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Les valeurs de l'État

Des failles dans les dispositifs de contrôle de l’intégrité et de la responsabilité du service public

Robert Schwartz

Résumé

Depuis quelques années, les thèmes d’intégrité et de reddition de comptes ont inspiré un bon nombre d’écrits théoriques. Le présent article, qui se veut davantage pragmatique, offre une réflexion sur ces thèmes. Un modèle idéal de dispositif visant à assurer l’intégrité et la reddition de comptes du service public est d’abord élaboré. Celui-ci est ensuite utilisé afin de comparer, sur une base commune, six types de dispositifs. Par la présentation d’exemples et de dispositifs provenant de différents pays, le niveau d’indépendance des six types de dispositifs face aux pouvoirs législatif et exécutif est analysé.

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Notes de la rédaction

Texte traduit de l’anglais par Jean-François Bélanger et Pierre-Marc Daigneault.

Texte intégral

  • 1  F. Anechiarico et J. B. Jacobs, « Visions of Corruption Control and the Evolution of American Publ (...)
  • 2  J. Maesschalck, « Approaches to Ethics Management in the Public Sector : A Proposed Extension of t (...)

1En dépit de l’avènement de la « nouvelle gestion publique » (new public management), la conformité administrative aux lois et règlements demeure l’une des principales assises de l’intégrité de la fonction publique. Des analyses récentes des politiques publiques d’intégrité et de lutte anticorruption indiquent un renforcement des cadres législatifs, des normes, des règlements, du contrôle interne et des méthodes de surveillance externes dans un grand nombre de pays1. À ce jour, les études qui s’intéressent à la question de l’intégrité et de la responsabilité du service public discutent principalement des avantages et des inconvénients relatifs aux deux perspectives théoriques que sont celles de la « conformité » et de l’« intégrité ». Ces textes encouragent bien souvent l’adoption de politiques publiques qui combinent ces deux points de vue2. Toutefois, peu de publications traitent spécifiquement des avantages et des inconvénients relatifs aux différents dispositifs visant à garantir l’intégrité et la responsabilité de l’action publique.

  • 3  OECD, op. cit.

2L’enquête de l’OCDE sur les dispositifs éthiques mis en place par les pays membres révèle une grande variété d’institutions, autant à l’intérieur d’une même juridiction qu’entre les divers ordres de gouvernement3. En outre, le rapport présente l’ensemble des dispositifs éthiques selon quatre catégories : contrôle interne, mesures disciplinaires, mesures d’enquête et contrôle externe. La présente étude explore les avantages et les risques de six dispositifs classiques de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité : la vérification interne, les inspecteurs généraux, les institutions supérieures de contrôle, les organismes spécialisés dans la lutte anticorruption, les magistrats et les commissions d’enquête.

3Une vision naïve du contrôle du service public présuppose que les responsables politiques ont un désir de créer des institutions qui mettraient au grand jour les manquements à l’intégrité et qui forceraient les accusés à rendre des comptes à cet égard. Un point de vue plus critique estime plutôt que les politiciens sont davantage intéressés par le gain politique que par une saine gouvernance. On présupposera donc là que les responsables politiques cherchent à garder la haute main sur les dispositifs de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité afin de s’en servir pour attaquer leurs adversaires ou pour éviter que ces mécanismes ne soient utilisés contre eux.

  • 4  A. Wildavsky, « The Self-Evaluating Organization », Public Administration Review, no 32, 1972, p.  (...)
  • 5  R. Schwartz, « School Accountability – an Elusive Policy Solution : The Israeli Experience in Comp (...)

4En fait, les élus, les hauts fonctionnaires, les administrateurs et les employés ont tous de bonnes raisons de résister aux tentatives qui visent à soumettre leur travail à un examen public rigoureux4. Leurs intérêts dans la stabilité organisationnelle, la maximisation budgétaire et la promotion d’une image flatteuse expliquent leur opposition aux divers dispositifs de contrôle susceptibles de révéler des lacunes dans le travail des individus ou des institutions. Néanmoins, les vives réactions négatives de la population aux sempiternels scandales de corruption créent un climat qui peut rendre avantageuse la mise en place de pareils dispositifs. Le regard de la théorie politique sur l’obligation de rendre des comptes suggère que lorsque les solutions, telles que les dispositifs dont nous parlons, sont politiquement populaires mais peu attrayantes pour les responsables politiques, elles ont tendance à être adoptées de manière symbolique. Leur mise en œuvre est ainsi réalisée avec d’importantes réticences, ce qui les affaiblit et les expose à la manipulation politique5.

  • 6  W. A. Clark et P. H. Jos, « Comparative Anti-Corruption Policy : The American, Soviet and Russian (...)

5Clark et Jos font état d’un certain nombre d’études qui portent sur des mesures de lutte contre la corruption et qui révèlent des signes évidents de comportements conformes à cette hypothèse : « Quelques tentatives systématiques ont été entreprises dans le but d’explorer la politique partisane anticorruption. Par exemple, Chambliss termine son étude de cas sur la lutte anticorruption à Seattle en concluant que “la corruption est révélée quand les dirigeants des organismes d’exécution de la loi en bénéficient”. En 1969, le réseau criminel de Seattle a été dévoilé afin d’agir dans l’intérêt des républicains lorsqu’ils sont entrés au pouvoir à la Maison Blanche et ont pris la direction des principaux bureaux politiques dans l’État de Washington. Le scénario se répète invariablement à chaque changement de gouvernement. Selon Hedenheimer, une régularité similaire a été observée dans les administrations Nixon, Ford et Reagan. Bien qu’elles n’arrivent pas à des conclusions définitives à cet égard, les recherches de Meier et Holbrook portant sur les poursuites en matière de corruption menées par le ministère de la Justice évoquent l’existence d’un “ciblage partisan” de la part des républicains visant les démocrates sous l’administration Reagan. Selon Chambliss, ces derniers ont riposté avec leur propre arsenal politique : enquêtes et débats au Congrès, alors sous leur contrôle6

  • 7  Ibid., p. 124.
  • 8  P. Light, « Federal Inspectors General and the Paths to Accountability », dans T. Cooper (dir.), H (...)
  • 9  M. Maor, « Feeling the Heat ? Anti-Corruption Mechanisms in Comparative Perspective », Governance, (...)

