux non européens). Encore une fois, ces mesures ont rencontré une forte résistance, même de la part des fonctionnaires des bureaux d’immigration et de naturalisation, des groupes de révision juridique, des avocats, des ONG, tous affirmant que ces propositions et initiatives légales violent les normes fondamentales concernant l’égalité de traitement, et qu’elles ne survivront pas à l’examen de la Cour européenne de justice.

  • Les exigences relatives à la naturalisation ont également fait l’objet d’un durcissement. On a restreint l’accès à la double citoyenneté et l’on menace de retirer la nationalité néerlandaise à ceux qu’on soupçonne de « crimes contre l’État ».

    • 10  Le jugement nuancé de la Commissie Gelijke Behandeling a produit un émoi public et a entraîné la r (...)
    • 11  Plusieurs propositions sont toujours en élaboration, mais les lois ne sont pas encore passées par (...)

    Tout cela est accompagné, à tous les niveaux, de modes changeantes quant aux propositions politiques et au discours général sur l’intégration. Ces propositions impliquent beaucoup de paperasse et de discours creux sur l’intégration par l’emploi, mais ne sont accompagnées d’aucun effort politique déterminé. Elles proposent une dissémination, exercée de manière plus ou moins légale, visant à prévenir les ghettos et les « écoles noires ». On suggère aussi des réductions ou même l’arrêt du financement des écoles islamiques, et même de toutes les écoles religieuses, ou encore le retrait de l’article 23 de la constitution néerlandaise (sur les libertés d’éducation), dans le but de combattre le fondamentalisme religieux, la ségrégation éducationnelle, les hauts taux de décrochage chez les allochtones et les niveaux de scolarisation plus bas. Il est même question d’interdire toute subvention pour les organisations allochtones. On a aussi envisagé sérieusement d’introduire des « règles linguistiques » interdisant de parler d’autres langues que le néerlandais en public. De même, on propose de limiter l’exercice public des libertés d’expression religieuse, et d’interdire le port de la burqa ou du tchador (le cabinet préparait récemment une loi à ce sujet, à la demande d’une majorité parlementaire) ainsi que de restreindre les pratiques d’accommodement concernant le foulard qui avaient cours depuis longtemps. On a fait beaucoup de bruit à propos d’imams refusant de serrer la main à des femmes (on pense notamment au cas de Rita Verdonk) ou de femmes musulmanes enseignant dans les écoles10. La propagation d’une interprétation débridée de la liberté d’expression tend à dégénérer en « liberté d’insulter ». On observe, enfin, des virages de plus en plus marqués, à partir d’interprétations libérales « faibles » de l’intégration (se limitant au respect de la loi du pays ainsi que des principes de base de l’État de droit et de la démocratie libérale), vers des interprétations républicaines nationalistes « fortes », valorisant l’assimilation aux normes et valeurs des Pays-Bas, à leur culture, leurs manières, leur histoire nationale (un nouveau « canon historique » a récemment été proposé), ainsi qu’à l’identité nationale néerlandaise ou européenne, et aux valeurs et à la culture judéo-chrétiennes, toutes en ferme opposition avec les valeurs islamiques11.

  • 12  Dans cette perspective, les échecs électoraux des partis de droite aux élections du 22 novembre 20 (...)

13Les discours et les politiques d’immigration restrictifs, ainsi que les politiques et les discours d’intégration assimilationnistes, ou même exclusivistes, se renforcent délibérément les uns les autres dans une sorte de cercle vicieux. Cet ensemble de thèmes mobilisateurs a été la marque de commerce de leaders populistes de droite comme Pim Fortuyn et ses partisans à l’intérieur ou à l’extérieur des partis de droite (incluant Verdonk et Hirsi Ali dans le VVD « libéral »), mais il a aussi influencé les démocrates-chrétiens (CDA), le parti social-démocrate (PvdA), et même les socialistes du SP12. Il fait aussi l’objet d’une promotion agressive dans l’Union européenne, transformant le gouvernement néerlandais, de chef de file qu’il était en matière de politiques d’intégration, en partenaire de l’Autriche, du Danemark et d’autres pays qui se retrouvent de plus en plus à la queue du peloton.

Les politiques d’intégration dans les grandes villes

  • 13  Je me base en grande partie sur l’étude des mesures et des énoncés de politiques à Amsterdam, Rott (...)
  • 14  Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Il s’agit de l’organisation regroupant toutes les municipali (...)
  • 15  M. Maussen, op. cit., p. 224-235.

14Alors que la politique nationale d’intégration est passée d’un modèle multiculturel corporatiste à un mélange explosif d’assimilation républicaine et de composantes fortement exclusivistes, on trouve au niveau municipal différentes combinaisons de modèles de politiques publiques13. En effet, les municipalités doivent répondre aux demandes d’accommodement bien réelles des immigrants, et elles le font habituellement de manière plus pragmatique, dans la perspective d’une solution concrète. Comme nous l’avons vu, elles et leur organisme cadre (VNG14) ont souvent résisté, activement ou passivement, aux mesures impitoyables des politiques centrales décrétant l’expulsion de résidants irréguliers. Je me concentre ici sur la question de « l’islam et l’intégration » et particulièrement sur les politiques concernant « les organisations musulmanes », parce que les immigrants aux Pays-Bas sont de plus en plus catégorisés en termes religieux. D’une part, les mesures et les énoncés de politiques locaux suivent la tendance nationale, qui passe d’un modèle corporatiste de politiques multiculturelles à un modèle libéral de plus en plus près de l’assimilation républicaine, et à un modèle de diversité contenant certains éléments de marginalisation15. D’autre part, ils démontrent toutefois des différences intéressantes et une plus grande sensibilité à l’égard des problèmes inhérents aux deux modèles, soit les politiques multiculturelles corporatistes, et l’assimilation et la diversité.

