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Éthique et finances publiques

Les finances publiques comme expression des solidarités : enjeux éthiques et choix politiques

Romain Lortille Bruel et Frédéric Lesemann

Résumé

Cet article analyse la situation et l’évolution des dépenses publiques au Québec dans une perspective de compréhension de la transformation des logiques de solidarité. On y soutient que l’accroissement prévisible des dépenses dues au vieillissement de la population, notamment en santé, n’est pas la plus grande menace à l’équilibre des finances publiques québécoises. C’est plutôt la spirale de la dette conjuguée à la nouvelle baisse structurelle prévue des revenus qui plonge l’ensemble du monde politique et économique dans l’angoisse d’une nouvelle crise.

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Notes de l’auteur

Ce texte reprend pour l’essentiel les réflexions d’un numéro des Cahiers du CRISES (www.crises.uqam.ca) : R. Lortille Bruel et al., « Les finances publiques comme expression des solidarités », no ET0611, 2006. On y trouvera le fondement des raisonnements et arguments invoqués dans le présent texte.

Texte intégral

  • 1  À l’origine, la Banque du Canada a été structurée par une politique monétaire keynésienne, ce qui (...)

1Largement accentué par la problématique du vieillissement de la population, le débat sur la crise des finances publiques au Québec demeure particulièrement vif. Amorcé au milieu des années 1990, sous l’impulsion d’une volonté de réorganiser l’État, à la suite du diagnostic d’une « crise » des finances publiques, le discours public associe ladite crise à une augmentation inconsidérée des dépenses de l’État, particulièrement en matière de programmes sociaux. Or, l’examen des données permet de dégager un tout autre tableau, selon lequel la crise des finances publiques provient plutôt d’une diminution importante des revenus de l’État, de même que de l’augmentation des dépenses pour le service de la dette, elle-même entraînée par la politique monétariste du gouvernement1.

La dette publique : une question de revenus et non de dépenses

  • 2  Qui se définit par le rapport entre le nombre de personnes de 19 ans et moins et de 65 ans et plus (...)

2Pour ce qui est de la baisse des revenus, on constate un effet net, d’une part, de la réduction continue du niveau de taxation des entreprises et, d’autre part, de la réduction du rendement de l’imposition des particuliers, directement liée au vieillissement de la population qui se retire du marché du travail de manière sans cesse croissante. C’est une manifestation du « rapport de dépendance démographique2 ».

  • 3  W. I. Gillespie, Tax, Borrow and Spend : Financing Federal Spending in Canada, 1867-1990, Ottawa, (...)
  • 4  La réduction de l’impôt des sociétés est une tendance observable depuis les années 1950.
  • 5  H. Mimoto, et P. Cross, « The Growth of the Federal Debt », Canadian Economic Observer, Statistiqu (...)
  • 6  Selon C. Bloskie (« An Overview of Different Measures of Government Deficits and Debts », Canadian (...)

3Toutes les explications de la dette par la baisse des revenus remettent en cause celle, courante, par l’explosion incontrôlée des dépenses publiques. Pour Gillespie, par exemple, l’accroissement de la dette est un phénomène politique3. Dans les années 1970, avant les récessions et le tournant monétariste, les ministres canadiens des Finances ont eux-mêmes réduit les recettes de l’État en diminuant l’imposition des entreprises, notamment celle du secteur manufacturier4, la taxe manufacturière (qui sera plus tard partiellement compensée par la tps) et en multipliant les exemptions fiscales pour les particuliers. De même, pour Mimoto et Cross, les déficits réguliers s’expliquent surtout par une réduction des impôts des entreprises et des taxes, que l’augmentation de l’impôt des particuliers ne réussit pas à compenser5. Il y a donc eu une politique délibérée de décroissance des recettes – même si la baisse des rentrées fiscales s’explique aussi par les fluctuations de la performance de l’économie canadienne. Il faut enfin noter que ces politiques ont pour conséquence que l’impôt des particuliers forme une fraction croissante des recettes totales de l’État6.

4En ce qui concerne la dette elle-même, maintenant, dès le milieu des années 1990, la situation s’est inversée : son poids relatif dans l’économie n’a cessé de décroître. Non pas que sa valeur, tant fédérale que provinciale, ait été réduite de façon significative. En effet, la dette fédérale n’est passée que de 583,2 milliards en 1996-1997 à 536,5 milliards en 2001-2002. Pourtant, pendant ces cinq années, le ratio dette/PIB est passé de 70,7 % à 49,1 %, une réduction de près de vingt-deux points.

5En outre, si, en 1995-1996, 36 cents de chaque dollar de recette budgétaire fédérale étaient consacrés au service de la dette, ce montant est tombé à 21,8 cents pour chaque dollar en 2001-2002. En d’autres termes, et malgré des politiques d’austérité budgétaire sévères, la contribution de la diminution réelle de la dette par le remboursement effectif semble avoir eu un effet somme toute minime sur le renversement de la dynamique, comme en témoignent la disproportion entre la diminution du ratio dette/PIB et la réduction réelle de la dette. En fait, c’est l’effet cumulatif d’un retour à la croissance économique et d’une diminution des taux d’intérêt qui explique pour la plus grande part ce retournement. En particulier, les taux d’intérêt ont significativement baissé, passant d’une moyenne entre 9 % et 10 % pendant les années 1980 à des niveaux de 6 % et 7 % au début des années 2000.

6On observe le même phénomène au Québec, bien qu’il soit là de moindre ampleur. Il répond fondamentalement aux mêmes déterminations : si la dette totale du gouvernement du Québec a augmenté pour la même période, passant de 97,7 milliards en 1997-1998 à 105,2 milliards en 2001-2002 (une augmentation de 7,7 %), le ratio dette/ PIB, de son côté, a baissé de 51,9 % à 45,6 %. Les frais occasionnés par le service de la dette drainent 14,4 cents pour chaque dollar de recette budgétaire en 2001-2002, alors qu’il en fallait 17,5 en 1997-1998.

