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L’intervention internationale. Pour une éthique de l’engagement sur la longue durée

Jocelyn Coulon

Résumé

Les interventions internationales, du moins celles déclenchées dans l’urgence, sont toujours sujettes aux contingences. Elles sont le fruit de débats et de compromis entre le possible et l’idéal, entre les intérêts et la morale, entre l’utilitaire et le désintéressé. À partir d’exemples concrets, l’auteur s’interroge sur l’éthique de l’engagement sur la longue durée. Selon lui, elle a des chances de réussir si les membres de la communauté́ internationale décident d’investir des moyens conséquents et de faire preuve d’une volonté́ politique exempte de discontinuité́ lorsqu’elle déclenche une intervention.

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Texte intégral

  • 1  M. Sahnoun, « Les interventions de type mixte en Somalie et dans la région des Grands Lacs », dans (...)
  • 2  Nations unies, S/Res/1308/ 17 juillet 2000.

1Le maintien de la paix et de la sécurité est au cœur des relations internationales. C’est aussi une des activités humaines les plus complexes qui soient. La nature de la chose et les moyens pour y parvenir ont connu et connaissent encore de profondes mutations. Sur le plan conceptuel, la paix et la sécurité ne peuvent plus se définir seulement par rapport aux relations entre les États, comme ce fut le cas jusqu’à la fin de la guerre froide au début des années 1990. En effet, la disparition de l’antagonisme Est-Ouest a libéré des forces jusque-là étouffées par le poids des alignements avec les superpuissances. Certes, des guerres classiques éclatent encore, mais ce qui caractérise notre époque c’est l’importance des conflits internes. Dès 1995, on dénombre plus de trente situations d’urgence complexes sur la planète, la plupart se déroulant à l’intérieur des frontières des États1. Ces situations ont des causes diverses : elles peuvent être le résultat d’affrontements religieux ou ethniques, de crises économiques, politiques ou sociales, de catastrophes écologiques naturelles ou causées par l’action humaine, de famines ou de maladies. Pour autant, ces conflits posent-ils une « menace au maintien de la paix et de la sécurité internationales », selon l’expression utilisée dans la charte de l’ONU ? De l’avis même du Conseil de sécurité, la réponse est oui. Depuis une quinzaine d’années, la définition de ce qui constitue une menace au maintien de la paix et de la sécurité internationales a pris une ampleur dont les pères fondateurs de l’organisation seraient surpris, eux pour qui le monde de 1945 était constitué d’États, seuls acteurs en mesure de se faire la guerre ou de la provoquer. Il y a soixante ans, par exemple, une maladie comme le sida n’aurait pas fait l’objet de l’adoption par le Conseil de sécurité d’une résolution où les auteurs estiment que sa propagation peut mettre en danger la stabilité et la sécurité2.

2Les moyens de maintenir la paix et la sécurité ont aussi évolué et évoluent constamment. Depuis toujours, la diplomatie et l’action militaire restent les instruments d’action par excellence avant, pendant et après un conflit. Plus récemment, d’autres instruments se sont ajoutés constituant ainsi une panoplie aux mains des décideurs : l’aide au développement ; le soutien financier, médical, alimentaire ou intellectuel des organisations internationales et des ONG ; l’assistance à la reconstruction d’une ou des institutions nécessaires à la restauration des États et des sociétés après un conflit. Le soldat et l’humanitaire, le policier et le juriste, le banquier et l’administrateur sont mis à contribution et se côtoient, parfois avec une certaine méfiance, afin d’amener le bénéficiaire à s’engager sur la voie de la réhabilitation.

L’intervention internationale

  • 3  J’exclus ici les guerres du Viêtnam et du Cambodge, qui résultent aussi bien d’interventions étran (...)
  • 4  Par exemple, Haïti, en Amérique, les îles Salomon, en Océanie, le Timor oriental et l’Afghanistan, (...)

3Les guerres interétatiques étant de moins en moins fréquentes, ce qui marque donc la conflictualité moderne sont les guerres intra-étatiques, où l’État n’est plus en mesure d’assumer ses responsabilités ou se trouve même au bord de l’éclatement. Jusqu’à la fin de la guerre froide, ces fronts étaient limités : le Congo, le Biafra et le Bangladesh. Ces conflits ont été rapidement réglés3. Depuis les années 1990, les fronts de ce genre se sont propagés, et on en trouve sur les cinq continents4. Ces conflits internes se caractérisent par leur durée, leur complexité et, pour la plupart, leur propension à tourner à la crise humanitaire dont la médiatisation interpelle la conscience universelle. Ils soulèvent dès lors la question de l’intervention internationale, qui doit « faire quelque chose », selon une expression consacrée par l’opinion publique et les médias. Et cette intervention internationale n’a d’emblée rien à voir avec les opérations de paix classiques, celles fondées sur un ensemble de principes élaborés à la fin des années 1950 par Lester B. Pearson et dont le socle est l’accord des parties au conflit, l’impartialité et le non-recours à la force, sauf en cas de légitime défense. Ces opérations avaient un but limité : restaurer le statu quo. Compte tenu de la nouvelle conflictualité, l’intervention internationale se déroule aujourd’hui dans un environnement violent et engage des forces civiles et militaires importantes dotées d’une mission où, en parallèle, se côtoient l’action militaire visant à maintenir ou à imposer la paix et l’action humanitaire visant à secourir et à rebâtir.

