Navigation – Plan du site
Éthique et finances publiques

Pour une éthique prospective et reconstructive fondée sur les besoins

Gilles Paquet

Résumé

Ce texte part d’une distinction importante entre savoir et agir dans le monde des politiques publiques, et suggère qu’il est possible d’en arriver à définir des priorités dans les dépenses publiques à partir de la notion de besoins et du principe de préséance tirés du protocole proposé par Braybrooke et Lindblom. Cependant, pour que cette approche porte tous ses fruits, il faut qu’elle prenne en compte à la fois le contexte historique et l’avenir comme une réalité inexorable dans un processus de reconstruction de la situation présente qui va beaucoup plus loin que la simple argumentation, et qu’elle se concentre sur les moyens d’empêcher que se produisent les choses les plus indésirables dans des domaines aussi circonscrits que possible.

Haut de page

Texte intégral

1L’un des grands défis auxquels font face les spécialistes de finances publiques est celui d’établir des priorités légitimes entre divers types de dépenses quand les ressources disponibles sont limitées et insuffisantes pour couvrir tous les services publics considérés comme désirables.

2Un certain nombre de principes, normes et critères ont été proposés pour guider ces choix. Certains ont mis l’accent sur les droits individuels, d’autres sur les préférences collectives. Toutes ces justifications en sont venues à remplacer la traditionnelle notion de besoins qui a été jugée trop floue.

  • 1  Des principes comme l’utilitarisme primaire (choisir l’intervention qui fait le plus grand bien au (...)

3Les systèmes de mesure en usage restent cependant tous d’une valeur incertaine1. Ils servent bien les caprices des politiciens qui peuvent en faire bon usage pour rationaliser tous leurs choix et leurs contraires. En fait, on peut généralement dire que les choix en finances publiques sont des rationalisations qui utilisent la norme qui sied et en changent aussi souvent que nécessaire. C’est donc une rationalité politico-électorale qui semble présider : l’« argent neuf » que les gouvernements jettent sur la table à l’approche des élections ne vient le plus souvent qu’enrichir les postes de dépenses qui ont le plus de chance de séduire les citoyens qui choisissent de voter – forts de leurs seules créances.

4Sommes-nous condamnés à de tels ânonnements en démocratie ? Au cours des années, ma réponse à cette question a évolué.

5D’abord, j’ai cru qu’on pouvait proposer une réponse technique à ce questionnement. Plus tard, j’en suis arrivé à penser qu’il fallait se contenter d’une réponse éthique. Plus récemment, encore, j’en suis arrivé à la conclusion qu’il ne fallait pas exclure la réponse technique, mais qu’on devait d’abord s’imposer un détour métaphysique et ancrer cette réponse technique dans un usage plus pragmatique et plus restreint de la notion de besoins essentiels définis de manière plus étroite par reconstruction et prospective. « La politique présuppose l’éthique et cette dernière appelle en retour une métaphysique », écrit Jean-Pierre Dupuy dans sa Petite métaphysique des tsunamis.

  • 2  H. S. Gordon, The Political Economy of Big Questions and Small Ones », Canadian Public Policy, vol (...)

6C’est que, avec le temps, il est devenu de plus en plus clair que les expériences d’intervention gouvernementale devaient se faire avec prudence, précaution et modestie parce qu’elles peuvent tout au plus contribuer à réparer des pathologies graves, bien caractérisées et localisées. Quand les politiques prétendent intervenir de manière très fine dans des dynamismes sociaux complexes qu’ils comprennent mal et au nom d’impératifs ronflants comme la paix et la lutte contre la pauvreté, le plus souvent ces interventions donquichottesques tournent à vide quand elles n’engendrent pas des effets pervers plus importants que les effets bénéfiques prévus2.

7Donc une réponse technique est possible, mais à trois conditions : détour métaphysique, tour pratique par une approche reconstructive et décomposition des grands problèmes en objectifs mieux circonscrits.

  • 3  J.-P. Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, Paris, Seuil, 2005, p. 29 et 106.

8Dans cette note, je voudrais d’abord prendre un moment pour expliquer pourquoi une métaphysique de l’avenir est nécessaire et pour suggérer que ce qui fait difficulté, c’est « l’orgueil métaphysique de l’humanité moderne », qui ravale tout au niveau de « puzzles » dont on prétend avoir la clé. Dans cette perspective, « l’avenir est notre extérieur, le levier qui doit nous permettre de nous élever au-dessus de nous-mêmes et de découvrir un point de vue d’où nous pourrons contempler l’histoire de notre espèce et, peut-être, lui donner sens3 ».

9Ensuite, je voudrais montrer qu’en politique publique il s’agit moins de poursuivre de grands idéaux que d’éliminer les pathologies : savoir se contenter d’empêcher que se produise quelque chose d’indésirable est la règle d’or.

  • 4  J. M. Ferry, L’éthique reconstructive, Paris, Cerf, 1996, p. 111.
  • 5  Ce protocole est défini de façon générale par Braybrooke mais se prête à diverses extensions. Il c (...)

10Mais même pour faire ce peu, il faut, premièrement, faire clairement la différence entre savoir et agir – l’un n’entraîne pas obligatoirement l’autre, et l’un et l’autre réclament souvent des déclencheurs différents – et, deuxièmement, travailler comme les dentistes à des interventions bien circonscrites. Il faut, ensuite, partir de la notion de besoins et du principe de préséance pour définir les priorités ; pour y arriver il faut encore aller au-delà de la discussion vers le registre de la reconstruction, qui est un registre ultérieur à l’argumentation4. Enfin, il faut utiliser les moyens d’enquête type recensements et simulations pour établir quelles interventions vont satisfaire les besoins de base – essentiels –, à la manière de David Braybrooke5.