L’évolution des dépenses publiques et la transformation des solidarités

7Importantes thématiques du débat public, démographie et finances publiques constituent les éléments d’une crise annoncée du rôle de l’État providence québécois et de ses moyens d’action. Le modèle étatique consacré par la Révolution tranquille s’est transformé en profondeur et s’oriente désormais selon des principes d’efficacité et de rigueur budgétaire. Le poids de la dette, la diminution de la part de la contribution fiscale des entreprises et la crise démographique ne contribuent pas seulement à modifier la structure des revenus de l’État et à annoncer une crise majeure des revenus, ils remettent également en cause les dépenses publiques. À la question de la dette succède donc naturellement celle des dépenses publiques et plus particulièrement celle des dépenses de programmes.

8Nous considérons dans cet article la situation et l’évolution des dépenses publiques au Québec dans une perspective de compréhension de la transformation des logiques de solidarité. Au portrait socioéconomique des finances publiques se superpose ainsi une recherche d’indicateurs de transferts de solidarités, notamment liés au phénomène du vieillissement de la population. Nous cherchons à déterminer, dans l’analyse des données existantes, les éléments déjà significatifs de transfert. Dans cette perspective, l’étude exploratoire des volumes et des logiques de dépenses de l’État, l’examen de la structure générale des dépenses publiques, donne un aperçu des priorités et des modalités du fonctionnement financier de l’État. Un regard sur l’évolution de cette structure permet de répondre en partie à la question de la taille globale de l’État et de sa capacité d’intervention. Cette analyse inclut celle de l’évolution du volume général des dépenses de programmes dans les secteurs les plus déterminants de l’action gouvernementale : santé, éducation, développement économique.

9Démographie et finances publiques, au lieu d’être opposées, peuvent donc être traitées dans une même problématique, la crise des finances publiques étant comprise comme la transformation du paradigme étatique au rythme d’un changement accéléré de la société. De cette manière il est possible de mieux décrire la reconfiguration des solidarités à partir des différentes sphères de la société et d’acteurs nouveaux ou en recomposition.

10L’examen du volume général des dépenses publiques montre que l’État du Québec n’est pas en crise de taille mais bien de poids économique, autrement dit qu’il se caractérise par une moindre prise de risque économique. Pourtant, depuis les dix dernières années, la part du service de la dette dans les dépenses publiques ne cesse de diminuer, dégageant en théorie davantage de moyens pour les dépenses de programmes.

11Un bref aperçu de la structure théorique des finances publiques illustre donc la multitude de formes de dépenses à travers lesquelles l’État moderne redistribue les richesses qu’il collecte. Alors que la conception traditionnelle de l’État providence réserve une large part aux dépenses de programmes, l’État s’est aujourd’hui tourné vers une diversification de ses modes d’intervention et de redistribution à la suite d’une longue période d’endettement. La croissance économique, sans cesse menacée par un environnement mondial plus instable et plus imprévisible, commande désormais le soutien aux entreprises et aux ménages, et constitue un facteur plus que déterminant dans les choix budgétaires. La réduction de la taille de l’État devient en même temps un enjeu incontournable pour certains partisans de la réduction de la dette.

12Or la multiplication du recours aux dépenses fiscales qui découle de ce phénomène n’est pas sans conséquences sur la structure générale dans le temps et finit par déterminer un cadre intergénérationnel tout autant que les choix des dépenses de programmes. Les régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER), et la gestion des retraites qui en découle, en sont un parfait exemple.

L’évolution démographique et ses conséquences sur la structure financière de l’État

13Menacé à partir des années 1970 par la forte fluctuation des taux d’intérêt et l’accumulation des déficits, l’équilibre de la structure financière de l’État fait depuis peu face à un haut risque de crise sous la pression démographique. D’une part, la proportion d’individus en âge de travailler tend à diminuer, entraînant une inévitable baisse des revenus de l’État, d’autre part, cette évolution démographique modifie la structure des dépenses de l’État, dont les bénéficiaires changent. Ainsi, par exemple, les dépenses de santé sont appelées à croître, en même temps que le nombre de contribuables chute. Ce phénomène tend à précipiter l’État dans une transformation profonde de ses principes d’action et de ses pratiques de gestion.

14Du point de vue économique, l’État a déjà connu, lors de crises économiques, des périodes de baisse structurelle des revenus et de rigueur budgétaire. Le service de la dette semble désormais maîtrisé – du moins tant que l’environnement économique et en particulier les taux d’intérêt restent stables – et l’État n’a jamais eu autant de moyens d’exercer son action au sein de la société. En même temps pourtant, les pressions sur les dépenses se font de plus en plus fortes de la part de ceux-là mêmes qui ont contribué à édifier l’État providence.

  • 7  Ministère des Finances du Québec, Impacts du changement démographique sur l’économie, le marché du (...)

15Du point de vue démographique, le phénomène du vieillissement collectif s’amplifie et les acteurs modifient leurs comportements. Le « rapport de dépendance démographique » est de plus en plus défavorable et permet de mesurer la pression exercée par les personnes dépendantes sur celles qui travaillent. Au Québec, ce ratio devrait augmenter d’environ 50 %, passant de 0,6 actuellement à 0,9 en 20257. Certains facteurs compensatoires, comme le report de l’âge de la retraite et l’intégration économique des activités des aînés, viennent toutefois nuancer le tableau de la crise démographique. De surcroît, la gestion de l’immigration revêt un caractère stratégique que le gouvernement ne saurait négliger. Autrement dit, la baisse proportionnelle des actifs dans la société est pour le moment en grande partie compensée par la croissance des flux migratoires. Il en va de la croissance économique même. On comprend dès lors que le vieillissement de la population constitue un problème de taille pour le gouvernement et sa gestion financière. Qualifier pourtant le phénomène d’impasse pour les finances publiques relève d’une vision strictement comptable et dépassée. Si on prévoit la « vraie » crise des soins de santé à l’horizon de 2020, l’actualité politique montre déjà une réelle préoccupation des acteurs pour le sujet. Pour toutes ces raisons, les changements démographiques constituent plus que jamais un des principaux moteurs du changement des politiques publiques et des changements sociétaux.

