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Les valeurs de l'État

Les délégués cantonaux à l’intégration en Suisse : gardiens d’un État laïque et du pluralisme confessionnel ?

Matteo Gianni et Frédéric Varone

Résumé

Le système politique suisse représente un exemple emblématique d’intégration des minorités linguistiques, confessionnelles et régionales. Cependant, ce multiculturalisme territorialisé s’avère inopérant pour traiter politiquement de nouveaux clivages, par exemple les revendications formulées par les associations musulmanes. Plusieurs cantons ont récemment institué des délégués aux étrangers pour mener cette nouvelle politique d’intégration. Au travers d’une étude de cas sur la manière dont le délégué aux étrangers du canton de Neuchâtel a trouvé une solution au problème des cimetières confessionnels, cet article montre comment, et sous quelles conditions, ces nouveaux acteurs institutionnels parviennent à arbitrer les conflits de valeurs inhérents aux enjeux de la reconnaissance des minorités en Suisse.

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Texte intégral

1Le système politique suisse constitue un exemple emblématique en matière d’intégration des minorités linguistiques, confessionnelles et régionales. Diverses règles institutionnelles visent à permettre la participation de celles-ci lors des processus décisionnels (par exemple, les consultations pré-parlementaires, le bicaméralisme intégral ou la double majorité du peuple et des cantons requise pour toute révision constitutionnelle) et à préserver leurs intérêts dans les politiques publiques menées dans différents secteurs (par exemple, grâce au fédéralisme d’exécution, au respect strict du principe de subsidiarité ou à l’autonomie fiscale accordée aux entités fédérées). Ce multiculturalisme territorialisé, qui s’est graduellement développé au cours d’un processus historique marqué par des conflits majeurs entre minorités, tend de fait vers un communautarisme égalitaire, entre les citoyens suisses à tout le moins. Il repose toutefois uniquement sur les clivages originaires de la Confédération helvétique.

  • 1  M. Gianni, « Multiculturalisme et démocratie : quelques implications pour la théorie de la citoyen (...)

2Force est par contre de relever que les institutions en place demeurent souvent inopérantes pour traiter politiquement – soit sur un mode pacifié et symbolique – les nouveaux clivages qui émergent inéluctablement au sein d’une société de plus en plus multiculturelle et qui ne sont pas territorialisés. Ainsi, nombre de problèmes construits socialement et dont se préoccupe l’action gouvernementale sont liés à la présence et aux modes de vie des quelque 20 % de résidants étrangers en Suisse, notamment des réfugiés et des minorités ethniques ou confessionnelles comme les musulmans. Citons, à titre d’exemple, les débats, controverses voire conflits récents sur le vote des étrangers ou leur naturalisation, le renvoi des requérants d’asile déboutés, le port du foulard à l’école et au travail, la construction de minarets ou encore l’abattage rituel des animaux. Compte tenu de l’absence d’une politique fédérale cohérente pour traiter pareils enjeux, plusieurs cantons ont institué des délégués aux étrangers ou à l’intégration. Ces derniers cherchent à désamorcer les différends, qui sont sous-tendus par des conflits de valeurs, donc au-delà de conflits d’intérêts matériels pour lesquels des solutions de compromis peuvent être plus aisément négociées1.

3Cet article étudie empiriquement et évalue normativement le rôle effectif et l’influence réelle de ces acteurs de la politique d’intégration en Suisse. Nous abordons cette thématique au travers de la question de recherche suivante : dans quelle mesure, et sous quelles conditions, le délégué aux étrangers du canton de Neuchâtel parvient-il à arbitrer des conflits de valeurs relatifs aux cimetières confessionnels ? Autrement dit, notre questionnement se focalise sur la capacité des délégués cantonaux à s’affirmer comme de véritables gardiens d’un État multiculturel en Suisse.

4Nous procédons en trois temps. Premièrement, nous résumons le système politique suisse ainsi que la politique d’intégration qui y est conduite depuis plusieurs décennies. Cela nous amène à souligner ses déficits institutionnels par rapport à l’intégration citoyenne des nouvelles minorités. Deuxièmement, nous présentons les conflits de valeurs directement liés aux cimetières confessionnels, qui représentent aussi bien une revendication de plusieurs minorités confessionnelles qu’un exemple de conflit politique ayant mobilisé l’opinion publique, les médias, les mouvements associatifs, les partis et les élites politiques et administratives. Nous analysons en particulier le rôle de médiation et de conciliation (postulées) dans la gestion du dossier des cimetières confessionnels qu’a assumé le délégué du canton de Neuchâtel. Finalement, nous discutons de manière critique la pertinence et l’efficacité de ce nouveau type d’acteur de la politique d’intégration suisse ainsi que, last but not least, la légitimité de ce dispositif institutionnel.

Les institutions et la politique d’intégration en Suisse

  • 2  Voir par exemple K. Deutsch, Die Schweiz als ein paradigmatischer Fall politischer Integration, Be (...)
  • 3  W. Linder, Swiss Democracy. Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies, Londres, Ma (...)

5La société helvétique est sociologiquement multiculturelle, car elle se compose originairement de quatre communautés linguistiques (germanophone, francophone, italophone et rhéto-romane) et deux communautés confessionnelles (catholique et réformée). Historiquement, le système politique suisse a engendré une très grande stabilité et harmonie politique et, en ce sens, constitue un exemple paradigmatique d’intégration multiculturelle réussie2. Le fédéralisme et la démocratie directe représentent des arrangements institutionnels par le biais desquels le multiculturalisme a pu être géré3, quand bien même des incompréhensions voire des tensions entre les minorités ethnolinguistiques se manifestent toujours, par exemple en matière de politique étrangère.

  • 4  Voir W. Kymlicka, Multicultural Citizenship, Oxford, Oxford University Press, 1995.

6Toutefois, depuis trois décennies au moins, la Suisse évolue vers une société multiculturelle dans laquelle la référence territoriale apparaît secondaire. À une phase d’accommodation des minorités ethnolinguistiques – ou de ce que Kymlicka appelle des « cultures sociétales4» – succède une phase de gestion des dynamiques sociales et politiques enclenchées par une plus grande visibilité publique et mobilisation de la part d’un large éventail de minorités culturelles, dont les résidants étrangers (immigrés, requérants d’asile), les minorités religieuses et les groupes socialement désavantagés qui revendiquent des formes de reconnaissance publique.

  • 5  Par rapport au multiculturalisme, l’État suisse a poursuivi principalement deux objectifs : par le (...)
  • 6  Cette vision est encore dominante à ce jour, le chef du département de Justice et Police résumant (...)

7Caractériser la Suisse de modèle d’intégration multiculturelle semble dès lors critiquable aujourd’hui. Plusieurs observations empiriques portent en effet à croire que les institutions helvétiques rencontrent des difficultés à s’adapter à cette nouvelle donne sociologique. Premièrement, relevons l’absence d’une véritable politique d’intégration à l’égard des résidants étrangers, jusqu’en 1990 à tout le moins. Ce qui corrobore l’idée que la gestion institutionnelle du multiculturalisme « importé » n’a jamais été une véritable priorité politique5. La tâche de s’intégrer à la société suisse a de fait été dévolue aux immigrés mêmes, et s’est accomplie par le biais de leur insertion dans le milieu professionnel6 et le tissu social. Les modalités d’intégration ont été conçues comme relevant de la sphère privée des individus – ou semi-privée si on considère le milieu associatif –, ce qui a abouti à un non-engagement des autorités publiques.

8Deuxièmement, en ce qui concerne l’accès des étrangers à la communauté politique, notons la persistance de réminiscences du modèle assimilationniste, en tant qu’étape nécessaire au devenir suisse, et cela bien que le terme d’assimilation ait été progressivement banni du discours public. Le modèle suisse d’incorporation à la citoyenneté demeure très restrictif et la structure d’opportunités politiques offertes aux immigrés très faible, même si elle varie selon les contextes cantonaux et communaux. Cet aspect est du reste éclairant, car une des institutions clés du système suisse, la politique de concertation et de négociation, a relativement peu profité aux étrangers.