6En s’appuyant sur plusieurs exemples, Clark et Jos proposent une interprétation symbolique et mettent l’accent sur « la lutte anticorruption comme moyen de maintenir ou de restaurer la confiance publique et la légitimité politique7». Light avance une idée similaire à propos des fluctuations dans les témoignages de l’inspecteur général au Congrès8. De plus, la recherche entreprise par Maor démontre comment, dans certaines circonstances, des enjeux politiques peuvent faire dérailler des enquêtes sur des cas de corruption et même conduire à la fermeture d’agences anticorruption9. Tous ces exemples suggèrent l’existence de ce qu’il conviendrait d’appeler une politique d’obligation de rendre des comptes en matière d’intégrité.

7Le présent article trace les grandes lignes comparatives des dispositifs conçus dans ce sens et prépare le terrain pour des études plus systématiques des effets de ces mécanismes. Les exemples sont tirés de diverses expériences nationales.

  • 10  M. Maor, art. cité.

8Avant d’y arriver, résumons ce que devrait contenir un modèle idéal-typique des mécanismes de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité. Le principe à la base de ce modèle est la maximisation de l’indépendance de ces dispositifs à l’égard du pouvoir exécutif aussi bien que du pouvoir législatif. Les dangers inhérents à l’application intégrale de ce modèle sont expliqués dans la conclusion de cet article. Le modèle idéal-typique est une adaptation du travail de Geist – qui analyse les institutions supérieures de contrôle – et des mesures utilisées par Maor – qui examine les agences de lutte contre la corruption10.

9Afin de maximiser l’indépendance des dispositifs de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité, la nomination et le renvoi de leur dirigeant devraient être soumis à des arrangements particuliers comportant éventuellement le renouvellement d’un mandat et la participation parlementaire. L’organisme jouirait d’une pleine indépendance de gestion, autant sur le plan financier que sur celui des ressources humaines. Finalement, il détiendrait l’autorité nécessaire à la planification de son travail et à la conduite d’enquêtes selon ses propres exigences et priorités, et cela, sans être sujet à des interventions extérieures.

10Un organisme de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité à l’abri de l’influence politique disposerait également d’un large champ de compétence lui permettant d’enquêter sur les représentants gouvernementaux, les politiciens et peut-être même sur les juges et les magistrats. Les questions de responsabilité et d’intégrité seraient l’objectif dominant, sinon exclusif, du dispositif idéal. Celui-ci disposerait de ressources suffisantes pour former son personnel à mener des enquêtes sur des manquements à l’intégrité et pour assurer une couverture raisonnable de l’ensemble des organisations publiques. Enfin, le personnel détiendrait des pouvoirs d’enquête considérables, lui donnant notamment accès aux sources, et l’autorité d’interroger suspects et témoins.

  • 11  F. M. Newman, M. B. King et M. Rigdon, « Accountability and School Performance », Harvard Educatio (...)

11Un dispositif complet de contrôle de la responsabilité suppose aussi la possibilité d’imposer des sanctions aux fautifs11. Il s’agit là d’un enjeu problématique. Car si les organismes de contrôle n’ont pas le pouvoir de sanctionner, leurs résultats alimentent les débats et les antagonismes politiques, ce qui compromet l’indépendance du dispositif ; et si, en revanche, ils disposent du pouvoir de sanctionner, ils peuvent dès lors agir comme enquêteur, procureur, juge et jury, ouvrant la voie à de sévères critiques ainsi qu’à certains risques de « délégitimation ». Une solution, communément considérée comme un compromis, est d’accorder aux dispositifs de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité des pouvoirs de publication, c’est-à-dire la possibilité de rendre publique l’identité des contrevenants, ce qui peut atténuer les risques de non-utilisation ou de mauvaise utilisation politique des révélations. La publication peut d’ailleurs se révéler du même coup une sanction puissante avec des conséquences considérables sur la vie personnelle, professionnelle et publique de ceux qui sont pris en faute.

Vérification interne

  • 12  OECD, op. cit., p. 56.

12Par sa position semi-autonome au sein de l’organisation et sa fonction de surveillance des mécanismes de contrôle interne, la vérification interne peut jouer un rôle significatif dans le respect du principe d’intégrité. Une enquête de l’OCDE note une « tendance générale » au renforcement de la vérification interne par des mesures législatives ou autres, et à une reconnaissance généralisée de sa contribution au contrôle de la corruption12.

  • 13  Office of the Auditor General (Canada), Internal Audit, 1993 ; Office of the Auditor General (Cana (...)

