Navigation – Plan du site
Éthique et finances publiques

Mutation de référentiel et déficit démocratique. À propos du déséquilibre fiscal municipal

Gérard Divay

Résumé

En ce début de siècle, le succès politique de la notion de déséquilibre fiscal au Québec a inspiré aux municipalités une ligne médiatique de revendication. À l’instar des provinces, elles aussi s’estiment victimes d’un déséquilibre fiscal qui les empêche de répondre adéquatement aux besoins essentiels de leurs citoyens. Or, le débat sur le déséquilibre fiscal municipal n’est pas seulement comptable et fiscal et vaut la peine d’être analysé. Dans ce texte, on tente donc de décoder, dans les débats qui entourent le bien-fondé́ du déséquilibre fiscal, d’éventuelles mutations dans la façon de penser la division du travail étatique, aussi bien entre ordres de gouvernement qu’entre ces ordres et les citoyens pris individuellement ou réunis en associations diverses.

Haut de page

Texte intégral

  • 1  S. Veca, Éthique et politique, Paris, PUF, 1999, p. 185.

1Au tout début de ce siècle, le succès politique de la notion de déséquilibre fiscal au Québec a inspiré aux municipalités une ligne médiatique de revendication. À l’instar des provinces, elles aussi s’estiment victimes d’un déséquilibre fiscal qui les empêche de répondre adéquatement aux besoins de première ligne de leurs citoyens. Études à l’appui, elles essaient de convaincre les ordres supérieurs de gouvernement de leur octroyer des sources de revenus plus évolutives et considérables. Il serait tentant de ne guère prêter attention à cette revendication, tant les tiraillements entre ordres de gouvernement, notamment sur les chiffres, sont courants et pimentent les joutes politiques plus qu’ils n’aident à éclairer les citoyens. Or, au-delà des apparences, le débat sur le déséquilibre fiscal municipal n’est pas seulement comptable et fiscal. Il soulève des enjeux majeurs sur l’organisation de l’État et le fonctionnement de la démocratie. Dans cette perspective, il apparaît comme une porte d’entrée, invitante mais encombrée de fausses évidences, à une analyse des institutions d’un point de vue éthique. Ce genre d’analyse n’est pas encore bien développé. Salvatore Veca en a défini quelques jalons fondamentaux ; selon lui, les principales questions touchent les mécanismes de « prise au sérieux » des préférences des citoyens (d’ailleurs plus les « préférences pondérées » suite aux débats politiques que les « préférences données », spontanées), l’équité dans la distribution des biens sociaux et l’efficacité comme valeur morale : « La discussion portant sur le but des institutions et sur les frontières des différents domaines d’action, de décisions et de compétences, en gros, sur les frontières entre public et privé, doit prendre au sérieux aussi bien les raisons qui constituent l’équité que celles qui régulent l’efficacité1

2Le débat sur le déséquilibre fiscal municipal s’inscrit pleinement dans cette « discussion »; mais il se situe surtout à l’intérieur de la sphère publique (ce qui n’est certes pas sans incidence sur les relations entre le public et le privé, entendu entre autres comme la société civile). Il appelle à une réflexion sur l’organisation même de l’État d’un point de vue éthique.

3En effet, l’argumentation développée, notamment par les grandes villes, laisse poindre des remises en question de la division du travail étatique dans notre société actuelle « glocalisée ». Certes, l’analyse se montre hésitante, même si elle est riche d’intuitions : il ne sied pas à des élus municipaux de se montrer trop incisifs dans l’expression du malaise existentiel de leur institution. Mais forts de leurs observations de terrain et sensibles aux vibrations collectives plus ou moins sourdes, ils soulèvent des interrogations qui, par-delà les thèses chiffrées, demandent de reconnaître plus lucidement toutes les contributions au bien-être collectif et de mieux cerner les rôles que jouent les diverses institutions publiques dans l’animation étatique de la société. Le discours sur le déséquilibre fiscal municipal ne dénote-t-il pas, au travers de la construction d’un rapport de force entre organisations politiques d’ordre différent, la recherche inquiète et inconfortable d’une nouvelle façon de penser l’action publique dans une société active et de revoir conséquemment les termes de la relation entre le central et le local ? Occulte-t-il, dans le positionnement de négociation, le fait que, même si les gouvernements sont multiples (en dépit de la hiérarchie constitutionnelle officielle), les citoyens-contribuables dont ils relèvent sont les mêmes ? Ou au contraire ce discours sur le déséquilibre fiscal municipal donne-t-il la chance à chaque citoyen de s’intégrer lui-même en ayant une meilleure vue d’ensemble de toute l’action étatique et de sa propre contribution multiforme (qui va au-delà de la ponction fiscale) à cette action ?

4Ce texte retrace sommairement, dans les mémoires produits par les municipalités au cours des dernières années, les indices qui justifient ces interrogations. Il ne vise donc pas à trancher sur le bien-fondé du déséquilibre fiscal, mais à décoder dans les débats qui l’entourent d’éventuelles mutations dans la façon de penser la division du travail étatique, aussi bien entre gouvernements qu’entre les gouvernements et les citoyens pris individuellement ou réunis en associations diverses.

Le déséquilibre fiscal municipal : aperçu de l’argumentaire

  • 2  Commission sur le déséquilibre fiscal, Pour un nouveau partage des moyens financiers au Canada, Qu (...)

5En 2002, dans le rapport de la commission sur le déséquilibre fiscal, aucune allusion n’est faite à la situation financière et fiscale des municipalités, compte tenu de la perspective adoptée : « la notion de déséquilibre fiscal, dans le sens où l’entend la Commission, est intrinsèquement liée au fédéralisme […] un débat sur le déséquilibre fiscal est sans objet à l’intérieur d’une seule province2 ». Plutôt que de le clore, cette dernière affirmation a avivé le débat.

  • 3  Union des municipalités du Québec (UMQ) et Conference Board of Canada, La situation fiscale des mu (...)
  • 4  On peut consulter entre autres un rapport du TD Economics qui a eu une grande résonance : A Choice (...)

6Les municipalités se sont en effet approprié cette notion populaire pour cristalliser leurs constats, leurs inquiétudes et leurs revendications quant à leur situation financière. Le problème du déséquilibre fiscal est devenu central tant pour les municipalités québécoises que pour les grandes villes canadiennes et la Fédération canadienne des municipalités, comme en témoignent plusieurs documents3. Elles ont pris soin d’étayer leur argumentaire en recourant à l’avis d’experts reconnus dans le domaine et aux analyses du Conference Board of Canada qui avait aussi alimenté la commission québécoise sur le déséquilibre fiscal. D’autres organismes se sont aussi inquiétés de la situation fiscale des municipalités et certaines publications universitaires en débattent4. Bref, beaucoup d’efforts intellectuels et d’énergie politique pour une question déclarée « sans objet » d’un point de vue constitutionnel étroit.