  • 5  P. Moreau-Desfarges, La communauté internationale, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2000, p. 4.
  • 6  Lire à ce sujet M. Canto-Sperber, Le bien, la guerre et la terreur. Pour une morale internationale(...)

4Depuis quinze ans, face aux nouvelles tragédies, la communauté internationale – et j’utilise cette expression dans son acception large de l’ensemble des États de la planète et non comme formule de rhétorique cherchant à masquer les intérêts de quelques-uns5 – n’a pas toujours été conséquente dans sa pratique de l’intervention internationale. Elle hésite entre l’intervention massive et musclée et l’intervention limitée et incohérente. Elle s’engage profondément dans certaines situations et en bâcle d’autres. Cette attitude s’explique, car les incertitudes sont nombreuses. Comment, en effet, respecter la structure du système international actuel reposant sur le respect de la souveraineté des États tout en intervenant radicalement pour sauver des vies ou empêcher un conflit de se propager6 ? L’intervention entre alors dans le champ miné de la morale et de l’éthique. Qui sont les bourreaux et quels comportements adopter envers eux ? Comment sauver les victimes ? Quels instruments utiliser afin de panser les plaies, réconcilier les uns avec les autres, reconstruire les institutions, mais aussi les liens entre les hommes si nécessaires au vouloir vivre ensemble ? Quelle suite donner à l’intervention pour ne pas avoir à la répéter ? Combien de temps l’engagement doit-il durer pour réussir sans que l’intervention apparaisse comme une entreprise d’occupation ?

5Du Kosovo au Rwanda, du Darfour à Haïti, la communauté internationale a donné diverses réponses à ces questions. D’autres viendront au fur et à mesure que la pratique de l’intervention se poursuit. Une chose demeure : ces interventions sont appelées à se multiplier. Et si on intervient, alors il faut être conséquent et assumer les responsabilités de la charge, particulièrement en ce qui concerne la phase de reconstruction, une tâche nécessairement longue et ardue. L’action de la communauté internationale doit obéir à un principe simple : la justice. Certes, en matière d’intervention, la communauté internationale ne peut fixer toutes les règles et les normes, compte tenu de la fluidité inhérente à une situation conflictuelle. Elle doit toujours se réserver une marge d’appréciation. Mais il n’est sans doute pas impossible d’imaginer une convergence d’intérêts susceptible de baliser son comportement lors d’une intervention. Dans ce texte, je plaide en faveur de l’adoption d’une éthique de l’engagement sur la longue durée afin de rendre la pratique de l’intervention internationale plus cohérente et plus juste.

Deux poids, deux mesures

  • 7  Ibid., p. 105.

6Au cours des vingt dernières années, la communauté internationale est intervenue fréquemment dans plusieurs zones de conflit. Les résultats ont été variables. Selon les situations, les interventions ont été incohérentes ou bien planifiées, les unes ont réussi, d’autres se sont soldées par un échec. Elles ont aussi bousculé les règles du droit international. On a ainsi vu apparaître la reconnaissance du droit d’ingérence afin de sauver des vies. C’était lors d’une opération occidentale dans le nord de l’Irak au profit des Kurdes en avril 19917. Si inégale soit-elle, la pratique de l’intervention internationale nous permet toutefois de dresser un premier constat : elle a été et est toujours marquée par une politique des « deux poids, deux mesures ». Les discours comme les moyens sont utilisés de façon variable selon les intérêts en jeu. Ainsi, les massacres au Kosovo ont provoqué une réponse internationale sans commune mesure avec ceux qui se sont déroulés au Congo ou qui se déroulent aujourd’hui au Darfour. La situation en Haïti a longtemps fait l’objet d’interventions incohérentes lorsqu’on les compare à la mobilisation massive et soutenue de ressources militaires et financières en Bosnie. L’Afghanistan est une des priorités de politique étrangère en Occident, mais le sort de la Somalie soulève peu de débats.

7Pourtant, les enjeux moraux et géopolitiques sont importants dans tous les cas. La récurrence des situations d’instabilité en Haïti a des conséquences sur les États environnants, dont les États-Unis et le Canada. Les guerres dans l’est du Congo, en Somalie, au Soudan, au Tchad et en République centrafricaine menacent la stabilité de l’ensemble de l’Afrique centrale et orientale, sans compter la vie de dizaines de millions de personnes. L’effondrement de certains États ouvre la porte à l’installation sur leur territoire de groupes armés ou terroristes dont les actions peuvent entraîner de graves conséquences. Enfin, un être humain est un être humain, et celui qui vit au Congo a autant besoin de la solidarité internationale que son vis-à-vis du Kosovo.

  • 8  Voir les onglets « opérations en cours » et « opérations terminées » du site internet du Réseau fr (...)
  • 9  M. Walzer, De la guerre et du terrorisme, Paris, Bayard, 2004, p. 43.