Retour en arrière

  • 6  G. Paquet, « Critères de choix », Rapport du comité de recherches sur l’assurance-santé du Québec, (...)

11Je me souviens d’avoir examiné la question des critères de choix en politique publique dans le secteur de la santé, il y a plus de quarante ans, dans une étude préparée pour le comité de recherches sur l’assurance maladie du Québec – le comité Castonguay. J’y faisais appel aux propriétés techniques de biens et services (degré de matérialité publique d’usage), aux préférences collectives (vaguement exprimées dans un discours public toujours douteux, parce que plus ou moins orchestré), etc., sans réussir à dégager de règles simples6. Je visais trop haut.

12À la relecture de ce travail, ce qui me frappe est le flou de ses conclusions optimistes. En effet, il annonçait triomphalement qu’un mélange judicieux de prise en compte du degré de matérialité publique d’usage des biens et services, de consultation et de participation des citoyens (et d’ajustements pour éviter les effets pervers) allaient émerger des règles claires pour tout l’univers des soins de santé. Cet espoir mis dans les études à venir a évidemment été déçu.

  • 7  G. Paquet, « Grandeurs, limites et scandales : fondements éthiques du financement des systèmes de (...)

13Je devais m’attaquer au même problème, avec plus de prudence, il y a une douzaine d’années, en cherchant (par la bande et par la négative) à cerner les espaces de choix éthiquement acceptables – en ce qu’il n’étaient pas exclus par certaines contraintes (ordres de grandeur, limites, scandales)7. Je visais probablement trop bas.

14Ce travail de 1994 est moins triomphaliste et plutôt postmoderne. Il n’est plus question d’en arriver à une réponse technique et même pas à une réponse éthique globale. J’y propose une porte étroite entre les grands principes glorieux et une sorte de vide éthique : le recours à une justice locale fondée sur des ordres de grandeur ou échelles de valeurs qui, sans être affirmées de façon générale, veulent dépasser le hic et nunc tout en reconnaissant qu’on pourra avoir une échelle différente dans d’autres situations ; l’idée de notions d’inégalité négociée résultant du triple filtrage des valeurs exprimées par la communauté, du jugement technique des experts et des contraintes administrativo-financières ; tout cela mis à l’épreuve des réalités journalières pour échapper à la démesure dans toutes les directions et faire émerger un sens des limites et, enfin, confirmé par les débats à l’occasion des scandales qui révélent les limites à ne jamais transgresser. Voilà qui débouche sur un corridor technico-éthique praticable donnant la mesure des inégalités acceptables dans lequel s’inscrivent les différences légitimes entre régions et communautés.

  • 8  M. J. Garland, « Rationing in Public : Oregon’s Priority Setting Methodology », dans M. A. Strosbe (...)
  • 9  L. Boltanski, L’amour et la justice comme compétences, Paris, Métailié, 1990, p. 94.

15J’en arrivais, en 1994, à chercher, dans les expériences comme celles dans le domaine de la santé en Oregon, des enseignements pour la démarche à suivre dans l’établissement de ces ordres de grandeur (par exemple, priorité à donner aux enfants ou aux très vieilles personnes)8. Cette approche plurielle et oblique, qui mise sur le besoin de justification pour toujours aboutir à des accords où chacun compose et où le flou règne (parce que composer veut dire « maintenir en présence des êtres de différentes natures sans clarifier le principe de leur accord9 »), n’a pas eu l’heur de convaincre.

16La troisième approche que je propose maintenant voudrait construire sur ces deux demi-échecs, mais en les enrichissant et en les dépassant. Cela ne saurait se faire cependant qu’au prix d’un détour métaphysique, d’une approche reconstructive et d’ambitions plus maîtrisées.

  • 10  G. Paquet, « L’éthique est une sagesse toujours en chantier », Éthique publique, vol. 4, no 1, Mon (...)

17J’ai commencé à esquisser ce dont pourrait avoir l’air cette troisième voie dans un texte de 2002 où j’ai parlé de l’éthique reconstructive de Jean-Marc Ferry10. Cette approche a le mérite de dépasser les aléas de la simple discussion, argumentation, justification, et d’en arriver, par la reconstruction du processus qui a engendré une situation donnée, à une prise en compte non seulement des divers points de vue, mais aussi à une compréhension qui tienne compte des histoires concurrentes qui ont mené à la situation présente.

18Je voudrais aujourd’hui enrichir cette perspective en ne me contentant pas d’une compréhension enrichie par l’histoire, mais en prenant aussi et d’abord en compte un avenir dont l’importance est tout aussi grande que celle du passé, même si, trop souvent, dans les faits, on est porté à déréaliser l’avenir, à vouloir l’abolir, en le considérant non plus comme inexorable mais comme simplement possible, même pas probable. Une éthique qui réussirait à prendre en compte non seulement le proprement historique, mais aussi le poids lourd de l’avenir dans son processus de reconstruction peut seule, il me semble, être à la hauteur de nos attentes dans notre société à haut risque.