  • 7  Voir U. Altermatt et H. Kriesi (dir.), L’extrême droite en Suisse, Fribourg, Éditions universitair (...)

9Enfin, malgré une gestion des flux migratoires (de réfugiés y compris) de plus en plus restrictive envers les ressortissants des pays non industrialisés, les autorités n’ont pas été en mesure de contrecarrer les tensions xénophobes qui traversent la société civile et une partie des forces politiques7. Ainsi, l’idée selon laquelle le système politique suisse, de par son multiculturalisme originaire, serait marqué par une culture politique de la tolérance à l’égard des minorités, qui contribue à permettre l’intégration d’autres types de différences culturelles, s’avère trop optimiste.

10Les institutions politiques suisses se caractérisent donc par un manque d’engagement direct dans des stratégies d’intégration pilotées par le haut. Et cela tout particulièrement en ce qui concerne les minorités culturelles non territorialisées. Cela peut du reste paraître paradoxal : le système politique qui a su contrôler les tensions multiculturelles par un dosage institutionnel de quotas de représentation des minorités (par exemple, dans la composition du Conseil fédéral ou de l’administration publique ou au travers de systèmes électoraux proportionnels) semble être incapable de déterminer des politiques publiques d’intégration ciblées en fonction des spécificités des groupes culturels. Dans un espace public et institutionnel fortement structuré par l’exigence de garantir la protection et la reconnaissance des minorités ethnolinguistiques, les revendications formulées en termes culturels ou identitaires par les membres d’autres minorités sont généralement taxées de non-pertinence, parce que relevant de la sphère privée ou contraires aux principes de neutralité publique des institutions. Il existe donc une crainte – fortement répandue dans la société civile – selon laquelle la politisation des enjeux identitaires et culturels de la part des minorités non territoriales, et tout particulièrement d’origine immigrée, constitue une menace pour la stabilité et le fonctionnement du système politique et des équilibres culturels au sein de la société.

  • 8  L’ordonnance concerne les étrangers titulaires d’une autorisation de séjour durable ou d’établisse (...)

11De fait, la Confédération n’a promulgué qu’en septembre 2000 une ordonnance sur l’intégration des étrangers8. Cette première base juridique fait suite à l’adoption d’une norme pénale antiraciste et à l’institutionnalisation, en juillet 1995, de la Commission fédérale contre le racisme. À l’exception notable de la Commission fédérale des étrangers, instituée dès les années 1970, la problématique de l’intégration n’avait donc fait l’objet jusque-là que de proclamations d’intention.

12Les buts de cette récente politique d’intégration sont de favoriser la compréhension réciproque entre les populations suisse et étrangère ; de faciliter leur coexistence sur la base de valeurs et de comportements communs ; de familiariser les étrangers avec l’organisation de l’État, la société et le mode de vie en Suisse ; et de créer des conditions propices à l’égalité des chances et à la participation des étrangers à la société (voir article 3 alinéa 2 de l’ordonnance sur l’intégration des étrangers).

  • 9  Communiqué de presse de l’Office fédéral des étrangers du 8 mars 2002 concernant la nouvelle loi f (...)

13L’ordonnance ne spécifie aucune forme de reconnaissance publique des spécificités culturelles des groupes d’étrangers. Elle se limite à définir des axes d’action qui se rapportent presque exclusivement à l’intégration des étrangers au sein de la société civile ainsi qu’aux relations avec les autochtones. C’est donc principalement la dimension de l’intégration horizontale qui est visée. Par contre, la dimension verticale (ou politique) de la relation entre État et groupes d’étrangers n’est pratiquement pas prise en compte. L’aboutissement des trajectoires d’intégration dépend largement d’une condition préalable, à savoir que les étrangers « aient la volonté de s’intégrer9 ».

14Quant aux acteurs responsables de la mise en œuvre de l’ordonnance, ils englobent les autorités fédérales, cantonales et communales, qui se doivent de prendre en compte le soutien des organisations d’étrangers. Afin d’analyser plus en détail le rôle des délégués à l’intégration cantonaux, nous présentons les revendications des associations musulmanes en matière de cimetières confessionnels ainsi que leur traitement politique et administratif dans le canton de Neuchâtel.

Concilier laïcité de l’État et revendications de cimetières musulmans : le rôle du délégué aux étrangers neuchâtelois

  • 10  Pour analyser les caractéristiques du processus d’intégration de l’islam en Suisse sous l’angle de (...)

15La population musulmane en Suisse a connu une forte croissance depuis une trentaine d’années, passant de 16 353 en 1970 à 310 807 en 2000. Une évolution similaire caractérise le canton de Neuchâtel qui comptait 74 musulmans en 1960, 1 716 en 1990, et entre 3 000 et 3 500 en 2003. Relevons que la population neuchâteloise qui réclame son appartenance à l’islam se compose aussi bien d’étrangers (1 493 en 1990) que de citoyens suisses, dont plusieurs récemment convertis (223). Cette sédentarisation entraîne une pression croissante vers des aménagements progressifs des législations existantes, afin que la population musulmane résidante puisse pratiquer sa confession, dans le respect des préceptes islamiques. Le cas des cimetières confessionnels est particulièrement révélateur de cette tendance et, plus encore, des conflits de valeurs qui l’accompagnent et des arbitrages politiques qu’ils appellent au niveau cantonal10.

16Depuis l’octroi, en 1978, d’un tout premier « carré confessionnel » pour les musulmans dans un cimetière public du canton de Genève, un nombre croissant de cantons et de communes ont également institué des espaces réservés aux sépultures musulmanes. De tels « quartiers » existent ainsi par exemple dans quelques cimetières des cantons de Berne, Bâle-Ville, Zurich, Lugano et Lucerne. L’organisation des cimetières publics étant régie par une loi cantonale, la création d’espaces réservés – ou de carrés dits confessionnels – implique le plus souvent une modification des normes juridiques cantonales en vigueur.

  • 11  Y. von Kaenel, La population musulmane du canton de Neuchâtel, Rapport du bureau du délégué aux ét (...)

17Ce constat est particulièrement patent dans les cantons qui ont institué le principe de laïcité en tant que mode d’organisation entre État et communautés religieuses. Dans ces cantons – notamment Genève et Neuchâtel – les révisions législatives, indispensables pour légitimer la création d’espaces confessionnels réservés dans les cimetières publics et laïques, entraînent aussi une forte redéfinition symbolique et normative des relations entre État et minorités confessionnelles. Ce qui peut, à son tour, créer une politisation accrue de la problématique et, plus généralement, un débat public qui, par la discussion autour des cimetières, exprime des conceptions antagonistes de l’intégration des musulmans ou de la place réservée aux minorités religieuses. En effet, comme le relève le délégué du canton de Neuchâtel, « pour les Occidentaux, la liberté de religion signifie la liberté de culte, alors que pour les musulmans, la pratique de l’islam signifie plus que le culte. Elle concerne l’ensemble des pratiques sociales […]. [Les] requêtes [des musulmans] remettent en cause notre vision de la sphère religieuse et touchent donc notre définition de la laïcité11

  • 12  Ibid., p. 11. Sur la base d’une enquête cantonale, commanditée par le délégué et menée par l’unive (...)

18Le cas de Neuchâtel s’avère particulièrement intéressant pour comprendre l’importance du rôle du délégué dans la gestion des tensions multi-culturelles et des conflits de valeurs. En effet, tout comme le canton de Genève, celui de Neuchâtel est régi par un principe strict de laïcité. Cependant, et contrairement à Genève, l’administration a voulu et pu mettre en place des structures formelles et informelles de dialogue et des lieux d’échanges récurrents entre autorités et associations musulmanes. L’action du délégué à l’égard de la minorité musulmane ne se limite pas à la question des cimetières. Cependant, il estime que « l’inexistence d’un cimetière musulman semble être le problème le plus important auquel la population musulmane est confrontée12».

  • 13  Cette étude de cas se base notamment sur un entretien approfondi fait le 4 avril 2007 avec M. Thom (...)