  • 5  L. Godbout et K. Dumont, Mettre cartes sur table pour résoudre le déséquilibre fiscal, Montréal, C (...)

7La discussion sur le déséquilibre fiscal municipal s’articule en partie autour des mêmes arguments pour et contre avancés dans le débat sur le déséquilibre fédéral-provincial : délestage des responsabilités, réduction des transferts, manque de ressources par rapport aux besoins, évolution de la dette, équilibre budgétaire, marge de manœuvre fiscale5. Résumons sommairement l’argumentaire municipal.

8Il convient de noter au départ que deux postulats sous-tendent le raisonnement et transforment, dans l’équation budgétaire et fiscale, deux variables politiques majeures en constantes non discutables. D’une part, le niveau d’effort fiscal global des contribuables est suffisamment élevé et ne saurait être alourdi davantage ; d’autre part, les citoyens ne consentiraient pas à une diminution du niveau global de services. Ces balises posées, comment les municipalités justifient-elles l’existence d’un déséquilibre fiscal en leur défaveur ? Elles écartent d’emblée une objection : l’absence de déficit budgétaire signifierait pour certains qu’elles n’ont pas de problèmes majeurs ; effectivement, cet argument ne peut leur être opposé, puisque, légalement, elles sont tenues d’équilibrer leur budget.

  • 6  Il est à noter que l’argumentaire de la FCM s’appuie sur les tendances dominantes dans l’ensemble (...)
  • 7  T. M. Harchaoui, F. Tarkhani et P. Warren, L’infrastructure publique au Canada : où en sommes-nous (...)
  • 8  Infrastructure Canada, L’évaluation des besoins en infrastructure du Canada. Une analyse d’études (...)

9L’essentiel de l’argumentaire porte sur la nature de leurs ressources fiscales propres. Les revenus municipaux dépendent essentiellement et de plus en plus de la taxe foncière6. Or, les prévisions de revenus et de dépenses montrent que les revenus de taxe foncière croîtront moins vite que les dépenses et que le rythme de croissance des revenus municipaux restera inférieur à celui des revenus des ordres supérieurs de gouvernement. Les conséquences du resserrement de l’étranglement fiscal se manifesteront sur plusieurs plans. Essentiellement, les infrastructures continueront à se détériorer. La portée politique de cet argument est considérable, non seulement parce qu’il s’agit d’un phénomène immédiatement perceptible par les citoyens, mais aussi parce que les municipalités sont maintenant responsables de près de la moitié du stock de capital des administrations publiques au Canada7. De nombreux travaux ont essayé d’évaluer la détérioration comme un déficit d’investissement et le dernier chiffre avancé par la Fédération canadienne des municipalités en novembre 2007 est alarmant, selon certains alarmiste : 123 milliards8. Ce déficit d’investissement, s’il n’est pas comblé, se traduira par une détérioration marquée des infrastructures qui se répercutera en cascade sur deux autres plans.

  • 9  FCM, op. cit., p. 14.

10D’abord, la qualité de vie va en pâtir. L’étranglement fiscal entraînera « un déclin de nos collectivités9 » (explosion du phénomène des sans-abri, détérioration de l’environnement, réduction des programmes dans les domaines du loisir et de la culture…). Et plus fondamentalement, l’économie en sera affectée, parce que les villes canadiennes ne seront plus en mesure d’offrir des conditions d’accueil concurrentielles pour les entreprises, en particulier celles des secteurs de pointe dont la main-d’œuvre valorise la qualité de vie. Ce recours à l’argument économique est plus qu’un artifice politique ; il s’enracine dans la conviction largement répandue que désormais la concurrence se joue davantage entre régions urbaines qu’entre pays. L’enjeu premier du débat sur le déséquilibre fiscal ne serait donc pas politique et restreint aux tiraillements usuels entre ordres de gouvernement ; il irait au cœur même de la viabilité économique du pays à long terme. Les municipalités le positionnent clairement ainsi dans le titre même du document du caucus des maires des grandes villes « Nos villes, notre futur » (titre repris et généralisé dans le rapport annuel 2006 de la Fédération canadienne des municipalités, « Nos collectivités, notre avenir »). En deux mots, ce titre condense, à partir d’une préoccupation fiscale, toute la problématique du local en contexte de libre-échange nord-américain et de mondialisation.

  • 10  Ibid., p. 6.
  • 11  Ibid., p. 19.
  • 12  Ibid., p. 8.

11L’argumentaire d’ensemble prouve, selon les municipalités, l’existence d’un déséquilibre fiscal à leur détriment, compte tenu de la définition du comité des finances qu’elles reprennent à leur compte : « nous parlons de déficit fiscal vertical lorsque la capacité fiscale d’un ordre de gouvernement est insuffisante pour répondre à ses responsabilités en matière de dépenses alors que la capacité fiscale d’un autre ordre de gouvernement est supérieure à celle nécessaire pour répondre à ses obligations en matière de dépenses10 ». Bien que, selon cette définition, le déséquilibre fiscal se situe d’emblée dans une perspective comparative entre niveaux et met en jeu l’ensemble des responsabilités de l’État, la Fédération canadienne des municipalités centre son argumentaire sur la relation entre les municipalités et les « autres » ordres de gouvernement (fédéral et provincial) sans entrer dans une discussion sur les relations entre ces deux derniers. Elle reconnaît qu’établir l’ampleur exacte du déséquilibre dont elles pâtissent est une tâche colossale. Le déséquilibre fait plus l’objet d’un consensus que d’une démonstration rigoureuse : « on s’entend en général pour dire […]11 ». Sans doute est-ce la raison pour laquelle la fédération, tout en avançant divers arguments pour accréditer l’existence d’un tel déséquilibre, souligne qu’« il existe des défis méthodologiques significatifs et des manques de données qui devront être surmontés pour parvenir à une évaluation relativement précise du déséquilibre12 ».

12Mais s’agit-il uniquement de « défis méthodologiques » ? On peut en douter lorsqu’on scrute l’analyse que les municipalités font des causes de ce déséquilibre largement reconnu.

13Celles-ci relèvent de deux dimensions institutionnelles différentes : la fiscalité et la définition de la place des municipalités dans l’État. Sur le plan de la fiscalité, les caractéristiques des sources de financement propres aux municipalités sont mises en cause. D’une part, le rendement de la principale source, la taxe foncière, est, dans le contexte actuel, moindre que celui des principales sources des ordres supérieurs de gouvernement (taxe de vente et impôt sur le revenu). D’autre part, ces sources propres sont peu diversifiées, surtout si les municipalités canadiennes se comparent aux municipalités américaines (comparaison de compétitivité oblige). Ces causes d’ordre fiscal sont bien documentées, même si la diversité des situations locales, d’ailleurs soulignée, mériterait de l’être plus finement.