La double opération prospective et reconstructive

19Mais il s’agit d’une opération difficile, car toute intervention en politique publique a pour objectif d’empêcher que se produise quelque chose d’indésirable. Elle est donc orientée vers l’avenir, mais elle est simultanément fondée sur la prétention qu’on peut changer l’avenir. Or, cette prétention même a l’heur de dépouiller l’avenir de son inexorabilité, de le dégriffer si l’on peut dire, et donc de l’occulter jusqu’à un certain point : au point de lui ôter toute réalité et donc de réduire radicalement les motivations à travailler dur pour en « impossibiliser » certains effets délétères.

20Les humains utilisent deux techniques pour ainsi « abolir » l’avenir en tant que destin incontournable. La première est de considérer l’avenir comme un monde possible qui pourrait ne pas se réaliser si nous prenions les moyens de l’éviter. La seconde est de déréaliser encore plus fortement ce monde possible par les jeux du taux d’escompte qui réduit l’importance des coûts et avantages futurs par rapport au présent et qui les réduits à néant quand ces possibles sont considérés comme exorcisables.

  • 11  J.-P. Dupuy, op. cit., p. 104.

21Ces deux techniques ont pour effet d’abolir plus ou moins l’avenir comme destin et fatalité, d’en faire simplement un possible qu’on peut éviter. Il s’ensuit une incapacité à croire en des catastrophes futures et donc à prendre les moyens pour les éviter. Or, à moins de l’objectiver et d’en faire un destin, une fatalité, et de reconnaître qu’on ne peut pas l’empêcher de se réaliser, l’avenir n’a pas de réalité dans le présent. Et « si l’avenir n’est pas réel, la catastrophe future ne l’est pas davantage. Croyant que nous pouvons l’éviter, nous ne croyons pas qu’elle nous menace11

  • 12  J.-P. Dupuy, op. cit., p. 106. Voir aussi J.-P. Dupuy, Pour un catastrophisme éclairé, Paris, Seui (...)
  • 13  J.-P. Dupuy, Retour de Tchernobyl, Paris, Seuil, 2006, p. 33.
  • 14  J.-P. Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, op. cit., p. 106 et 17.

22Le catastrophisme éclairé devient alors une « ruse » pour sortir de cette myopie et de ce triomphalisme délirant qui nous fait croire qu’on peut abolir l’avenir indésirable12 : une « posture métaphysique [qui] vise à faire sauter ce verrou que constitue le caractère non-crédible de la catastrophe13 ». Cette ruse métaphysique a l’avantage de faire cesser la déréalisation de l’avenir et de lui donner cette « verticalité sans laquelle rien n’est possible ». En effet, si on ne croit pas que la catastrophe annoncée est inexorable, qu’on n’accroît pas « la force ontologique de son inscription dans l’avenir14 », on ne peut motiver la prise de conscience et l’action qui vont faire que cela ne se produira pas.

23Ce qui vaut pour les catastrophes me semble valoir pour toutes les situations où l’on veut empêcher que se produise quelque chose d’indésirable. Et il semble possible de se donner accès à des ordres de grandeur ou à des échelles de valeur pour les différents types de besoins quand on cherche surtout à empêcher que se produisent les choses les plus indésirables.

  • 15  J.-M. Ferry, op. cit., p. 14.

24Mais il ne suffit pas de rendre l’indésirable inexorable. Il faut aussi pouvoir déchiffrer comment cet inexorable s’est inscrit dans l’expérience d’une communauté comme irréversible en tant que causalité et destin. Sans cette compréhension, il n’y a pas moyen de savoir comment s’attaquer à l’inexorable. Comme l’écrit Jean-Marc Ferry, « c’est le génie de la reconstruction : partir d’une structure pour reconstituer le processus dont cette structure est le résultat, de sorte que l’on accède à une compréhension proprement historique de la situation15 ».

  • 16  Ibid.

25Ferry illustre le procédé en faisant écho au roman d’Arturo Pérez-Reverte, Le tableau du maître flamand, représentant un seigneur et un chevalier jouant une partie d’échecs. Le peintre a terminé ce tableau deux ans après la mort du chevalier et a laissé sur la toile l’inscription « Qui a pris le cavalier ? » traduisible également en « Qui a tué le chevalier ? » Un maître d’échecs reconstruit, dans le roman, à partir de la disposition des pièces, la dernière portion de la partie décrite dans le tableau pour savoir qui a pris le cavalier. Il cherche à découvrir quelle pièce a fait le dernier mouvement – en déterminant logiquement lesquelles n’ont pu se déplacer. Il en arrive ainsi, par un procédé d’élimination, à reconstruire le processus et à conclure que le dernier coup a été joué par la dame noire16.

26La reconstruction cherche à comprendre la causalité du destin, à fluidifier les situations de rapports qui semblent figés, à révéler les déterminismes, à analyser, élucider, reconnaître ce qui s’impose si l’on veut comprendre le processus, résoudre l’énigme et laisser émerger les « besoins » qui s’imposent, la médiation qui permettra d’attaquer l’inexorable, de mener la situation à bien. Cette double opération d’exhaussement de l’inexorabilité et de reconstruction des processus qui ont entraîné cette dérive permet non seulement de rendre crédible la catastrophe qui s’en vient, mais aussi d’imposer par la reconstruction des ambitions plus restreintes au travail de sortie de crise : l’approche reconstructive aide à définir ce qui est essentiel pour que la situation se débloque – les besoins essentiels – par opposition à ce qui peut sembler à certains important ou désirable.

Retour aux besoins

  • 17  Les effets dramatiques du baby boom étaient manifestes au milieu des années 1960. Les tendances in (...)

