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Éthique et finances publiques

La loi sur l’équilibre budgétaire : au service de la protection du bien commun

Luc Godbout

Résumé

Douze ans après que l’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité la Loi sur l’équilibre budgétaire et depuis que le « déficit zéro » a été atteint, le gouvernement du Québec semble avoir déployé des efforts inouïs pour équilibrer son budget.

Partant de ce constat, l’étude s’intéresse à l’aspect éthique de cette loi. Après avoir exposé succinctement ses paramètres et son intégration dans le discours budgétaire, elle tente d’en mesurer l’efficacité en observant si le gouvernement a dû effectuer des changements dans sa comptabilité afin de faciliter son respect et si cette loi a eu des effets positifs sur les finances publiques du Québec. Au bout du compte, malgré quelques critiques quant à certains choix comptables du gouvernement, l’étude indique une amélioration probante des finances publiques du Québec.

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Texte intégral

1Le gouvernement du Québec est soumis à un budget qui inévitablement limite ses choix. Lorsqu’il souhaite augmenter de son propre chef ses dépenses publiques ou lorsque les citoyens lui réclament des dépenses accrues, en santé par exemple, on constate rapidement qu’à court terme il ne peut agir que sur les variables qu’il contrôle directement. Trois possibilités s’offrent alors à lui. Pour augmenter un type de dépenses, il peut soit comprimer ses autres dépenses, soit augmenter ses impôts, taxes et revenus d’entreprises publiques, soit emprunter, ce qui produira un déficit budgétaire.

  • 1  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, plan budgétaire, section J, Québec, 2007, p. J-15.

2On peut penser qu’il est toujours plus tentant à court terme d’emprunter que d’augmenter les impôts ou de sabrer les dépenses de programmes qui fournissent les services à la population. Même si, depuis l’application de la Loi sur l’équilibre budgétaire (ci-après la Loi), cette voie semble abandonnée, le gouvernement l’a abondamment suivie au cours des dernières décennies. Rappelons que, de 1958-1959 à 1998-1999, le Québec a toujours été en situation déficitaire et que, en vingt-cinq ans seulement, sa dette accumulée est passée de deux milliards de dollars au début des années 1970 à près de cent milliards de dollars en 19981.

3Ayant atteint le niveau d’endettement le plus élevé des provinces canadiennes et devant la crainte d’une importante décote, le gouvernement a réussi, dans la foulée d’une conférence sur le devenir social et économique et d’un sommet socioéconomique, à placer les finances publiques au cœur des discussions et à faire émerger un consensus sur la nécessité de rétablir l’équilibre budgétaire.

4Mais rétablir l’équilibre budgétaire, pourquoi ? La réponse est simple : pour juguler l’augmentation de la dette et protéger la capacité d’agir.

5La notion d’éthique en matière de finances publiques sera définie ici comme l’ensemble des règles de conduite nécessaires au développement et à la protection du bien commun. Ce bien commun comprend la solidarité découlant de l’offre de services publics et le développement durable. Appliqué aux finances publiques, ce dernier se traduit par l’engagement implicite à une justice entre les générations de manière à assurer le bien-être des générations d’aujourd’hui sans compromettre celui des générations de demain.

  • 2  Discours inaugural prononcé par le premier ministre du Québec, M. Lucien Bouchard, à l’Assemblée n (...)