8La communauté internationale a-t-elle pris conscience de la nécessité d’une action juste et équitable dans son traitement des crises ? À première vue, on serait tenté de répondre oui. Après tout, depuis la fin de la guerre froide, l’ONU , l’OTAN et d’autres organisations régionales et sous-régionales sont intervenues sur cinq continents par la mise sur pied de quatre-vingt-quatorze opérations internationales couvrant tout le spectre des pratiques d’intervention : prévention d’un conflit, maintien, rétablissement ou imposition de la paix8. Les objectifs et les moyens financiers et militaires de ces opérations sont très différents, et on doit juger chaque intervention au cas par cas. La plupart se sont bien déroulées. Là n’est pas la question. Ce qui soulève l’inquiétude, c’est la différence de traitement d’une situation à l’autre. Si la phase initiale du déploiement militaire et civil fait souvent l’objet d’un consensus et d’un appui soutenu, c’est la suite, ce que Michael Walzer décrit comme « la justice en matière de dénouements » après une guerre, qui fait défaut9. L’éclatement de l’ex-Yougoslavie a entraîné des interventions nombreuses et robustes de la part de l’ONU, de l’OTAN et de l’UE alors qu’au même moment les massacres au Rwanda ont provoqué la réaction contraire : une réduction immédiate du nombre de Casques bleus. La guerre au Congo – qualifiée de première guerre mondiale africaine en raison de son ampleur – n’a suscité aucune réaction initiale sérieuse malgré la mort de plusieurs centaines de milliers de personnes. On pourrait citer d’autres exemples, mais les comparaisons entre Haïti et Bosnie et entre Kosovo et Darfour vont nous servir à illustrer cette différence de traitement.

Haïti et la Bosnie

  • 10  L’ONU déploie en 1990-1991 un groupe d’observateurs afin de surveiller les élections, l’ONUVEH, l’ (...)
  • 11  L. Brahimi, « La mission des Nations unies en Haïti : mode d’emploi pour une mission de maintien d (...)
  • 12  Les quatre opérations de paix de l’ONU et la  MICAH déployées entre 1995 et 2001 avaient comme mis (...)
  • 13  Nations unies, Rapport du Secrétaire général sur Haïti, document S/2004/300, 16 avril 2004.
  • 14  J. Coulon, « L’ONU se donne 20 ans pour reconstruire Haïti », La Presse, 2 juin 2004, p. A22.

9De la chute de la dictature des Duvalier en 1986 à celle du régime de Jean-Bertrand Aristide en 2004, Haïti a connu une instabilité politique doublée d’une crise économique et sociale profonde. En vingt ans, onze personnes ont occupé la présidence de la république, parfois plusieurs fois, comme dans le cas du président Aristide. Coups d’État, élections, révoltes ont plongé le pays dans le chaos et provoqué l’exode de certains membres de la minuscule classe moyenne et de dizaines de milliers de personnes sans ressources, la plupart échouant littéralement sur les côtes de la Floride ou de certaines îles des Caraïbes. Des milliers de personnes ont été tuées durant ces années de violences. L’ONU, l’Organisation des États américains (OEA), l’UE, le Canada et les États-Unis sont intervenus à différentes étapes de la crise haïtienne afin de soutenir politiquement et économiquement la transition vers un régime plus stable. Ainsi, avant les événements de 2004, l’ONU a déployé ou autorisé entre 1990 et 2001 sept interventions : une mission d’observation électorale, une mission conjointe avec l’OEA, une mission internationale d’appui à la police et quatre opérations de maintien de la paix ; les États-Unis et plusieurs pays sont intervenus militairement en 1994 afin de permettre le rétablissement d’un gouvernement légitime et de restaurer la paix et la sécurité10. À l’évidence, la situation ne s’est jamais stabilisée, ni même améliorée, comme l’indiquent l’effondrement de l’autorité gouvernementale au début de 2004 et la chute du président Aristide. Que s’était-il passé ? Si les causes internes – politiques et sociales – expliquent l’échec des interventions, l’incapacité des États et des organisations internationales à assurer une continuité des efforts et de l’aide est un facteur aggravant. En effet, chacune des huit interventions avait une mission limitée et aucune ne favorisait une coordination entre les fonctions militaires, policières, politiques et financières11. De plus, elles étaient toutes contraintes par une limite de temps imposée par des autorités nationales et internationales soucieuses de ne pas s’éterniser sur place et peu disposées à y investir des ressources financières. La durée des missions de l’ONU et de l’OEA variait entre six mois et trois ans alors que l’intervention militaire multinationale a duré six mois. Le personnel était parfois incapable de se déployer ou était évacué lorsque les choses tournaient mal sur le terrain. Cette segmentation de l’intervention internationale a empêché la consolidation des processus de reconstruction et de dialogue politique. Les fragiles acquis apportés par l’aide internationale ont souvent été balayés, comme en témoigne l’incapacité de constituer une police nationale honnête et professionnelle malgré l’aide technique et financière accordée par la communauté internationale pendant une décennie12. L’ONU va reconnaître l’échec des interventions internationales et y répondre. Lorsque le régime du président Aristide se délite en février 2004, non seulement le Conseil de sécurité autorise une coalition multinationale à intervenir provisoirement pour rétablir l’ordre, mais il prépare le déploiement de sa cinquième opération de paix à partir des leçons du passé. Le secrétaire général de l’ONU présente au Conseil un rapport très critique sur les insuffisances de la communauté internationale dans ce pays. Il soumet des recommandations précises afin de ne pas répéter ces erreurs et d’engager le maximum de ressources pour la reconstruction13. Son envoyé spécial admet qu’« il faudra une période d’une vingtaine d’années minimum pour remettre les institutions en état de fonctionner et pour amorcer une reconstruction durable du pays14 ».