27En fait, deux chantiers sur lesquels j’ai travaillé dans les années 1960 m’ont convaincu que, quand des réalités inexorables, ancrées dans la démographie par exemple, sont invoquées, elles créent un avenir indéniable, entrent par effraction dans les institutions et réussissent à mettre en visibilité les besoins incontournables17.

  • 18  On peut fort bien imaginer, à partir d’une base de données sur les entrées et sorties dans le mond (...)

28Il y a évidemment danger d’errer dans la déterminantion des besoins par des techniques d’approximation et l’usage de ces techniques « objectivantes » à la manière de Braybrooke. Mais cette approche mise sur des bases de données de type recensements et sur des simulations qui permettent de débusquer les effets de politiques publiques composites appliquées en tout ou en partie à des sous-populations différenciées selon des protocoles divers. Configurées et reconfigurées au fil des simulations et des expériences, les politiques ainsi concoctées ont le mérite de se construire par expérimentation, par approximations successives, par apprentissage. Et ces techniques permettent un design de politiques à partir de la définition des besoins de base, des minima auxquels il faut viser, de ce qui est essentiel pour dénouer l’imbroglio, en plus de pouvoir jouer sur les configurations de groupes et le calibrage des leviers, etc., pour en arriver aux arrimages les moins mauvais18.

29Ces besoins plus ou moins grossièrement définis paraissent suffisants pour guider des stratégies qui se contentent de vouloir éviter le pire, empêcher que se produisent les choses les plus indésirables. Voilà qui ouvre la voie à un bon usage d’une éthique prospective et reconstructive. Sans ce futur inexorable, les effets toxiques des pathologies se dissolvent, et sans l’analyse reconstructive, les besoins auxquels il est crucial de répondre perdent leur acuité et leur préséance, un élément central du point d’ancrage des choix politiques disparaît.

  • 19  Une technique de déréalisation de l’avenir est l’usage abusif du scénario du pire. Un tel procédé (...)

30Les normes utilisées usuellement par les gouvernements en démocratie pour déterminer les priorités d’action n’intègrent pas clairement et formellement l’avenir dans leur compréhension, sauf d’une manière fort générale ou purement rhétorique19. Il manque aussi le plus souvent une reconstruction qui cherche vraiment à définir les pathologies majeures qui projettent de l’ombre sur l’avenir et à déterminer le type d’expérimentations et de prototypes d’action susceptibles de s’attaquer au cœur du problème, aux besoins prioritaires. Voilà qui fait que les motivations à agir sont faibles.

31Blocage supplémentaire : la notion de besoin et l’idée même de vouloir s’assurer qu’il y a besoin ont été honnies dans les dernières décennies sous prétexte qu’elles feraient violence à la « dignité » de ceux qu’on soumet ainsi au test. Un demi-siècle d’endoctrinement par les droits a fait de la notion de besoin presque une insulte. Pourquoi vérifier s’il y a besoin, puisque j’y ai droit ? C’est seulement au prix d’une certaine dépersonnalisation, de la révélation des besoins par l’approche reconstructive, que ce système de mesure devient tolérable aux « progressistes ». Voilà pourquoi le protocole suggéré par Braybrooke est intéressant : il redonne leur centralité aux besoins sans nécessiter l’indignité d’une évaluation individuelle.

Les besoins en tant que références viables

32Malgré tout, ce retour à la notion de besoins est condamné à être fortement contesté dans un monde qui souffre d’idolâtrie des droits. De plus, il sera aussi attaqué par ceux qui croient que la référence aux besoins est tout simplement impraticable. Ces deux attaques portent à faux.

  • 20  M. Ignatieff, Human Rights as Politics and Idolatry, Princeton, Princeton University Press, 2001.

33Certains ont cherché une solution juridique à ce problème de choix collectifs dans l’exhaussement de la notion de droits et dans son extension aux générations futures. C’est un artifice qui s’ancre dans l’arbitraire. Les droits sont des créatures de l’État et ne sont enracinés dans rien de plus que des velléités politiques. Ils sont cavalièrement attachés aux idéaux généreux des gouvernants et s’imposent commodément dans le discours public comme des fondements non négociables. Mais ces fondements sont le plus souvent contestables, dénaturés par leur extension capricieuse, et dégénèrent vite en créances illimitées20.

  • 21  G. Paquet, « Une déprimante culture de l’adjudication », Options politiques, vol. 27, no 5, 2006, (...)
  • 22  J. Kekes, The Illusions of Egalitarianism, Ithaca, Cornell University Press, 2003.

34Une fabulation sur les droits des générations futures permettrait aux autorités publiques de se débarrasser des considérations d’avenir et de s’en remettre aux diverses agences d’adjudication pour les contraindre d’y porter attention le cas échéant21. Qui plus est, les droits n’ont le plus souvent qu’un ancrage rétrospectif. Dans le monde moderne, ils ont eu tendance à se concentrer sur la protection d’acquis jugés importants (ou convoyés par l’histoire) plutôt que sur la prospection des impératifs qui pourraient être garants d’un avenir prometteur ou tout au moins de certains minima pour les générations futures. Tout au plus peut-on espérer que l’articulation de certains droits fondamentaux va servir à rappeler des limites à ne pas franchir. Quand les chartes vont plus loin et tombent dans un égalitarisme délirant22, qu’elles deviennent utopistes et proclament des droits universels pour tous et pour tous les temps, elles ne sont le plus souvent que l’écho de vœux pieux dont on n’a nulle intention de réclamer qu’ils soient réalisés.