6Cette notion d’éthique en matière de finances publiques apparaît également dans le discours inaugural qu’a prononcé l’ex-premier ministre du Québec, Lucien Bouchard, à son arrivée à l’Assemblée nationale : « Le gouvernement avait appelé la société québécoise à travailler dur pour satisfaire une première échéance : éliminer le déficit des opérations courantes en deux ans, donc arrêter d’emprunter pour payer l’épicerie. Autour de la grande table, un objectif encore plus ambitieux a bientôt émergé. Atteindre, d’ici la fin de la décennie, le zéro absolu, c’est-à-dire éliminer complètement tout déficit pour l’État québécois. Et le faire avec l’appui de tous [ … ]. Pour se rendre à cet objectif, puis pour empêcher un nouvel endettement par la suite, le ministre de l’Économie et des Finances déposera, au moment du budget, un projet de loi sur l’équilibre budgétaire. [ … ] Vous le savez, cet effort de réduction du déficit n’a qu’un seul but : préserver la qualité de vie des femmes et des hommes du Québec, protéger les institutions que le Québec s’est données depuis Jean Lesage, prémunir les générations futures contre la dette et la désespérance2. » Ce discours témoigne de la volonté de mettre fin une fois pour toutes à la situation déficitaire qui durait depuis trop longtemps.

7Pour atteindre ce noble objectif, l’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité en 1996 la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire, renommée en 2001 la Loi sur l’équilibre budgétaire (L. R. Q., c. E-12.00001). En interdisant au gouvernement les déficits budgétaires, sauf dans les circonstances particulières qui y sont prévues, cette loi impose donc une contrainte dans la gestion des finances publiques québécoises. Depuis qu’elle existe, le gouvernement semble s’être véritablement soucié d’équilibrer son budget. Nous nous demanderons donc si, après dix ans de « déficit zéro », l’objectif éthique de la Loi a été atteint.

  • 3  Ministère des Finances, « Entente avec le Vérificateur général sur la comptabilité gouvernementale (...)
  • 4  Ministère des Finances, « Le Québec réalise une ambitieuse réforme de sa comptabilité », communiqu (...)

8Le moment est d’autant plus propice à poser cette question qu’un groupe de travail, formé de représentants du ministère des Finances et du vérificateur général, a récemment procédé à une réforme majeure de la comptabilité gouvernementale3. En décembre 2007, la ministre rendait public le rapport de ce groupe de travail et indiquait qu’elle donnerait suite à l’ensemble de ses recommandations4.

  • 5  Vérificateur général du Québec, Rapport du Vérificateur général à l’Assemblée nationale pour l’ann (...)

9Dès 1996, le vérificateur général a exposé l’importance, tant pour l’élimination du déficit que pour la mesure réelle de celui-ci, du respect des règles comptables en usage dans le secteur public : «1.27 La poursuite d’un objectif d’une telle ampleur suppose la coordination des actions d’une multitude de personnes et elle requiert de nouveaux outils. Tant de nouveautés sont susceptibles de créer un environnement où les risques d’erreur seront plus élevés qu’auparavant, ce qui me préoccupe ; 1.28 Toutefois, je tiens pour acquis que, pour garder sa crédibilité, le gouvernement respectera les règles comptables en usage dans le secteur public. Ainsi, il ne peut être question de retarder ou de reporter indûment la comptabilisation de certaines dépenses, ni exclure des livres du gouvernement certaines transactions financières afin de modifier le calcul de son déficit réel ; 1.29 Il va de soi également que, pour apprécier adéquatement la mesure du progrès, ces règles seront appliquées uniformément durant cette période et que, le cas échéant, toute modification sera expliquée, ainsi que ses effets5.» Dans un premier temps, nous rappellerons le cadre et les paramètres de la Loi, son respect et son intégration dans le discours budgétaire. Nous verrons ensuite si le gouvernement a dû faire des changements dans sa comptabilité pour mieux en faciliter le respect et si la Loi a eu des répercussions positives sur les finances publiques du Québec.

Les contours de la Loi sur l’équilibre budgétaire

Une contrainte légale réelle

  • 6  Il s’agit évidemment d’un déficit budgétaire au sens de la comptabilité gouvernementale du Québec. (...)

10L’article 6 de la Loi sur l’équilibre budgétaire interdit le déficit budgétaire au gouvernement6. La Loi régit donc les opérations financières du gouvernement en l’obligeant à équilibrer ses revenus et ses dépenses et à afficher un solde budgétaire nul, c’est-à-dire à éviter le déficit, sauf dans des circonstances particulières.