  • 13  Ibid., p. 8 et 59.

14Quant à leur place dans l’État, les municipalités en parlent comme d’une réalité qui leur est paradoxalement à la fois familière et méconnue. Elles connaissent bien leur rôle, puisqu’elles le pratiquent tous les jours. Mais en même temps, elles souhaitent « une analyse minutieuse des rôles et responsabilités de chaque ordre de gouvernement » et des études plus approfondies « sur la clarification des rôles et des responsabilités13 ». Elles estiment que leur rôle n’est plus le même qu’auparavant (période de référence non spécifiée). Sans documenter les changements précis, elles parlent d’ajouts à leurs responsabilités et soulignent l’ampleur sans précédent de leurs défis actuels. Semble être perçu comme nouveau non pas tant ce qui constitue un changement récent de pratique que ce qui s’écarte de la représentation qu’elles se font de leur rôle habituel, ou plutôt se faisaient, puisque l’argumentaire soulève de nombreuses interrogations.

  • 14  Sur cette notion de référentiel, voir P. Muller, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’act (...)

15Le noyau dur de cette représentation habituelle peut se résumer de la façon suivante : les municipalités sont des entreprises qui fournissent des services purement locaux dans des secteurs bien délimités par leur instance de tutelle (gouvernements provinciaux) ; leur action sur le cadre de vie quotidien des citoyens est largement autonome en ce qu’elle n’est pas directement liée aux grandes priorités politiques des ordres supérieurs de gouvernement. Cette représentation donne (a donné) aux responsables municipaux un référentiel de base, un cadre cognitif et normatif, qui leur permet d’interpréter l’articulation de l’action municipale à celle des autres acteurs publics et qui suggère des balises sur ce qu’elles peuvent normalement s’attendre de faire. Or, plusieurs constats de leur argumentaire sur le déséquilibre fiscal dénotent un écart entre ces balises traditionnelles et leur perception de la réalité présente, dans ce qu’elles font et dans leurs relations avec les ordres supérieurs de gouvernement. Cet écart suscite des doutes sur la pertinence du référentiel de base (celui qui paraît sous-jacent à tout le raisonnement) et génère un malaise quasi existentiel puisqu’il n’existe pas encore de nouveau référentiel14.

Obsolescence du référentiel de base pour l’action municipale ?

16Les diverses observations sur le changement contenues dans l’argumentaire sur le déséquilibre fiscal font ressortir quatre failles dans le référentiel de base de l’action municipale. Résumons-les dans nos propres termes, tout en citant les expressions utilisées par les municipalités pour les désigner.

  • 15  FCM, op. cit., p. 2.
  • 16  Caucus des maires des grandes villes, op. cit., p. 1.
  • 17  FCM, op. cit., p. 7.

17Les municipalités ne produisent pas seulement des services individuels et tangibles. Les constats sont très explicites. Selon la Fédération canadienne des municipalités, « les gouvernements locaux du Canada doivent fournir beaucoup plus de services que les traditionnels services de base qu’ils assuraient jadis aux propriétaires15 ». Et pour les maires des grandes villes, « au fil des années, le rôle des villes s’est transformé ; de fournisseurs de services municipaux qu’elles étaient, elles sont devenues des prestataires toujours plus importants de services à la population16 ». Cette transformation est illustrée par plusieurs exemples, notamment pour le logement et pour l’accueil des immigrants. Elle est surtout synthétisée par une expression dont l’usage s’accroît dans les documents municipaux : « l’infrastructure sociale ». « Les gouvernements municipaux sont de plus en plus responsables de l’infrastructure sociale de leurs collectivités17

  • 18  Ville de Montréal, Pour relancer la Métropole : des solutions nouvelles et durables, 2007, p. 5, h (...)

18Cette expression d’infrastructure est lourde de sens dans le monde municipal, en ce qui concerne la mission, les responsabilités et l’engagement financier. Les infrastructures physiques symbolisent le « service à la propriété » de manière très concrète (même si tous les citoyens en sont bénéficiaires). Le fait que les municipalités la reprennent pour désigner une responsabilité qu’elles estiment « nouvelle » à l’égard de dimensions sociales manifeste l’importance qu’elles souhaitent, ou se sentent obligées, de lui accorder. L’infrastructure sociale ne regroupe pas seulement des services aux personnes, distincts selon les clientèles ; elle renvoie au degré d’engagement civique, à la densité associative, à la vitalité des réseaux communautaires, à l’état des relations sociales…, bref, à divers phénomènes qui sont parfois regroupés sous la notion de capital social. Par-delà les services qui en sont les supports partiels, cette infrastructure est en bonne partie intangible et caractérise certaines propriétés de la collectivité ; d’ailleurs la ville de Montréal préfère parler à ce propos de services « à la communauté18 ». Par l’entremise et en plus des services qu’elles fournissent, les municipalités se reconnaissent donc une responsabilité à l’égard de leur collectivité, comme collectif ou communauté et pas seulement comme agrégat de citoyens particuliers. Cette responsabilité collective plus diffuse que celle de la prestation de services est aussi nettement affirmée dans le domaine du développement.

  • 19  FCM, op. cit., p. 16.
  • 20  Ibid., p. 17.

19Les municipalités (villes) sont responsables du sort de leurs collectivités dont la vitalité est gage de prospérité pour le pays. Dans l’argumentaire, le rôle accordé aux villes au sens d’agglomérations ou de régions urbaines est directement transposé à celui des municipalités en tant qu’entités politico-administratives. Les villes, tant agglomérations que municipalités, sont qualifiées « d’agents de changement », « d’incubateurs d’innovation », « de piliers de la compétitivité », « de centres de création de la richesse pour l’ensemble de la nation ». La prospérité du pays passe par le dynamisme des villes. « La capacité du Canada à être plus compétitif, innovateur et productif dépend de plus en plus de la réussite des villes19.» Or, les municipalités contribuent fortement à cette réussite, par les investissements qu’elles font dans les infrastructures, dans l’amélioration de la qualité de vie et par leur leadership. « Le leadership local parvient à exploiter les ressources communautaires, à planifier les investissements stratégiques en infrastructures et à tirer parti des forces régionales20.» La contribution municipale se compose sur ce plan aussi à la fois de gestes tangibles et d’éléments intangibles comme la capacité de rassembler et de stimuler les acteurs locaux.

  • 21  Caucus des maires des grandes villes, op. cit., p. 21.