La taille et le poids de l’État

  • 8  Secrétariat du Conseil du trésor, Orientations budgétaires et financières du gouvernement, http:// (...)

16Les dépenses du gouvernement du Québec pour 2005-2006 devaient totaliser 55 milliards : environ 48 milliards en dépenses de programmes et quelque 7 milliards en service de la dette8. L’État dépense-t-il ce qu’il faut et surtout ce qu’il peut ? A-t-il une marge de manœuvre ? Comment gère-t-il le service de la dette ? La question est en somme de savoir dans quelle mesure l’État peut se développer, avec quels objectifs et quels moyens, pour atteindre quelle taille au regard des besoins et de ses ressources actuelles et futures.

17Du côté de la santé financière, la part des revenus budgétaires consacrée au service de la dette totale, qui comprend également les intérêts au titre des régimes de retraite et le service de la dette des organismes consolidés, devait s’établir à 13,1 % en 2005-2006 comparativement à 17,7 % en 1997-1998. Dans le même temps, le poids de la dette dans l’économie décroît : il représentait 43,7 % du PIB en 2004 confirmant la tendance générale des dernières années. S’il y a désengagement de l’État, c’est véritablement au niveau de son poids économique qu’il est le plus évident. Cela suggère bien sûr déjà une diminution des fonctions de redistribution de l’État au profit des fonctions de régulation et d’accompagnement.

18Cet apparent phénomène de désengagement relatif de l’État du point de vue économique se traduit donc moins dans la taille que dans le poids. En effet, si les dépenses publiques participent moins à l’activité économique globale, elles ne cessent pas pour autant de croître en volume. Depuis dix ans, le volume des dépenses de programmes du Québec a doublé, rompant ainsi avec une tendance profonde de rapprochement de la croissance du volume des dépenses publiques et de l’inflation. Le taux de croissance des dépenses publiques n’a en effet cessé depuis trente ans d’être positif et nettement au-delà de l’indice des prix à la consommation, bien qu’il affiche une tendance constante à le rejoindre jusqu’en 1995. Or, au cours des dix dernières années, ce taux a de nouveau franchi la barre de l’inflation pour atteindre 8,5 % en 2000. Certes, on note des ralentissements de cette croissance des dépenses au début des années 1980 et 1990, au plus fort des crises économiques, ainsi qu’à partir de 2003. Force est donc de constater que ces ralentissements ne réduisent pas véritablement la taille de l’État. Ils répondent plutôt ponctuellement à des crises de revenus et à des virages politiques.

19Considérons sommairement la répartition des dépenses de programmes pour quelques ministères majeurs. L’examen de la répartition budgétaire pour 2003-2004 permet de tracer un portait de la situation actuelle des dépenses de programmes. Santé, services sociaux et éducation représentent à eux seuls plus de 50 % du budget du gouvernement. Cette importance est principalement explicable par le volume du secteur de la santé et par celle des programmes sociaux si on la compare aux autres provinces canadiennes. La répartition des divers secteurs est relativement en adéquation avec les tendances de volumes de dépenses générales et les priorités politiques énoncées par les gouvernements successifs.

20Cependant les indicateurs de transferts de solidarités sont davantage visibles dans les grandes évolutions de cette répartition que dans les répartitions mêmes ou dans la comparaison avec d’autres provinces ou pays. Ainsi, si l’on compare les tendances depuis 2000, on remarque l’augmentation constante du côté de la santé et des services sociaux et la réduction de tous les autres secteurs. Il ne fait aucun doute que la santé est la priorité du gouvernement. Il en résulte un partage inégal de la mince croissance annuelle des dépenses de programmes entre les différents secteurs. Santé et services sociaux connaissent, selon le ministère des Finances, une croissance en valeur absolue de 5,2 %, tandis que l’éducation se contente de 3 % et les autres secteurs se limitent carrément à un taux de 1,3 %, en deçà donc du taux d’inflation, ce qui signifie concrètement des compressions budgétaires. On ne peut que souligner le caractère prudent, voire timoré, de la tendance actuelle en gestion des finances publiques. Dans de telles conditions, nous sommes manifestement face à des choix politiques.

21Dans le cas de la santé, la part des dépenses de programmes est passée de 35,4 % en 1990 à 42,6 % en 2004 en suivant une courbe de plus en plus prononcée. Pour ce qui est de la part de ce secteur dans l’activité économique, la spécificité du modèle étatique québécois se confirme amplement. Selon le ministère des Finances, les pressions sur le secteur de la santé se sont accrues par la conjonction de l’augmentation rapide des dépenses de santé par habitant après l’âge de soixante-cinq ans et de l’augmentation de la proportion de ce groupe d’âge dans la population. Les effets de cette conjonction se feraient sentir principalement par une demande croissante de médicaments, ainsi que de services à domicile et de soins de longue durée.

22Cette croissance – plus importante au Québec que dans les autres provinces – a probablement des origines dans le modèle d’action publique adopté tout au long de la Révolution tranquille, qui a conduit le Québec à se doter d’un système de santé public très complet. Même si, aujourd’hui, l’éventail et l’étendue des services sont révisés, même si la désassurance des services complémentaires et la tarification à l’usage commencent déjà à faire sentir leurs effets sur l’expression des solidarités – sans pour autant sembler freiner la hausse des dépenses –, il demeure que la santé et les services sociaux constituent le principal enjeu de la crise des dépenses publiques.