11Le non-respect de la Loi enclenche un mécanisme très contraignant de résorption du déficit. L’article 8 stipule que, si le gouvernement ne peut malgré tout respecter l’équilibre budgétaire au cours d’un exercice financier donné et qu’il engage un déficit inférieur à un milliard de dollars, il a l’obligation de réaliser un excédent égal à ce dépassement au cours de l’exercice suivant. L’article 10 prévoit que le gouvernement peut créer un déficit excédant un milliard de dollars en raison des circonstances suivantes : une catastrophe ayant un impact majeur sur le budget, une détérioration importante des conditions économiques ou une modification dans les programmes de transferts fédéraux qui réduirait de façon substantielle l’argent versé à la province. Si le déficit excède un milliard de dollars, l’article 11 indique qu’il doit être compensé en au plus cinq ans, mais afin d’éviter que le remboursement ne soit légué au gouvernement suivant, la Loi stipule qu’un excédent d’au moins un milliard de dollar doit être réalisé la première année et qu’il faut résorber 75 % dudit déficit au cours des quatre premières années.

12L’article 9 de la Loi offre un peu de souplesse au gouvernement lorsque le cumul des soldes budgétaires depuis 1996-1997 affiche un excédent. La Loi autorise en effet un déficit pour un exercice financier jusqu’à concurrence de l’excédent cumulé au cours des années passées.

  • 7  Ibid., § 129.

13En vertu de l’article 16 de la Loi, le ministre des Finances est responsable de son application et l’article7 stipule qu’il doit faire un rapport à l’Assemblée nationale, à l’occasion du discours sur le budget, sur les objectifs de la Loi et des écarts constatés.

  • 8  Bernard Landry, Journal des débats de l’Assemblée nationale, Commission permanente du budget et de (...)

14De ce rapide relevé des contraintes imposées par la Loi, il ressort clairement que celle-ci a été mise en place pour empêcher le tentant recours aux déficits pour financer les services publics d’aujourd’hui par l’accroissement de l’endettement futur. Le ministre des Finances de l’époque, M. Bernard Landry, celui qui a déposé le projet de loi devant l’Assemblée nationale, justifiait l’équilibre budgétaire par un souci de justice entre les générations : « Si je pouvais dire à mes fils et à mes filles et à mes petites-filles : On a dépensé, oui, mais pour les collèges, les hôpitaux et les universités qui vous serviront encore dans vingt-cinq ans, ce serait plus acceptable, mais la moitié de cette phrase serait fausse, parce que la moitié de la dette (déficits accumulés), c’était pour payer ce qu’on appelle l’épicerie. On ne veut pas continuer de cette façon en repoussant vers les générations futures un tel poids. En plus d’être inéquitable, cet endettement accumulé nous empêche d’atteindre notre plein potentiel économique8. » Cette question d’équité intergénérationnelle est au cœur de l’éthique des finances publiques.

Une reddition de comptes critiquée

15La reddition de comptes requise par la Loi se fait dans les documents budgétaires rendus publics lors du discours sur le budget et dans les comptes publics. C’est le solde budgétaire cumulé aux fins de la Loi qui est l’indicateur de l’équilibre budgétaire.

  • 9  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., p. H.5.

16Après dix ans d’application, de 1996-1997 à 2006-2007, le gouvernement du Québec a toujours mentionné le respect de cet indicateur, malgré les dépassements (déficits budgétaires) au cours des exercices financiers 2002-2003, 2003-2004 et 2004-2005. Au 31 mars 2007, dans sa reddition de comptes concernant la Loi, le gouvernement indique des excédents cumulés de 221 millions de dollars9.

  • 10  Ministère des Finances, Budget 2006-2007, plan budgétaire, section 4, Québec, 2006, p. 4.