  • 15  D. Zaum, « Economic Reform and the Transformation of the Payment Bureaux », International Peacekee (...)

10Le contraste avec la Bosnie est frappant. Cet État, né en 1992 de l’effondrement de l’ex-Yougoslavie, est l’objet des soins et de l’attention de la communauté internationale – en fait l’UE et l’OTAN – depuis le début. Certes, la période 1992-1995 a été marquée par une violence extrême qui a culminé lors du massacre de sept mille Bosniaques musulmans à Srebrenica. Toutefois, même aux heures les plus sombres de son histoire, jamais la Bosnie n’a été abandonnée ou négligée. Au contraire. Depuis les accords de paix de Dayton, en 1995, la Bosnie est littéralement sous contrôle international. L’OTAN, l’UE et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) déversent chaque année des centaines de millions de dollars afin de soutenir le respect des accords, le maintien de la paix et de la sécurité sur le territoire, le développement économique, la reconstruction des infrastructures, la réconciliation nationale et le renforcement des institutions légales, politiques, sociales et économiques. Cette présence marquée et soutenue a fait dire en 2005 à un observateur avisé que, « dix ans après la conférence de Dayton, la situation en Bosnie est devenue méconnaissable. Le pays a été entièrement désarmé et les institutions politiques, rendues légitimes par des élections considérées comme justes et libres par les observateurs internationaux, ont été rétablies bien qu’elles restent chancelantes. Les Bosniaques ont désormais en tête des préoccupations d’ordre économique et social, plutôt que des questions de paix et de sécurité15

Le Kosovo et le Darfour

11Depuis les années 1990, la communauté internationale ne s’est pas limitée à autoriser des interventions dans le cadre d’opérations de maintien de la paix dont les parties au conflit ont, à des degrés divers, accepté les modalités. Elle a soufflé le chaud et le froid lorsqu’elle a été confrontée à des catastrophes humanitaires dont certaines ont abouti à des génocides. Elle est intervenue sans l’accord des parties dans le nord de l’Irak en 1991, en Somalie en 1992 et au Kosovo en 1999, mais elle n’a rien fait au Rwanda en 1994 et se montre actuellement très économe de ses moyens au Darfour. Si chaque situation est différente et recèle des potentialités d’échec et de succès dont la mesure doit être prise en considération par les organisations et les gouvernements impliqués, force est de constater que, dans au moins deux cas, le Kosovo et le Darfour, les considérations morales présentes ont donné lieu à des interventions très différentes quant à leurs moyens et à leurs résultats.

  • 16  T. J. Farer, « The Prospect for International Law and Order in the Wake of Iraq », American Journa (...)
  • 17  J. L. Holzgrefe et R. O. Keohane (dir.), Humanitarian Intervention. Ethical, Legal, and Political (...)
  • 18  La responsabilité de protéger, rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la (...)
  • 19  Ibid., p. VIII.
  • 20  Nations unies, A/60/L.1, 20 septembre 2005, § 138 et 139.

12L’intervention militaire de l’OTAN au Kosovo en mars 1999 à des fins humanitaires a donné lieu à un vaste débat sur les raisons et la légitimité de cette action considérée par l’Independent International Commission on Kosovo, mise sur pied par la Suède et regroupant des juristes du monde entier, « comme illégale, mais légitime16 ». Lorsque l’OTAN intervient au Kosovo, elle invoque l’urgence de mettre fin à une crise humanitaire provoquée par la Serbie dont les militaires attaquent les Kosovars afin de les forcer à fuir la province. Des centaines de milliers d’entre eux vont se réfugier en Albanie, en Macédoine et un peu partout dans le monde. L’action de la Serbie est caractérisée par les Occidentaux comme du nettoyage ethnique, une tactique déjà utilisée en Bosnie entre 1992 et 1995 par les milices serbes contre les Croates et les Bosniaques musulmans. Les dirigeants occidentaux redoutent donc le même scénario au Kosovo et, cette fois, interviennent rapidement afin d’y mettre fin. Dans un premier temps, ils cherchent une solution négociée, mais échouent. Ils lancent alors une opération militaire sans l’accord du Conseil de sécurité de l’ONU, puisque la Chine et la Russie s’y seraient opposées en utilisant leur droit de veto. La légalité de cette « guerre humanitaire » a fait couler beaucoup d’encre depuis. Les politiques et les humanitaires ont plaidé la nécessité face à la catastrophe appréhendée : le bourreau avait une expérience historique en Bosnie, et nul ne pouvait le laisser récidiver. La Russie, la Chine, les cent trente-trois États membres du groupe des non-alignés et de nombreux juristes ont dénoncé le caractère unilatéral de l’action militaire et son illégalité par rapport aux normes du droit international sur la souveraineté des États17. L’ONU va prendre acte de cette critique à travers la question soulevée par son ancien secrétaire général, Kofi Annan, lors d’un discours devant l’Assemblée générale quelques mois après l’intervention militaire : « Si l’intervention humanitaire constitue effectivement une atteinte inadmissible à la souveraineté, comment devons-nous réagir face à des situations comme celles dont nous avons été témoins au Rwanda ou à Srebrenica […]18 ? » Un élément de réponse a été trouvé en 2001 par la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États lorsqu’elle a proposé le concept de « responsabilité de protéger ». Ce concept postule que les États souverains ont la responsabilité d’assurer la sécurité de leurs citoyens contre des violations massives des droits humains. Si les États « ne sont pas disposés à le faire ou n’en sont pas capables19 », alors la communauté internationale doit intervenir. Les États membres de l’ONU l’ont adopté en septembre 200520.