23En ce qui a trait à l’éducation, les économies possibles semblent difficiles à concrétiser. En effet, la chute du taux de natalité devrait entraîner, selon le ministère de l’Éducation, une baisse de 15 % des effectifs des commissions scolaires pour l’ensemble du Québec d’ici quinze ans. De la même manière que dans la santé, les dépenses per capita connaissent une forte tendance à la hausse, qui se situe actuellement autour de 5,8 % annuellement, entraînant les dépenses totales vers une hausse moyenne de 5 % alors que la baisse du nombre d’élèves est déjà de 5,8 %. Nous sommes à nouveau en présence d’un des nombreux paradoxes des finances publiques : le nombre d’élèves amorce une forte tendance à la baisse alors que les dépenses stagnent quand elles ne continuent pas de croître. Le nombre d’écoles augmente sensiblement, le corps professoral ne diminue pas réellement pour le moment, le transport scolaire est lui aussi stable.

24Les gains budgétaires attendus de ce secteur semblent tarder à se manifester, et pour cause : l’éducation demeure un des piliers du modèle étatique québécois et plus largement du mode de transfert des solidarités en cours. Les pressions syndicales de la fonction publique dans le domaine et la mobilisation étudiante en témoignent : l’éducation est un enjeu politique pour le Québec au-delà même des questions de finances publiques.

25La part grandissante de la santé et des services sociaux a des conséquences sur les moyens dont disposent les autres programmes, que les restrictions budgétaires imposées obligent à revoir leur structure de dépenses. Les missions sont redéfinies en fonction de critères de résultats sans cesse plus stricts et chaque ministère finit par concentrer ses énergies sur l’allègement des opérations et de la main-d’œuvre. La course à la productivité devient elle aussi un dogme dans la gestion publique, transformant les besoins sociaux en autant de contraintes, même en santé. La pression financière exigerait la diminution de la taille de l’État sans hypothéquer le panier de services ni les actifs.

26La crise annoncée pointe à l’horizon avec le constat de l’augmentation des dépenses de santé et les difficultés flagrantes de réduction des autres postes de dépenses. Mais si les manifestations de la crise démographique sont déjà bien réelles, notamment dans la fonction publique et dans la mutation des besoins sociaux, elles sont loin d’avoir atteint toute leur amplitude. La structure financière de l’État pendant ce temps se transforme pour laisser de la place à des politiques industrielles ambitieuses ou à des politiques plus conservatrices de remboursement de la dette, privilégiées en prévision d’une explosion attendue des coûts sociaux. Clientélisme ou prudence éclairée ?

D’un État providence interventionniste à un État partenaire et gestionnaire

27Ce bref examen de la structure générale des dépenses publiques et des dépenses de programmes permet diverses observations quant à l’évolution des volumes de dépenses de l’État québécois. On peut distinguer plusieurs grandes phases de cette évolution.

28La phase de la Révolution tranquille confirme le rôle majeur de l’État dans l’économie et dans le soutien au développement des politiques sociales : l’État providence s’affirme et prolonge même son action au-delà du simple rattrapage économique entamé au sortir de la seconde guerre mondiale. C’est la constitution d’un véritable modèle de développement autour du rôle économique de l’État. Cette phase durera jusqu’à la fin des années 1970, en léger décalage avec les autres pays occidentaux qui ont déjà entamé leur désengagement.

29Puis vient la phase des crises économiques où les hausses des taux et un fort taux de chômage plongent les gouvernements dans l’austérité et les déficits. Le rythme d’augmentation du volume des dépenses publiques chute à partir du début des années 1980. C’est la phase du désengagement forcé. À partir du début des années 1990 s’amorce la phase de consolidation. Le rythme d’augmentation du volume des dépenses publiques continue de ralentir jusqu’à couvrir essentiellement l’inflation. Les gouvernements s’adaptent aux conditions économiques et revoient leur rôle économique et social.

30Nous l’avons constaté dans les volumes de dépenses, l’État québécois a adopté au sortir des crises économiques des années 1980 et 1990 un comportement plus responsable financièrement. Laissant un temps de côté un travail de consolidation de ses champs d’intervention traditionnels, il privilégie à partir de 1995-1996 une ligne de conduite plus en lien avec les sphères civiles et marchandes de la société. C’est la phase de l’État partenaire. Ainsi, par exemple, la reconnaissance de la contribution de l’économie sociale émerge, les milieux syndicaux et communautaires multiplient les initiatives de soutien au développement d’organisations et réclament un support similaire à celui fourni pour le développement économique (marche « Du pain et des roses » en 1996). On assiste alors à une certaine intégration de cette culture de reconnaissance au sein même du gouvernement et des administrations publiques. La création du Fonds de lutte contre la pauvreté, l’accent mis sur le capital de risque institutionnel (Fonds de travailleurs, Desjardins…), le soutien aux organismes supports de l’économie sociale (RISQ, Chantier de l’économie sociale), sont autant de mesures qui favorisent la constitution de nouveaux outils collectifs dont la mission prend en compte l’intérêt général.

31Pourtant, il faut nuancer l’engagement de l’État dans le domaine de l’économie sociale. Dans ses politiques de reconnaissance, l’État a choisi, au début, de favoriser les initiatives en grande partie selon des critères d’autonomie financière et d’impact économique des projets. Puis, constatant un potentiel d’action conséquent et la maîtrise des coûts engendrés par le partenariat, l’État a continué d’appliquer la formule, aux besoins sociaux connexes au rôle de l’État (économie sociale et solidaire).