13Puisque le dispositif de vérification interne suppose l’existence « d’yeux et d’oreilles » au sein des organismes gouvernementaux, cela fait de lui un attrayant dispositif de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité. La vérification interne jouit probablement d’un meilleur accès et d’un plus grand potentiel pour offrir une large couverture des opérations que tout autre dispositif. Toutefois, elle est probablement la moins étanche aux interventions des politiques ou des gestionnaires. L’institut des vérificateurs internes place la vérification interne dans la catégorie des fonctions de gestion, laissant la répartition des ressources et la planification du travail largement entre les mains des cadres supérieurs. Les conclusions tirées par le bureau du vérificateur général du Canada et par nos propres travaux indiquent que la contribution des vérificateurs internes dépend des caprices de la haute direction13. La plupart des cadres supérieurs au Canada et en Israël démontrent peu d’intérêt pour la fonction de vérificateur interne et lui allouent des ressources limitées pour la conduite de ses opérations.

  • 14  R. Schwartz et R. Sulitzeanu-Kenan, art. cité.

14Une contribution de la vérification interne à un renforcement de la responsabilité en matière d’intégrité dépend en grande partie des dispositions institutionnelles relatives à son fonctionnement. Ainsi, on a pu démontrer que la législation qui visait à renforcer la vérification interne en Israël présentait plusieurs lacunes qui permettaient aux ministres et aux directeurs généraux de neutraliser, d’utiliser, voire d’abuser des services de vérification interne14. Dans les lignes qui suivent, nous nous arrêterons au cas de la vérification interne en Israël à la lumière du modèle que nous avons esquissé plus haut. Des recherches à venir étudieront la vérification interne dans d’autres pays dans le but de trouver différents modèles pragmatiques.

15La nomination des vérificateurs internes au sein des organismes gouvernementaux est maintenant soumise à des qualifications scolaires et professionnelles ainsi qu’à l’assentiment d’un comité public. Des dispositions particulières de dénonciation (mécanismes dits de « sonnette d’alarme ») permettent aux vérificateurs internes d’adresser un recours au contrôleur de l’État (dirigeant de l’institution supérieure de contrôle) s’ils croient qu’ils ont été renvoyés injustement. Bien que ces dispositions forment la base d’une vérification interne indépendante, elles sont insuffisantes.

16La gestion interne détient le plein pouvoir sur les ressources du service de la vérification, ce qui, dans beaucoup de cas, conduit à des services absurdement petits et à une dépendance envers l’organisme vérifié lorsqu’il est question d’obtenir l’approbation pour des dépenses, même courantes. La majorité des unités de vérification interne comptait moins d’un auditeur par tranche de cinq cents employés, et la moitié des unités avait moins d’un auditeur pour chaque tranche de cent soixante-quinze millions de dollars de dépenses. Le manque de ressources empêche les services de vérification interne d’attirer du personnel compétent pour mener des enquêtes sur des manquements à l’éthique et à l’intégrité. Peu d’employés faisant de la vérification ont une formation ou de l’expérience pour ce genre de travail. De plus, les directeurs généraux, qui doivent approuver les plans de travail de vérification, usent de leur pouvoir pour éloigner les vérificateurs des questions trop « délicates ».

17La Loi sur la vérification interne (1992) accorde aux vérificateurs le pouvoir d’enquêter sur une vaste gamme de situations – respect de la loi, efficience, économie, efficacité, « intégrité morale », etc. Bien que les questions relatives à l’intégrité constituent le cœur du travail de vérification interne dans plus de la moitié des organismes gouvernementaux, le peu de ressources limite sérieusement la capacité de couvrir l’ensemble des activités.

  • 15  OECD, op. cit., p. 57.

18Finalement, les conclusions de la vérification interne en Israël ne sont pas publiées, laissant à la gestion le soin d’intervenir ou non et, le cas échéant, du moment opportun pour sanctionner les responsables d’un manquement à l’intégrité. L’OCDE rapporte que la situation en Israël est semblable à celle qui prévaut dans la plupart des pays membres, à l’exception du Danemark, de la France, de la Nouvelle-Zélande et des États-Unis15.

  • 16  R. Schwartz et R. Sulitzeanu-Kenan, art. cité.

19L’analyse suggère que le grand potentiel de la vérification interne dans la lutte contre les manquements à l’intégrité est réduit par sa vulnérabilité aux interventions politiques des élus et des gestionnaires. La vérificatrice d’un organisme d’État a illustré ce point dans une entrevue où elle attribue le sous-développement de la vérification interne à la nature politique de la structure de gouvernance de son organisme : « La politisation de l’organisme est la principale explication de l’état pitoyable de la vérification. Tous les rapports sont soumis à l’Assemblée générale – un forum où les représentants sont tous des “politicards”. Le directeur général et les cadres supérieurs ne s’intéressent pas à la vérification interne. Ils recherchent la tranquillité pour compléter leur mandat sans ennemis dans le but, à la fin, d’obtenir un bon emploi16

Inspecteur général

  • 17  P. Light, art. cité.

20L’inspecteur général est un dispositif américain mis sur pied dans les années 1970 et qui semble avoir été conçu pour combler les lacunes de la vérification interne. Paul Light le présente comme une tentative d’améliorer les activités d’audit interne et d’enquête de trois façons : 1) par une indépendance considérable dans le processus de nomination et de renvoi d’un inspecteur général et de ses assistants (à l’exception du recours au pouvoir présidentiel pour licenciement sans raison d’un inspecteur général) ; 2) par une pleine indépendance dans l’administration et la planification du travail ; 3) par le fait qu’un inspecteur général doit rendre compte de ses enquêtes à la direction de l’organisation, mais aussi au Congrès. Light remarque aussi que, « en même temps qu’elle donnait un nouvel élan à la quête de plus de responsabilité, la loi prévoyait de plus grandes ressources pour les inspecteurs généraux, un souhait clairement exprimé durant tout le processus législatif17».