19Pour décrire et comprendre comment le délégué est finalement parvenu à satisfaire la demande des associations musulmanes, tout en préservant le principe de laïcité contenu dans les normes cantonales antérieures, la brève étude de cas qui suit13 présente successivement la situation de départ, à savoir la loi cantonale de 1894 sur les sépultures, les revendications initiales des musulmans, la solution préconisée après un long dialogue entre toutes les parties prenantes et, finalement, le processus décisionnel détaillé qui a conduit à pacifier le conflit de valeurs et à adopter en 2003, en le légitimant par une réforme de la loi de 1894, un modus vivendi.

La loi neuchâteloise sur les sépultures (1894) : le principe de la laïcité par coopération

  • 14  L’article 53, alinéa 2, de la Constitution fédérale de 1874 stipule que « le droit de disposer des (...)

20Afin d’assurer une sépulture décente à tout défunt14, indépendamment de ses convictions religieuses et de sa situation socioéconomique, le canton de Neuchâtel adopte le 10 juillet 1894 une première loi sur les sépultures. Dès lors, les cimetières deviennent la propriété des collectivités publiques et, à ce titre, sont soumis à la règle de séparation stricte des pouvoirs entre Églises et État.

  • 15  À titre d’exemple concret, mentionnons que la neutralité laïque par coopération permet aux élèves (...)

21Le principe de la laïcité des cimetières publics est ainsi affirmé avec force et se voit légitimé par une norme juridique. Conformément au compromis politique négocié lors de la révision de la Constitution fédérale en 1874, soit pendant le « Kulturkampf » qui a violemment opposé catholiques et protestants, la laïcité prônée par les autorités neuchâteloises correspond au modèle dit de la « neutralité laïque par coopération ». Ce mode de régulation coopérative du pluralisme religieux dans l’espace public signifie que l’État est laïque dans la mesure où il tolère et circonscrit les expressions de la liberté religieuse (dans les cimetières publics entre autres), en veillant certes à l’ordre public, mais aussi à la paix confessionnelle. Le principe général est donc la liberté d’expression religieuse et l’interdit, l’exception. Ce type de laïcité se démarque résolument de celui de la « laïcité par exclusion » qui repose quant à lui sur l’interdiction religieuse dans l’espace public15.

  • 16  Voir Rapport du Conseil d’État (gouvernement cantonal) à l’appui d’un projet de loi sur les sépult (...)

22Le conseiller d’État Robert Comtesse, chef du département neuchâtelois de l’Intérieur, résume bien, en mars 1894, cette volonté affichée des autorités politiques cantonales d’observer une neutralité axiologique à l’égard des religions en général, et dans les cimetières publics en particulier : « Le respect de l’égalité devant la mort, l’égalité de traitement de tous les citoyens qui vont reposer à côté les uns des autres, sans distinction de fortune, de position sociale ou de religion, sans autre ordre que la date du décès, sans ces classifications de terrain qui continuent de séparer les hommes les uns des autres, qui risquent de prolonger les querelles des vivants au-delà de la vie, quand la mort, cette grande égalisatrice, leur dit à tous que le corps retourne à la poudre et l’âme devant son souverain juge, voilà la seule pratique conforme aux principes du droit actuel et aux aspirations de la conscience moderne16

  • 17  En avril 1892, le Grand Conseil (Parlement cantonal) autorise l’incinération comme mode de sépultu (...)

23De toute évidence, la loi sur les sépultures de 1894 visait à intégrer les diverses composantes du christianisme (protestants, catholiques romains et catholiques chrétiens) qui constituaient alors la société neuchâteloise. Moyennant quelques ajustements au cours du siècle passé17, cette législation s’est avérée largement suffisante pour régler l’inhumation des résidants neuchâtelois. Elle sera néanmoins remise en cause avec l’accentuation du pluralisme confessionnel et, surtout, suite aux revendications des associations musulmanes visant à construire leur propre cimetière.

Les revendications des associations musulmanes : un cimetière conforme aux préceptes de l’islam

24Comme déjà souligné, l’inexistence d’un cimetière musulman constitue le problème majeur pour les associations islamiques du canton de Neuchâtel. Il est dès lors peu surprenant que celles-ci aient adressé, de manière récurrente depuis le début des années 1990, diverses revendications aux autorités politiques afin que leurs défunts puissent être inhumés en respectant les prescriptions de l’islam. Les demandes initiales des associations musulmanes, qui se trouvaient pour certaines en porte-à-faux avec la loi de 1894, portaient sur cinq points principaux.

25Premièrement, les associations musulmanes souhaitaient pouvoir disposer d’un terrain – mis gratuitement à disposition par l’État – pour ériger un cimetière privé, alors que la loi sur les sépultures en vigueur stipule explicitement que les cimetières sont la propriété des collectivités publiques et, plus encore, demeurent laïques. Cette première revendication est d’autant plus sensible et problématique à gérer par l’État que la communauté juive dispose de son propre cimetière sur le territoire cantonal : en effet, construit en 1872, donc avant la loi de 1894 qui ne saurait s’y appliquer, il constitue par conséquent un droit acquis.

26Deuxièmement, selon le rite islamique, les tombes des défunts musulmans sont orientées en direction de la Ka’aba de La Mecque, point sur lequel la loi de 1894 est somme toute muette. Plus encore, les sépultures de tous les musulmans doivent occuper un emplacement spécifique, à l’écart des autres tombes. À nouveau, cette prescription entre indéniablement en conflit avec la norme juridique neuchâteloise dans la mesure où l’article 25 de la loi de 1894 stipule explicitement que « les inhumations doivent avoir lieu à la suite les unes des autres, dans une ligne non interrompue, sans distinction de culte, de famille, d’âge ou de sexe ».

27Troisièmement, l’inhumation pour l’éternité à laquelle aspirent les musulmans interdit, par définition, toute exhumation. Ce principe se révèle lui aussi incompatible avec le système de la rotation des tombes, après un délai de trente ans, que prévoit la loi de 1894 et qui découle également des impératifs de la politique d’aménagement du territoire, l’espace consacré aux cimetières étant limité.

28Quatrièmement, l’enterrement d’un défunt musulman doit avoir lieu le jour de son décès ou le lendemain au plus tard. Ce précepte islamique contredit de fait l’article 19 alinéa 1 de la loi neuchâteloise sur les sépultures qui fixe un délai plus long, à savoir « entre deux et trois fois vingt-quatre heures après le décès », et ce pour des raisons de police sanitaire et des considérations purement pratiques d’organisation des cimetières publics (les week-ends et jours fériés notamment).

29Finalement, en lieu et place des cercueils dans lesquels sont traditionnellement enterrées les dépouilles (chrétiennes), les associations musulmanes souhaitent pouvoir draper leurs morts dans un linceul.

30En un mot, les requêtes formulées par les associations musulmanes sont souvent irréconciliables avec plusieurs principes intangibles qui sous-tendent la politique neuchâteloise des cimetières publics laïques. Malgré le conflit de valeurs inévitable, une solution habile sera néanmoins trouvée.

La solution préconisée : quartiers multiconfessionnels dans les cimetières laïques

31Après de nombreuses négociations entre les représentants de l’État et des organisations religieuses musulmanes du canton, un accord est finalement entériné. Il prévoit de poursuivre la logique actuelle de gestion des cimetières publics laïques, tout en introduisant des zones, carrés ou quartiers dévolus à des types spécifiques de sépultures. Il s’agit donc d’introduire une possibilité, au libre choix des communes propriétaires des cimetières et avec l’accord du Conseil d’État, de créer des quartiers pour des inhumations répondant à d’autres modalités de sépultures que celles en vigueur actuellement.

32Le principe consiste concrètement à réaliser des quartiers de longue durée, dans lesquels sont regroupées les tombes d’une même religion. Ce quartier est donc destiné en priorité à certaines communautés religieuses. Ainsi, les tombes des défunts musulmans peuvent y être regroupées « à la ligne », orientées vers La Mecque, dans un espace réservé et délimité. Les demandes actuelles des musulmans et de certains chrétiens semblent ainsi satisfaites. De plus, le délai minimal d’inhumation après le décès peut être raccourci de deux fois vingt-quatre heures à une fois vingt-quatre heures.