35Quant aux besoins comme référence de substitution, ils ont mauvaise presse, on l’a dit plus haut, à cause justement des indignités que cette approche censément entraîne, mais aussi parce qu’ils sont souvent présentés comme ne pouvant constituer un noyau dur qui puisse servir de référence. Après les affolements engendrés par un égalitarisme qui a permis que s’accrédite le droit de tous à tout ce que l’autre a, il semble à plusieurs que seule l’imagination de chacun puisse maintenant déterminer la limite de ce que sont les « besoins ». C’est là une version pittoresque mais déraisonnable de l’état des lieux.

  • 23  Il existe un éventail d’expériences dans divers pays pour établir une liste des besoins prioritair (...)

36David Braybrooke a proposé un protocole qui échappe au caractère capricieux et excessif de la définition des besoins (et à la nécessité d’un détour par l’indignité) grâce à l’établissement d’une liste négociée de ressources nécessaires minimales pour que l’individu puisse remplir ses divers rôles de citoyen, de travailleur, de parent, etc. Ces besoins seraient définis par discussion, négociation et marchandage, varieraient selon les communautés et les cultures et se prêteraient à un principe de préséance qui établit la priorité des besoins sur les préférences et les simples vœux. Voilà qui prendrait en compte le degré de précaution nécessaire pour que les pathologies flagrantes et les dangers de dégradation irréversible ne soient pas négligés23.

  • 24  Ces forums ont commencé à germer tant sur le plan sectoriel que régional et même international, so (...)
  • 25  J.-M. Ferry, op. cit., p. 109.

37Dans la définition d’un tel protocole, le rôle de la raison pratique et du bon sens est important, mais aussi l’apport de la science et de l’expérience. Dans certains cas, la connaissance scientifique laisse peu de place à la discussion, particulièrement quand le dossier documentaire établit clairement ce qui est en train de s’accomplir en l’absence d’intervention musclée. Dans d’autres cas, il y a beaucoup plus de marge de manœuvre et place au désaccord. Pour que ces négociations puissent procéder, il faut évidemment des forums adéquats – forums qui souvent n’existent pas et qu’il faut donc créer –, mais aussi des procédures de discussion adéquates susceptibles de conduire à un multilogue éclairé et à des conclusions raisonnables24. Cependant, il faut surtout pouvoir procéder au-delà de l’argumentation vers une reconstruction où les discutants vont s’estimer « moralement assignés à parler pour les intéressés… lorsque ces derniers ne peuvent, par principe, participer à la discussion25 ».

38Cette approche a l’avantage de partir d’une description de ce qui fait défaut, des manques, de ce qui se cache derrière l’utilisation épisodique du mot « besoin » – pour définir ce qui constitue un besoin qui s’impose et sa place dans la ligue des préséances. Elle a aussi l’avantage de pouvoir se déployer différemment d’un domaine à l’autre et d’une constellation de problèmes à l’autre, en faisant pleinement usage des savoir-faire en place. Ce triple avantage (partir des pathologies plutôt que des principes, célébrer la justice locale et faire grande place à l’agora des scientifiques et des experts) engendre une force morale importante : voilà qui va induire une pression pour agir et un effet de persuasion sur les tiers et d’entraînement sur l’engagement plus général qui va s’ensuivre. Cette approche a en outre l’avantage de suggérer une stratégie d’évaluation bien adaptée à des situations où il y a pluralisme de points de vue.

  • 26  D. Braybrooke et C. E. Lindblom, Strategy of Decision, New York, Basic Books, 1963.
  • 27  Pour un examen de cette approche, voir C. F. Sabel, « Révolution tranquille de la gouvernance démo (...)

39Braybrooke et Lindblom proposent des procédures de type recensements et de simulations à partir de ces bases de données permettant d’ordonnancer les politiques26. Ils le font dans un esprit qui, au lieu de s’ancrer dans les grands principes, travaille à décomposer les problèmes en enjeux (souvent déconnectés) à propos desquels il est possible de s’entendre sur des choix. Cette approche mise concurremment sur l’expérimentation et l’usage de prototypes imparfaits. Voilà qui permet d’apprendre en cours de route et d’ajuster moyens et fins à proportion que l’expérimentation se poursuit27.

40Cette approche arrive ainsi à traiter à la fois des politiques strictement mélioratives et des politiques redistributives en établissant à l’aide d’un ou plusieurs recensements (ou, dirait-on dans un langage plus moderne, de diverses simulations à partir de bases de données évaluatives) la portée de différentes politiques envisagées. L’avantage de ces simulations est qu’il devient possible de reconstruire des ensembles ou assemblages stratégiques d’initiatives de manière à expérimenter avec des arrangements différents, de les ajuster à des arènes différentes, de les rajuster à proportion que les arrangements mis en place se montrent impraticables ou socialement inacceptables et à le faire en prospectant divers avenirs possibles.

  • 28  C. F. Sabel, « Beyond Principal-Agent Governance : Experimentalist Organizations, Learning and Acc (...)

41Pas question de reprendre ici la longue argumentation de Braybrooke, les détails techniques de la procédure de Braybrooke et Lindblom, non plus que la discussion des mécanismes d’expérimentation à la Sabel ou Schrage, etc.28. Il suffira de dire que les protocoles suggérés permettent de mettre à l’œuvre une approche incrémentaliste et fragmentée qui peut donner valence (en fait, diverses valences selon les simulations) à l’avenir et trier besoins essentiels et simples desiderata.