  • 18  Ibid., p. 402.
  • 19  W. A. Clark et P. H. Jos, art. cité, p. 118.

21En fait, l’inspecteur général se rapproche du modèle idéal de dispositif de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité. Cependant, deux aspects forcent à nuancer cette impression. Le premier concerne la mise en œuvre des pouvoirs présidentiels de nomination et de destitution, qui met en évidence la vulnérabilité politique des inspecteurs généraux. À son entrée en fonction, Ronald Reagan a renvoyé tous les inspecteurs généraux en exercice. Ensuite, Bill Clinton « a accepté qu’un nombre significatif de postes d’inspecteur général demeurent vacants18 », ce qui a apparemment conduit à une diminution considérable des témoignages d’inspecteurs généraux devant le Congrès. Clark et Jos notent que, si le pouvoir exécutif et le Congrès ont été incités à augmenter les responsabilités des inspecteurs généraux, « ils sont souvent moins disposés à donner suite aux rapports et aux recommandations “politiquement volatils” des inspecteurs généraux… [Cela se] reflète autant dans les dispositions législatives qui ont réduit la marge d’indépendance des inspecteurs généraux que dans leur tendance à bâtir des relations intimes avec leurs seuls alliés fiables : les secrétaires de département et les administrateurs19

  • 20  K. E. Newcomer, « The Changing Nature of Accountability : The Role of the Inspector General in Fed (...)

22La seconde nuance concerne les ressources des inspecteurs généraux. Le Congrès détermine annuellement leur budget, sur recommandation des dirigeants de l’agence. Cet arrangement comporte un risque d’empiétement sur l’indépendance de l’inspecteur général. Newcomer a rassemblé des preuves de cela dans son enquête de 1996 sur l’inspecteur général : « Tout comme des cadres hiérarchiques, les inspecteurs généraux sont préoccupés à la fois par la perte de personnel et de ressources, et par la nécessité de faire plaisir à leurs patrons du Congrès […]. Les budgets des inspecteurs généraux sont en déclin […]. La diminution des ressources et les attaques continues à leur indépendance poursuivent les inspecteurs généraux qui s’efforcent de satisfaire tant les maîtres exécutifs que législatifs20 […] ».

Institutions supérieures de contrôle

23Dans un grand nombre de pays, les institutions supérieures de contrôle jouissent d’une indépendance autant face au pouvoir exécutif que face au Parlement, faisant ainsi d’elles des dispositifs de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité attrayants. Plusieurs variantes des mécanismes de nomination et de destitution visent à maximiser leur indépendance. Cela comprend la nomination pour un mandat unique, qui bien souvent s’étend sur plusieurs années. De nombreux pays, mais pas tous, nomment seulement des candidats non politiques. Par exemple, en Israël, les trois derniers vérificateurs gouvernementaux étaient des juges retraités de la Cour suprême. La révocation des fonctions requiert l’accord d’une majorité qualifiée au Parlement.

24Les institutions supérieures de contrôle bénéficient aussi de dispositions particulières afin de réduire au minimum les interventions externes dans la détermination et l’utilisation de leurs ressources. L’institution prépare fréquemment son propre budget, qui est ensuite révisé lors d’une séance spéciale d’une commission parlementaire, contournant ainsi le « traitement » usuel du ministère des Finances. La plupart des institutions supérieures de contrôle sont aussi indépendantes dans la gestion de leurs ressources humaines et de leurs autres tâches administratives. Finalement, elles déterminent généralement leur propre plan de travail. À l’exception notable du bureau de comptabilité générale américain, elles n’ont pas besoin de tenir compte de la plupart des requêtes externes leur demandant de mener des vérifications particulières. Elles sont donc libres d’établir leur agenda de travail.

25Les institutions supérieures de contrôle bénéficient d’un large accès aux organisations gouvernementales. Leurs conclusions sont publiées et reçoivent de plus en plus de couverture médiatique. Aussi, elles sont discutées et doivent être suivies par les organismes vérifiés, par les institutions du gouvernement central et par les comités parlementaires. Elles ouvrent la voie à l’application de mesures (sanctions) qui tiennent compte de la responsabilité des individus coupables d’un manquement à l’intégrité.

  • 21  INCOSAI, The Role of SAIs in Preventing and Detecting Fraud and Corruption, 16e conférence, Urugua (...)
  • 22  United Nations, Department of Development Support and Management Services, The Role of SAIs in Fig (...)

26Malgré ces nombreux avantages, les institutions supérieures de contrôle ne jouent pas un rôle central à l’égard de la responsabilité et de l’intégrité dans la plupart des pays. Le travail d’une institution supérieure de contrôle tend à se concentrer sur la vérification financière ou de rendement plutôt que sur les manquements individuels à l’intégrité. Bien que la dénonciation de la corruption soit généralement comprise dans leurs mandats21, la part totale de leurs ressources consacrée à cette fonction ainsi que la part des conclusions traitant de l’intégrité tendent à être très limitées. À une conférence internationale sur le rôle des institutions supérieures de contrôle dans la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion, les participants ont effectivement partagé l’opinion selon laquelle la lutte contre la corruption n’était pas l’une de leurs fonctions principales22.

  • 23  J. Wanna et A. Gash, « The Role of the Auditor-General in Scrutinizing Ministerial Ethics », dans (...)
  • 24  B. Geist et A. Friedberg, « State Audit and Moral Integrity in the Public Service », dans A. Fried (...)