33Si nous relisons cet accord sous l’angle des concessions faites par les organisations religieuses musulmanes d’une part, alors force est de constater qu’elles renoncent à un cimetière privé et musulman — au profit d’une intégration dans un quartier d’un cimetière public et laïque – ainsi qu’au linceul, tout comme elles acceptent le principe de renouvellement des tombes et celui d’un délai minimal d’inhumation après le décès plus long que celui souhaité. D’autre part, les pouvoirs publics du canton de Neuchâtel concèdent un réaménagement des règles d’inhumation datant de 1894, en évitant par là d’exclure des défunts musulmans des cimetières publics laïques sur la base des règles antérieures qui n’avaient été conçues qu’en fonction des exigences de la majorité religieuse (chrétienne) de l’époque.

34Mentionnons ici que, dans un souci constant d’intégration de la part du délégué, l’idée d’un cimetière privé et laïque a été rejetée. Pareille décision aurait en effet présenté l’inconvénient majeur d’une mise à l’écart des défunts musulmans des cimetières publics laïques, au détriment de l’intégration. Ainsi, la solution retenue permet de réaffirmer le principe de la laïcité par coopération de l’État dans un nouveau contexte de pluralisme confessionnel, au sein duquel les musulmans aujourd’hui – et certainement d’autres confessions demain – pourront enterrer leurs morts selon leurs propres exigences religieuses. Comment cet accord politique qui incarne une solution raisonnable à un conflit de valeurs a priori irréconciliables a-t-il été rendu possible ?

Le processus décisionnel piloté par le délégué

35On ne saurait véritablement comprendre comment le canton de Neuchâtel s’est avéré en mesure de concilier laïcité de l’État et pluralisme confessionnel, dans le cas particulier des cimetières publics, sans mettre en exergue le rôle déterminant joué par le délégué aux étrangers, dont le bureau – qui compte une dizaine de collaborateurs – a très habilement piloté tout le processus décisionnel. Pour démontrer l’impact décisif des efforts de médiation et, plus encore, de négociation faits par le délégué et ses collaborateurs, nous récapitulons les principales étapes des relations menées avec les associations musulmanes religieuses, des débats publics organisés et des délibérations politiques qui ont débouché, en 2003, sur la révision de la loi neuchâteloise de 1894 sur les sépultures.

  • 18  Ce groupe de travail spécifique de la CTIE concernant les musulmans est créé en 1996, le but étant (...)

36Dans les années 1990, la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers, et plus spécifiquement le groupe de contact « Musulmans18 » qui en dépend, sont saisis par plusieurs associations islamiques de l’affaire des sépultures musulmanes. De fait, ces dernières avaient déjà formulé de multiples requêtes, directement auprès des autorités communales et du Conseil d’État (gouvernement cantonal), afin de pouvoir déroger à la loi de 1894 et construire des cimetières musulmans privés. Ces tentatives antérieures s’étaient néanmoins toutes soldées par des fins de non-recevoir.

  • 19  En juin 1996, le bureau du délégué aux étrangers édictait un premier rapport concernant la populat (...)

37Capitalisant sur le dialogue établi avec diverses associations musulmanes au sein de la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers19, en particulier sur la gestion antérieure de dossiers relatifs à l’abattage rituel des animaux et aux foulards islamiques (1997), ainsi que sur le climat de confiance instauré graduellement entre l’État et les représentants de cette minorité religieuse, elle-même traversée par de multiples courants, la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers décide d’instituer un groupe ad hoc sur les cimetières confessionnels.

  • 20  La Chaux-de-Fonds (1 713 musulmans en 2001 pour une population totale de 37 310 résidants) et Neuc (...)
  • 21  La structure associative des musulmans du canton de Neuchâtel comprend quatre associations cantona (...)

38Ce groupe de neuf membres se compose du président de la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers, du délégué cantonal aux étrangers, d’une juriste de l’État de Neuchâtel, d’une élue de l’exécutif de la Chaux-de-Fonds, du responsable du cimetière de Beauregard à Neuchâtel20 et de quatre représentants des principales organisations islamiques21. Cette composition se veut délibérément inclusive, dans le sens où les différentes tendances de l’islam, qui ne partagent pas la même vision du problème et a fortiori de la solution à y apporter, s’y trouvent représentées. Le mandat que le Conseil d’État donne à ce groupe ad hoc est de trouver des solutions techniques adaptées pour l’enterrement des défunts musulmans, de proposer une formule ou des variantes pour une solution applicable à l’ensemble du canton de Neuchâtel, et de formuler les modifications législatives et réglementaires subséquentes.

39Quatorze séances de travail, qui se déroulent entre août 1999 et décembre 2001, sont nécessaires au groupe ad hoc pour que soit élaboré un projet de solution répondant finalement à trois exigences : l’éternité de la sépulture, son orientation vers La Mecque et la non-mixité. En exploitant pleinement ses « droit et devoir d’initiative » en matière de politique d’intégration, le délégué cherche délibérément à assurer « l’équilibre et la cohérence » de la solution négociée entre l’État, les autorités locales (qui sont propriétaires des cimetières) et les organisations musulmanes. Celle-ci doit être compatible avec les grands principes de l’ordre juridique en place, dont la laïcité, avec les objectifs de la politique d’intégration neuchâteloise, dont la non-discrimination, et avec les revendications (potentielles) d’autres religions et confessions.

  • 22  Y. von Kaenel, op. cit., p. 13. Notons que la Constitution neuchâteloise reconnaît non pas des rel (...)
  • 23  Ibid., p. 14.

40Dès le départ, le délégué prend pleinement conscience des enjeux intrinsèquement liés aux revendications musulmanes vis-à-vis des cimetières et, au-delà, de la portée symbolique et normative de la solution à faire émerger du dialogue, car « l’existence ou plutôt l’inexistence d’un cimetière musulman doit être mise en relation avec la perception de la place de l’islam dans le canton et notamment de sa reconnaissance par l’État22 ». Il met ainsi en exergue le fait que « toute action concrète de la part de l’État en vue de régler certains problèmes spécifiques à la population musulmane sera comprise comme des gestes de reconnaissance de l’existence de l’islam dans le canton de Neuchâtel. Ici, la dimension identitaire est fondamentale23

  • 24  Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut identifier au moins huit ressources que les acteurs publi (...)

41Afin de gérer au mieux la conflictualité potentielle du dossier des cimetières et de ses effets subséquents sur la future politique d’intégration du canton de Neuchâtel et le message transmis aux minorités confessionnelles, le délégué active conjointement plusieurs ressources d’action24.

42Premièrement, le délégué mobilise la ressource juridique en s’armant d’avis de droit sur la compatibilité des solutions envisageables (cimetière privé ou quartier confessionnel) avec le principe de la laïcité par coopération sur lequel repose la Constitution neuchâteloise, dont la révision est en cours à cette période et s’achèvera en avril 2000. De plus, il se réfère à un arrêté du tribunal fédéral qui statue, en mai 1999, sur le recours d’une personne de confession musulmane voulant se prévaloir d’un droit à une tombe « éternelle » en vertu des exigences que lui impose sa religion. La plus haute autorité judiciaire suisse indique toutefois dans son jugement que le refus d’une demande de tombe éternelle ne viole pas les garanties constitutionnelles fédérales des libertés de religion et de culte. L’État est uniquement tenu de veiller à ce que chaque défunt puisse, au moins, être inhumé.

43Deuxièmement, le partage des ressources cognitives apparaît central pour la pacification du conflit de valeurs. La continuité des échanges d’information entre les partenaires, ainsi que la discussion des solutions trouvées dans d’autres cantons, favorisent la reconnaissance de l’altérité et, par là, la négociation d’un compromis pragmatique viable.