17Il faut savoir qu’aux fins du solde budgétaire cumulé, les premières années d’application de la Loi ont permis d’engranger des excédents qui atteignaient 1 871 millions de dollars à la fin de l’exercice de 2001-2002, ce qui explique que les trois déficits budgétaires ultérieurs n’ont pas entraîné l’application de l’article 8, puisqu’ils n’ont fait que réduire l’excédent cumulé10.

18En dépit de la bonne conjoncture, le gouvernement du Québec n’a pas réussi à se mettre à l’abri de situations financières précaires. Dès lors que des conditions moins favorables apparaissent, qu’il s’agisse d’un ralentissement économique, d’une diminution des transferts fédéraux ou d’un événement défavorable entraînant des dépenses plus élevées que prévues, un budget équilibré demeure un exercice difficile.

  • 11  Ministère des Finances, Budget 2003-2004, discours sur le budget, Québec, 2003, p. 5 ; Ministère d (...)

19Voilà pourquoi le gouvernement a plusieurs fois indiqué, lors de la préparation de son budget annuel, qu’une impasse budgétaire était toujours possible. C’était le cas en 2003-2004 (« une impasse importante pour l’an prochain »), en 2004-2005 (impasse budgétaire de 1,6 milliard), en 2005-2006 (impasse de 773 millions), en 2007-2008 (impasse de près de 1 milliard de dollars) et, finalement, dans le cadre financier quinquennal du gouvernement présenté lors du budget 2008-2009, qui projette un déficit budgétaire pour les exercices de 2008-2009 à 2011-2012, où les déficits des deux premiers exercices seront comblés par l’utilisation d’une réserve11.

  • 12  Budget 2008-2009, op. cit., p. C.38 et G.9.

20Dans les faits, la Loi ne laisse au gouvernement que très peu de marge de manœuvre, car avec un budget de 64 milliards de dollars en 2008-2009, le gouvernement ne peut réaliser, dans le respect de la Loi, un déficit supérieur à 109 millions12. Au-delà de ce montant, les mesures de résorption s’appliqueraient.

  • 13  Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale concernant la vérification des éta (...)
  • 14  Ibid., § 132.

21Au fil des années, l’actuel vérificateur général, Renaud Lachance, a maintes fois critiqué la reddition de comptes du gouvernement concernant l’équilibre budgétaire. Il soulignait qu’une comptabilité plus rigoureuse révélerait un solde budgétaire cumulé déficitaire13. Il critiquait aussi le choix du gouvernement de recourir à certaines méthodes comptables discutables qui donnent des résultats avantageux lors du calcul de l’indicateur d’équilibre budgétaire14. Ainsi, l’absence de marge de manœuvre financière dans l’application de la Loi et la crainte d’être visé par les mesures de résorption des déficits pourraient avoir conduit le gouvernement à modifier sa gestion gouvernementale, notamment sa comptabilité, afin de faciliter le respect de son indicateur et, partant, de la Loi.

  • 15  Ibid., § 130.

22Le vérificateur général jugeait que le calcul de l’excédent cumulé aux fins de la Loi n’était pas un indicateur fiable15. Selon lui, cet indicateur a été établi dans le respect de la lettre de la Loi, mais non de son esprit 15. Ce sévère constat laisse donc entendre que le gouvernement aurait fait une lecture avantageuse de sa comptabilité pour se conformer à la Loi. Empressons-nous d’ajouter que le gouvernement n’a pas eu recours à quelque concept frauduleux que ce soit et que tous ses gestes sont conformes aux règles comptables en vigueur.

Actions gouvernementales et respect de la Loi

23Devant le sévère jugement du vérificateur général, il y a lieu de regarder de plus près certaines actions gouvernementales qui ont pu faciliter le respect de la Loi entre 1998 et 2007 et leurs conséquences sur l’éthique des finances publiques.

Règles comptables

  • 16  Ministère des Finances, Budget 1998-1999, réforme de la comptabilité gouvernementale, Québec, 1998 (...)