27Wanna et Gash notent que, au début des années 1900, « la fraude, la pratique financière fautive et la corruption23 » faisaient partie des principales cibles du travail de vérification. Aujourd’hui, les institutions supérieures de contrôle d’Australie confient la poursuite pour des manquements individuels à l’intégrité à d’autres organismes afin de se concentrer sur la révision des systèmes de contrôle internes. Néanmoins, les institutions supérieures de contrôle continuent de signaler les manquements individuels à l’intégrité. Par exemple : « Le vérificateur général de la Nouvelle-Zélande peut écrire sur le “gaspillage et l’extravagance” d’une administration municipale, en incluant des cas de copinage et de gaspillage des fonds publics […]. Le vérificateur général canadien publie un rapport très détaillé sur la tromperie financière accompagnant la vente d’un réacteur nucléaire canadien à la république de Corée. Un rapport secret du bureau de vérification de la Suède qui a informé les médias de l’existence de pots-de-vin offerts à des personnes très importantes en Inde lors de la vente d’équipement militaire a été déterminant dans la chute du gouvernement indien24 […] ».

  • 25  INCOSAI, op. cit.
  • 26  Ibid.

28Les institutions supérieures de contrôle ne sont pas toutes investies d’une autorité d’enquête suffisante pour révéler des manquements à l’intégrité. Lors d’une conférence en 1998, des représentants de ces institutions relevaient la « difficulté de mener une enquête dans la mesure où les résultats de la vérification ne sont habituellement pas présentés de manière à confirmer le comportement fautif du personnel public25 ». Certaines institutions supérieures de contrôle ont préféré laisser ces enquêtes à d’autres organismes publics spécialisés ou aux gestionnaires de l’organisme en vérification. D’autres ont indiqué un manque de ressources pour traquer la fraude, notant au passage que le manque d’expérience et de formation de leur personnel constitue le principal obstacle dans ce domaine26.

  • 27  B. Geist et A. Friedberg, art. cité, p. 143.

29Le bureau du contrôleur général d’Israël tend à accorder plus d’attention aux manquements à l’intégrité que les autres institutions supérieures de contrôle. La Loi sur le contrôleur général insiste sur les enquêtes à cet égard27, et la plupart des rapports annuels de vérification comportent un certain nombre de conclusions portant sur les manquements à l’intégrité.

30Des expériences récentes entourant les rapports du contrôleur général sur des manquements à l’intégrité soulèvent l’interrogation suivante : jusqu’à quel point une institution supérieure de contrôle est-elle un dispositif approprié pour les questions d’intégrité et de reddition de comptes ?

31En 1993, le contrôleur général d’Israël a mené une enquête sur des allégations d’intervention politique entourant la démission du directeur général de police. Le rapport accusait ce dernier de mentir lorsqu’il affirmait que le ministre de la Police avait fait pression sur lui afin qu’il change l’équipe enquêtant sur des accusations portées contre le ministre de l’Intérieur. Par la suite, le directeur général a fait appel à la Cour suprême en déclarant que le contrôleur général avait transgressé les règles de procédure en lui refusant l’accès au témoignage du ministère de Police et en ne lui donnant pas l’occasion de répondre aux accusations. Le directeur de la police a déclaré que la publication de ce rapport avait sérieusement nui à sa réputation. La cour a rendu son jugement en faveur du directeur. Ce procès soulève des questions sur la capacité des institutions supérieures de contrôle de suivre les procédures d’enquête concernant les manquements à l’intégrité. Une institution supérieure de contrôle peut-elle tenir le rôle d’enquêteur, de procureur, de juge et de jury ?

32Des questions semblables sont soulevées dans un rapport du bureau du contrôleur général israélien, qui accusait le premier ministre d’avoir été en conflit d’intérêts au moment de prendre une décision relative au zonage de terres agricoles. Selon le rapport, les décisions avaient été prises pour tirer un profit considérable de terres agricoles qui appartenaient à la famille du premier ministre. Devant le Comité parlementaire des activités de vérification, le premier ministre a déclaré que les terres que possédait sa famille n’avaient pas été touchées par les décisions et que l’enquête du contrôleur général était incomplète.

Organismes spécialisés de lutte contre la corruption

  • 28  M. Johnston, « A Brief History of Anticorruption Agencies », dans A. Schedler, L. Diamond et M. F. (...)

33Existe-t-il d’autres organismes plus appropriés qu’une institution supérieure de contrôle pour enquêter sur les manquements à l’intégrité ? Michael Johnston, en s’inspirant de l’exemple de Hong Kong, retient quatre traits pour définir une commission réellement indépendante de lutte contre la corruption : indépendance, permanence, mandats très larges et mission de prévention de la corruption28. J’y ajoute l’« exclusivité » de mandat lorsque la tâche principale consiste à combattre les manquements à l’intégrité. Johnston dresse ensuite une liste de douze organismes réunissant les caractéristiques d’une commission indépendante de lutte contre la corruption. Seulement quelques-uns de ces organismes font partie du monde démocratique et développé : Botswana, Hong Kong, Macao, Nouvelle-Galles du Sud, Nouvelle-Zélande, Nigeria, Philippines, Singapour, Sri Lanka, Thaïlande, Australie et Zambie. Je me sers du cas de la Nouvelle-Galles du Sud afin de montrer les avantages et les désavantages des organismes spécialisés de lutte contre la corruption dans le monde démocratique.