13Au-delà des controverses politiques et juridiques, l’intervention au Kosovo a donné lieu à une vaste prise en charge de ce territoire par l’ONU, l’OTAN, l’UE et l’OSCE. Là, une catastrophe humanitaire a été évitée et, comme en Bosnie, les organisations internationales ont entrepris de reconstruire le territoire et de soutenir un processus politique qui a mené à l’indépendance en février 2008.

  • 21  R. Marchal, « Au Darfour, jeux de puissance et impuissance internationale », L’état du monde 2008, (...)
  • 22  G. Kessler et C. Lynch, « U.S. Calls Killings in Sudan Genocide », The Washington Post, 10 septemb (...)
  • 23  Nations unies, Résolution 1564, 18 septembre 2004.
  • 24  Nations unies, S/PV.5125, 16 février 2005, p. 3-4.
  • 25  La sénatrice Hillary Clinton, le 16 mars 2006, l’ancien ministre français des Affaires étrangères, (...)

14Les Kosovars ont été secourus comme peu de peuples l’ont été depuis la fin de la seconde guerre mondiale. L’urgence humanitaire, le droit international, la morale ont servi de justification à l’intervention. Étrangement, toutes ces notions sont de nouveau brandies dans le cas du Darfour sans pour autant provoquer une réaction semblable à celle du Kosovo. Dans l’ouest du Soudan, le territoire du Darfour, grand comme la France, est aux prises depuis février 2003 avec un conflit politique où différentes factions sont en rébellion contre le pouvoir central soudanais qui utilise des moyens militaires importants pour les écraser21. La violence des combats, l’immensité du territoire, la malnutrition, la sécheresse et l’incapacité des ONG de fournir des secours provoquent la mort de dizaines de milliers de personnes. D’abord complètement ignoré, ce conflit prend une grande visibilité en 2004 dans la vie politique américaine et occidentale. À la veille de l’élection présidentielle américaine, au moment où la guerre en Irak suscite de plus en plus de critiques, l’administration républicaine dénonce les exactions du gouvernement soudanais au Darfour. Le secrétaire d’État de l’époque, Colin Powell, franchit un pas en qualifiant la situation de génocide22. Il est suivi par d’autres leaders occidentaux alors qu’une vaste campagne internationale se met en branle pour sauver le Darfour. Intellectuels, artistes, religieux ou simples citoyens se mobilisent et réclament une intervention immédiate, sans quoi il y a risque de revivre la tragédie du Rwanda. Le Conseil de sécurité de l’ONU adopte plusieurs résolutions condamnant le régime soudanais et imposant des sanctions aux différentes parties au conflit. L’une d’elles crée une commission d’enquête afin de déterminer si des violations du droit international humanitaire et si des actes de génocide ont été commis23. Le 16 février 2005, la commission rend son verdict : des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité ont été effectivement commis à grande échelle, mais le gouvernement soudanais n’a pas mené une politique de génocide24. Plusieurs organisations, dont l’Union africaine, Amnesty International et Médecins sans frontières, rejettent aussi la qualification de génocide. Pourtant, elle est encore utilisée par plusieurs politiciens américains et occidentaux25.

  • 26  R. Brauman, « Un régime de terreur », Le Nouvel observateur, 15 mars 2007, p. 13.
  • 27  « L’intervention militaire à des fins de protection humaine doit être considérée comme une mesure (...)

15La cause est entendue. Le conflit au Darfour a fait au moins deux cent mille morts depuis cinq ans, et les Darfouris vivent une situation d’enfer, pris entre des factions radicales et un gouvernement soudanais homicide26. Si on doit croire les conclusions du rapport d’enquête de la commission internationale de 2005 et les déclarations du gouvernement américain, la violation massive des droits humains aurait dû entraîner l’examen par le Conseil de sécurité d’une intervention internationale sur la base des principes énoncés dans La responsabilité de protéger27. Pourtant, la réaction de la communauté internationale a été timide. Des sanctions ont été adoptées contre le Soudan, et plusieurs personnalités soudanaises ont été inculpées pour crimes contre l’humanité par la Cour pénale internationale. L’Union africaine et l’ONU viennent d’autoriser le déploiement d’une force de maintien de la paix dont la majeure partie des effectifs restent à trouver. Enfin, le flot ininterrompu de visiteurs étrangers sur place attire l’attention et maintient la pression sur le régime soudanais, mais il n’est plus question d’utiliser la force comme au Kosovo.