24En 1998, les règles comptables gouvernementales ont été modifiées. Il faut d’abord rappeler que celles-ci sont recommandées par un comité formé de représentants du vérificateur général, du contrôleur général des finances et du ministère des Finances16. Ces règles comptables font notamment en sorte que la dette publique puisse augmenter, même en l’absence de déficit. En effet, elles permettent au gouvernement de s’endetter pour acquérir des éléments d’actif, car les dépenses d’immobilisation sont financées par emprunt. Dorénavant, seuls l’amortissement et les charges d’intérêt sur l’emprunt sont comptabilisés au budget lui-même.

25En vertu de ces nouvelles règles comptables, le gouvernement du Québec contracte également depuis 1998 une dette annuelle, parce qu’il comptabilise dans ses revenus budgétaires l’ensemble des bénéfices réalisés par les sociétés d’État (Hydro-Québec, Loto-Québec, etc.) et qu’il inscrit comme emprunt la portion de ces bénéfices qu’il ne reçoit pas comme dividendes mais qu’il choisit plutôt de laisser à la trésorerie de ces entreprises.

26Ces deux modifications expliquent, à elles seules, une large part de l’augmentation annuelle de la dette du Québec. Évidemment, il ne s’agit pas de remettre en question les modifications apportées aux règles comptables, mais de simplement indiquer que ces modifications, en permettant le financement des dépenses d’immobilisation par emprunt plutôt qu’à même le budget courant et la comptabilisation du bénéfice net d’Hydro-Québec sans égard aux dividendes réels reçus, ont grandement favorisé l’équilibre budgétaire.

Sommes non récurrentes mises en fiducie par le gouvernement fédéral

27À plusieurs occasions, le gouvernement du Québec a dû, pour sortir d’une impasse budgétaire, devancer l’encaissement de sommes non récurrentes mises en fiducie par le gouvernement fédéral pour la santé et les services sociaux, ce qui a eu pour conséquence d’équilibrer le budget de certaines années avec des sommes qui auraient pu être étalées sur plusieurs années.

  • 17  Ces fiducies ont été créées lors des budgets fédéraux 2000 et 2001 et d’une annonce fédérale en se (...)
  • 18  Finance Canada, Budget 2000, Ottawa, 2000, p. 140, et Finance Canada, Budget 2001, Ottawa, 2001, p (...)
  • 19  Ministère des Finances, Budget 2002-2003, plan budgétaire, section 3, Québec, 2001, p. 13-14.

28Pour l’exercice 2001-2002, les fiducies, créées par le gouvernement du Canada, octroyaient 1,7 milliard de dollars au Québec17. Même si le gouvernement fédéral indiquait qu’il laissait aux provinces la liberté de choisir le moment où elles utiliseraient les sommes mises en fiducie, il suggérait néanmoins un échéancier pouvant s’étendre jusqu’en 2004-200518. Pour faciliter l’équilibre budgétaire, le gouvernement du Québec a encaissé 1 004 millions de dollars des 1 675 millions de dollars pour le seul exercice de 2001-200219.

  • 20  Finance Canada, Budget 2003, Ottawa, 2003, p. 97.
  • 21  Ministère des Finances, Budget 2003-2004, op. cit., plan budgétaire, section 4, p. 8.

29Il en va de même de la fiducie pour la santé annoncée dans le budget fédéral de février 2003, où était proposé un cadre d’utilisation s’étalant jusqu’en 2005-200620. Une fois l’impasse budgétaire constatée, le gouvernement du Québec a annoncé dans son budget de 2003-2004 qu’il encaisserait immédiatement la totalité des sommes attribuées par le gouvernement fédéral21.

30Encore une fois, il faut souligner que ces décisions ont été conformes aux règles comptables. En utilisant plus rapidement que suggéré les sommes fédérales, le gouvernement n’a fait que témoigner de son désir de se conformer à court terme à la Loi quitte à rendre plus difficile sa situation budgétaire future.