20Ces propos font écho aux théories du développement endogène et se démarquent d’une conception du développement avant tout stimulé par les mesures des ordres supérieurs de gouvernement et par les investisseurs étrangers. Dans la représentation habituelle de son rôle, la municipalité accueille le développement (prospection d’entreprises extérieures, offre d’infrastructures avantageuses) ; maintenant, elle se sait investie d’un rôle dynamique en vertu duquel elle doit aussi stimuler les énergies locales. Son travail est un des facteurs spécifiques de la production collective du développement. Par contre, les municipalités estiment que ce travail n’est pas reconnu (rémunéré dans une problématique de déséquilibre fiscal ?). Une grande partie des investissements nécessaires pour le développement sont à leur charge ; mais « la majeure partie des revenus fiscaux générés dans les villes va directement dans les coffres des gouvernements fédéral et provinciaux-territoriaux21 ».

21À ces deux premières tendances dans l’élargissement des services et dans la contribution au développement s’ajoute une sorte de chassé-croisé dans l’évolution des rôles entre le local et le central : le local se centralise et le central se municipalise.

  • 22  FCM, op. cit., p. 13.

22L’action municipale n’est purement locale ni dans sa justification, ni dans son contenu, ni dans ses effets. Les municipalités soulignent que « de nombreuses forces affectant les collectivités urbaines ne relèvent pas de leur juridiction et de leurs compétences22 ». Entre autres exemples, est mentionné l’accroissement des risques de toutes sortes dans la société actuelle qui les oblige à hausser substantiellement leurs dépenses dans les divers secteurs de la sécurité. Parfois ces forces extérieures ont leur origine dans les décisions des ordres supérieurs de gouvernement, notamment la pratique du « délestage ». Ce dernier mot est central dans le diagnostic des causes de la situation financière actuelle. Les municipalités l’utilisent abondamment, mais dans des sens différents.

  • 23  Dans l’étude UMQ et Conference Board (op. cit.), le coût annuel récurrent des nouvelles normes est (...)

23Il fait quelquefois référence au transfert de la responsabilité d’une activité d’un ordre supérieur de gouvernement vers les municipalités (par exemple, aéroport ou ouvrages d’art en voirie). Cependant, même si le mot délestage évoque spontanément un tel transfert de responsabilité, il est surtout utilisé pour désigner deux autres phénomènes. Le plus souvent, il caractérise les situations où les gouvernements fédéral et provinciaux se sont retirés partiellement ou totalement du financement de certaines activités (en particulier le transport en commun), entraînant de ce fait une augmentation de l’effort fiscal local. Parfois aussi, il qualifie des obligations additionnelles : une nouvelle norme ou une nouvelle exigence administrative est perçue comme délestage ou comme « nouvelle » responsabilité, même si elle a trait à des secteurs traditionnels d’action municipale (par exemple, eau potable, environnement ou sécurité). Comme les ordres supérieurs de gouvernement ont au cours des dernières années augmenté les exigences de service dans plusieurs domaines, les municipalités ont dû pour s’y conformer faire des dépenses additionnelles substantielles23, auxquelles elles n’auraient peut-être pas consenti en ne tenant compte que des préférences locales.

24Selon l’argumentaire, l’action municipale n’est donc plus seulement une question de discrétion locale et d’intérêt local ; elle apparaît de plus en plus déterminée dans son contenu par des exigences centrales, conditionnée dans sa justification par l’impact local de forces externes et par les retombées nationales des initiatives locales. Le rapport central/local bascule, comme le résume la quatrième idée-force.

  • 24  FCM, op. cit., p. 5.
  • 25  Caucus des maires des grandes villes, op. cit., p. 11.
  • 26  FCM, op. cit., p. 5.

25L’efficacité des ordres supérieurs de gouvernement passe de plus en plus par l’innovation locale. Les municipalités se sentent de plus en plus interpellées dans le déploiement de l’action des gouvernements fédéral et provinciaux. Elles constatent qu’elles ont un rôle stratégique à y jouer et l’acceptent. Plusieurs énoncés l’attestent. La Fédération canadienne des municipalités parle du « rôle central des gouvernements municipaux dans la réponse aux priorités nationales24 », et les maires des grandes villes, du « rôle de premier plan dans la mise en œuvre de toutes les priorités et politiques gouvernementales25 ». Ce rôle n’en est pas un de simple exécutant ; il suppose de l’innovation pour mettre au point des « solutions concrètes » (le pragmatisme quotidien étant une image de marque pour les municipalités dans l’ensemble étatique). Et les responsables n’hésitent pas à rappeler que « les gouvernements municipaux sont souvent à l’avant-garde des efforts26 ». Leur rôle dans les programmes gouvernementaux est donc reconnu et valorisé. Les municipalités sont présentes dans presque tous les domaines d’action gouvernementale, comme l’indique un tableau sommaire dans le document du caucus des maires des grandes villes. Elles sont confrontées localement à des problèmes interreliés et déplorent la « mentalité de silo juridictionnelle » qui inhibe la capacité de les traiter.

  • 27  Ibid., p. 3.

26Compte tenu de cette imbrication entre ordres de gouvernement et du rôle qu’elles y tiennent, les municipalités aspirent à de nouvelles modalités de collaboration avec les gouvernements fédéral et provinciaux ; elles souhaitent que l’environnement des politiques publiques soit plus « prévisible » et que les niveaux supérieurs de gouvernement évaluent mieux les retombées de leurs décisions sur le plan local. Elles entrevoient la nécessité d’une forme d’évaluation de la performance publique globale, en affirmant qu’« il faut réinventer la méthode de collaboration entre les gouvernements afin de faire des économies27 ». Bref, dans ces divers énoncés, les municipalités font leurs les préoccupations des ordres supérieurs de gouvernement. Elles se positionnent comme joueurs essentiels de l’action gouvernementale.

27Ces divers constats des municipalités, regroupés en nos propres termes sous quatre idées-forces, disloquent le référentiel de base de l’action municipale, tel que nous l’avons schématisé plus haut : les municipalités sont des entreprises qui fournissent des services purement locaux dans des secteurs délimités par leur instance de tutelle (gouvernements provinciaux) ; leur action sur le cadre de vie quotidien des citoyens est largement autonome en ce qu’elle n’est pas directement liée aux grandes priorités politiques des ordres supérieurs de gouvernement. Aux dires mêmes des municipalités, ce qu’elles font et leur rapport aux autres gouvernements ne concordent plus avec cette représentation. Une telle dissonance ressentie entre la réalité vécue et la perception de rôle remet en cause la façon habituelle de penser la division du travail étatique. Le référentiel de base repose sur une appréhension de cette division qu’on pourrait qualifier de géométrique.