44Troisièmement, la ressource temporelle ne fait pas défaut, ne serait-ce qu’au regard des deux années de travaux que s’accorde le groupe ad hoc. Aucune urgence ne semble peser sur le processus décisionnel, le délégué prenant tout le temps nécessaire pour que les parties prenantes puissent formuler une proposition acceptable et que celle-ci fasse ensuite l’objet d’une large consultation externe. Finalement, le moment retenu (l’été 2003) pour soumettre les modifications de la loi de 1894 au Grand Conseil (Parlement cantonal) n’est pas non plus laissé au hasard, dans la mesure où la décision des députés sera prise avant les élections prévues pour 2004. Ce qui permet de mieux circonscrire toute politisation du dossier pour des raisons électoralistes.

45Quatrièmement, le délégué peut se prévaloir du soutien inconditionnel de la majorité politique gouvernementale. Il présente du reste devant le Conseil d’État, avec le président de la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers et un expert juridique de renom, les résultats des travaux de groupe ad hoc et s’assure d’une représentation officielle du gouvernement cantonal lors des débats publics. Cette manière de procéder a été certes facilitée par la tradition neuchâteloise du consensus recherché pour toute transformation institutionnelle d’importance.

  • 25  Seules neuf communes ont marqué leur opposition, dont la ville de Neuchâtel qui propose alors la c (...)

46Cinquièmement, la ressource « consensus » a été savamment ménagée tout au long du processus décisionnel : tout d’abord au sein du groupe ad hoc et du plénum de la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers, puis auprès des autorités politiques cantonales et, enfin, auprès des acteurs associatifs et des citoyens qui ont été consultés. Afin notamment d’éviter tout référendum facultatif qu’auraient pu lancer d’éventuels opposants aux modifications apportées à la loi de 1894, le délégué organise, avec l’appui du président de la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers et le conseiller d’État formellement en charge du dossier, deux conférences publiques en février 2003. Elles se déroulent dans un climat de grande sérénité et sont suivies d’autres présentations publiques en réponse à diverses invitations. Avant même la conduite de ces débats avec la société neuchâteloise, deux autres consultations officielles avaient attesté de l’acceptabilité de la solution préconisée. D’une part, le projet a été présenté aux soixante-deux communes qui devraient la mettre en œuvre25. D’autre part, une rencontre avec les trois Églises reconnues d’intérêt public et les communautés islamiques et juives a permis de s’assurer de leur plein soutien aux recommandations de la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers.

  • 26  La loi de révision de la loi de 1984 est finalement adoptée le 24 juin 2003 par le Grand Conseil d (...)

47Le compromis négocié au sein du groupe ad hoc, adopté formellement par la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers, puis approuvé successivement par le gouvernement cantonal, les communes et les associations religieuses se voit finalement entériner par les députés à l’été 200326.

  • 27  Comme le souligne le Conseil d’État dans une brève du 7 février 2003, « la révision de la loi sur (...)

48Pour clore ce bref aperçu du processus décisionnel, relevons que, à ce jour, aucune commune neuchâteloise n’a ouvert d’espace réservé dans son cimetière27. La mise en œuvre concrète des modifications législatives se fait donc attendre, sans pour autant que les diverses parties ne manifestent d’impatience. De fait, les associations musulmanes respectent le compromis et l’esprit d’ouverture affiché par le canton de Neuchâtel. De plus, elles tendent à se concentrer sur d’autres problématiques liées à l’intégration des minorités culturelles et religieuses, dont le marché du travail, la naturalisation facilitée ou des questions scolaires.

Légitimité substantielle et procédurale produite par l’action du délégué

49La reconstruction du processus par lequel le canton de Neuchâtel s’est mis en mesure de proposer une solution acceptable et relativement consensuelle à la question des cimetières confessionnels permet de mieux comprendre la portée du rôle joué par le délégué dans la mise en œuvre de cette politique. En d’autres termes, elle autorise à se prononcer sur la question de recherche sous-tendant cet article, à savoir : dans quelle mesure, et sous quelles conditions, le délégué aux étrangers du canton de Neuchâtel parvient-il à arbitrer des conflits de valeurs relatifs aux cimetières confessionnels ? Nous répondons à cette interrogation en commentant deux formes de légitimité produites par l’action du délégué.

La légitimité substantielle : l’égalité de traitement (formelle) comme forme de discrimination (matérielle)

  • 28  Rapport du Conseil d’État…, op. cit., p. 28.

50L’action du délégué neuchâtelois se fonde sur des considérations d’ordre substantiel, notamment par rapport au principe de non-discrimination. « L’option de trouver une solution dans les cimetières publics existants s’inscrit dans la poursuite de la politique initiée au siècle dernier avec l’adoption de la loi sur les sépultures. Les modalités d’application du principe de base d’égalité de tous devant la mort, au fondement de la loi en vigueur, génèrent dans le contexte confessionnel actuel, paradoxalement, une discrimination à l’égard d’une partie de la population28. » Ainsi, il est souhaitable de changer la loi de 1894 parce que – bien qu’elle ait été conçue pour assurer la laïcité par coopération et garantir une égalité de traitement entre les personnes appartenant aux diverses confessions chrétiennes – son application stricte conduit aujourd’hui à des discriminations de fait, notamment à l’égard des membres de nouveaux groupes religieux qui s’inscrivent dans le développement historique du pluralisme confessionnel.

  • 29  Bulletin officiel des délibérations du Grand Conseil, 46e législature, séance du 24 juin 2003, p.  (...)
  • 30  Position explicitée notamment lors de notre entretien avec le délégué en date du 4 avril 2007.

51Si la neutralité laïque par exclusion repose sur le principe que la défense de l’ordre juridique formel peut justifier la non-prise en considération des particularités culturelles, la neutralité laïque par coopération implique quant à elle de réinterpréter les bases légales acquises à la lumière des effets pervers qui en découleraient. La discrimination induite par une application stricte de l’égalité de traitement en serait un. Comme l’exprime Claudine Stähli-Wolf, conjointement députée au Grand Conseil cantonal, membre du groupe ad hoc sur les cimetières et siégeant à l’exécutif de la ville de la Chaux-de Fonds, « la laïcité républicaine, que l’on croit généralisable, fonctionne et a été inventée et créée principalement pour résoudre les difficultés entre les deux religions chrétiennes majoritaires et l’État. Cela a bien été résolu. […] Mais, si à l’époque de la définition de la paix confessionnelle, il y avait eu des musulmans ou des juifs nombreux qui en avaient fait la demande, nous n’aurions pas pu définir le principe de la laïcité par l’enterrement en ligne. […] Cette première définition de la laïcité a été magnifique parce qu’elle nous a permis d’apaiser ces conflits, de nous relier ensemble et d’être beaucoup plus tolérant. Il ne faut pas se servir de cette démarche, qui était une démarche de paix et d’intégration, pour exclure une religion pour laquelle les définitions de l’enterrement à la ligne ne jouent pas. […] La proposition qui nous est faite va permettre une nouvelle application de la laïcité, parce que respecter le sens de la laïcité, ce n’est pas la respecter à la lettre29. » Cette position s’avère analogue à celle exprimée par le délégué30, pour lequel une solution au problème de discrimination inhérent à l’application stricte de la loi de 1894 apparaît nécessaire afin de respecter des principes fondamentaux qui fondent l’ordre constitutionnel suisse, notamment celui de l’égalité.

52Il serait cependant réducteur de considérer que le compromis obtenu en matière de cimetière multiconfessionnel répond uniquement à une exigence de réaffirmation de la substance du principe de non-discrimination. En effet, d’autres considérations d’ordre substantiel ont inspiré l’activité du délégué. Il s’agit notamment de valeurs telles que le respect de la « tradition de consensus neuchâtelois », l’exigence de rendre transparents et cohérents les principes régissant les règles du jeu communes entre majorité et minorités culturelles, ou encore une vision de l’intégration selon laquelle « l’intégration de la population musulmane est la meilleure manière pour conserver des relations harmonieuses entre les différentes religions présentes dans le canton ».

  • 31  J. Rawls, Political Liberalism, New York, Columbia University Press, 1993.