34Les avantages de ces organismes tiennent au fait que les manquements à l’intégrité constituent leur cible exclusive. On s’attendrait donc à y trouver une large autorité juridictionnelle, des pouvoirs d’enquête considérables et d’importantes ressources en matière de compétence professionnelle. La Loi sur la commission indépendante de lutte contre la corruption de la Nouvelle-Galles du Sud fournit à la commission un mandat très étendu pour enquêter sur les allégations ou les plaintes de mauvaise conduite, très largement définie, par les représentants élus et les fonctionnaires d’une multitude d’administrations publiques. La loi confère aussi à la commission d’importants pouvoirs d’enquête qui lui permettent d’obtenir de l’information, des documents, et de pénétrer dans des lieux publics.

  • 29  M. Maor, art. cité.

35Si on admet avec Johnston que l’« indépendance » est un trait nécessaire d’une commission indépendante de lutte contre la corruption, il peut être surprenant de constater que la commission de la Nouvelle-Galles du Sud rencontre des problèmes particulièrement sur ce point. De prime abord, les procédures de nomination semblent protéger l’indépendance de la commission puisque la nomination des représentants du gouverneur doit obtenir l’assentiment d’un comité parlementaire mixte bipartisan. Toutefois, le plan de travail de la commission est assujetti à l’accord du Comité de révision des opérations, dont beaucoup de membres sont des fonctionnaires ou des personnes nommées par le gouverneur. Plus encore, Maor démontre que la commission n’est pas du tout indépendante d’un point de vue budgétaire29. À la suite d’une enquête qui a reconnu le premier ministre et le ministre de l’Environnement coupables de mauvaise conduite, le gouvernement a lancé une attaque contre les commissions indépendantes de lutte contre la corruption. Les révélations de la Commission indépendante de lutte contre la corruption ont été déclarées nulles par la cour d’appel de la Nouvelle-Galles du Sud, sous prétexte que de telles conclusions ne pouvaient être faites à l’égard d’un ministre puisqu’il n’existe pas de standards ayant une valeur légale permettant de juger le comportement d’un ministre. À la suite de cette affaire, le budget de la commission fut réduit de 17 %. Une autre conséquence a été la restriction de son mandat juridictionnel par le transfert à un autre organisme des enquêtes portant sur les cas de mauvaise conduite policière.

  • 30  R. Klitgaard, Controlling Corruption, Berkeley, University of California Press, 1988, p. 108.
  • 31  Ibid., p. 113.

36Cette situation démontre une tension entre les notions de démocratie et de contrôle de l’intégrité. Dans un État démocratique, comme la Nouvelle-Galles du Sud, le contrôle des dispositifs anticorruption demeure entre les mains des politiciens. Lorsqu’ils se sentent menacés, ils usent de leur pouvoir pour gêner la capacité opérationnelle des dispositifs de reddition de comptes et du contrôle de l’intégrité. À l’inverse, les dispositifs de cette nature qui œuvrent dans des lieux non démocratiques se sont vu conférer des pouvoirs exceptionnels ainsi qu’une haute protection contre les interventions politiques. L’interprétation classique faite par Klitgaard au sujet de la commission indépendante de lutte contre la corruption de Hong Kong fournit une bonne illustration de cette réalité : « Toute commission indépendante de lutte contre la corruption qui devait arrêter une personne soupçonnée de corruption n’avait qu’à dire que le sous-ministre avait des raisons de croire que le suspect avait commis un délit. Dans des cas exceptionnels, les officiers de la commission avaient des pouvoirs de fouille et de saisie sans avoir besoin d’un mandat de perquisition. La commission pouvait obliger n’importe quelle personne à fournir une information que le sous-ministre jugeait nécessaire. Entre autres, elle pouvait lancer une injonction pour bloquer des actifs et saisir des propriétés30. » Selon Klitgaard, ces pouvoirs ont été longtemps utilisés contre des représentants gouvernementaux et des employés publics, y compris le directeur de police, des agents de police et des hauts fonctionnaires de divers ministères31. Malgré ses enquêtes sur les hauts fonctionnaires, l’organisme n’a pas eu les ailes coupées. Cela s’explique par l’appui et le contrôle direct du gouverneur britannique ainsi que par l’absence de pouvoir politique local.

Magistrats italiens

  • 32  M. Maor, art. cité.

37Les magistrats italiens – procureurs et juges enquêteurs – sont présentés dans cet article en raison du rôle majeur qu’ils ont joué dans le combat contre la corruption politique depuis les années 1990. L’opération « mains propres » comprend les enquêtes sur quelque cinq mille politiciens et hommes d’affaires, quatre cents membres du Parlement et quatre premiers ministres32. Pour un dispositif de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité, il y a deux inconvénients majeurs à dépendre des magistrats : la corruption publique est loin d’être la préoccupation principale de ces derniers, qui se concentrent sur les délits criminels dénoncés. Ainsi, un nombre important de manquements à l’intégrité, non définis dans le code criminel, restent hors de la juridiction des magistrats. De plus, les magistrats ne peuvent entreprendre des enquêtes de leur propre initiative ; ils doivent attendre que les soupçons leur soient signalés.

  • 33  D. Nelken, « The Judges and Political Corruption in Italy », Journal of Law and Society, vol. 23, (...)
  • 34  Ibid., p. 100.

38Hormis ces désavantages, les magistrats italiens bénéficient de conditions qui font d’eux un dispositif de contrôle intéressant. Ils ont à leur disposition des ressources professionnelles qui sont déjà en place (partie plaignante et tribunaux). Leur travail est rendu public et implique automatiquement la partie plaignante. Contrairement aux procureurs et aux juges dans la plupart des autres pays, les magistrats italiens jouissent de ce qui semble être un haut degré d’indépendance par rapport à l’exécutif et au Parlement33. La sélection des juges repose sur des concours à la suite de l’obtention du diplôme universitaire. Le ministre de la Justice ne contrôle ni les juges ni les procureurs. En outre, une règle de la « poursuite mandataire » rend illégal le fait de ne pas poursuivre tout délit connu34.