28Sur le plan horizontal local, les municipalités ont à l’intérieur d’un territoire relativement clos des polygones d’attributions spécifiques, aux contours précis, essentiellement la fourniture de services individuels et tangibles, sur lesquels elles disposent d’un large pouvoir discrétionnaire ; or, les municipalités constatent que bon nombre de ces services locaux sont désormais façonnés par des exigences centrales obligatoires, que leur responsabilité déborde la fourniture de services pour s’étendre au sort de leur collectivité sur tous les plans et que ces plans sont interdépendants comme le paradigme du développement durable l’instille lentement dans les représentations. L’intangible local, que ce soit dans l’ambiance (facteur d’attrait) ou dans les ressorts interpersonnels et interorganisationnels de l’action collective (dont l’infrastructure sociale), devient objet de préoccupation légitime et nécessaire au même titre que les services traditionnels (comme les infrastructures publiques). Le local dont elles se sentent responsables ne peut se concevoir comme une juxtaposition de turfs juridictionnels (figure géométrique), mais comme un collectif qu’elles peuvent rendre fort par l’optimisation des interdépendances.

29Sur le plan vertical, le référentiel géométrique de base s’inspire de l’image de la commode à plusieurs tiroirs, un par niveau de gouvernement. Ce qui se trouve dans l’un ne se retrouve pas dans l’autre. Dans cette image, les municipalités (le tiroir du bas) s’occupent d’« affaires municipales » qui sont largement autonomes des grandes questions de priorités nationales. Or, les municipalités constatent que le sort local dépend beaucoup de forces globales et qu’elles occupent maintenant une position centrale dans une mise en œuvre créatrice des priorités nationales, créatrice en ce sens qu’en plus d’adapter des exigences centrales aux conditions locales (exemple : collecte sélective), il faut mettre au point des solutions concrètes conformes à des orientations générales à fort contenu impératif, mais peu normées (exemple : développement durable). L’appréhension géométrique du rôle des municipalités ne correspond plus aux pratiques en évolution, ni verticalement ni horizontalement (d’autant plus que les deux plans sont interreliés).

  • 28  Ibid., p. 5. Dans le texte, le qualificatif s’applique à la coordination et la coopération intergo (...)
  • 29  M. Crozier, « Le jeu de l’État face aux autres acteurs », dans R. Lenoir et J. Lesourne (dir), (...)

30Une autre approche plus soucieuse de respecter et de valoriser la complexité serait de mise ; elle devrait élaborer de nouvelles conceptions qui ne seraient plus « enfermées dans un cadre institutionnel conçu pour les réalités du dix-neuvième siècle28 ». Mais il est difficile de conceptualiser le rôle des institutions locales dans le contexte du vingt et unième siècle, même si on est conscient, comme l’énonce clairement Crozier, que « nos concepts périmés nous empêchent de comprendre une réalité devenue profondément différente29 ». Et il n’est pas évident, à ce stade-ci, de deviner si les appels de la Fédération canadienne des municipalités à une clarification des rôles reflètent un brin de nostalgie du référentiel de base ou la volonté de construire et de déployer un référentiel différent.

  • 30  UMQ et Conference Board, op. cit., p. 6.

31Comme on peut le voir, la démonstration du déséquilibre fiscal municipal emporte les municipalités dans une réflexion qui dépasse les considérations comptables et fiscales et tente de les resituer dans un contexte « nouveau ». Mais cette tentative rencontre des difficultés de même ordre que celle de reconceptualisation du rôle des municipalités. En effet, les termes classiques du raisonnement sur les finances publiques locales, et notamment du fédéralisme fiscal, s’arriment bien au référentiel de base du rôle municipal. Les citoyens, regroupés en clubs municipaux de consommateurs de biens et services locaux, peuvent contribuer à l’efficience globale dans la fourniture des biens publics, en définissant et finançant eux-mêmes un panier de services en fonction de leurs préférences personnelles et locales. Mais la perception municipale actuelle est que le local n’est plus tout à fait ce qu’il était. Dans un contexte où les composantes tutélaire (imposition de niveau minimum) et subsidiaire (prise en charge autonome de fonctions générales) d’une activité municipale sont davantage prononcées, les hypothèses de base du raisonnement doivent être raffinées et complexifiées. L’argumentaire sur le déséquilibre fiscal le pressent plus qu’il ne l’explicite. Comme le rappelle le document de l’Union des municipalités du Québec et du Conference Board, « l’utilisation de l’impôt foncier doit être limitée au financement de services locaux liés aux avantages reçus et aux effets limités au territoire de la municipalité30 ». Cependant, particulièrement dans les grandes villes, plusieurs activités municipales ne s’inscrivent pas uniquement à l’intérieur de ces critères. Et comme l’argumentaire le souligne, il faut donc de nouvelles sources de financement.

32Si les municipalités participent pleinement du rôle de l’État, comme les quatre idées-forces résumées ci-dessus inclinent à le croire, n’est-il pas légitime qu’elles aient droit aux mêmes sources de revenus que le palier réputé central de l’État ? Par cette simple question qui n’est pas posée en tant que telle dans l’argumentaire, on voit que la conceptualisation du rôle des municipalités revêt un caractère stratégique, et pas seulement sur le plan fiscal. Elle l’est aussi dans les relations entre les citoyens et les gouvernements.

À rôle municipal dilaté, compétences civiques renforcées ?

33L’argumentaire sur le déséquilibre fiscal municipal ne parle guère des citoyens, ce qui laisse entendre qu’il s’accompagne d’un déficit démocratique. Il alimente d’abord la construction d’un rapport de force entre les municipalités et « les autres gouvernements ». Il se confine principalement à la classe politique (élus, fonctionnaires, intellectuels intéressés par la question), même s’il cherche à marquer des points dans l’opinion publique. Tous les maires n’ont cependant pas imité celui de Toronto qui, sur son site internet, invite ses concitoyens à signer une pétition pour réclamer 1 % de la taxe sur les produits et services (TPS) tout en les sensibilisant aux problèmes financiers de leur ville31. Si les citoyens ne sont guère appelés à se mobiliser pour que soit réglé le déficit fiscal municipal, est-ce à dire que ce règlement aurait peu d’impact sur eux et qu’il ne modifierait pas leurs relations avec les municipalités et les autres niveaux de gouvernement ? La question doit être posée, car toute discussion sur le rôle des municipalités touche aussi à la question de la citoyenneté ; comme le dit Isin, « dans une société démocratique, les vertus civiques se manifestent dans la politique sans éclat de la vie quotidienne32 ». Comment le changement de rôle municipal pourrait-il influer sur le rapport des citoyens aux gouvernements ?

  • 33  H. Milner, La compétence civique. Comment les citoyens informés contribuent au bon fonctionnement (...)

34Selon Henry Milner, les gouvernements locaux ont un rôle significatif à jouer dans le développement des compétences civiques définies comme « les connaissances et les habiletés dont disposent les citoyens pour comprendre le monde politique33 ». Selon l’argumentaire du déficit fiscal, le rôle des municipalités se trouve maintenant dilaté ; si ce « nouveau » rôle était pleinement reconnu et redéfini (condition préalable au règlement du déficit, postulée dans les documents), les compétences civiques en seraient-elles renforcées, en ce que les citoyens seraient mieux en mesure de comprendre non seulement tout ce que les municipalités font, mais aussi tout ce qu’elles permettent aux autres gouvernements de faire ?