  • 16  Ibid., p. 67-78. Pour Amsterdam : notamment Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid, 1989. Depuis (...)
  • 17  Migrantenraad (1972-1978) et Ambtelijke Coördinatiegroep (à partir de 1979).

15Dans les années 1980 et au début des années 1990, Amsterdam, Rotterdam et Zaanstad s’appuyaient toutes sur un modèle de multiculturalisme principalement pluraliste, ou corporatiste, visant à combattre les inégalités, la discrimination et l’exclusion des minorités, à garantir des dispositions adéquates pour les pratiques des musulmans et l’autonomie de leurs institutions, et à reconnaître les organisations religieuses et ethniques autonomes comme des partenaires importants des autorités locales dans les négociations, les délibérations et même, dans une certaine mesure, la prise de décision. De plus, les municipalités ont fait appel aux organisations autonomes et ont tenté de les utiliser comme intermédiaires afin de promouvoir l’émancipation et l’entraide à l’intérieur de leurs groupes16. Utrecht a fait la même chose pour les minorités ethniques17, mais a exclu les organisations islamiques des conseils consultatifs et des groupes de travail lors du Rompnota Minderhedenbeleid en 1981.

  • 18  Le rapport Burgers als ieder ander (1996) était contre la « pensée minoritaire traditionnelle » pa (...)

16Utrecht a aussi été l’une des premières villes néerlandaises à passer, en 1997, d’une politique relative aux minorités à une politique de la diversité18, se concentrant fortement sur :

  • L’intégration. Il s’agit d’offrir de l’aide pour l’intégration des nouveaux arrivants et des gens immigrés depuis longtemps qui apprennent la langue néerlandaise et deviennent des leaders sociaux (c’est la politique nationale depuis 1994).

  • La responsabilité individuelle des immigrants.

  • La participation socioéconomique. Les organisations privées, semi-publiques et publiques doivent traiter les immigrants comme des citoyens égaux et doivent modifier en conséquence leur offre de produits et services. Cela fait également partie de la politique énoncée à Amsterdam (De kracht van de diverse stad, depuis 1999), stipulant qu’il faut augmenter la diversité dans les organisations municipales en embauchant plus de femmes et d’allochtones. Zaanstad s’est aussi engagée à assurer une représentation équitable de la diversité ethnoreligieuse de ses résidants dans son personnel, et a adopté, en 2000, un programme d’évaluation bisannuel : les négociations « arc-en-ciel » (Regenboogoverleg), consistant en délibérations entre les représentants des organisations d’immigrants, les fonctionnaires et les autorités locales.

17On espère que ces mesures entraîneront un contact et un dialogue accrus entre les cultures. Ce paradigme de diversité ou de dialogue se distingue par trois principales caractéristiques.

  • 19  Dans le texte : Allemaal verschillend. Allemaal Amsterdammer

18Premièrement, la culture et la religion sont traitées comme des choix individuels, concernant seulement la vie privée, comme une sorte de « style de vie ». Les pratiques culturelles collectives, l’exercice public des libertés de religion et le rôle des organisations ethnoreligieuses sont négligés. Les autorités locales ne veulent pas « catégoriser » et essaient d’éviter des concepts comme « minorités ethniques » ou « groupes » puisque, comme le déclare le titre d’un rapport d’Utrecht de 1999, « Nous faisons tous partie d’une minorité ». Amsterdam a combiné ses politiques sur les allochtones et les nouveaux arrivants avec ses politiques sur l’égalité des homosexuels et des femmes. Le nouveau slogan de sa politique de la diversité est alors devenu « Tous divers, tous Amstellodamiens19 » (1999). Ainsi, les Amstellodamiens sont considérés comme un ensemble de citoyens individuels et uniques qui devraient développer une « culture mixte ». Zaanstad a plutôt mis l’accent sur une longue histoire de migration municipale avec le slogan « Les Zaanstaders de souche n’existent pas ! La migration hier et aujourd’hui » et, depuis 2003, sur un annuel « Voyage autour du monde à travers Zaanstreek ».

  • 20  Le cas de Zaanstad est un peu différent puisque, depuis 1998, on fait plus de place au financement (...)

19Deuxièmement, la vocation des organisations autonomes n’est pas d’assurer l’émancipation à l’intérieur de leur propre groupe, mais de contribuer au processus d’interculturalisation, en apportant des contributions significatives aux rencontres entre allochtones et autochtones (Utrecht, 2004). Conséquemment, les subventions locales, qui étaient auparavant plutôt destinées aux organisations, valorisent maintenant plutôt les projets, et la représentation des minorités ethniques dans différents conseils consultatifs a été remplacée par des experts (Stedelijk Adviesorgaan Interculturalisatie (Saluti) 2002). Amsterdam a aussi remplacé, à partir de 1994, les subventions structurelles destinées aux organisations autonomes par des subventions de projets et d’activités. Le rôle des conseils consultatifs a été réduit et le conseil a été dissous en 2002. La nouvelle réglementation sur les subventions déclare : « L’intégration et la participation ne sont plus uniquement la responsabilité des minorités ethniques. Cela signifie que le soutien financier n’est plus alloué seulement aux associations d’allochtones. Les activités d’autres Amstellodamiens sont également admissibles aux subventions, à condition qu’elles visent l’intégration et la participation des minorités ethniques. Pour autant que ces associations favorisent l’intégration, il n’importe pas qu’elles soient de nature laïque ou religieuse, ou qu’il s’agisse d’organisations à caractère ethnique ou regroupant des personnes de diverses origines20

  • 21  Ibid., p. 179-184.
  • 22  Ibid., p. 76-78. Aux Pays-Bas, les maires sont nommés par la couronne. Ils ne sont pas nommés par (...)