32Ainsi du simple financement d’initiatives, l’État est passé rapidement au soutien récurrent d’organisations et de regroupements dont les fonctions rejoignent sa mission. C’est la vague du développement économique communautaire et du développement local institutionnalisé, l’État accompagnateur. Cette organisation est le résultat d’un modèle de concertation et de partenariat qui s’impose au Québec d’abord dans le domaine des politiques industrielles et ensuite, progressivement, dans les politiques sociales entre 1995 et 2000.

  • 9  Dans ce phénomène général de mutation des partenariats, les centres de la petite enfance (CPE) son (...)

33C’est alors qu’émerge, au début des années 2000, le concept de partenariat public-privé, qui reprend en partie le principe de partenariat revendiqué par le mouvement de l’économie sociale mais, cette fois, avec une plus forte pression de la sphère publique dans les orientations et les critères de décision et une volonté marquée d’impartir les coûts et les missions de l’État. À la logique de complémentarité amoindrie au nom du principe de réingénierie et de maîtrise des coûts, succède donc tout naturellement, à partir des années 2000, celle de la substitution, de la sous-traitance et de la facturation à l’usage9.

34Lorsque les acteurs suivent la logique comptable de l’État, celui-ci procède dans leur sens et conjugue les ressources comme il le fait dans le domaine des politiques industrielles. L’État influe désormais moins sur l’économie par le volume de ses dépenses que par le type de configurations partenariales qu’il adopte. Les acteurs socioéconomiques poursuivent un but identique, celui du développement économique, partagent des ressources mais gardent leurs orientations et leurs champs d’intervention respectifs.

35Les modes d’action du gouvernement en matière de soutien sont de deux ordres : à travers la dépense fiscale et à travers la reconnaissance institutionnelle. Poursuivant sa logique de gestion de la croissance économique, le gouvernement a fourni depuis le milieu des années 1990 bon nombre d’avantages fiscaux liés aux activités d’économie sociale et communautaires et continue de maintenir ce soutien aux initiatives, repoussant tant bien que mal et de manière provisoire bon nombre de demandes du secteur privé réclamant un traitement concurrentiel (banques, entreprises de services).

36Le second mode d’intervention du gouvernement en faveur de l’économie sociale, et non le moindre, est celui de la reconnaissance institutionnelle. Le Chantier de l’économie sociale créé en 1999 est reconnu par le gouvernement comme un acteur socioéconomique incontournable et peut porter sa voix au niveau parlementaire et administratif. De la même façon, bon nombre d’organisations coopératives ou communautaires sont désormais regroupées et outillées de manière à nourrir le dialogue avec l’État. C’est l’époque de reconnaissance du gouvernement péquiste sensible au concept d’économie plurielle et clairement désireux de rallier le plus grand nombre d’acteurs institutionnels autour de son projet de développement du Québec.

37À cette vision politique succède celle d’un gouvernement libéral dont les priorités annoncées sont la santé de la population et celle des finances publiques. Ce gouvernement poursuit le mouvement de reconnaissance mais le modère. Ainsi voit-on, par exemple, l’intégration progressive du discours du milieu communautaire dans la gestion publique de la problématique du vieillissement de la population, confirmant un renforcement de cette tendance à la reconnaissance de la pluralité des modes d’interventions sociales et économiques. En contrepartie, on observe, à partir de 2000, une volonté marquée de réserver les contributions de l’économie sociale et du milieu communautaire à des projets et des arrangements institutionnels précis. L’économie sociale rejoint alors les partenariats public-privé (PPP) dans l’outillage gouvernemental et doit remettre en cause sa reconnaissance en tant que logique d’action économique et sociale.

38La présidente du Conseil du trésor rassemble dans ses discours les deux concepts autour de leur contribution à l’action étatique, bien qu’il s’agisse de concepts et de pratiques qui obéissent à des logiques différentes. Les PPP font d’emblée référence au principe de substitution de l’action publique tandis que l’économie sociale, pourtant issue d’une logique de complémentarité, ne semble plus être considérée que par sa contribution au rôle traditionnel de l’État. L’économie sociale serait en passe de constituer un des fournisseurs de services de l’État, un partenaire comme les autres dans la logique des PPP. Ces deux modes de redistribution et d’intervention, à la fois proches mais bien distincts, modifient en profondeur les rapports de solidarité dans la société.

39L’État se pose donc comme gestionnaire de ressources et, au mieux, comme facilitateur de projets. Alors qu’il semble se désengager, il soutient davantage les initiatives qui paraissent connexes à la réalisation de ses missions essentielles. C’est là tout le paradoxe de la perception de l’action publique moderne, à moins que ce paradoxe ne s’explique par une nouvelle ligne de gestion d’un gouvernement désireux d’affronter ouvertement la crise démographique en prenant des dispositions structurelles adaptées aux nouveaux modes de fonctionnement économiques et aux nouveaux types d’expression des solidarités.

40Force est de constater que le « dogme » de l’État fort a laissé sa place à celui de l’État économiquement optimal, accompagné d’une redéfinition des modes d’intervention de l’État, dans un contexte où sa marge de manœuvre existe toujours, mais où elle est aujourd’hui fortement réduite par un cadre financier plus strict, tel que le lui impose la Loi sur l’équilibre budgétaire. En s’efforçant de réduire les effectifs de la fonction publique, il tente de transférer le risque associé à la lourdeur de ses opérations à des agents extérieurs, ce qui lui permet de limiter plus ou moins habilement sa taille absolue, sans doute pour amoindrir tout risque d’une autre crise d’endettement.