  • 34  FCM, op. cit., p. 2.
  • 35  Ibid., p. 59 et 5.

35L’argumentaire des municipalités sur le déséquilibre fiscal suggère quelques pistes de réflexion, sinon des hypothèses à vérifier si tant est qu’un nouveau référentiel d’action municipale prenne davantage forme. Tout d’abord, l’argumentaire lui-même révèle des informations méconnues, par exemple le fait que « sur chaque dollar fiscal perçu au Canada, les gouvernements municipaux ne récoltent que 8¢34 ». Certains pourraient trouver à la vue de ce chiffre que tout le cadre de vie quotidien ne pèse pas lourd dans l’ensemble de l’action gouvernementale. Par ailleurs, les municipalités insistent sur le fait que, pour les citoyens, elles sont souvent la porte d’entrée de l’État, ou en quelque sorte, pour utiliser un terme informatique, le gouvernement par défaut, celui auquel ils s’adressent automatiquement. En effet, « les contribuables ne se préoccupent pas des querelles juridictionnelles » ; et « les gouvernements municipaux se trouvant en première ligne, cela signifie également que ce sont vers eux que les citoyens se tournent pour obtenir des réponses lorsque de nouveaux problèmes surviennent35 ». En outre, les municipalités estiment bien se rendre compte des interdépendances entre les actions gouvernementales dans différents secteurs. Il ressort de ces affirmations que les municipalités seraient bien placées pour jouer un rôle majeur d’interface entre les citoyens et l’ensemble de l’appareil gouvernemental sous divers aspects : porte-parole des citoyens sur divers problèmes, interprètes des orientations gouvernementales, coordonnateurs terrain de divers programmes gouvernementaux dont elles peuvent tirer le maximum d’avantages locaux en les combinant…

  • 36  M. Leroy, Sociologie de l’impôt, Paris, PUF, 2002, p. 122.

36L’exercice d’un tel rôle pourrait-il permettre aux citoyens de jeter un coup d’œil panoramique sur toute l’action de l’État, du moins dans la façon dont elle se manifeste localement ? Si tel était le cas, on pourrait supposer que les compétences civiques seraient accrues. Jusqu’à quel point cette connaissance plus systémique influencerait-elle les préférences des citoyens à l’égard des diverses priorités d’action publique ? L’expérience des budgets participatifs, dans la mesure où les préférences n’y sont pas trop restreintes à des choix incrémentaux parcellaires, laisse penser que l’effet pourrait être significatif. Cette vue globale de l’État par le bas aurait sans doute aussi une influence sur le comportement des citoyens contribuables, puisque « le contribuable approche l’impôt concrètement en fonction des informations disponibles. Sa rationalité cognitive n’est pas exempte de biais, mais n’est pas non plus réductible à un utilitarisme égoïste36

37Certains points de l’argumentaire laissent entrevoir la possibilité qu’une telle vue d’ensemble se développe, en prenant appui sur les connaissances tacites que les responsables municipaux ont de la vie quotidienne locale, appréhendée notamment comme synthèse vécue des impacts de toutes les actions étatiques. D’ailleurs les efforts de quelques villes membres de la Fédération canadienne des municipalités pour mettre au point un système d’indicateurs de qualité de vie vont dans ce sens37. Mais cette vue d’ensemble est-elle probable ? La réponse serait sans doute davantage optimiste si le citoyen tenait une place plus importante dans l’argumentaire. Certes les municipalités peuvent invoquer, non sans raison, que le contribuable serait le bénéficiaire ultime d’un rééquilibrage fiscal.

38Cependant, le soulagement fiscal du contribuable ne s’accompagnerait d’un enrichissement civique du citoyen que si ce dernier voyait son rôle bonifié proportionnellement à la dilatation du rôle de sa municipalité. L’argumentaire ne discute pas cette question ; il peut néanmoins inspirer des façons de l’aborder.

  • 38  Les exemptions restent assez limitées puisqu’elles ne concernent que les immeubles à caractère rel (...)

39Le positionnement que les municipalités recherchent dans leurs relations avec les autres ordres de gouvernement serait avantageusement transposable aux relations entre le citoyen et sa municipalité sur deux plans. Les municipalités font valoir qu’elles participent activement à la mise en œuvre des orientations et des exigences étatiques en finançant leur application locale, qu’elles contribuent à la fois de manière tangible (infrastructures et services) et intangible (mobilisation du milieu) à la qualité de vie, à la prospérité de leur collectivité et par ricochet à celle du pays. Et elles souhaitent que ce rôle soit pleinement reconnu sous toutes ses facettes. Le citoyen se trouve par rapport à sa municipalité dans une position analogue ; sa contribution se manifeste sur plusieurs plans. Aucun citoyen (ou presque) n’échappe à la taxe foncière38, même si le taux est fort variable selon les municipalités et selon les catégories de contribuables (particuliers, entreprises) et les types d’immeuble. En plus de ces versements tangibles (taxes et tarifs), le citoyen contribue par d’autres manières moins tangibles à la qualité et à la vitalité de sa collectivité, en participant à des degrés divers aux propriétés collectives du milieu. La fiscalité doit être resituée dans l’ensemble des apports du citoyen à sa municipalité et, en miroir, de toutes les ressources tangibles et intangibles dont celle-ci doit disposer pour être efficace.

  • 39  Dans les faits, des différences marquées peuvent être observées entre quartier ; mais il n’y a pas (...)
  • 40  Pour une perspective historique sur ce point, voir M.-C. Prémont, « La fiscalité locale au Québec  (...)
  • 41  Le rapport de la FCM réitère la position habituelle selon laquelle « [l]es impôts fonciers ne cons (...)