42Pas question de nier les difficultés de mise en place de ces protocoles, mais le pragmatisme reconstructif qui permet de reconfigurer les regroupements de personnes, les composantes des politiques et la formulation des questions promet des résultats qui vont bien au-delà de ce qu’on peut espérer des procédés usuels fondés sur des fonctions de bien-être collectif inventées ou des jeux de préférences toujours paradoxaux.

Connaître les besoins prioritaires ne veut pas dire agir

  • 29  J.-P. Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, op. cit., p. 11.
  • 30  C. Taylor, « The acidd Test : A Framework for Policy Planning and Decision-Making », Optimum, vol. (...)

43Mais il ne faut pas sous-estimer notre capacité à nous aveugler nous-mêmes, car, comme le dit Dupuy, « il ne suffit pas de savoir pour accepter ce que l’on sait et agir en conséquence29 ». L’approche « besoins » va sans nul doute alimenter de manière importante le savoir. L’accent mis sur les nuisances et impairs à éliminer et la mobilisation des experts pour concocter des assemblages de moyens adéquats – techniquement capables de réparer ou prévenir les dégâts, socialement acceptables, susceptibles de mobiliser tous les intervenants nécessaires à leur mise en œuvre et pas trop déstabilisants du point de vue politique – va assurer des pressions dans cette direction30. Mais cela ne veut pas dire que cela suffira pour enclencher l’agir.

44La décision d’agir est d’autant plus forte que les solutions semblent disponibles et viables. Si les voies de sortie de crise ou de réponse aux impératifs dictés par un avenir sombre semblent bloquées, la propension à nier le problème va croître ; si les coûts de l’agir sont excessifs, la propension à utiliser l’appareil d’oblitération de l’avenir va être forte, et les jeux de la dissonance cognitive, déterminants. Or, l’approche « besoins » à la Braybrooke, en permettant de se focaliser sur les pathologies et les actions localisées, a le mérite de mettre en visibilité des voies précises de sortie de crise qui vont à l’essentiel : les besoins essentiels. Le travail sur l’agir passe par la ruse du catastrophisme éclairé, mais réclame aussi une décomposition des radoubs les plus importants en initiatives réalisables, susceptibles d’être enclenchées vite, avec des résultats probants qui arrivent rapidement, parce que construits autour de projets mobilisateurs.

45Reconnaître la nécessité de bien séparer le travail de choix collectifs en politiques publiques en deux segments – le savoir et l’agir – n’est pas sans conséquence sur l’éthique prospectiviste et reconstructive.

  • 31  Rapport du groupe de travail sur le financement du système de santé au Québec, février 2008.
  • 32  Partout dans le pays, on sent le besoin de faire des ajustements des systèmes de soins, mais la di (...)

46On peut déjà imaginer comment se traduirait un pari sur l’éthique prospectiviste et reconstructive dans des dossiers chauds de politique publique. Dans le secteur de la santé, par exemple (où les émotions brouillent les esprits et où les coûts sont en croissance exponentielle), un travail de reconstruction – autour de certains faits incontournables qui permettraient de donner sens aux ajustements du système sociotechnique de production des soins en train de s’imposer dans le désordre – sera difficile. Nous en voulons pour preuve le fait que le travail remarquable de débroussaillage du groupe de travail sur le financement du système de santé (groupe Castonguay), qui a remis son rapport en 2008, ne semble pas avoir réussi à livrer une telle reconstruction ni même à enclencher une réflexion reconstructive31. Il se pourrait qu’on ait vu trop grand. C’est tout au moins ce qui ressort d’une comparaison avec le travail plus ciblé de l’initiative sur la santé mentale de Michael Kirby – qui, après avoir tenté, sans grand succès, d’enclencher une réforme en grand du système de soins, en est venu à adopter une stratégie étapiste… morceau par morceau32.

47Notre propos part de certains constats : la myopie des humains, leur grande capacité de dissonance cognitive, l’incommensurabilité des situations, la centralité des besoins, le faux argent comptant des droits, l’impossibilité d’un grand tableau qui permettrait de déterminer univoquement toutes les priorités d’une collectivité dans les grands dossiers et la grande discontinuité entre le savoir et l’agir en politique publique.

48Nous avons proposé qu’une stratégie fondée sur une meilleure prise en compte de l’avenir, une approche reconstructive et un ancrage dans les besoins définis par enquêtes de type recensements et travail de simulations sur ces bases de données, le bon usage d’une approche incrémentaliste et fragmentée à la Braybrooke-Lindblom enracinée dans l’apprentissage social continu et une grande modestie dans les ambitions des politiques – se contentant d’empêcher que se produisent les choses les plus indésirables dans des zones circonscrites – avait des chances de réussir.

49En quelques mots, nous pourrions dire que le mieux est l’ennemi du bien, qu’il est préférable de se contenter d’éviter le pire dans des dossiers précis – faire du bricolage – plutôt que de se gargariser de grands mots et de poursuivre des objectifs glorieux avec des chances de succès quasi nulles.

50C’est ce qu’on a appelé ailleurs temperentia – le sens des limites.

Haut de page

Notes

1  Des principes comme l’utilitarisme primaire (choisir l’intervention qui fait le plus grand bien au plus grand nombre) ou la règle de Pareto (augmenter le mieux-être pour une personne sans réduire celui de qui que ce soit d’autre) occultent la question de la distribution et sont d’une utilité pratique fort limitée.