Une éthique de l’engagement sur la longue durée

  • 28  S. Hoffman, Une morale pour les monstres froids. Pour une éthique et relations internationales, Mo (...)

16Les interventions internationales, du moins celles déclenchées dans l’urgence, sont toujours sujettes aux contingences du moment. Elles sont le fruit de débats et de compromis entre le possible et l’idéal, les intérêts et la morale, l’utilitaire et le désintéressé. Les décideurs sont souvent déchirés entre faire le bien pour le plus grand nombre et se préoccuper des conséquences de sa réalisation. Malgré le fulgurant développement du multilatéralisme, nous vivons toujours dans un monde anarchique où les intérêts des États ont préséance sur toute autre considération. Cette réalité du monde ne doit échapper ni aux moralistes ni aux hommes et femmes d’État. Stanley Hoffman le rappelle dans un essai consacré à l’éthique des relations internationales. « L’éthique de l’homme d’État est et doit être ce que Weber appelle la morale de la responsabilité ; elle ne peut, pour toutes sortes de raisons, être une simple éthique de conviction ou d’intentions. La conviction est nécessaire, mais il faut calculer les coûts28 », écrit-il. Le raisonnement comptable est incontournable même s’il peut paraître répugnant. Pour autant, lorsque invoquée, la morale de la responsabilité a ses exigences. Ainsi, il est pour le moins paradoxal de constater qu’au moment précis où la communauté internationale tire les leçons du Rwanda et du Kosovo et endosse le principe d’intervention internationale humanitaire contenu dans le concept de « responsabilité de protéger », elle se refuse à l’appliquer afin de remédier à la situation au Darfour. Cela n’est pas sans conséquences : la rhétorique de l’intervention crée des attentes immenses, particulièrement chez les victimes et dans l’opinion publique mondiale, mais son inaccomplissement jette le discrédit sur le concept et soulève la suspicion à l’égard des motivations réelles ou supposées de ceux chargés de le mettre en œuvre, les États et les organisations internationales.

  • 29  M. Walzer, op. cit., p. 41.

17Admettons-le, la différence de traitement entre le Kosovo et le Darfour est une exception, certes de taille, mais une exception. Les États et les organisations internationales interviennent régulièrement lors de crises majeures. Mais même dans ces cas, leur comportement diffère comme on a pu le voir à travers la comparaison entre Haïti et la Bosnie. Cela doit changer, car, aujourd’hui, devant la multiplication des crises humanitaires et des cas d’effondrement étatique, l’ensemble des États ont intérêt à ce que l’intervention internationale et son corollaire, la reconstruction, soient des entreprises soutenues et de longue durée. On peut faire des choix et ne pas intervenir – avec les risques que cela comporte –, mais lorsque la décision d’y aller est prise, de manière unilatérale ou multilatérale, il nous faut adopter rapidement l’idée de « justice en matière de dénouements » préconisée par Michael Walzer et la transformer en une éthique de l’engagement sur la longue durée pour faire de l’intervention internationale un outil juste et équitable pour tous. Walzer reconnaît la difficulté posée par une intervention qui va au-delà du rétablissement du statu quo : le coût de la reconstruction est élevé et les bénéfices sont largement « spéculatifs et symboliques ». Il voit cependant dans une intervention réussie de vaste envergure des bénéfices importants : « non seulement la gratitude et l’amitié des populations, mais une paix et une stabilité accrues dans un monde où leur insuffisance se paie au prix fort, et pas seulement pour les victimes directement concernées29 ». On pense immédiatement à la reconstruction réussie de l’Allemagne et du Japon. Plus près de nous, la Bosnie, le Mozambique, le Cambodge, la Macédoine et le Burundi semblent engagés dans la bonne voie. La nouvelle mission de l’ONU en Haïti est dotée de pouvoirs et de ressources financières et humaines qui devraient lui permettre la réalisation de cet objectif. L’avenir le dira.

  • 30  J. Dobbins et al., The UN’S Role in Nation-Building. From the Congo to Iraq, Santa Monica, Rand, 2 (...)
  • 31  J. Dobbins et al., The UN’S Role, op. cit., p. XXV.
  • 32  Human Security Report 2005, War and Peace in the 21st Century, Vancouver, Human Security Centre, 2 (...)