40Sur un autre plan, la façon dont les municipalités parviennent malgré leurs différences à un positionnement consensuel peut être inspirante dans leur manière d’aborder les citoyens dans leur diversité. Les associations de municipalités rendent visibles les disparités existantes dans leurs conditions géographiques et socioéconomiques. Même si les grandes villes font spécifiquement valoir leurs défis particuliers, les associations réussissent à définir un positionnement consensuel, par exemple sur le déséquilibre fiscal, en préconisant des stratégies et des moyens adaptés aux situations particulières (notamment collectivités rurales et nordiques). Par analogie, les citoyens d’une municipalité disposent de moyens inégaux. Pour que tous puissent bénéficier d’un panier de services, d’aménités et de possibilités sensiblement comparables39, l’allocation de ressources ne peut pas être uniforme. Si la fragmentation municipale au sein d’une région urbaine peut favoriser les disparités40 et les iniquités dans la répartition des coûts de services régionaux, par contre, à l’intérieur d’une même municipalité, l’action municipale effectue de fait une certaine redistribution. Cette question de la redistribution est épineuse dans le discours municipal ; dans le référentiel de base, elle n’avait pas de place, puisque la mission première de l’action municipale était d’assurer le service aux propriétés et que la taxe foncière est réputée inappropriée pour la redistribution de la richesse (abusivement limitée à celle des revenus). Dans l’argumentaire sur le déséquilibre fiscal, la mise en avant de la notion d’infrastructure sociale constitue une reconnaissance du rôle social de la municipalité tout en ne heurtant pas la susceptibilité courante à l’égard de la redistribution41. Cette infrastructure est présentée comme un des facteurs de la « cohésion sociale », et la cohésion sociale locale suppose à la fois une préoccupation à l’égard de l’égalité civique et un respect de la diversité. Les associations municipales tentent aussi de concilier égalité et diversité dans leurs prises de position.

Mise en perspective historique

41Au terme de ce rapide survol de l’argumentaire sur le déséquilibre fiscal municipal, deux remarques s’imposent. Ce déséquilibre n’est pas ce qu’il annonce être. La notion de déséquilibre fiscal sous-tend un système institutionnel globalement en équilibre, sauf sur la dimension spécifiquement fiscale qu’il faudrait revoir. Or, la démonstration même des municipalités suggère que le système institutionnel dans son ensemble n’est pas en équilibre. Le déséquilibre fiscal est surtout le symptôme d’une obsolescence institutionnelle plus globale dans la répartition des rôles et des responsabilités étatiques et dans la façon même de penser cette répartition.

  • 42  J.-P. Collin, « Les stratégies fiscales municipales et la gestion de l’agglomération urbaine : le (...)

42Les municipalités ont tendance à présenter la situation actuelle comme nouvelle. Un peu de recul historique permet cependant de relativiser cette nouveauté. Dans cette perspective, des analogies pourraient être faites entre la situation actuelle et celle d’autres époques. Au début du siècle dernier, les municipalités nord-américaines ont été confrontées à tous les défis urbanistiques, économiques et sociaux d’une urbanisation rapide en contexte de généralisation de la consommation de masse. Un siècle plus tard, les municipalités canadiennes déplorent leur manque de ressources pour affronter des défis semblables dans un contexte de déploiement de la « nouvelle » économie. Elles réclament des sources de revenus plus diversifiées. Il est arrivé qu’elles les aient déjà eues. Jean-Pierre Collin a montré que Montréal a été brièvement dans les années 1930 à l’avant-garde des municipalités nord-américaines pour la diversification des revenus42… Mais la nouveauté de la problématique soulevée par l’argumentaire sur le déséquilibre fiscal ne se comprend bien qu’à la lumière des dernières décennies.

  • 43  La performance mitigée des municipalités à l’égard de certaines questions sociales au cours des dé (...)
  • 44  Cette formalisation du rôle des municipalités est problématique, et pas seulement au Canada. Par e (...)

43Dans le cadre d’une représentation qui réduit le rôle municipal à la prestation de services purement locaux à la propriété, un effet de nouveauté apparaît dans le cadre du redéploiement de l’État providence au Canada, au cours des deux dernières décennies. L’État providence s’est déployé ici par une centralisation dédaigneuse des autorités locales43 ; en prenant conscience, par-delà ses contraintes financières, que la redistribution des revenus ne suffit pas à générer la cohésion et la solidarité dont il a besoin en contexte de qui-vive économique généralisé, il a tendance à élargir le rôle des municipalités, sans trop le formaliser44 et surtout sans trop le traduire par de nouveaux arrangements fiscaux. En brandissant le spectre politiquement rentable du déséquilibre fiscal, l’argumentaire des municipalités a le mérite, en dépit de certaines analyses insuffisantes et de quelques énoncés péremptoires, de rappeler qu’à changement de contexte, il faut sans doute un référentiel nouveau pour l’action municipale, si on veut raviver l’idéal démocratique.

  • 45  Y. Boisvert, J. Hamel et M. Molgat (dir.), Vivre la citoyenneté. Identité, appartenance et partici (...)

44La question du déséquilibre fiscal municipal se prête donc bien à une analyse d’éthique publique, dans la visée que lui propose Yves Boisvert : « S’il est vrai que l’éthique publique entend réfléchir sur les valeurs, les principes, les normes et les modes de régulation qui sous-tendent l’organisation, la structuration et la gestion de la vie collective de nos sociétés, et qu’elle s’intéresse particulièrement à la dynamique du partage de responsabilités et des pouvoirs, alors il va de soi qu’elle en appelle à la revalorisation de la citoyenneté45. » Dans cette perspective, le discours sur le déséquilibre fiscal municipal est intéressant, notamment en ceci qu’il donne un aperçu des limites des façons habituelles de penser le rôle des municipalités dans l’interface entre l’État et les citoyens. L’argumentation du déséquilibre fiscal est essentiellement fondée sur le constat que le rôle des municipalités au sein de l’État s’est accru aussi bien dans la mise en œuvre des politiques que dans le renforcement de la cohésion sociale et la stimulation du développement économique, alors que leurs ressources fiscales n’ont pas été proportionnellement ajustées. Dans les termes de Veca, rappelés en introduction, les municipalités seraient actuellement, dans l’ensemble des institutions étatiques, un vecteur très important pour « l’efficacité » globale de l’action publique, ainsi que pour l’« intégration » que l’auteur tient pour première valeur de la théorie démocratique (et les municipalités estiment qu’elles pourraient l’être encore davantage si elles disposaient de ressources plus adéquates). Cependant la question de la participation citoyenne reste dans l’angle mort du débat sur le déséquilibre fiscal municipal. Pourtant, comme la deuxième partie de l’article l’a esquissé, la dilatation du rôle municipal apparaît propice à un renforcement des compétences civiques des citoyens et, au bout du compte, à une « prise au sérieux de leurs préférences pondérées », si tant est que s’amorce une discussion collective et des expérimentations sur la forme et la place des mécanismes de gouvernance locale dans l’ensemble des institutions étatiques.

Haut de page

Notes

1  S. Veca, Éthique et politique, Paris, PUF, 1999, p. 185.

2  Commission sur le déséquilibre fiscal, Pour un nouveau partage des moyens financiers au Canada, Québec, 2002, p. 14.

3  Union des municipalités du Québec (UMQ) et Conference Board of Canada, La situation fiscale des municipalités du Québec, 2003, http://www.umq.qc.ca/publications/memoire/_pdf/UMQ_complet.pdf ; Caucus des maires des grandes villes, Nos villes, notre futur. La question du déséquilibre fiscal dans les villes canadiennes, aujourd’hui, 2006, http://www.FCM.ca/french/documents_f/bcmcfinal-f.pdf ; Fédération canadienne des municipalités (FCM), Édifier des fondations solides pour notre prospérité. Rétablir l’équilibre fiscal municipal, 2006, http://www.FCM.ca/french/documents_f/fiscalim-f.pdf. Ces références ont été consultées le 21 novembre 2007.