Périmètre comptable et CSST

31En 1997-1998, la Commission de la santé et de la sécurité du travail (CSST) a été intégrée au périmètre comptable du gouvernement et elle en a été retirée en 2002-2003. Il peut déjà sembler étrange de modifier le périmètre comptable pour inclure et exclure un même organisme en l’espace de cinq ans, mais l’utilisation d’une comptabilisation différente à l’entrée et à la sortie est encore plus difficile à justifier. En effet, lorsque le gouvernement a inclus la CSST dans son périmètre comptable, il a directement ajouté les déficits cumulés de cet organisme à sa dette, sans que cette écriture comptable affecte l’excédent cumulé aux fins de la Loi. Or, lors du retrait de la CSST du périmètre comptable, la sortie du solde des déficits cumulés de la CSST n’a pas cette fois-ci affecté la dette, mais a plutôt été inscrite comme un revenu du gouvernement, créant de la sorte un gain net de 680 millions de dollars qui a été inclus dans le calcul de l’excédent cumulé prévu par la Loi.

  • 22  Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 2005-2006, Québec, 20 (...)

32Pour le vérificateur général, le « choix de traitement prévu par la Loi non uniforme nuit à la crédibilité de l’excédent cumulé présenté aux fins de la Loi sur l’équilibre budgétaire22 ». On a toutes les raisons de penser qu’on a choisi un traitement comptable différent simplement pour faciliter le respect de l’indicateur d’équilibre budgétaire.

Transferts fédéraux

33Le gouvernement du Québec a négocié trois fois avec le gouvernement fédéral afin d’atténuer l’impact de la chute des transferts fédéraux sur le budget du Québec.

  • 23  À elle seule, cette modification a eu pour effet de réduire les droits de péréquation du Québec de (...)
  • 24  Ministère des Finances, Budget 2002-2003, énoncé complémentaire à la politique budgétaire du gouve (...)

34En 2001-2002, des révisions des droits de péréquation ont entraîné une baisse marquée des revenus escomptés par le Québec23. Afin d’atténuer l’impact financier de la diminution des paiements de péréquation, on a fait en sorte que le ministre fédéral des Finances reporte une partie de ses effets. Il a été convenu d’appliquer un lissage étalant le remboursement futur sur une période de cinq ans. Cette solution a permis au gouvernement du Québec de recevoir 470 millions de dollars de plus que ce à quoi il avait eu droit en 2001-2002 et 185 millions de dollars en 2002-200324.

  • 25  Ministère des Finances, Budget 2003-2004, op. cit., p. 4, note 8.
  • 26  Ministère des Finances, Corriger le déséquilibre fiscal : budget 2004-2005, Québec, 2004, p. 6-7.

35En 2003-2004, le gouvernement du Québec a de nouveau négocié avec le gouvernement fédéral un report aux années futures quant à la diminution des transferts fédéraux découlant notamment de la publication des données du recensement de 200125. Ce deuxième lissage a permis au gouvernement du Québec de recevoir 1 161 millions de dollars en 2003-2004 de plus que ce à quoi il avait réellement droit, mais l’engageait à rembourser le gouvernement fédéral sur une période de cinq ans à partir de l’exercice financier de 2005-200626.

  • 27  Ibid. En vertu de ce mécanisme, les droits de péréquation pour l’année 2004-2005 ne peuvent être i (...)

36En 2004-2005, le gouvernement du Québec a cherché à équilibrer son budget en négociant avec le gouvernement fédéral un troisième lissage de la diminution de ses paiements fédéraux de péréquation27. Ce mécanisme lui permettait de recevoir une somme 1,2 milliard de dollars de plus que ce à quoi il avait réellement droit, cette somme devait aussi être remboursée sur cinq ans.

  • 28  Il s’agissait en fait de réduire pendant un certain nombre d’années les transferts fédéraux futurs (...)
  • 29  Vérificateur général du Québec, Rapport concernant la vérification des États financiers consolidés (...)