53Pour le délégué, une politique cohérente d’intégration implique un dialogue constructif entre l’administration cantonale et les associations musulmanes : « [L]a permanence du dialogue permet à tous les partenaires d’avoir une vision globale des contacts et pas seulement d’être impliqués dans une confrontation sur des objets particuliers. Le suivi est un gage de stabilité, de confiance et de respect réciproque. » Ainsi, les valeurs de stabilité, de confiance et de respect des points de vue (valeurs qui, dans une optique plus générale, sont nécessaires à la mise en pratique de la vision rawlsienne de la justice politique31) ne sont pas posées comme étant les conditions formelles pour qu’une relation ouverte entre autorités et minorités soit possible, mais plutôt comme la résultante du processus discursif qui les engendre. En termes de gestion publique des différences culturelles et religieuses, les initiatives procédurales entreprises à Neuchâtel entraînent de toute évidence un potentiel d’intégration qui va bien au-delà des aménagements apportés à une loi ayant des conséquences discriminatoires. Il s’agit notamment de permettre la mise en œuvre d’un processus d’intégration qui produit de la légitimité sociale et substantielle sur la base des procédures délibératives qui le constituent.

La légitimité procédurale : reconnaissance de la présence musulmane et construction d’une volonté politique commune

54La mise en place d’une structure fondée sur la délibération constitue la clé de voûte de la démarche du délégué. Du reste, l’importance de cette ressource est souvent évoquée par le délégué lui-même : « [P]artant du principe que l’inconnu est toujours celui dont on a peur, on pourrait imaginer qu’un dialogue entre les associations musulmanes et l’État, qui aboutirait à des réalisations concrètes, amènerait une meilleure approche de l’altérité. » Les interactions répétées dans le temps ont indéniablement généré de la confiance entre les acteurs en présence, ce qui a produit une importante légitimation de l’ensemble du processus. L’absence de l’imposition, de la part des autorités publiques, d’une solution au conflit définie de manière non politique (par exemple, l’injonction qui aurait pu être faite aux associations musulmanes de se conformer à la législation en vigueur) a permis d’instituer des procédures de négociation ayant une forte plus-value en termes de légitimation aussi bien du processus piloté par le délégué que du compromis pragmatique atteint.

  • 32  A. Phillips, The Politics of Presence, Oxford, Oxford University Press, 1995, p. 13.
  • 33  M. Williams, « Justice Towards Groups. Political Not Juridical », Political Theory, vol. 23, no 1, (...)

55De manière plus générale, la démarche du délégué peut se rapporter à ce que Anne Phillips appelle la « politique de la présence », et notamment la mise en place de modalités permettant aux membres des minorités culturelles de participer directement à la détermination des décisions qui les concernent et, plus encore, à la redéfinition des contenus, formels et symboliques, de la conception dominante de la citoyenneté. L’intégration des acteurs musulmans dans un cadre de concertation constitue une forme de reconnaissance publique de leur présence sociale. En particulier, elle implique un changement de taille dans la manière dont l’intégration des étrangers a généralement été gérée en Suisse : il s’agit du passage d’une situation dans laquelle les décisions sont prises pour une minorité culturelle à une situation dans laquelle les décisions sont négociées et légitimées avec les représentants associatifs de la minorité en question32, cela – bien entendu – dans le respect des principes fondamentaux du cadre normatif et symbolique du canton de Neuchâtel. Cette approche procédurale, d’inspiration délibérative, met en branle un changement du mécanisme de régulation des relations multiculturelles, soit un glissement d’une régulation juridique à une régulation de nature plus politique33.

Le cas genevois : exemple contrefactuel

56L’importance de procédures délibératives pour résoudre les conflits autour d’enjeux culturels ou de pratiques religieuses est corroborée, par défaut, par le cas du canton de Genève qui fait face à un problème similaire de revendications de cimetières musulmans. La stratégie adoptée par le canton et la ville de Genève pour gérer cette question représente une forme d’évidence contrefactuelle qui montre, à dessein, qu’aucune solution ne saurait être stabilisée et considérée comme légitime s’il n’y a pas de dialogue continu entre tous les acteurs en présence. En l’absence d’un tel dialogue, les décisions prises relèvent davantage des valeurs, orientations et choix d’élus individuels que d’une politique clairement définie d’intégration de la minorité musulmane. Pour attester empiriquement de cette conclusion, revenons rapidement sur les caractéristiques du cas genevois.

  • 34  Ce principe, voté en 1907, est inscrit dans la Constitution genevoise.
  • 35  M. Gianni, « L’intégration comme enjeu culturel à Genève : le cas de la minorité musulmane », dans (...)

57Tout comme le canton de Neuchâtel, l’État et la ville de Genève se fondent sur un principe strict de laïcité, notamment sur la séparation nette entre État et communautés religieuses34. Les Églises ont donc un statut d’organisations privées, ce qui sanctionne le principe de non-ingérence de l’État en matière de questions religieuses. Grossièrement résumée, la philosophie publique des autorités genevoises se base sur une application stricte du principe de neutralité confessionnelle, donc sur une vision de la laïcité comme rempart face aux conflits interconfessionnels. En d’autres termes, selon cette perspective, la tolérance des différences culturelles et la paix confessionnelle ne peuvent se réaliser que par une stricte neutralité publique à l’égard des différences culturelles et, en particulier, religieuses. En ce qui concerne les musulmans, les deux groupes les plus représentatifs et présents sur le terrain politique et médiatique sont le Centre islamique de Genève et la Fondation culturelle islamique. Au moment où la question du cimetière confessionnel devient un objet du débat public, force est de constater un très faible degré d’intégration des associations musulmanes dans les instances décisionnelles cantonales et communales. De plus, les musulmans ne bénéficient pas de procédures formelles (ou informelles) de concertation qui leur permettraient de participer activement aux décisions politiques sur les enjeux qui les concernent directement35.

  • 36  La loi du 20 septembre 1876 précise que « les emplacements sont attribués sans distinction d’origi (...)

58À Genève, la question de l’intégration des musulmans acquiert progressivement une importance sociale et politique au cours de la seconde moitié des années 1990. Jusque-là, les autorités genevoises avaient généralement géré le peu de demandes de la part des musulmans de manière pragmatique, c’est-à-dire en leur apportant des solutions pratiques et informelles. L’exemple du cimetière musulman est, en ce sens, tout à fait emblématique. En réponse à une demande formulée en 1978 par l’Institut islamique de Genève (qui deviendra peu de temps après la Fondation culturelle de la mosquée de Genève), Guy-Olivier Segond, élu radical de l’exécutif de la ville, décide d’octroyer un carré musulman dans le cimetière du Petit-Saconnex. Cette décision, prise de manière informelle, permet de contourner la loi sur les cimetières de 1876 qui – tout comme la loi neuchâteloise de 1894 – implique la non-considération des particularismes religieux en matière de sépultures36.

59L’octroi de ce carré confessionnel n’entraîne aucune réaction significative jusqu’en 1992, quand la ville change diamétralement d’attitude, en remettant ainsi en cause l’approche pragmatique de résolution du problème qui avait été introduite en 1978. Pour des raisons diverses, parmi lesquelles le nombre à son avis trop élevé de musulmans suisses voulant inhumer leurs défunts dans le carré genevois, Michel Rossetti, élu radical de l’exécutif de la ville, décide de revenir à une application littérale de la loi de 1876 et donc de mettre fin à la dérogation informelle acceptée en 1978 par son prédécesseur.

  • 37  Le cimetière juif de Veyrier est compatible avec la loi genevoise en vertu d’un escamotage : bien (...)

60Confrontée à ce changement d’attitude, la Fondation culturelle entreprend des démarches pour trouver une solution en dehors des frontières genevoises. Par exemple, elle propose de créer un cimetière musulman de même nature que le cimetière juif de Veyrier37 sur le territoire d’une autre commune du canton de Genève, proposition refusée par les autorités françaises ; elle prend également contact avec d’autres cantons (dont Vaud et Fribourg) ainsi qu’avec certaines municipalités (dont Lausanne).

  • 38  Voir par exemple Tribune de Genève, 1er novembre 1998.
  • 39  Motion du 29 novembre 2002 demandant au Conseil d’État de « faire respecter les articles et l’espr (...)