4  On peut consulter entre autres un rapport du TD Economics qui a eu une grande résonance : A Choice between Investing in Canada’Cities or Disinvesting in Canada’s Future, special report, 2002, http://www.canadascities.ca/pdf/tdreport.pdf, consulté le 21 novembre 2007. Ou encore, M. McMillan, « Municipal Relations with the Federal and Provincial Governments : A Fiscal Perspective » et T. J. Courchesne, « Citistates and the State of Cities : Political-Economy and Fiscal-Federalism Dimensions », dans R. Young et C. Leuprecht (dir.), Canada : The State of the Federation 2004. Municipal-Federal-Provincial Relations in Canada, Institut des relations intergouvernementales, 2004.

5  L. Godbout et K. Dumont, Mettre cartes sur table pour résoudre le déséquilibre fiscal, Montréal, CIRANO, 2005, http://www.cirano.qc.ca/pdf/publication/2005s-28.pdf, consulté le 21 novembre 2007.

6  Il est à noter que l’argumentaire de la FCM s’appuie sur les tendances dominantes dans l’ensemble du Canada, mais reconnaît évidemment qu’il existe des variations entre provinces et entre municipalités.

7  T. M. Harchaoui, F. Tarkhani et P. Warren, L’infrastructure publique au Canada : où en sommes-nous ?, Statistique Canada, 2003.

8  Infrastructure Canada, L’évaluation des besoins en infrastructure du Canada. Une analyse d’études clés, 2004, http://www.infrastructure.gc.ca/research-recherche/result/alt_formats/pdf/rs09_f.pdf ; S. Mirza, Attention : danger. L’effondrement imminent de l’infrastructure municipale du Canada, rapport préparé pour la FCM, 2007, http://www.FCM.ca/french/advocacy_f/mdeficit-f.pdf. Ces références ont été consultées le 21 novembre 2007.

9  FCM, op. cit., p. 14.

10  Ibid., p. 6.

11  Ibid., p. 19.

12  Ibid., p. 8.

13  Ibid., p. 8 et 59.

14  Sur cette notion de référentiel, voir P. Muller, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, vol. 55, no 1, 2005, p. 155-187.

15  FCM, op. cit., p. 2.

16  Caucus des maires des grandes villes, op. cit., p. 1.

17  FCM, op. cit., p. 7.

18  Ville de Montréal, Pour relancer la Métropole : des solutions nouvelles et durables, 2007, p. 5, http://ville.montreal.qc.ca/pls/portal/docs/page/librairie_fr/documents/solutions_durables.pdf, consulté le 21 novembre 2007.

19  FCM, op. cit., p. 16.

20  Ibid., p. 17.

21  Caucus des maires des grandes villes, op. cit., p. 21.

22  FCM, op. cit., p. 13.

23  Dans l’étude UMQ et Conference Board (op. cit.), le coût annuel récurrent des nouvelles normes est estimé à 600 millions de dollars par année.

24  FCM, op. cit., p. 5.

25  Caucus des maires des grandes villes, op. cit., p. 11.

26  FCM, op. cit., p. 5.

27  Ibid., p. 3.

28  Ibid., p. 5. Dans le texte, le qualificatif s’applique à la coordination et la coopération intergouvernementales ; nous en faisons une transposition plus générale.

29  M. Crozier, « Le jeu de l’État face aux autres acteurs », dans R. Lenoir et J. Lesourne (dir), Où va l’État ?, Paris, Le Monde, 1992, p. 44.

30  UMQ et Conference Board, op. cit., p. 6.

31  Voir https://wx.toronto.ca/mayor/petition.nsf/sign, consulté le 21 novembre 2007.

32  E. F. Isin, « Investigating Citizenship : An Agenda for Citizenship Studies », Citizenship Studies, vol. 11, no 1, 2007, p. 5-17.

33  H. Milner, La compétence civique. Comment les citoyens informés contribuent au bon fonctionnement de la démocratie, Québec, Presses de l’université Laval, 2004, p. 13.

34  FCM, op. cit., p. 2.

35  Ibid., p. 59 et 5.

36  M. Leroy, Sociologie de l’impôt, Paris, PUF, 2002, p. 122.

37  FCM, Système de rapports sur la qualité de vie, http://www.FCM.ca/french/qol_f/qol-f.html, consulté le 21 novembre 2007.

38  Les exemptions restent assez limitées puisqu’elles ne concernent que les immeubles à caractère religieux ou caritatif.

39  Dans les faits, des différences marquées peuvent être observées entre quartier ; mais il n’y a pas forcément cumul des inégalités sur tous les plans.

40  Pour une perspective historique sur ce point, voir M.-C. Prémont, « La fiscalité locale au Québec : de la cohabitation au refuge fiscal », Revue de droit de McGill, vol. 46, no 3, 2001, p. 713-778.

41  Le rapport de la FCM réitère la position habituelle selon laquelle « [l]es impôts fonciers ne constituent pas une forme acceptable de recettes pour des politiques de redistribution de la richesse », mais n’exclut pas une forme de redistribution municipale : « les aspects de la redistribution étant pris en compte au niveau provincial ou municipal » (op. cit., p. 89, nous soulignons).

42  J.-P. Collin, « Les stratégies fiscales municipales et la gestion de l’agglomération urbaine : le cas de la Ville de Montréal entre 1910 et 1965», Revue d’histoire urbaine, vol. 23, no 1, 1994, p. 19-31.

43  La performance mitigée des municipalités à l’égard de certaines questions sociales au cours des décennies antérieures a sans doute conditionné ce positionnement central.

44  Cette formalisation du rôle des municipalités est problématique, et pas seulement au Canada. Par exemple, pour l’Australie, voir B. Dollery et al., « The Debate That Had to Happen but Never Did : The Changing Role of Australian Local Government », Australian Journal of Political Science, vol. 41, no 4, 2007, p. 553-567.

45  Y. Boisvert, J. Hamel et M. Molgat (dir.), Vivre la citoyenneté. Identité, appartenance et participation, Montréal, Liber, 2000, p. 182.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Gérard Divay , « Mutation de référentiel et déficit démocratique. À propos du déséquilibre fiscal municipal », Éthique publique [En ligne], vol. 10, n° 1 | 2008, mis en ligne le 09 septembre 2015, consulté le 26 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1717 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1717

Haut de page

Auteur

Gérard Divay

Gérard Divay est professeur à l’École nationale d’administration publique, Montréal.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org