20Troisièmement, les autorités locales d’Utrecht considèrent que, plus que les organisations autonomes d’immigrants, elles ont un important rôle à jouer dans l’organisation d’un dialogue parmi les « divers » citoyens, et cette approche « paternaliste » s’exerçant de haut en bas a eu un impact considérable sur la forme et le niveau des débats et des discussions à travers lesquels se définit l’opinion publique. Cela constitue une différence marquée par rapport à l’approche des autorités de Zaanstad, qui s’en tiennent à la consultation et à la coopération, laissant l’initiative des projets et activités aux organisations autonomes d’immigrants. Les autorités d’Utrecht ont, de plus, encouragé l’expression des immigrants de seconde génération et des femmes, et ont subventionné leurs projets tout autant que ceux d’organisations autonomes bien établies. Cette confiance dans « les initiatives et les organisations de la société civile21 » a aussi eu des conséquences sur la forme et le contenu du dialogue, qui s’est concentré sur les problèmes sociétaux d’ordre général, sur le respect mutuel et l’inclusion, plutôt que sur la polarisation nous-eux (les musulmans). En réaction au meurtre de Theo Van Gogh en novembre 2004, Amsterdam a mis au point un programme d’action (Wij Amsterdammers en janvier 2005 et Voortgangsrapportage « Wij Amsterdammers » en avril 2005) pour combattre le terrorisme, la radicalisation et la polarisation. Une partie de ce programme consistait à tenter de cultiver un « sentiment du nous » centré sur la ville d’Amsterdam, et non les Pays-Bas en général, et à favoriser diverses formes de dialogue interculturel et interreligieux, et d’interaction entre les citoyens et avec les autorités locales (« les dîners de la ville », « le jour du dialogue », la campagne « Que faites-vous pour la ville ? », l’insistance mise sur les « quartiers », « les tables de dialogue » avec les associations des mosquées, etc.). Ce programme suit un modèle de dialogue penchant vers la diversité individuelle et même l’assimilation, mais il existe une tension claire entre, d’un côté, les déclarations et les mesures de la majorité du conseil communautaire et, de l’autre, la vision plus pluraliste ou multiculturelle du maire, Job Cohen, qui juge qu’on néglige à tort la dimension collective des religions et l’importance des organisations autonomes des minorités ethniques et religieuses22.

  • 23  Document écrit par un secrétaire municipal pour réviser et changer les politiques locales concerna (...)
  • 24  Comme les mesures nationales, ces mesures locales de marginalisation et d’exclusion ou d’expulsion (...)
  • 25  Le SPIOR (Stichting Platform Islamitische Organisaties Rijnmond) a été choisi en 1988 pour représe (...)

21À partir de 2002, la majorité du conseil municipal (Leefbaar Rotterdam de Pim Fortuyn, CDA, VVD) et les autorités de Rotterdam, tout en tenant de beaux discours sur la diversité et le dialogue, sont passées à une version forte de l’assimilation républicaine, teintée d’une tendance exclusionniste marquée, dans un élan de renforcement sécuritaire (Het Nieuvwe Elan en 2002, et Kadernotitie Sociale Integratie in de moderne Rotterdamse samenleving en 2003). Ce qu’on appelait « intégration » n’était en fait que pure assimilation aux normes, valeurs et manières néerlandaises, clairement en opposition avec celles de l’islam. Cela a abouti, en 2006, au Rotterdam Code, remplaçant unilatéralement le projet d’une charte sociale. Le beleidsnotitie moskeebeleid23 de Pastoors inclut une interdiction générale de construire des mosquées dans un « style déviant », et des politiques destinées à combattre la radicalisation ont annoncé que ceux qui ne coopéreraient pas devraient être laissés de côté et exclus de tous les services et avantages sociaux24. Dans le cadre du programme d’action Rotterdam Zet Door, en 200325, un nouveau plan a été élaboré sous le titre Islam in Discussie, prévoyant une série de débats : des rencontres d’experts, les fameux débats internes au sein de la communauté musulmane, une campagne d’information et une série de discussions publiques.

22Quatre thèmes ont émergé des débats internes, caractérisés par « une ouverture et une nuance étonnantes » : 1) les musulmans ont le sentiment d’être exclus et marginalisés, 2) ils ne forment pas un groupe homogène isolé du reste de la population, 3) il importe de distinguer les problèmes religieux des problèmes ethnoculturels, et 4) c’est avant tout l’inclusion dans la citoyenneté démocratique commune qui doit constituer le point de départ, et non la poursuite des discussions sur les allochtones. Le ton a considérablement changé, avec les trois essais rédigés par des secrétaires municipaux pour stimuler la structuration d’une opinion publique, et la série de discussions publiques de février et mars 2005, qui insistaient sur le fait que « notre culture judéo-chrétienne humaniste principale » est « la plus attirante au monde », critiquant ainsi « l’orientation pacifique et modérée qui ni n’offense, ni ne choque, ni ne catégorise ou met les gens à part ». Il en a résulté, comme cela était prévisible, une polarisation considérable et un climat public de plus en plus hostile aux allochtones – c’est-à-dire, ici, les musulmans. La ville de Rotterdam a été la première à établir une politique d’intégration « sévère » – mélange d’assimilation et de marginalisation – aux Pays-Bas, et a servi de modèle pour les législateurs de La Haye.

23Les trois aspects définissant le paradigme de la diversité ont été critiqués dans les municipalités concernées. Je résumerai ici rapidement les grandes lignes de ces critiques, avant de démontrer que la démocratie associative offre un meilleur modèle pour surmonter les problèmes discutés sans retomber dans le multiculturalisme corporatiste ou le pluralisme, et enfin d’en expliquer les raisons.