61La question revient sur la scène politique en 1999. Le 12 janvier, le conseiller municipal écologiste Georges Bréguet présente un projet de motion intitulé « Arrêtons le Kulturkampf » qui vise à modifier la loi genevoise sur les cimetières, projet qui trouve de fait un accueil positif auprès des responsables associatifs musulmans et juifs38, ainsi que le soutien de Manuel Tornare, membre socialiste de l’exécutif de la ville de Genève. Cependant, dans la mesure où la loi sur les cimetières est du seul ressort du canton, la décision d’entrée en matière de la ville se voit bloquée au Grand Conseil cantonal39. Bien qu’en 2004 le Conseil d’État genevois se dise favorable, en vertu du respect du principe constitutionnel de liberté religieuse, à la création de cimetières confessionnels, à la condition qu’un accord soit trouvé avec les communes, la réforme de la loi de 1876 n’a pas encore abouti à ce jour, même si une solution devrait être trouvée prochainement.

  • 40  Cette interprétation est confirmée par le fait que, à la suite d’une demande d’entretien de notre (...)

62Le cas de Genève est intéressant – afin de souligner indirectement l’exemplarité du cas de Neuchâtel – pour plusieurs raisons. Premièrement, dans le traitement de ce dossier, le bureau du délégué genevois à l’intégration ne joue pratiquement aucun rôle40. Contrairement à Neuchâtel, où le délégué a mis en place une plate-forme de concertation bénéficiant d’une large autonomie administrative et d’un large soutien politique, ce sont la personnalisation et la politisation du dossier qui sont devenues prépondérantes à Genève. Plus particulièrement, alors qu’une solution pragmatique avait été trouvée en 1978, sans que cela ne semble poser de problèmes majeurs, les autorités politiques ont diamétralement changé d’attitude, en brandissant de facto le principe de la neutralité confessionnelle comme limite formelle et morale aux demandes de reconnaissance formulées par les musulmans. D’une logique pragmatique, les autorités sont donc passées à une logique juridique de gestion du problème, évacuant par la même occasion des formes de régulation politique comparables à celle mise en place à Neuchâtel. Vu l’impossibilité d’exposer dans le cadre de ce bref article un développement détaillé des facteurs qui expliquent les raisons de cette absence de procédures politiques, soulignons brièvement que des facteurs d’ordre contextuel (tels que par exemple le type d’associations musulmanes présentes à Genève, la présence de la population juive plus importante à Genève qu’à Neuchâtel, ainsi que la visibilité internationale bien plus élevée des politiques menées à Genève) expliquent, en partie, les différences constatées dans la gestion de la problématique des cimetières confessionnels dans les deux cantons. Force est cependant de constater que, à Neuchâtel, l’action du délégué aux étrangers a permis de mettre en place des structures délibératives produisant une forte légitimité procédurale et démocratique, tandis que, à Genève, le mode de traitement s’appuie surtout sur des principes formels ou légaux sur lesquels les minorités culturelles n’ont pratiquement pas d’emprise.

63De manière générale, en Suisse, les conflits de reconnaissance opposant les responsables des associations musulmanes, d’une part, et les autorités cantonales et communales, d’autre part, portent prioritairement sur les possibilités légales qui sont offertes aux musulmans de vivre conformément à leurs pratiques et traditions. En d’autres termes, les enjeux sont formulés en termes de droits. Toutefois, il serait faux de considérer que les revendications des musulmans visent uniquement l’octroi de droits différenciés, donc une pleine reconnaissance publique de leurs pratiques et valeurs culturelles. Les conflits qui émergent entre musulmans et autorités publiques concernent plus l’interprétation des droits existants que la revendication de nouveaux droits.

64L’analyse du cas de Neuchâtel montre que si pareille (ré)interprétation s’opère avec la participation active des intéressés, et pas uniquement au nom de ceux-ci, alors les gains en termes de légitimité de la solution trouvée sont plus que notables. En particulier, l’expérimentation puis l’institutionnalisation de nouveaux lieux d’échange délibératif et de négociation entraînent la possibilité de créer les présupposés institutionnels, cognitifs et symboliques pour que la solution apportée à d’autres enjeux opposant les autorités publiques aux minorités culturelles puisse être plus aisément trouvée et acceptée. Comme le souligne le délégué de Neuchâtel, le fait d’en arriver à un compromis n’est pas une fin en soi ; ce qui l’est par contre, à notre sens, c’est la mise en place de structures et de procédures susceptibles de faire en sorte que le compromis obtenu puisse être reconnu comme légitime par tous les acteurs en présence. Une telle « ingénierie institutionnelle » ne constitue assurément pas une condition suffisante pour atteindre une gestion publique efficace des tensions multiculturelles ; elle nous semble néanmoins représenter une condition nécessaire pour que cette dernière puisse aboutir à une intégration politique effective des minorités culturelles. Compte tenu de la structure décentralisée du système politique suisse et, plus encore, de la délégation aux cantons et communes de compétences en matière de politique de l’intégration, gageons que les autorités de ces collectivités publiques – et les délégués cantonaux en premier lieu – sauront exploiter et valoriser au mieux les avantages du « laboratoire fédéraliste », en développant et confrontant divers modes de gestion du pluralisme confessionnel et du multiculturalisme.

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Notes

1  M. Gianni, « Multiculturalisme et démocratie : quelques implications pour la théorie de la citoyenneté », Revue suisse de science politique, vol. 1, no 4, 1995, p. 3-39.

2  Voir par exemple K. Deutsch, Die Schweiz als ein paradigmatischer Fall politischer Integration, Bern, Haupt, 1976.

3  W. Linder, Swiss Democracy. Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies, Londres, MacMillan, 1994.

4  Voir W. Kymlicka, Multicultural Citizenship, Oxford, Oxford University Press, 1995.

5  Par rapport au multiculturalisme, l’État suisse a poursuivi principalement deux objectifs : par le fédéralisme, la stabilisation des relations entre communautés territoriales ; par la régulation des flux d’immigration, le contrôle et les modalités d’accès à la société suisse.

6  Cette vision est encore dominante à ce jour, le chef du département de Justice et Police résumant ainsi la logique d’action qui sous-tend la politique fédérale d’intégration : « Ce n’est pas une question morale ou sociale, c’est une question pratique : pour s’intégrer, il faut travailler et pour travailler, il faut parler la langue » (propos de Christoph Blocher, conseiller fédéral en charge du département fédéral de Justice et Police, cités dans Le Temps du 29 mars 2007, p. 8).

7  Voir U. Altermatt et H. Kriesi (dir.), L’extrême droite en Suisse, Fribourg, Éditions universitaires Fribourg, 1995.

8  L’ordonnance concerne les étrangers titulaires d’une autorisation de séjour durable ou d’établissement (oie, art. 2).

9  Communiqué de presse de l’Office fédéral des étrangers du 8 mars 2002 concernant la nouvelle loi fédérale sur les étrangers.

10  Pour analyser les caractéristiques du processus d’intégration de l’islam en Suisse sous l’angle des acteurs institutionnels, il est nécessaire de se concentrer sur les contextes cantonaux. En effet, la Constitution fédérale délègue aux cantons la compétence en matière de relations entre Églises et État. L’article 72 de la nouvelle Constitution fédérale (entrée en vigueur le 1er janvier 2000) stipule que « la réglementation des rapports entre Église et État est du ressort des cantons ». Pour une présentation des enjeux relatifs à l’intégration des musulmans en Suisse, voir M. Gianni et al., Vie musulmane en Suisse, Berne, Commission fédérale des étrangers, 2005.

11  Y. von Kaenel, La population musulmane du canton de Neuchâtel, Rapport du bureau du délégué aux étrangers, Neuchâtel, département de l’Économie publique, 1996.