2  H. S. Gordon, The Political Economy of Big Questions and Small Ones », Canadian Public Policy, vol. 1, no 1, 1975, p. 97-106.

3  J.-P. Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, Paris, Seuil, 2005, p. 29 et 106.

4  J. M. Ferry, L’éthique reconstructive, Paris, Cerf, 1996, p. 111.

5  Ce protocole est défini de façon générale par Braybrooke mais se prête à diverses extensions. Il construit sur un principe de préséance des besoins de base sur les préférences et choisit l’intervention qui satisfait les besoins de base du plus grand nombre pour la population de référence. Cela peut être établi soit par enquête, soit par simulation des politiques différentes sur une base de données représentatives de la population de référence à un moment donné. Comme la situation peut évoluer (en fait, elle évolue sans cesse), il faut évidemment réviser cette base de données régulièrement et réviser les politiques en conséquence. D. Braybrooke, Meeting Needs, Princeton, Princeton University Press, 1987, et « Where Does the Moral Force of the Concept of Needs Reside and When ? », Royal Institute of Philosophy, vol. 57, 2005, p. 209-228.

6  G. Paquet, « Critères de choix », Rapport du comité de recherches sur l’assurance-santé du Québec, vol. 7, 1966.

7  G. Paquet, « Grandeurs, limites et scandales : fondements éthiques du financement des systèmes de santé », dans J. M. Larouche (dir.), Ethique, santé et société, Ottawa, centre de techno-éthique de l’université Saint-Paul, 1994, p. 21-46.

8  M. J. Garland, « Rationing in Public : Oregon’s Priority Setting Methodology », dans M. A. Strosberg et al., Rationing America’s Medical Care, Washington, The Bookings Institution, 1992, p. 37-38.

9  L. Boltanski, L’amour et la justice comme compétences, Paris, Métailié, 1990, p. 94.

10  G. Paquet, « L’éthique est une sagesse toujours en chantier », Éthique publique, vol. 4, no 1, Montréal, Liber, 2002, p. 62-76.

11  J.-P. Dupuy, op. cit., p. 104.

12  J.-P. Dupuy, op. cit., p. 106. Voir aussi J.-P. Dupuy, Pour un catastrophisme éclairé, Paris, Seuil, 2002.

13  J.-P. Dupuy, Retour de Tchernobyl, Paris, Seuil, 2006, p. 33.

14  J.-P. Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, op. cit., p. 106 et 17.

15  J.-M. Ferry, op. cit., p. 14.

16  Ibid.

17  Les effets dramatiques du baby boom étaient manifestes au milieu des années 1960. Les tendances inéluctables, alors mises en visibilité, ont été au cœur des constats sur l’inadéquation des régimes de sécurité de la vieillesse et de l’assurance chômage. L’avenir démographique s’est inscrit comme une fatalité à laquelle on ne pouvait se soustraire et est venue à bout des résistances des factions politiques. Voir Final Report of the Special Committee of the Senate on Aging, Ottawa, février 1966, et Report of the Study for Updating the Unemployment Insurance Program, Ottawa, 1969.

18  On peut fort bien imaginer, à partir d’une base de données sur les entrées et sorties dans le monde du travail, diverses simulations de régimes d’assurance chômage (différentes couvertures, différentes périodes de qualification, différents régimes de cotisation et de prestation, etc.) permettant de déterminer quel régime peut le mieux servir les besoins prioritaires de base face au problème d’interruption temporaire d’emploi. En fait, c’est exactement la méthode utilisée au moment de la révision du régime d’assurance chômage au tournant des années 1970, alors que la forte cohorte des baby boomers commençait à entrer dans le marché du travail. Il s’agissait d’un régime délibérément dessiné pour être fort généreux, cela du fait que quelque sept millions de Canadiens étaient nés entre 1950 et 1965 et que donc il fallait s’attendre à une entrée de près d’un demi-million de nouveaux arrivants par année dans le marché du travail entre 1970 et 1985 (sans compter les nouveaux immigrants). La période de qualification fut raccourcie de manière à tenir compte des difficultés d’absorption d’un si grand nombre de nouveaux arrivants par le marché du travail. Sans ce régime généreux, les effets de la stagflation des années 1970, causée en partie par les chocs pétroliers, auraient été encore plus désastreux. Il y a eu évidemment des difficultés à réviser ce régime (qui se voulait temporairement plus généreux) à la baisse après 1985. En fait, on a mis plus d’une décennie à faire ces rajustements. Mais ce n’est pas à cause des faiblesses du protocole, mais plutôt du manque de courage politique. Par la suite, une quinzaine d’années où une dizaine de semaines de travail suffisaient pour donner droit à une quarantaine de semaines de prestations d’assurance chômage, il n’est pas difficile de comprendre que cela était devenu un « acquis ». Ce régime généreux, qui avait bien servi le pays dans la période d’absorption des baby boomers sur le marché du travail, était devenu à la fin des années 1980 la source de quelques points de pourcentage supplémentaires dans le taux de chômage ; révision qu’il y a eu dans les années 1990.

19  Une technique de déréalisation de l’avenir est l’usage abusif du scénario du pire. Un tel procédé peut décourager la réaction excessive mais engendrer une négligence criminelle. Après quelques fausses alertes, la crédibilité des nouveaux Cassandres s’effiloche : elles perdent leur force de frappe. C. R. Sunstein, Worst-Case Scenarios, Cambridge, Harvard University Press, 2007.