24Des déclarations telles que « nous sommes maintenant tous des minorités » ou « tous différents, mais tous des individus égaux » soulèvent encore des questions : comment se fait-il que certaines minorités sont « plus égales » que d’autres, et que certaines demeurent « des minorités » plus que d’autres ? Face à des problèmes délicats comme les inégalités structurelles et culturelles, le fait de se rabattre sur des changements de définitions pour éviter les conséquences fâcheuses de la « catégorisation » ne règle aucunement les problèmes actuels, et n’empêche pas que les uns soient catégorisés par les autres. Cela ne fait que rendre impossible, pratiquement et théoriquement, l’élaboration de politiques claires pour combattre les inégalités. De plus, les municipalités pourraient apprendre des expériences actuellement à la mode en matière de « gestion de la diversité » dans les entreprises que le projet d’augmenter le nombre de femmes ou d’allochtones parmi leurs employés, particulièrement aux postes plus élevés, est difficile à réaliser – et qu’il est peut-être encore plus difficile de changer les cultures organisationnelles « à partir d’en haut » – si les « cultures » minoritaires en question ne sont pas adéquatement représentées et écoutées. La privatisation des cultures et des religions a d’ailleurs été critiquée à juste titre, notamment par le maire Cohen à Amsterdam.

  • 26  Cela a aussi été critiqué avec force par le maire Cohen. Voir à ce sujet M. Maussen, op. cit., p.  (...)
  • 27  Les autorités locales n’aiment pas voir les immigrants s’organiser en groupes ethniques parce que (...)

25Les nouvelles politiques sur le rôle des organisations autonomes à Utrecht ont fait l’objet d’une évaluation critique dans un rapport récent (GU Saluti, en 2006, accepté par la municipalité dans Evaluatie Herijking Migranten-zelforganisaties) parce qu’elles ont produit des résultats paradoxaux. Premièrement, les organisations autonomes misant sur le bénévolat et les activités à petite échelle se voient imposer des objectifs de plus en plus exigeants et des tâches plus lourdes. Elles finissent naturellement par s’effacer devant les organisations professionnelles, les bureaux de conseils, les bureaux de projets et les bureaux de gestion interculturelle26. Deuxièmement, les fonctions principales des organisations autonomes (entraide, rencontres, aide à la formation d’autres organisations et à la participation civique) sont négligées, au détriment des objectifs des politiques municipales (visant par exemple à en faire des intermédiaires pour combattre la radicalisation et le terrorisme). Troisièmement, le rôle des organisations autonomes dans la formation de réseaux et d’élites, l’organisation et la mobilisation des minorités immigrantes (bref, le rôle d’une société civile forte) sont négligés ou délibérément rejetés. La pacification à travers l’individualisation laisse les visions et pratiques de la majorité dominante en position de « normes » et prive les minorités de leurs ressources, de leurs organisations, de leurs élites et de leurs chances de se mobiliser pour changer cette situation27.

  • 28  M. Maussen, op. cit., p. 73.

26Les expériences en matière d’organisation du dialogue ont démontré qu’il y a une différence énorme entre un dialogue mené dans une atmosphère d’ouverture, orientée vers la compréhension mutuelle, et une discussion ou un débat publics créant des polarités. Le dialogue est plus facile à l’échelle des quartiers, lorsqu’il vise d’abord à trouver des solutions à des problèmes précis qui dépassent la division entre « allochtones » et « autochtones » et qui mettent à contribution toutes les opinions ou les parties concernées (incluant autant les jeunes organisations que les organisations minoritaires établies, de même que les dissidents, les femmes et leurs organisations). Ce sont les leçons à tirer du cas de Zaanstad ainsi que des dialogues locaux menés à Amsterdam28 et à Rotterdam. Dans un contexte national où domine un paradigme d’assimilation républicaine teinté d’une forte dimension de marginalisation et d’exclusion, le débat public mené au niveau municipal est facilement pris d’assaut par les populistes de droite et les médias. Cela tend à exacerber la polarisation entre eux et nous, et nuit certainement à l’accomplissement des objectifs avoués de ces discussions, soit de combattre la radicalisation et le terrorisme.

27En somme, les expériences en matière d’élaboration de politiques locales démontrent que le paradigme de la diversité présente des faiblesses importantes : l’individualisme agressif et souvent laïciste de cette position est incompatible avec la garantie constitutionnelle des libertés d’association religieuse. En outre, ce paradigme tend à masquer le problème des inégalités structurelles et des asymétries du pouvoir politique plutôt qu’à l’aborder sérieusement ; il fait la promotion du débat, mais produit souvent la polarisation. Tout cela, cependant, ne signifie pas que la seule solution acceptable serait de se rabattre sur un ancien modèle de pluralisme ou de multiculturalisme corporatiste. Ces modèles ont été critiqués à juste titre par les défenseurs de la diversité, et ce même au niveau local, parce qu’ils impliquent des catégorisations imposées, ou du moins soutenues par l’État, et parce qu’ils permettent l’oppression des minorités à l’intérieur des minorités. On leur a aussi reproché leur conservatisme et leur tendance à exclure les voix dissidentes des négociations et des délibérations avec les autorités publiques. On rencontre une telle polarité à Amsterdam, par exemple, dans l’opposition entre la majorité du conseil municipal et des hauts fonctionnaires (partisans de la diversité), et le maire Cohen (défenseur du multiculturalisme). Les fonctionnaires et les responsables de l’élaboration des politiques municipales, plus particulièrement à Zaanstad et Utrecht (Saluti), sont actuellement à la recherche d’un compromis. Selon moi, le modèle institutionnel et les politiques proposées par la démocratie associative constituent précisément cette troisième voie, qui pourrait donner une direction constructive à ces expériences pratiques.