18Une éthique de l’engagement sur la longue durée a des chances de réussir si les membres de la communauté internationale décident d’investir des moyens importants et de faire preuve d’une volonté politique exempte de discontinuité lorsqu’elle déclenche une intervention. En effet, de nouvelles études soulignent que l’intervention internationale, en particulier les opérations de paix de l’ONU aux visées multidimensionnelles, produit des résultats positifs mesurables et quantifiables. Ainsi, deux études de la Rand Corporation ont comparé le rôle des États-Unis dans la reconstruction des États depuis 1945 et celui de l’ONU depuis 1960 lors de ses opérations de paix ou de consolidation de la paix30. Certes, il est toujours hasardeux de comparer les interventions entre elles. Certaines sont d’une ampleur sans précédent (Allemagne et Japon), d’autres plus modestes quant à leurs moyens et plus simples quant à leurs buts (Timor oriental et Slavonie orientale). Pourtant, les experts de la Rand Corporation ont été en mesure de dresser un bilan. Les deux études ont comparé huit missions menées par les États-Unis et huit par l’ONU et en ont tiré des enseignements sur la base du nombre de militaires et de policiers déployés, de l’assistance économique, de la durée de l’intervention et des objectifs fixés. Les conclusions sont limpides : « sur les huit situations gérées par l’ONU, sept sont pacifiées. Sur les huit situations gérées par les États-Unis, quatre sont pacifiées31. » Pour sa part, une étude du Human Security Centre de Vancouver, portant sur la diminution des conflits et des violations des droits humains dans le monde depuis quinze ans, souligne le rôle positif des interventions internationales de l’ONU. Plusieurs facteurs expliquent cette réduction de la violence. L’étude en cite quelques-uns, dont trois sont essentiels : la fin du colonialisme et de la guerre froide, la multiplication des démocraties, et le rôle spectaculaire et décisif de l’ONU. L’hommage rendu à l’engagement de l’ONU est sans équivoque. « Nous soutenons que l’ONU a joué un rôle d’une importance cruciale en ouvrant la voie à une forte progression des activités de prévention des conflits, de maintien de la paix et de consolidation de la paix32 », peut-on lire dans le document.

  • 33  J. Dobbins et al., The UN’S Role, op. cit., p. 228.
  • 34  M. Barnett, H. Kim, M. O’Donnell et L. Sitea, « Peacebuilding : What Is in a Name », Global Govern (...)
  • 35  La responsabilité de protéger, op. cit., § 5.2.
  • 36  Principes pour l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires, OCD (...)
  • 37  Nations unies, « Opérations de maintien de la paix de l’ONU. Principes et orientations », document (...)

19Selon les experts de la Rand, la durée de l’intervention et, son corollaire, la reconstruction sur la longue durée ont été des facteurs essentiels expliquant les succès des États-Unis et de l’ONU33. D’ailleurs, cette notion de reconstruction sur la longue durée est désormais prise en compte par tous les acteurs internationaux, car il est généralement admis que la moitié des États ayant reçu une assistance rechutent dans le conflit quelque cinq ans après un premier conflit34. Les membres de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États en ont fait un principe central de leur rapport La responsabilité de protéger, tout en reconnaissant les dangers d’un séjour prolongé35. L’OCDE a de son côté adopté une série de principes pour l’engagement dans les États fragiles où elle invite la communauté internationale à rester « au moins dix ans » sur place afin de renforcer les capacités des institutions de premier plan36. Enfin, la nouvelle doctrine de maintien de la paix de l’ONU publiée en février 2008 va dans le même sens37.

20Une norme internationale est donc en train de naître concernant l’adoption d’une éthique de l’engagement sur la longue durée afin de renforcer la légitimité de l’intervention internationale et de lui permettre de réussir. Elle sera difficile à mettre en œuvre et même à respecter compte tenu des contingences politiques propres à chaque État ou organisation internationale. Pourtant, l’enjeu est de taille : il y va de la crédibilité de l’intervention et de la vie de millions de personnes.

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Notes

1  M. Sahnoun, « Les interventions de type mixte en Somalie et dans la région des Grands Lacs », dans J. Moore (dir.), Des choix difficiles. Les dilemmes moraux de l’humanitaire, Paris, Gallimard, 1998, p. 147.

2  Nations unies, S/Res/1308/ 17 juillet 2000.

3  J’exclus ici les guerres du Viêtnam et du Cambodge, qui résultent aussi bien d’interventions étrangères que de conflits internes. Je mets plutôt l’accent sur les États aux prises avec des conflits internes.

4  Par exemple, Haïti, en Amérique, les îles Salomon, en Océanie, le Timor oriental et l’Afghanistan, en Asie ; la Bosnie, le Kosovo, la Géorgie, en Europe ; le Rwanda, la Somalie, le Congo et la Côte-d’Ivoire, en Afrique. Cette liste n’est pas exhaustive.

5  P. Moreau-Desfarges, La communauté internationale, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2000, p. 4.

6  Lire à ce sujet M. Canto-Sperber, Le bien, la guerre et la terreur. Pour une morale internationale, Paris, Plon, 2005, en particulier p. 86-90.

7  Ibid., p. 105.

8  Voir les onglets « opérations en cours » et « opérations terminées » du site internet du Réseau francophone de recherches sur les opérations de paix : www.operationspaix.net.

9  M. Walzer, De la guerre et du terrorisme, Paris, Bayard, 2004, p. 43.

10  L’ONU déploie en 1990-1991 un groupe d’observateurs afin de surveiller les élections, l’ONUVEH, l’ONU et l’OEA organisent entre 1993 et 1996 une mission civile internationale, la MICIVIH. Une coalition internationale dirigée par les États-Unis intervient entre septembre 1994 et mars 1995. L’ONU prend le relais, entre 1995 et 2000, en déployant quatre opérations de paix : MINUHA, MANUH, MITNUH et MIPONUH. En 2000-2001, l’ONU approuve le déploiement d’une autre mission civile internationale (MICAH).