20  M. Ignatieff, Human Rights as Politics and Idolatry, Princeton, Princeton University Press, 2001.

21  G. Paquet, « Une déprimante culture de l’adjudication », Options politiques, vol. 27, no 5, 2006, p. 40-45.

22  J. Kekes, The Illusions of Egalitarianism, Ithaca, Cornell University Press, 2003.

23  Il existe un éventail d’expériences dans divers pays pour établir une liste des besoins prioritaires dans le domaine des soins de santé. Ces expériences n’ont pas été faciles à mener et ont souvent tourné court, mais il est intéressant de noter que, malgré la nouveauté des protocoles et la difficulté de décider des exclusions dans ce domaine, les résultats sont en général satisfaisants, surtout dans les cas où le protocole permet de réviser périodiquement les listes d’exclusion. De plus, il ne semble pas y avoir eu d’effets désastreux engendrés par ces exclusions sur les groupes censément désavantagés. En ce qui concerne le cas de l’Orégon, voir N. Kenny et C. Joffres, « An Ethical Analysis of International Health Priority-Setting », Health Care Analysis, août 2007 ; J. B. Mitchell et F. Bentley, « Impact of Oregon’s Priority List on Medicaid Beneficiaries », Medical Care Research and Review, vol. 57, no 2, juin 2000, p. 216-234 ; J. B. Mitchell et al., « Children in the Oregon Health Plan : How Have they Fared ? », Medical Care Research and Review, vol. 59, no 2, 2002, p. 166-183.

24  Ces forums ont commencé à germer tant sur le plan sectoriel que régional et même international, sous forme de tables diverses où experts et groupes d’intérêt trouvent leur compte (R. Hubbard et G. Paquet, « Ré-inventer notre architecture institutionnelle », Options politiques, vol. 27, no 7, 2006, p. 57-64). Pour ce qui est des procédures de discussion et de négociation, on est aussi en train de les mettre en place et on commence même à définir des compendiums de règles utiles (F. H. Van Eemeren et R. Grootendorst, « A Pragma-Dialectical Procedure for a Critical Discussion », Argumentation, vol. 17, 2003, p. 365-383).

25  J.-M. Ferry, op. cit., p. 109.

26  D. Braybrooke et C. E. Lindblom, Strategy of Decision, New York, Basic Books, 1963.

27  Pour un examen de cette approche, voir C. F. Sabel, « Révolution tranquille de la gouvernance démocratique : vers une démocratie expérimentale », La gouvernance au XXIe siècle, Paris, OCDE, 2002, p. 141-176 ; M. Schrage, Serious Play, Boston, Harvard Business School Press, 2000.

28  C. F. Sabel, « Beyond Principal-Agent Governance : Experimentalist Organizations, Learning and Accountability », dans E. Engelen et M. Sie Dhian Ho (dir.), De Staat van de Democratie, Democratie Voorbij de Staat, WRR Verkenning 3, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2004, p. 173-195 ; M. Schrage, Serious Play, Boston, Harvard Business School Press, 2000.

29  J.-P. Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, op. cit., p. 11.

30  C. Taylor, « The acidd Test : A Framework for Policy Planning and Decision-Making », Optimum, vol. 27, no 4, 1997, p. 53-61.

31  Rapport du groupe de travail sur le financement du système de santé au Québec, février 2008.

32  Partout dans le pays, on sent le besoin de faire des ajustements des systèmes de soins, mais la dissonance cognitive par rapport à l’explosion des coûts dans l’avenir, les blocages corporatistes face à toute transformation de base dans le système de production des soins et les tabous autour des tickets modérateurs ou de la prestation privée de soins de santé ont jusqu’ici bloqué l’émergence de la reconstruction d’une image du système qui ferait l’accord des initiatives créatrices dont il aurait besoin. Les ajustements se font coup par coup et souvent de manière inefficace, parce que les « prisons mentales » empêchent de s’attaquer aux points névralgiques. Taxes spéciales et compressions arbitraires dans la liste des services fournis par le système public (comme l’a fait l’Ontario) ne sont pas des initiatives prometteuses à long terme, mais elles se sont avérées politiquement acceptables. Les efforts louables de Michael Kirby pour proposer des réponses utiles aux grands problèmes du système sociotechnique de soins ont tourné court (M. Kirby, La santé des Canadiens – Le rôle du gouvernement fédéral, Ottawa, 2002). Kirby, comme beaucoup d’autres, en est donc arrivé à la conclusion qu’il fallait travailler à réformer le mégasystème par morceau. C’est ainsi que l’initiative autour de la santé mentale a pris forme (De l’ombre à la lumière, rapport du comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, Ottawa, 2006). Le grand défi est d’amorcer des processus à la manière de Braybrooke-Lindblom dans divers sous-secteurs afin de découper ainsi les problèmes de finances publiques en segments susceptibles de donner lieu à des stratégies localisées. L’abandon des grandes manœuvres irréalisables et leur remplacement par des petites manœuvres localisées (sectorielles et régionales) peuvent ne pas être des stratégies inspirantes et inspirées, mais il se pourrait que ce soit les seuls arrangements praticables.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Gilles Paquet , « Pour une éthique prospective et reconstructive fondée sur les besoins », Éthique publique [En ligne], vol. 10, n° 1 | 2008, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 27 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1729 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1729

Haut de page

Auteur

Gilles Paquet

Gilles Paquet est professeur émérite et chercheur associé à l’école supérieure d’affaires publiques et internationales de l’université d’Ottawa.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org