La dimension intergénérationnelle

41Nous avons tenté d’introduire dans la description des finances publiques du Québec des dimensions de nature plus sociologique, propres à établir des liens avec les préoccupations relatives aux solidarités. Volumes et logiques constituent en quelque sorte la passerelle entre la réalité économique et la réalité sociologique, le stade préliminaire d’une analyse sociologique des finances publiques en profondeur et donc des liens entre finances publiques et transformations des solidarités.

42Le vieillissement de la population québécoise est une réalité connue et largement documentée. La crise démographique est sans conteste l’élément déclencheur de l’ensemble d’une réflexion visant à remettre en cause les représentations traditionnelles des finances publiques. Dans ce sens, on assiste donc à une reconnaissance évidente et récurrente de la dimension intergénérationnelle dans l’action étatique. Plus encore, l’imbrication de la baisse des revenus et de la hausse des coûts de santé intègre le principe de solidarité entre les générations. Il devient clair que les questions de la dette et des priorités de dépenses ne sont pas seulement économiques mais qu’elles impliquent de prendre en compte les solidarités intergénérationnelles.

  • 10  Ministère des finances du Québec, projet de loi no 1: Loi sur la réduction de la dette et institua (...)
  • 11  Le Fonds des générations est constitué de sept sources de financement : de la location et de l’exp (...)

43Le gouvernement du Québec a entrepris de répondre à ces enjeux en poursuivant son action sur le chemin de la réduction de la dette. C’est ainsi que le dépôt du budget 2006 du gouvernement du Québec a été marqué par l’annonce de la création d’un Fonds des générations pour répondre à la crise des finances publiques. Résultat d’un long processus de réflexion du gouvernement libéral entamé à partir de 2004, le projet de loi déposé en mai 200610 consacre la reconnaissance de l’endettement public comme menace à l’équité intergénérationnelle et à la pérennité des programmes sociaux. Ce projet de loi est donc certainement, après la loi sur le déficit zéro, le pas le plus marquant réalisé par le gouvernement du Québec en matière d’équité intergénérationnelle. Affecté exclusivement au remboursement de la dette du gouvernement, le Fonds des générations11 est placé sous la responsabilité de gestion de la Caisse de dépôt, en collaboration avec le ministère des Finances. Il a pour objectif de ramener d’ici 2026 le niveau de la dette publique à 25 % du PIB.

44Ce projet de loi soulève deux questions majeures. Premièrement, quelle est la pertinence d’un Fonds des générations dont l’objectif est calqué sur celui de la politique d’endettement zéro ? La cible d’endettement choisie par le gouvernement est fondée sur le choix d’évaluer l’objectif d’endettement par un indicateur mesurant la dette brute en fonction du PIB. S’il confirme l’importance que nous avons accordée à ce type de mesure, ce choix tend nécessairement à complexifier un débat déjà confus. Dans un registre similaire, la décision de retenir le montant de la dette brute dans cette loi pour représenter le niveau d’endettement est également discutable. Dans le débat traditionnel sur l’endettement public, les économistes retiennent en effet généralement le ratio dette nette/PIB, plus représentatif de l’endettement réel d’un État et de sa réelle santé financière. L’effet du choix effectué est que le niveau de la dette dans le projet de loi actuel paraît tout simplement plus élevé et l’objectif d’autant plus important à atteindre.

45Hormis la méthode adoptée pour mesurer l’endettement, la cible choisie pour le Fonds des générations doit aussi retenir notre attention. Le seuil d’endettement de 25 % par rapport au PIB en 2026 est en effet symbolique à plusieurs niveaux. Du point de vue de la comparaison avec les autres provinces, il s’agit du niveau actuel de l’Ontario et approximativement de la moyenne des provinces canadiennes. Il s’agit du niveau d’endettement en 2026 que le gouvernement du Québec pourrait atteindre en respectant une politique d’endettement zéro au sens strict du terme. Ainsi, dans un scénario de statu quo des finances publiques supposant une politique de déficit zéro accompagnée d’un endettement annuel d’environ 1,5 milliard, les 30 milliards annoncés pour rembourser la dette d’ici 2026 viendront à peine combler l’endettement réalisé sur la même période, et cela dans l’hypothèse où le gouvernement n’engage pas entre-temps de politique de dépenses d’envergure. Cela nous mène à penser que le gouvernement, par sa loi sur la réduction de la dette, souhaite simplement en réduire le poids économique par rapport au PIB ou tout du moins considère que c’est la seule garantie qu’il est en mesure d’offrir.

46La deuxième question est celle-ci : sur quels fondements repose le choix des sources d’approvisionnement du fonds et quelles en sont les conséquences ? Cette question nous a conduits à examiner précisément les différentes sources d’approvisionnement encore une fois en distinguant volumes et logiques. Il s’avère qu’une partie des sources de financement, les redevances hydrauliques et quelques sources plus modestes, sont relativement prévisibles et récurrentes. En revanche, on doit absolument observer dès à présent le caractère hypothétique de quelques-unes des sources prévues. Soit elles ne sont pas matérialisées actuellement et dépendent de la conjoncture future, comme dans le cas de la partie des bénéfices réalisés par Hydro-Québec sur ses ventes d’électricité à l’extérieur du Québec, découlant de l’ajout de nouvelles capacités de production, la matérialisation des montants étant alors conditionnelle à plusieurs facteurs ; soit le projet de loi trouve des sources de financement dans des taxes et des montants qui n’existent pas encore et dont on peut douter de la vraisemblance. Ainsi, par exemple, la taxe sur le prélèvement de l’eau n’est pas encore en vigueur et les ventes d’actifs sont par définition peu prévisibles et chiffrables. En bref, une partie des volumes du fonds est garantie, une autre ne l’est pas du tout. On peut dès lors exprimer des doutes quant au réalisme du financement du fonds et à sa capacité à remplir son objectif.