11  L. Brahimi, « La mission des Nations unies en Haïti : mode d’emploi pour une mission de maintien de la paix », dans Y. Daudet (dir.), La crise d’Haïti 1991-1996, Paris, Montchrestien, 1996, p. 64.

12  Les quatre opérations de paix de l’ONU et la  MICAH déployées entre 1995 et 2001 avaient comme mission principale de réformer et de professionnaliser la police nationale haïtienne. Celle-ci s’est complètement effondrée lors des troubles du début 2004.

13  Nations unies, Rapport du Secrétaire général sur Haïti, document S/2004/300, 16 avril 2004.

14  J. Coulon, « L’ONU se donne 20 ans pour reconstruire Haïti », La Presse, 2 juin 2004, p. A22.

15  D. Zaum, « Economic Reform and the Transformation of the Payment Bureaux », International Peacekeeping, vol. 12, no 3, automne 2005, p. 361.

16  T. J. Farer, « The Prospect for International Law and Order in the Wake of Iraq », American Journal of International Law, vol. 97, 2003, p. 628.

17  J. L. Holzgrefe et R. O. Keohane (dir.), Humanitarian Intervention. Ethical, Legal, and Political Dilemnas, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, et J.-F. Rioux (dir.), L’intervention armée peut-elle être juste ?, Montréal, Fides, 2007.

18  La responsabilité de protéger, rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, Ottawa, CRDI, 2001, p. VII.

19  Ibid., p. VIII.

20  Nations unies, A/60/L.1, 20 septembre 2005, § 138 et 139.

21  R. Marchal, « Au Darfour, jeux de puissance et impuissance internationale », L’état du monde 2008, Montréal, Paris, Boréal, La Découverte, 2007, p. 109-111.

22  G. Kessler et C. Lynch, « U.S. Calls Killings in Sudan Genocide », The Washington Post, 10 septembre 2004, p. A1.

23  Nations unies, Résolution 1564, 18 septembre 2004.

24  Nations unies, S/PV.5125, 16 février 2005, p. 3-4.

25  La sénatrice Hillary Clinton, le 16 mars 2006, l’ancien ministre français des Affaires étrangères, Philippe Douste-Blazy, le 6 septembre 2006.

26  R. Brauman, « Un régime de terreur », Le Nouvel observateur, 15 mars 2007, p. 13.

27  « L’intervention militaire à des fins de protection humaine doit être considérée comme une mesure exceptionnelle et extraordinaire. Pour qu’elle soit justifiée, il faut qu’un dommage grave et irréparable touchant des êtres humains soit en train – ou risque à tout moment – de se produire, tel que : a) des pertes considérables en vies humaines, effectives ou présumées, qu’il y ait ou non intention génocidaire, attribuables soit à l’action délibérée de l’État, soit à la négligence de l’État ou à son incapacité à agir, soit encore à la défaillance de l’État ; ou b) un nettoyage ethnique à grande échelle, effectif ou présumé, qu’il soit accompli par l’assassinat, l’expulsion forcée, la terreur ou le viol » (La responsabilité de protéger, op. cit., p. XII).

28  S. Hoffman, Une morale pour les monstres froids. Pour une éthique et relations internationales, Montréal, Boréal, « Boréal express », 1983, p. 39.

29  M. Walzer, op. cit., p. 41.

30  J. Dobbins et al., The UN’S Role in Nation-Building. From the Congo to Iraq, Santa Monica, Rand, 2005 ; J. Dobbins et al., America’s Role in Nation-Building. From Germany to Iraq, Santa Monica, Rand, 2005.

31  J. Dobbins et al., The UN’S Role, op. cit., p. XXV.

32  Human Security Report 2005, War and Peace in the 21st Century, Vancouver, Human Security Centre, 2005, p. 15.

33  J. Dobbins et al., The UN’S Role, op. cit., p. 228.

34  M. Barnett, H. Kim, M. O’Donnell et L. Sitea, « Peacebuilding : What Is in a Name », Global Governance, vol. 13, 2007, p. 35.

35  La responsabilité de protéger, op. cit., § 5.2.

36  Principes pour l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires, OCDE, avril 2007.

37  Nations unies, « Opérations de maintien de la paix de l’ONU. Principes et orientations », document inédit, février 2008, § 26.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jocelyn Coulon , « L’intervention internationale. Pour une éthique de l’engagement sur la longue durée », Éthique publique [En ligne], vol. 10, n° 1 | 2008, mis en ligne le 15 juin 2015, consulté le 26 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1733 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1733

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Auteur

Jocelyn Coulon

Jocelyn Coulon est directeur du Réseau francophone de recherche sur les opérations de paix et professeur invité au Groupe d’étude et de recherche sur la sécurité internationale (GERSI) et au Centre d’études et de recherches internationales de l’université de Montréal (CERIUM).

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