39Les résultats de la campagne « mains propres » montrent que l’indépendance de l’institution des magistrats a été insuffisante pour prévenir l’intervention politique. Après les enquêtes menées auprès de politiciens au pouvoir – notamment l’ex-premier ministre Berlusconi –, les établissements gouvernementaux ont lancé une contre-attaque envers les magistrats. Le ministre de la Justice a entrepris une enquête qui demandait aux inspecteurs de réviser les enquêtes réalisées par les magistrats. De plus, des médias d’appartenance ou sous influence politique ont été recrutés pour diffuser à grande échelle une campagne de diffamation sur ces enquêtes.

Commissions d’enquête

40Alors que les commissions ou les tribunaux d’enquête sont nommés pour diverses raisons, de nombreux exemples existent de commissions qui se consacrent aux enquêtes sur des manquements à l’intégrité par des politiciens ou des hauts fonctionnaires. Un désavantage évident des commissions d’enquête en tant que dispositif de contrôle réside dans leur couverture limitée du domaine. La nomination des commissions d’enquête est habituellement la prérogative du gouvernement et, par conséquent, elle est assujettie aux caprices politiques.

41Le gouvernement définit aussi la mission de la commission d’enquête et permet ainsi une réduction ou une augmentation des pouvoirs juridictionnels selon la conjoncture politique. L’intervention gouvernementale est aussi possible quant à la question du délai et des ressources alloués à l’enquête.

42Du côté des points positifs, on notera que des personnes hautement respectées et apolitiques dirigent les commissions d’enquête (souvent des juges expérimentés). Ils possèdent les compétences et l’expérience nécessaires pour mener les enquêtes et encadrer les débats. De plus, les conclusions des commissions reflètent beaucoup le poids du public, améliorant les chances d’éventuelles impositions de sanctions.

43Aucun dispositif de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité ne s’accorde parfaitement avec la théorie. Certaines considérations politiques se frayent un chemin jusqu’à la conception ou au fonctionnement de dispositifs soi-disant indépendants. Les organismes qui ne sont pas conçus à l’origine pour les questions de responsabilité et d’intégrité souffrent d’un manque d’indépendance, de ressources et de compétence pour mener des enquêtes sur les manquements à l’intégrité. Puisque ces institutions ne se consacrent pas exclusivement à la lutte contre la corruption, leur capacité de couvrir l’ensemble des institutions publiques est limitée.

44Les dispositifs conçus plus spécifiquement pour enquêter sur les manquements à l’intégrité ne parviennent pas à remplir leur mandat malgré leur apparente indépendance face aux pressions politiques du Parlement et de l’exécutif. Les politiciens blessés ou menacés ont trouvé des manières de riposter aux travaux de la Commission indépendante de lutte contre la corruption de la Nouvelle-Galles du Sud et les magistrats italiens. Aux États-Unis, les présidents semblent prendre des mesures préventives afin que les inspecteurs généraux ne leur causent pas trop de dommages. Le bureau du contrôleur général en Israël semble jouer avec le feu lorsqu’il poursuit les enquêtes sur les conflits d’intérêts du président de la Banque d’Israël, d’un juge de la cour suprême et du premier ministre. En conclusion, l’idéal-type de dispositif de reddition de comptes et du contrôle de l’intégrité n’existe pas et, d’ailleurs, ne pourrait pas exister dans les régimes démocratiques. La théorie prédit et l’expérience confirme que, dans la conception de ces dispositifs, les politiciens créent des lacunes qui leur permettent d’intervenir quand la tension devient trop forte. Même s’il existait une réelle volonté des législateurs de concevoir un dispositif de contrôle immunisé contre la politique, elle se heurterait à de fortes pressions. Le dirigeant d’un organisme de ce type doit être nommé et les ressources allouées. L’expérience démontre que les politiciens usent de leur contrôle sur les budgets pour pouvoir influer sur les dispositifs de contrôle.

  • 35  W. A. Clark et P. H. Jos, art. cité, p. 124.

45Les formules rappelées dans cet article ne devraient pas être interprétées comme un portrait sombre. Chacune a à son crédit des réalisations substantielles en matière de dénonciation des manquements à l’intégrité. Une des conséquences possibles des politiques relatives à la responsabilité et à l’intégrité est que ces dispositifs tendent à cibler davantage les fonctionnaires intermédiaires que les hauts fonctionnaires et les politiciens35.

46Certaines pratiques des organismes de contrôle de la responsabilité et de l’intégrité soulèvent des questions quant à leur capacité d’imposer des sanctions. La publication de l’identité des individus qui sont coupables de manquement à l’intégrité est souvent une punition sévère en elle-même. Par exemple, la Commission indépendante de lutte contre la corruption de la Nouvelle-Galles du Sud a été réprimandée pour avoir publié les décisions sur des manquements à l’intégrité qui n’ont pas d’assise législative solide. Le contrôleur général d’Israël a été critiqué pour ne pas avoir respecté les règles de base du processus judiciaire. Il est nécessaire de s’interroger sur la capacité des dispositifs de contrôle de suivre les règles de base du processus judiciaire et de se demander si leur autorité devrait être restreinte quant à la publication de l’identité des contrevenants. En effet, il existe un risque de confusion des rôles lorsqu’une institution agit en même temps comme enquêteur, procureur, juge et jury.