28Comme je l’ai déjà indiqué, la démocratie associative permet de traiter les tensions entre les libertés de religion individuelles ou les libertés d’association et les libertés de religion collectives d’une manière plus sensible et plus adaptée au contexte. Elle offre de meilleures chances aux minorités vulnérables à l’intérieur des minorités, particulièrement les enfants, et ce de deux manières. Premièrement, elle pénalise formellement les violations de leurs intérêts de base et de leurs droits fondamentaux, sans toutefois empiéter sur l’importante autonomie des parents ou des organisations communautaires concernant la définition et la défense de leurs « meilleurs intérêts ». Deuxièmement, elle leur offre des options de sortie significatives, et ne se contente pas d’affirmer leur droit de sortie. La démocratie associative tient clairement compte des nombreux dilemmes liés aux politiques de discrimination positive, particulièrement les problèmes relatifs aux catégorisations imposées par l’État, mais n’utilise pas ces dilemmes comme excuse pour ne pas s’engager dans des politiques fortes afin de combattre les inégalités structurelles. Cette approche est critique des stratégies d’individualisation et de privatisation, qui, combinées, ne protègent que les privilèges des majorités ethnoreligieuses bien établies, présentées comme « universelles » ou « neutres ». Le rôle des réseaux sociaux, des organisations, des leaders et de la mobilisation des minorités dans le processus politique n’est pas seulement protégé par les libertés constitutionnelles de communication politique : il est aussi nécessaire pour corriger les asymétries du pouvoir politique. La démocratie associative, qui se distingue du pluralisme politique, fournit non seulement des possibilités de discussion publique et de lobbying, mais donne aussi une voix et même un rôle officiel aux minorités dans les délibérations (par exemple les conseils consultatifs) et, ce qui est plus important encore, dans la mise en place de politiques publiques. La démocratie associative favorise le financement public des organisations de minorités offrant des services comme l’éducation (par exemple les écoles islamiques) et des soins divers, à la condition qu’elles satisfassent aux standards fixés et demeurent sujettes au contrôle public. Mais elle permet aussi le financement sélectif de groupes d’intérêts et d’organismes politiques chez les groupes minoritaires, pourvu qu’ils acceptent la primauté du droit et les principes de base d’une démocratie libérale « faible ». Accepter des fonds publics signifie aussi que l’on accepte d’être soumis à l’examen public. La représentativité des organisations et des leaders (selon qu’ils donnent ou non une voix aux dissidents, aux jeunes et aux femmes à l’intérieur des organisations établies) ou la subvention de nouvelles initiatives et organisations (sans toutefois les « créer » à partir d’en haut ou de l’extérieur) sont ici les critères pertinents.

  • 29  Par exemple en déclarant que l’inclusion n’est pas un enjeu actuel, comme ont tenté de le faire la (...)

29Comme tous les autres paradigmes, la démocratie associative doit tenir compte des problèmes inhérents à ce type d’institutionnalisation et de financement. Cela indique déjà qu’aucun des modèles institutionnels ou des paradigmes de politiques publiques généraux et idiosyncrasiques, nouveaux ou déjà existants, n’est une panacée permettant de résoudre tous les problèmes dans quelque contexte ou situation que ce soit. Plutôt que de poursuivre ces querelles assez abstraites et idéologiques, ou de s’empresser de changer de modèle et de paradigme, nous devrions nous concentrer sur les dilemmes relatifs aux politiques publiques qui touchent toutes les politiques d’incorporation29. Il faut en effet considérer ces dilemmes très sérieusement, et leur trouver des réponses réalistes pour éviter un complet désabusement quant aux ressources que peut offrir la politique en cette matière, ou même que les choses ne s’avèrent encore pires qu’elles ne le seraient sans la présence de politiques d’intégration officielles.

Les dilemmes relatifs aux politiques publiques

30C’est en reconnaissant les profonds dilemmes, les compromis et les conséquences involontaires liés à ces politiques qu’on peut trouver des moyens d’aborder ces problèmes de manière plus prudente et moralement plus satisfaisante. Cela peut contribuer, en particulier, à l’élaboration de politiques plus équilibrées, plus flexibles et plus sensibles au contexte. Pour ce faire, un tournant institutionnel en théorie politique est nécessaire. Voici quelques pistes en vue de l’identification des dilemmes liés aux différents types de politiques publiques.

31Si les politiques de première admission sont plutôt ouvertes et non restrictives, le processus d’incorporation est soumis à une plus forte pression, particulièrement quant aux arrangements en matière d’aide sociale. Si elles sont fortement restrictives, elles peuvent être moralement indéfendables et créer, intentionnellement ou non, des stéréotypes sur l’« étranger » ayant un impact négatif sur l’intégration des résidants.

32Si les politiques d’incorporation juridique sont justes et inclusives (c’est-à-dire que le statut de denizen est garanti et la naturalisation facile), elles peuvent constituer des facteurs d’attraction pour toutes les formes d’immigration. Si, au contraire, elles sont restrictives et exclusivistes, elles peuvent être moralement indéfendables et entraver sérieusement les autres aspects du processus d’intégration.

  • 30  Voir mes « six règles de base » pour des politiques de discrimination positive flexibles et éclair (...)

33Si les politiques d’intégration socioéconomique sont faibles (néolibérales) ou absentes, elles contribuent au développement de sous-classes ethniques, à la ghettoïsation, à la perpétuation d’un taux de réussite scolaire structurellement bas, à la criminalité et à d’autres problèmes qui renforcent la stigmatisation ethnique. Si elles sont fortes – donc des politiques « républicaines » ou « socialistes » générales nivelant les chances socioéconomiques, ou encore des politiques de discrimination positive –, elles tendent à renforcer les politiques d’immigration restrictives ou à radicaliser les dilemmes liés à la discrimination positive comme étant moralement injuste ou juridiquement suspecte (parce que nuisible à l’égalité devant et dans la loi). La catégorisation et la stigmatisation « essentialistes », de même que la bureaucratisation, sapent la cohésion sociale, exacerbent les conflits « ethniques » et ainsi de suite30.