47Au-delà de ces mises en garde, on peut considérer dans chacune de ces sources de financement une logique sous-jacente plus ou moins rapprochée de l’équité intergénérationnelle. Ainsi il apparaît tout à fait naturel que les dons, legs, sommes provenant de la loi sur le curateur public et diverses ventes d’actifs se trouvent à contribuer au remboursement de la dette. Pour ce qui est de la taxe sur le prélèvement d’eau, elle combine quant à elle une logique multiple de pérennité des ressources et de responsabilité des générations les unes envers les autres. Il y a là matière à réflexion d’autant que bien des paradoxes peuvent surgir dans ce type de relations de responsabilité indirecte. Enfin, les sources liées à l’exploitation des forces hydrauliques relancent un débat qui couvait sous plusieurs formes. La réponse actuelle semble claire avec le Fonds des générations, l’utilisation des revenus d’Hydro-Québec pour rembourser la dette est pour le gouvernement justifiée et réalisable. Il s’agit là encore d’une rupture dans la manière de faire du gouvernement québécois et d’une véritable boîte de Pandore pour les futurs décideurs. Ces premiers constats nous forcent à devoir considérer avec d’autant plus d’attention la dimension intergénérationnelle du règlement de la question de la dette.

Conclusion

48Les aspects que nous avons retenus sont issus de l’observation stricte des finances publiques et doivent être intégrés au contexte général d’évolution de la société québécoise. Il serait insuffisant de les analyser sans évoquer la dimension internationale de la problématique. La mondialisation des marchés, la hausse récente inquiétante du coût de l’énergie et les diverses tensions politiques en jeu viennent déterminer bon nombre des contraintes qui pèsent sur les administrations publiques tant du point de vue de la gestion de la dette que de celle des revenus et des dépenses. Un environnement politique et économique instable réduit en effet considérablement la prévisibilité en matière de finances publiques.

49Curieusement, il faut cependant préciser que pour la question de la dette, la possible évolution à la hausse des taux ne saurait a priori être l’épouvantail que certains agitent. « L’arithmétique est incontournable : avec une dette de 120 milliards, chaque augmentation d’un point des taux ajoutera, à terme, 1,2 milliard au service de la dette12 », clament certains partisans d’un changement de cap vers le remboursement de la dette. Or il se trouve que plus des deux tiers du montant brut de la dette (68 %) sont contractés à taux fixe et que l’on peut faire confiance au gouvernement pour anticiper au mieux les variations et renouveler adéquatement ses emprunts et leur répartition13. Cela semble en tout cas la leçon essentielle retenue par la plupart des gouvernements à la suite des crises économiques des années 1980 et 199014. À moyen et long terme donc, la problématique des taux est plus complexe mais moins inquiétante qu’elle n’y paraît. Elle a au moins le mérite de révéler l’emballement du discours actuel sur les finances publiques et illustre parfaitement la limite et la fragilité des arguments purement arithmétiques sur la question de la dette.

50D’autre part, la libéralisation des échanges et la mutation de l’économie traditionnelle ont modifié les structures des solidarités en profondeur. Sous les pressions concurrentielles, les économies occidentales sont sans cesse en cours de renouvellement, ce qui ne va pas sans créer des crises sectorielles, géographiques et surtout une déstabilisation du monde du travail. L’OMC, l’ALENA, les fluctuations du taux de change sont autant d’éléments externes qui ont participé à structurer l’économie et le marché du travail. Les cas des secteurs manufacturier et forestier sont quelques-uns des nombreux exemples où la donne a changé, provoquant pour l’ensemble des acteurs, de la famille à l’entreprise, un lot de problèmes : faillite, chômage, reconversion, exclusion.

51L’État à son tour est entraîné dans un vaste processus de « réingénierie » marqué par une recherche d’efficacité économique. Ce qui est vrai pour les politiques industrielles le semble aussi dans le domaine des politiques sociales, comme nous l’avons constaté dans l’analyse des logiques de dépenses. L’environnement économique prévisible qui constituait le moteur du modèle d’État providence fait défaut, l’outil des politiques monétaires est désormais inadéquat, la gestion des finances publiques s’en trouve alors propulsée au rang d’outil principal de gestion des cycles économiques et sociaux et, par extension, comme premier rempart économique pour les individus et les groupes. L’accent important mis sur la gestion de la dette et le caractère concurrentiel des finances publiques du Québec est le principal indicateur du virage adopté. Rappelons que le niveau d’endettement demeure, malgré la complexité de l’économie politique, un compromis entre les besoins présents et les coûts actuels et futurs du financement. La dette doit par conséquent être analysée comme un indicateur du niveau de soutien à la construction de la société et par extension un indicateur relatif de l’équité intergénérationnelle.

52L’accroissement prévisible des dépenses dues au vieillissement de la population notamment en santé n’est pas la plus grande menace à l’équilibre des finances publiques québécoises. C’est plutôt la spirale de la dette conjuguée à la nouvelle baisse structurelle prévue des revenus qui plonge l’ensemble du monde politique et économique dans l’angoisse d’une nouvelle crise.

53Cette conclusion met directement en relief la question de la pérennité des programmes sociaux et de l’État dans sa conception traditionnelle d’État providence ou même d’État partenaire. L’État devient gestionnaire et, par le fait même, confie la réalisation des opérations en partie aux autres sphères de la société. L’action publique est pilotée par la rigueur budgétaire. La crise démographique qui s’amorce actuellement pousse les acteurs à remettre en cause plusieurs postulats sur les solidarités, ce qui semblerait à première vue réduire l’engagement de l’État et l’universalité de son action. Or, dans l’étude des volumes de dépenses, aucun élément n’amène à envisager un mouvement de retrait total de l’État. Nous avons même constaté l’ampleur à venir d’un État désormais responsable de la prise en charge de nombreux types de solidarités. Certes, à ce niveau, la transformation des logiques de dépenses laisse envisager une certaine marge de manœuvre, propice à des choix politiques.