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Notes

1  F. Anechiarico et J. B. Jacobs, « Visions of Corruption Control and the Evolution of American Public Administration », Public Administration Review, vol. 54, no 5, 1994 ; F. Anechiarico et J. B. Jacobs, The Pursuit of Absolute Integrity. How Corruption Control Makes Government Ineffective, Chicago et Londres, University of Chicago Press, 1996 ; W. A. Clark et P. H. Jos, « Comparative Anti-Corruption Policy : The American, Soviet and Russian Cases », International Journal of Public Administration, vol. 23, no 1, 2000 ; OECD, Trust in Government : Ethics Measures in OECD Countries, Paris, OECD, 2000.

2  J. Maesschalck, « Approaches to Ethics Management in the Public Sector : A Proposed Extension of the Compliance-Integrity Continuum », présenté par le Groupe de recherche sur l’éthique et l’intégrité gouvernementales à la conférence annuelle de l’Association européenne d’administration publique, Oeiras, Portugal, 2003.

3  OECD, op. cit.

4  A. Wildavsky, « The Self-Evaluating Organization », Public Administration Review, no 32, 1972, p. 509-520 ; C. Weiss, « Where Politics and Evaluation Research Meet », Evaluation, vol. 1, no 1, 1973, p. 37-45 ; D. J. Palumbo (dir.), The Politics of Program Evaluation, Newbury Park, Sage, 1997 ; R. Schwartz, « The Politics of Evaluation Reconsidered : A Comparative Study of Israeli Programs », Evaluation, vol. 4, no 3, 1998, p. 294-309.

5  R. Schwartz, « School Accountability – an Elusive Policy Solution : The Israeli Experience in Comparative Perspective », Journal of Public Policy, vol. 20, no 2, 2000, p. 195-218.

6  W. A. Clark et P. H. Jos, « Comparative Anti-Corruption Policy : The American, Soviet and Russian Cases », International Journal of Public Administration, vol. 23, no 1, 2000, p. 117.

7  Ibid., p. 124.

8  P. Light, « Federal Inspectors General and the Paths to Accountability », dans T. Cooper (dir.), Handbook of Administrative Ethics, New York, Marcel Dekker, 2001 (2e éd.).

9  M. Maor, « Feeling the Heat ? Anti-Corruption Mechanisms in Comparative Perspective », Governance, vol. 17, no 1, 2004, p. 1-28 ; B. Geist, « State Audit : An Introduction », dans B. Geist (dir.), State Audit : Developments in Public Accountability, Londres, Macmillan, 1981.

10  M. Maor, art. cité.

11  F. M. Newman, M. B. King et M. Rigdon, « Accountability and School Performance », Harvard Education Review, no 67, 1997, p. 41-74.

12  OECD, op. cit., p. 56.

13  Office of the Auditor General (Canada), Internal Audit, 1993 ; Office of the Auditor General (Canada), Internal Audits in Departments and Agencies, 1996 ; R. Schwartz et R. Sulitzeanu-Kenan, « The Politics of Accountability : Institutionalizing Internal Auditing in Israel », Financial Accountability & Management, vol. 18, no 3, 2002, p. 211-231.

14  R. Schwartz et R. Sulitzeanu-Kenan, art. cité.

15  OECD, op. cit., p. 57.

16  R. Schwartz et R. Sulitzeanu-Kenan, art. cité.

17  P. Light, art. cité.

18  Ibid., p. 402.

19  W. A. Clark et P. H. Jos, art. cité, p. 118.

20  K. E. Newcomer, « The Changing Nature of Accountability : The Role of the Inspector General in Federal Agencies », Public Administration Review, vol. 58, no 2, 1998, p. 134-135.

21  INCOSAI, The Role of SAIs in Preventing and Detecting Fraud and Corruption, 16e conférence, Uruguay, 1998, thème I.

22  United Nations, Department of Development Support and Management Services, The Role of SAIs in Fighting Corruption and Mismanagement, Report on the 12th UN/INCOSAI Seminar on Government Auditing, Vienne, 21-25 octobre 1996, p. 98.

23  J. Wanna et A. Gash, « The Role of the Auditor-General in Scrutinizing Ministerial Ethics », dans J. Fleming et I. Holland (dir.), Motivating Ministers to Morality, Hants, Ashgate, 2001, p. 147.

24  B. Geist et A. Friedberg, « State Audit and Moral Integrity in the Public Service », dans A. Friedberg, B. Geist, N. Mizrahi et I. Sharkansky (dir.), Studies in State Audit, Jérusalem, State Comptroller’s Office, 1985, p. 145.

25  INCOSAI, op. cit.

26  Ibid.

27  B. Geist et A. Friedberg, art. cité, p. 143.

28  M. Johnston, « A Brief History of Anticorruption Agencies », dans A. Schedler, L. Diamond et M. F. Plattner (dir.), The Self-Restraining State : Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Lynne Rienner, 1999, p. 218.

29  M. Maor, art. cité.

30  R. Klitgaard, Controlling Corruption, Berkeley, University of California Press, 1988, p. 108.

31  Ibid., p. 113.

32  M. Maor, art. cité.

33  D. Nelken, « The Judges and Political Corruption in Italy », Journal of Law and Society, vol. 23, no 1, 1996, p. 99.

34  Ibid., p. 100.

35  W. A. Clark et P. H. Jos, art. cité, p. 124.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Robert Schwartz , « Des failles dans les dispositifs de contrôle de l’intégrité et de la responsabilité du service public », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 08 septembre 2015, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1754 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1754

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Auteur

Robert Schwartz

Robert Schwartz est professeur associé au département des sciences de la santé publique de l’université de Toronto.

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