34Si les politiques d’intégration culturelle sont fortement assimilatrices, elles sont moralement illégitimes et suscitent ou exacerbent une forte résistance. De plus, elles renforcent les stéréotypes sur les immigrants, selon lesquels ils « ne sont pas bienvenus » ou qu’ils sont « incapables de s’adapter ». Si elles sont pluralistes, elles peuvent être perçues comme des obstacles à l’« intégration », comme une menace à « notre culture commune », à « nos valeurs partagées », etc.

35Si les politiques d’intégration penchent fortement en faveur d’un monisme institutionnel, elles peuvent entrer en conflit avec certaines libertés importantes (les libertés d’éducation, d’association et d’organisation) et elles peuvent aggraver la surcharge des services publics gérés par l’État. Si elles permettent un certain degré de séparation institutionnelle, elles peuvent être perçues comme une menace à l’unité politique, à la cohésion sociale et à la stabilité minimale requise et elles peuvent laisser la voie libre à un certain particularisme stratégique dans les politiques ethniques.

36Si les politiques concernant la culture publique ou politique dominante sont ouvertes et accommodationnistes, et qu’elles soulignent le caractère politique et civil de cette culture, elles peuvent renforcer les réactions ethnocentriques ou nationalistes (on pense à l’élaboration récente des Leitkultur allemande, néerlandaise et australienne). Si elles sont carrément ethnonationalistes et assimilationnistes, elles créent des « fondamentalismes » des deux côtés.

37Les politiques refusant de reconnaître et de financer les organisations des minorités et leurs leaders entraînent de sérieux inconvénients, dont un énorme pouvoir discrétionnaire au niveau administratif, un traitement légal inégalitaire (parce que les administrations – même en France – ne peuvent éviter de faire affaire avec des minorités) ainsi que la reproduction, intentionnelle ou non, d’inégalités culturelles et politiques. Pourtant, les politiques de reconnaissance et de financement publics (ou d’institutionnalisation officielle) doivent aussi faire face à des dilemmes importants. En effet, comment éviter d’interférer illégitimement avec l’autonomie légale de ces organisations ? Puisque la reconnaissance et le financement sont inévitablement sélectifs, comment éviter de graves inégalités de traitement, ainsi que la tendance de la majorité à favoriser les grandes organisations de minorités déjà établies ? Etc.

  • 31  Voir V. Bader, « Dilemmas of Multiculturalism. Finding or Losing Our Way ? » (Canadian Diversity / (...)
  • 32  La rédaction de ce texte remonte à décembre 2006. Depuis, un gouvernement de coalition a été formé (...)

38Peu importe les modèles ou les combinaisons de modèles institutionnels et les options politiques que nous choisissons, nous sommes confrontés à de sérieux dilemmes et à des compromis difficiles, qui doivent être clairement circonscrits, puis abordés, sous des angles différents, certes, par les philosophes moraux et politiques, les politologues, les sociologues, les politiciens et les fonctionnaires. Il ne s’agit pas ici d’exposer ces dilemmes en détail ou d’en trouver les difficiles solutions31, mais seulement de souligner l’urgence pratique de cette tâche. Les philosophes et théoriciens du politique, à travers une coopération critique avec les responsables de l’élaboration des politiques et les représentants des minorités, peuvent apporter en ce sens une contribution modeste, mais significative32.

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Notes

1  Voir le numéro « Multicultural Futures ? Institutional Approaches to Pluralism », de la revue Canadian Diversity/Diversité canadienne, vol. 4, no 1, hiver 2005, pour un court survol de la documentation pertinente. Mon article « Dutch Nightmare ? The End of Multiculturalism ? », p. 9-11, tente d’expliquer les grandes lignes de ces changements aux Pays-Bas.

2  M. Maussen (Ruimte voor de Islam, Apeldoorn et Anvers, Het Spinhuis, 2006, p. 54-66) distingue un modèle de marginalisation (prédominant dans les régimes coloniaux et les programmes de travailleurs invités), un modèle d’assimilation libéral, un modèle d’assimilation républicain, un modèle de corporatisme pluraliste ou multiculturel, un modèle de diversité, dialogique, interculturel.

3  La tâche des sciences sociales est de décrire et d’expliquer ces modèles prédominants et ceux qui s’y opposent, leur impact sur les politiques publiques, et leurs effets. Cela inclut l’analyse des relations de pouvoir réelles entre les différents acteurs, individuels ou collectifs, qui construisent et utilisent de tels modèles ou « cadres discursifs » (politiciens, juges, philosophes et praticiens des sciences humaines, intellectuels, journalistes, etc.) et l’analyse de leur impact sur le discours public. Dans les études d’évaluation des politiques publiques, la mince ligne séparant l’analyse descriptive et l’analyse prescriptive est déjà floue, bien que ces études soient habituellement orientées selon les buts affirmés des législateurs. Voir à ce sujet V. Bader et E. Engelen, « Taking Pluralism Seriously. Arguing for an Institutional Turn in Political Philosophy », Philosophy and Social Criticism, vol. 29, no 4, 2003, p. 382-388. Tous les théoriciens, avant tout les philosophes et les politologues, qui proposent de nouvelles institutions et politiques d’inclusion, ou qui veulent défendre ou modifier celles qui sont en place, doivent aussi énoncer leurs propres principes normatifs et aborder les questions de faisabilité empirique.