54Les finances publiques ne sont donc ni la cause ni un remède miracle aux inégalités. Elles sont pour la société une véritable forme d’expression des solidarités. La question de la solidarité intergénérationnelle, un des piliers de l’action étatique, s’avère plus que jamais au cœur du débat actuel sur les finances publiques au Québec. Elle semble synthétiser de nombreux constats sous un jour original et surtout révéler les enjeux du débat actuel. Si elle ne doit pas éclipser d’autres types de solidarités transversales menacées ou fortement mises à l’épreuve par les transformations de la société, cette question demeure pour nous un axe majeur à développer justement en lien avec l’étude des autres types de solidarités. La question de la solidarité intergénérationnelle vient alors illustrer à nouveau à quel point les finances publiques représentent, bien plus qu’un arbitrage économique optimal, une forme incontournable d’expression des solidarités.

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Notes

1  À l’origine, la Banque du Canada a été structurée par une politique monétaire keynésienne, ce qui implique qu’elle avait pour rôle de préserver un équilibre entre le chômage, la croissance, les prix et la balance des paiements. Les principes dominants de la politique monétaire de l’institution étaient donc ceux du plein emploi et de la prospérité économique générale. Le tournant monétariste des années 1970 a mis un frein à cette orientation et la politique monétaire n’a plus été conçue dès lors comme faisant partie d’une politique économique globale. C’est la lutte contre l’inflation qui est devenue l’objectif principal et l’on a instauré des taux d’intérêt de plus en plus élevés.

2  Qui se définit par le rapport entre le nombre de personnes de 19 ans et moins et de 65 ans et plus, et le nombre de personnes de 20 à 64 ans.

3  W. I. Gillespie, Tax, Borrow and Spend : Financing Federal Spending in Canada, 1867-1990, Ottawa, Carleton University Press, 1991.

4  La réduction de l’impôt des sociétés est une tendance observable depuis les années 1950.

5  H. Mimoto, et P. Cross, « The Growth of the Federal Debt », Canadian Economic Observer, Statistique Canada, juin 1991, p. 3.1-3.18.

6  Selon C. Bloskie (« An Overview of Different Measures of Government Deficits and Debts », Canadian Economic Observer, Statistique Canada, novembre 1989), dans les années 1940 et 1950, l’impôt des particuliers représentait 30 % des recettes du fédéral et l’impôt des sociétés 25 %. En 1988, l’impôt des sociétés a chuté à 10,5 % des recettes et celui des particuliers a grimpé à 55 %. En pourcentage du PIB, la contribution fiscale des sociétés est de 1,9 % tandis que celle des particuliers est de 10 %. L’évolution de la situation n’est guère différente au Québec : en proportion du PIB, l’impôt direct des particuliers représentait 6,7 % en 1961 comparativement à 22,5 % en 1995. Celui des sociétés 4,5 % en 1961 comparativement 2,6 % en 1995.

7  Ministère des Finances du Québec, Impacts du changement démographique sur l’économie, le marché du travail et les finances publiques du Québec, document de recherche, février 2005.

8  Secrétariat du Conseil du trésor, Orientations budgétaires et financières du gouvernement, http://www.tresor.gouv.qc.ca/.

9  Dans ce phénomène général de mutation des partenariats, les centres de la petite enfance (CPE) sont sans doute le cas le plus marquant puisque, en plus de se généraliser à l’ensemble du pays, ils font l’unanimité dans les médias qui voient là une expérience politique réussie d’innovation sociale, symbolisant l’institutionnalisation d’une nouvelle manière de faire. La création de ces centres illustre bien aussi le sens dans lequel l’État compte utiliser les ressources des sphères de la société civile et du marché et perçoit les demandes de concertation avec la sphère civile. On peut citer également les services de soins à domicile et de santé mentale qui font eux aussi l’objet d’arrangements institutionnels particuliers, révélateurs d’enjeux plus généraux.

10  Ministère des finances du Québec, projet de loi no 1: Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations, http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=5&file=2006C24F.pdf.

11  Le Fonds des générations est constitué de sept sources de financement : de la location et de l’exploitation de forces hydrauliques ; d’une partie des profits des ventes d’électricité d’Hydro-Québec à l’extérieur du Québec, rendues possibles grâce au développement de nouvelles capacités de production ; de redevances pour le prélèvement de l’eau ; de la vente d’actifs, de droits ou de titres du gouvernement ; de sommes versées en vertu de la loi sur le curateur public ; de dons, legs perçus par le gouvernement et que celui-ci verse au fonds ; de revenus de placement du fonds (http://www.budget.finances.gouv.qc.ca/budget/2006-2007/fr/pdf/LeFondsGen.pdf).

12  Manifeste pour un Québec lucide, http://www.pourunquebeclucide.com/cgi-ole/cs.waframe.singlepageindex.

13  Manifeste pour un Québec solidaire, http://www.pourunquebecsolidaire.org/.

14  C. Lagacé et B. Tellier, La « crise » des finances publiques. Genèse et interprétations, février 2005.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Romain Lortille Bruel et Frédéric Lesemann , « Les finances publiques comme expression des solidarités : enjeux éthiques et choix politiques », Éthique publique [En ligne], vol. 10, n° 1 | 2008, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 28 juin 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1721 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1721

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Auteurs

Romain Lortille Bruel

Romain Lortille Bruel est chercheur au groupe de recherche sur les transformations du travail, des âges et des politiques sociales (TRANSPOL).

Frédéric Lesemann

Frédéric Lesemann est professeur à l’Institut national de la recherche scientifique-Urbanisation, culture et société, Montréal.

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