12  Ibid., p. 11. Sur la base d’une enquête cantonale, commanditée par le délégué et menée par l’université de Neuchâtel, les enjeux spécifiques au canton de Neuchâtel sont, outre le problème majeur de l’absence d’un cimetière musulman, la non-reconnaissance de l’islam comme religion officielle et l’impossibilité de récupérer une partie des impôts pour le financement des centres islamiques, l’absence d’un aumônier musulman dans les prisons, le difficile accès à la viande hallal (souvent importée), l’impossibilité de prendre des congés lors des fêtes musulmanes ainsi que l’image négative de l’islam auprès de la population neuchâteloise (voir H. Mutlu, Le tissu associatif des communautés étrangères dans le canton de Neuchâtel : problèmes, besoins et demandes des associations, Neuchâtel, Institut de sociologie de l’université de Neuchâtel, 1995).

13  Cette étude de cas se base notamment sur un entretien approfondi fait le 4 avril 2007 avec M. Thomas Facchinetti, délégué aux étrangers, sur le « Rapport de la Communauté de travail pour l’intégration des étrangers (CTIE) : enterrement des défunts dans les cimetières publics neuchâtelois et pluralisme confessionnel » qu’il a rédigé en 2002, ainsi que sur le « Rapport du Conseil d’État au Grand Conseil à l’appui d’un projet de loi portant modification de la loi sur les sépultures (inhumation de longue durée)» du 28 avril 2003.

14  L’article 53, alinéa 2, de la Constitution fédérale de 1874 stipule que « le droit de disposer des lieux de sépulture appartient à l’autorité civile. Elle doit pourvoir à ce que toute personne décédée puisse être enterrée décemment. »

15  À titre d’exemple concret, mentionnons que la neutralité laïque par coopération permet aux élèves de l’école publique de porter un foulard islamique, une croix, etc., tout en l’interdisant aux enseignants qui représentent l’État ; alors qu’une application rigoureuse du principe de la laïcité par exclusion interdit aussi bien aux élèves qu’aux enseignants d’arborer un signe distinctif religieux.

16  Voir Rapport du Conseil d’État (gouvernement cantonal) à l’appui d’un projet de loi sur les sépultures, séance du 5 mars 1894, Bulletin du Grand Conseil, 1893-1894, Neuchâtel, p.475-476.

17  En avril 1892, le Grand Conseil (Parlement cantonal) autorise l’incinération comme mode de sépulture, assouplissant encore les règles y relatives en 1909 et 1964.

18  Ce groupe de travail spécifique de la CTIE concernant les musulmans est créé en 1996, le but étant de jeter les bases pour un « dialogue plus constructif avec les musulmans » et de « réfléchir sur des solutions aux problèmes soulevés par la population musulmane » (Y. von Kaenel, op. cit., p. 3).

19  En juin 1996, le bureau du délégué aux étrangers édictait un premier rapport concernant la population musulmane établie dans le canton (ibid.) ; son sous-titre, « Pour un dialogue entre les associations musulmanes et le canton de Neuchâtel », exprimait déjà clairement l’orientation politique de l’action entamée par le délégué et son bureau.

20  La Chaux-de-Fonds (1 713 musulmans en 2001 pour une population totale de 37 310 résidants) et Neuchâtel (642 musulmans en 2001 pour une population totale de 31 587 résidants) sont les deux villes les plus importantes du canton.

21  La structure associative des musulmans du canton de Neuchâtel comprend quatre associations cantonales indépendantes (le Centre culturel islamique, qui regroupe les musulmans arabophones, le Centre islamique Ulu Camii, qui regroupe les turcophones, l’Association bosniaque et l’Association de bienfaisance islamique) ainsi qu’une association qui dépasse les frontières cantonales (l’Association des femmes musulmanes de Suisse).

22  Y. von Kaenel, op. cit., p. 13. Notons que la Constitution neuchâteloise reconnaît non pas des religions, mais l’Église réformée évangélique, l’Église catholique romaine et l’Église catholique chrétienne du canton comme des institutions d’intérêt public (article 71).

23  Ibid., p. 14.

24  Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut identifier au moins huit ressources que les acteurs publics et privés mobilisent sciemment pour influencer le contenu substantiel des politiques publiques, à savoir le personnel, l’argent, l’organisation, le consensus, le temps, l’infrastructure, le soutien politique et la force (voir P. Knoepfel, C. Larrue et F. Varone, Analyse et pilotage des politiques publiques, Zürich et Chur, Rüegger, 2006, p. 68-98).

25  Seules neuf communes ont marqué leur opposition, dont la ville de Neuchâtel qui propose alors la création d’un cimetière privé.

26  La loi de révision de la loi de 1984 est finalement adoptée le 24 juin 2003 par le Grand Conseil de Neuchâtel par 69 voix contre 36.

27  Comme le souligne le Conseil d’État dans une brève du 7 février 2003, « la révision de la loi sur les sépultures proposée vise simplement à donner la compétence au Conseil d’État et aux Conseils communaux de mettre en œuvre une solution dans les cimetières publics. Les communes demeureraient donc parfaitement libres d’aménager de tels espaces ou non. » La ville de Neuchâtel a refusé le 15 mars 2004 d’introduire des zones réservées dans les cimetières. Le Conseil municipal ajoute que, « avec cette réponse, nous n’entendons pas donner une réponse définitive à cette question particulièrement controversée. Les expériences liées au futur quartier de longue durée ainsi que celles qui seront vécues dans divers cimetières de notre canton ne cesseront de nourrir notre réflexion. » C’est donc une position attentiste qui se dégage de l’attitude de la ville de Neuchâtel.

28  Rapport du Conseil d’État…, op. cit., p. 28.

29  Bulletin officiel des délibérations du Grand Conseil, 46e législature, séance du 24 juin 2003, p. 319.

30  Position explicitée notamment lors de notre entretien avec le délégué en date du 4 avril 2007.

31  J. Rawls, Political Liberalism, New York, Columbia University Press, 1993.

32  A. Phillips, The Politics of Presence, Oxford, Oxford University Press, 1995, p. 13.

33  M. Williams, « Justice Towards Groups. Political Not Juridical », Political Theory, vol. 23, no 1, 1995, p. 67-91.

34  Ce principe, voté en 1907, est inscrit dans la Constitution genevoise.

35  M. Gianni, « L’intégration comme enjeu culturel à Genève : le cas de la minorité musulmane », dans H. Mahnig et S. Cattacin (dir.), Histoire de la politique de migration, d’asile et d’intégration en Suisse depuis 1948, Zürich, Seismo, 2005, p. 344-374.

36  La loi du 20 septembre 1876 précise que « les emplacements sont attribués sans distinction d’origine ou de religion » (art. 4, al. 3) et que « les inhumations doivent avoir lieu dans des fosses établies à la suite les unes des autres, dans un ordre régulier et déterminé d’avance, sans aucune distinction de culte ou autre » (art.8, al.1).

37  Le cimetière juif de Veyrier est compatible avec la loi genevoise en vertu d’un escamotage : bien que placé sur le territoire du canton de Genève, il n’est accessible que par la France.

38  Voir par exemple Tribune de Genève, 1er novembre 1998.

39  Motion du 29 novembre 2002 demandant au Conseil d’État de « faire respecter les articles et l’esprit de la loi [de 1876] sur les cimetières » ainsi que « d’interdire à la ville de Genève de mettre en œuvre sa récente décision [d’accorder aux adeptes des religions juive et musulmane des emplacements d’inhumation réservés et groupés] au motif que celle-ci est clairement contraire aux articles 4 alinéa 3 et 8 alinéa 1 de la loi sur les cimetières ».

40  Cette interprétation est confirmée par le fait que, à la suite d’une demande d’entretien de notre part avec l’ancien délégué adjoint afin de reconstituer les démarches entreprises par le bureau de l’intégration dans ce dossier, ce dernier a répondu négativement à notre demande en justifiant son refus par le constat que, à sa connaissance, le délégué n’a pas été saisi de cette affaire et ne saurait donc y avoir assumé un rôle significatif.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Matteo Gianni et Frédéric Varone , « Les délégués cantonaux à l’intégration en Suisse : gardiens d’un État laïque et du pluralisme confessionnel ? », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 29 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1758 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1758

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Auteurs

Matteo Gianni

Matteo Gianni est maître d’enseignement et de recherche.

Frédéric Varone

Frédéric Varone est professeur au département de science politique de l’université de Genève.

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Droits d’auteur

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