4  Le diagnostic et l’explication de ce qui a été perçu comme le désastre des politiques d’inclusion multiculturelle néerlandaises sont de prime abord tout à fait ahurissants parce qu’ils sont si évidemment erronés. Ils négligent les problèmes d’intégration courants dans les pays européens, résultant des régimes post-coloniaux et des programmes de travailleurs invités, et les différences entre les contextes socioéconomiques de ces pays. Ils surestiment grandement l’impact des diverses politiques d’incorporation possibles, et ils négligent les effets pervers imprévus des anciennes et nouvelles politiques d’assimilation républicaines et libérales présentées comme les solutions optimales. Ils ne comparent pas le processus actuel et les résultats de l’incorporation dans les différents champs et pays de façon objective et équitable. Ce n’est pas ici le lieu de discuter de la qualité des performances des politiques d’inclusion néerlandaises (sur le plan de la participation au marché du travail ou du travail autonome, du logement, de l’éducation, de la participation politique, de l’intégration sociale – par exemple des amitiés ou des taux de mariage mixte –, de l’incorporation légale, de la tolérance culturelle, de la transformation de la culture publique, etc.) selon les standards contestés en comparaison avec d’autres pays et leurs combinaisons respectives de politiques d’inclusion – politiques qui, d’ailleurs, sont loin d’être cohérentes, ni dans une perspective temporelle ni en regard des différents niveaux et agences gouvernementales. Alors que la « panique politique et morale de l’intégration » aux Pays-Bas atteignait son apogée, une commission parlementaire a été créée. Lorsque cette commission (nommée d’après son président, le député du vvd-Blok) a présenté l’été dernier son rapport, montrant – comme pouvait s’y attendre n’importe quel sociologue – un mélange de processus et de politiques d’inclusion clairement en désaccord avec la dénonciation actuellement à la mode des politiques multiculturelles, le rapport a été rejeté dans les principaux parlements et médias, et l’intégrité et l’indépendance des institutions et des conseillers experts a été contestée.

5  Voir H. Vermeulen et R. Penninx, Immigrant Integration. The Dutch Case, Amsterdam, Het Spinhuis, 2000 ; H. Entzinger, « The Rise and Fall of Multiculturalism in the Netherlands », dans C. Joppke et E. Morawska (dir.), Toward Assimilation and Citizenship : Immigrants in Liberal Mationa-State, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2003 ; P. Scholten, « Arbeidsdeling en Immigrantenbeleid », Ethiek & Maatschappij, vol. 9, no 2, 2006, p. 73-91.

6  Avant la fin des années 1980, les politiques multiculturelles aux Pays-Bas étaient avant tout des politiques culturelles. Il a fallu attendre un certain temps avant que des politiques socioéconomiques d’inclusion, assez timides et modestes, prennent vraiment forme au milieu des années 1990 (wbeaa et la loi samen, plus tard l’accord sur les petites et moyennes entreprises (mkb)).

7  Voir B. Prins, Voorbij de onschuld, Amsterdam, Van Gennep, 2004.

8  Certains politiciens, journalistes politiques (Paul Scheffer), philosophes (Herman Philipse), et même des praticiens des sciences sociales (Ruud Koopmans), se montrant « injustes », attribuent aux politiques du multiculturalisme – sous toutes leurs diverses facettes, et pas seulement dans leur version « corporatiste rigide » –, la responsabilité du drame multiculturel (et même du meurtre de Theo Van Gogh). Ils ont finalement eu le « courage » de nous dire la « vérité » selon laquelle les politiques du multiculturalisme ont en fait causé un sérieux manque d’intégration. À ceux-là se joignent, à l’étranger, des assimilationnistes républicains français comme Kepel et des assimilationnistes libéraux anglais comme Trevor Phillips, promouvant leurs modèles d’inclusion favoris et biaisés, déterminés par une image idéalisée des politiques de leur pays.

9  Un denizen est habituellement un habitant ou, le plus souvent, un étranger à qui l’on octroie la citoyenneté (naturalisé).

10  Le jugement nuancé de la Commissie Gelijke Behandeling a produit un émoi public et a entraîné la recommandation, par la secrétaire d’État Verdonk, de dissoudre la commission.

11  Plusieurs propositions sont toujours en élaboration, mais les lois ne sont pas encore passées par le Parlement ou le Sénat. De plus en plus, les équipes de conseillers légaux et les experts légaux s’opposent à ces développements et tentent de les bloquer parce qu’ils sont incompatibles avec les lois néerlandaises, la Loi de base et les pactes européens et internationaux qui lient la loi aux Pays-Bas et en Europe.

12  Dans cette perspective, les échecs électoraux des partis de droite aux élections du 22 novembre 2006 (de 26 sièges en 2002 à 9 sièges cette fois) ainsi que la défaite du vvd « libéral » (de 28 sièges en 2003 à 22 sièges), combinant la rhétorique et les politiques de Iron Rita, sont moins encourageants qu’on pourrait le croire à première vue. En effet, le cda, le pvda (ayant perdu 19 sièges) et aussi le grand gagnant sp (passant de 9 à 25 sièges) ont adopté les éléments essentiels de ces mesures et de cette rhétorique « d’inclusion ».

13  Je me base en grande partie sur l’étude des mesures et des énoncés de politiques à Amsterdam, Rotterdam, Utrecht et Zaanstad faite par M. Maussen (op. cit.). Cette étude se concentre sur quatre domaines : l’islam et l’inclusion, les dispositions concernant les pratiques religieuses, les organisations islamiques et l’antiradicalisation.

14  Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Il s’agit de l’organisation regroupant toutes les municipalités néerlandaises.

15  M. Maussen, op. cit., p. 224-235.

16  Ibid., p. 67-78. Pour Amsterdam : notamment Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid, 1989. Depuis 1984, les mesures et les énoncés de politiques de Rotterdam ont été caractérisés par un mélange des modèles pluraliste et dialogique connu sous le nom de « dialogue critique ». Celui-ci implique que les subventions se limitent aux activités à caractère socioculturel visant l’inclusion et dont l’exercice n’entre pas en conflit avec les politiques municipales (Minderhebendeleid in een gewijzigde situatie, 1985). L’objectif principal était d’adapter la langue, les normes, les valeurs et le comportement à la vie socioculturelle néerlandaise (Denieuwe Rotterdammer, 1992). À partir de 1995, les autorités locales, soutenues par certains chercheurs, ont fait la promotion d’une version de l’islam « made in Holland », complètement individualisée et séparée de l’ethnicité et de la culture (notitie De Veelkleurige Stad, 1998). Pour Zaanstad : Adviescommissie Buitenlandse Werknemers (1972-1988). En 1994, la politique catégorielle des minorités a été remplacée par une politique plus générale combattant les inégalités. Néanmoins, en 1997, les subventions pour l’infrastructure sociale ont à nouveau été réduites.

17  Migrantenraad (1972-1978) et Ambtelijke Coördinatiegroep (à partir de 1979).

18  Le rapport Burgers als ieder ander (1996) était contre la « pensée minoritaire traditionnelle » paternaliste et visait des groupes-cibles ; en 1997 Van Minderhedenbeleid naar interculturalisatie (De la politique des minorités à l’interculturalisme).

19  Dans le texte : Allemaal verschillend. Allemaal Amsterdammer

20  Le cas de Zaanstad est un peu différent puisque, depuis 1998, on fait plus de place au financement des organisations ethniques autonomes. À ce sujet, voir M. Maussen, op. cit., p. 178 et suiv.

21  Ibid., p. 179-184.

22  Ibid., p. 76-78. Aux Pays-Bas, les maires sont nommés par la couronne. Ils ne sont pas nommés par le conseil municipal, ni responsables devant lui. Cohen a expliqué sa vision dans plusieurs discours et déclarations publiques. Les discussions sur la diversité sont particulièrement fortes dans les énoncés politiques rédigés par les travailleurs de la fonction publique.

23  Document écrit par un secrétaire municipal pour réviser et changer les politiques locales concernant les mosquées.

24  Comme les mesures nationales, ces mesures locales de marginalisation et d’exclusion ou d’expulsion ne sont pas en accord avec les lois néerlandaises et européennes existantes.

25  Le SPIOR (Stichting Platform Islamitische Organisaties Rijnmond) a été choisi en 1988 pour représenter les intérêts des musulmans, participer aux négociations officielles avec les autorités et aider les associations des mosquées. Le SPIOR a défendu une vision pluraliste dialogique et a été loué dans un rapport du COS (Centrum voor Onderzoek en Statistiek) en 2003, de même que par les conseils voisins, mais B&W a déclaré que « cela ne satisfait pas la société d’aujourd’hui ».

26  Cela a aussi été critiqué avec force par le maire Cohen. Voir à ce sujet M. Maussen, op. cit., p. 77-78. De plus, ils tendent à se voir comme des fournisseurs de services et de projets à court terme, et non comme des organisations d’intérêts (SMO’s) au cœur des mouvements sociaux. Il s’agit peut-être d’un effet secondaire intentionnel.

27  Les autorités locales n’aiment pas voir les immigrants s’organiser en groupes ethniques parce que cela serait un terrain fertile, dit-on, pour la reproduction de la ségrégation et de l’isolement. Mais cela va clairement à l’encontre de la déclaration faite à Amsterdam en 2003, selon laquelle « Le gouvernement ne s’intéresse pas à la manière dont un citoyen arrive à s’émanciper ». La ville d’Amsterdam leur demande même de « construire leur administration et de recruter le personnel nécessaire ». Toutefois, on constate « un besoin de porte-parole de certains groupes de citoyens et de représentants de la communauté marocaine ou musulmane ». Le démantèlement des conseils consultatifs consacrés aux minorités est dommageable pour les réseaux liant les organisations et mène à l’isolement des organisations, les rendant moins aptes à représenter les intérêts et à contribuer au développement de la confiance politique et sociale dans leurs circonscriptions.

28  M. Maussen, op. cit., p. 73.

29  Par exemple en déclarant que l’inclusion n’est pas un enjeu actuel, comme ont tenté de le faire la plupart des partis – sauf les partis de droite et Verdonk – lors des premières étapes de la dernière campagne électorale, d’ailleurs sans grand succès. Cette stratégie ne fait que nuire à la légitimité des partis politiques et de la démocratie représentative.

30  Voir mes « six règles de base » pour des politiques de discrimination positive flexibles et éclairées : « Dilemmas of Ethnic Affirmative Action. Benign State-Neutrality or Relational Ethnic Neutrality », Citizenship Studies, vol. 2, no 3, 1998, p. 462-473. Les politiques générales recommandées pour combattre, de manière indirecte, les désavantages structurels rencontrés par les minorités dépendent du bon fonctionnement du système d’aide sociale qui, paradoxalement, a récemment été attaqué, est en reconstruction ou en chute libre dans tous les États européens, sans qu’il existe d’autres propositions viables significatives. Sans ce système institutionnel de sécurité, il est incroyablement difficile d’empêcher les stratégies de « diviser et régner », particulièrement dans des conditions de jeu à somme négative.

31  Voir V. Bader, « Dilemmas of Multiculturalism. Finding or Losing Our Way ? » (Canadian Diversity / Diversité canadienne, op. cit., p. 87) pour le dilemme immigration / filet social. Voir aussi Secularism or Democracy ?, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2007, chap. 8, pour les dilemmes liés à l’institutionnalisation.

32  La rédaction de ce texte remonte à décembre 2006. Depuis, un gouvernement de coalition a été formé, ce qui a eu pour effet de changer le ton du débat sur l’intégration. Certaines des propositions législatives mises en avant par Rita Verdonk, l’ancienne secrétaire d’État, dont celle sur la double citoyenneté, ont été retirées. Il est encore trop tôt pour dire si ce changement donnera naissance à un mouvement significatif en faveur d’un modèle de politique favorisant l’« accommodement raisonnable » de la diversité ethnoreligieuse.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Veit Bader , « Changements récents dans les discours et les politiques d’immigration et d’incorporation aux Pays-Bas », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 28 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1760 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1760

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Auteur

Veit Bader

Veit Bader est professeur de sociologie et de philosophie sociale et politique à l’université d’Amsterdam.

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