37Ces ententes ont pour conséquence d’équilibrer le budget de certaines années avec des sommes que le gouvernement doit rembourser à même ses transferts fédéraux futurs, car les fonds reçus à la suite de négociations avec le gouvernement fédéral équivalent dans les faits non pas à un revenu, mais à un prêt28. Le vérificateur général a critiqué la comptabilisation de ces transferts. Il signale notamment que, « ces dernières années, le gouvernement a inscrit dans ses revenus des montants importants qu’il a encaissés, mais qu’il est tenu de remettre au gouvernement fédéral dans l’avenir. Ces montants sont en fait des dettes dont il connaît l’exigence légale de remboursement en date du dépôt des états financiers29. » Pour cette raison, il a indiqué, dans ses rapports à l’Assemblée nationale pour l’exercice se terminant le 31 mars 2004 et celui se terminant le 31 mars 2005, que le gouvernement aurait dû tenir compte du fait que les sommes supplémentaires reçues devaient être remboursées, sous-évaluant ainsi les déficits annuels.

38Sans le recours aux trois lissages, qui équivalent à des emprunts du Québec auprès du gouvernement fédéral, les soldes budgétaires des années 2001-2002 à 2004-2005 auraient été beaucoup plus déficitaires que ceux qui ont été présentés aux fins de la Loi, dont les exigences auraient difficilement pu être respectées.

Comptabilité d’exercice

  • 30  Ministère des Finances, Résultats 2004-2005 et synthèse des opérations financières au 30 septembre (...)

39Le 1er avril 2005, le gouvernement a introduit une importante modification à la comptabilisation des transferts fédéraux. Alors qu’ils étaient jusque-là calculés selon une comptabilité de caisse, le gouvernement a décidé d’appliquer une recommandation du vérificateur général et de les enregistrer à compter de 2005-2006 selon une comptabilité d’exercice30. Le changement de méthode comptable fait en sorte que les transferts fédéraux sont désormais inscrits dans l’année à laquelle ils se rapportent plutôt que dans l’année où ils sont reçus.

40Il est vrai que ce changement découle d’une recommandation du vérificateur général, mais il est mis en application au moment où le gouvernement s’apprêtait à voir ses transferts fédéraux diminuer pour tenir compte des sommes supplémentaires reçues au cours des années passées. Or, dans la nouvelle comptabilité d’exercice, les remboursements des transferts supplémentaires reçus en 2001-2002, 2002-2003, 2003-2004 et 2004-2005 n’auront plus d’impact sur la comptabilisation des transferts fédéraux, puisque les remboursements prévus concernent des années antérieures. En conséquence, les sommes non encore remboursées n’affecteront plus négativement les données budgétaires des années futures. Toutefois, lors du changement de comptabilité gouvernementale, ces sommes dues au gouvernement fédéral ont eu pour effet d’augmenter la dette nette du gouvernement du Québec, sans pour autant affecter le calcul du solde budgétaire aux fins de la Loi.

41Les cinq exemples utilisés dans cette section indiquent clairement qu’en vue de respecter la Loi et devant les difficultés financières qu’il a connues au cours des dernières années, le gouvernement du Québec a dû faire une lecture avantageuse des règles comptables en vigueur afin de se dépêtrer de ses difficultés budgétaires. Tout semble indiquer qu’il a bien cherché à éviter d’enfreindre la Loi, au risque de réduire la lisibilité de sa situation financière.

Des répercussions positives sur les finances publiques

42Afin de savoir si, dix ans après son entrée en vigueur, la Loi sur l’équilibre budgétaire a eu des répercussions positives, il reste à analyser l’évolution de cinq indicateurs de finances publiques : le solde budgétaire, le niveau d’endettement, le poids du service de la dette, la cote de crédit du Québec et l’offre de services publics.

Les soldes budgétaires

  • 31  Ministère des Finances, Budget 1999-2000, discours sur le budget, Québec, 1999, p. 8 ; Ministère d (...)

43Après quarante ans de budgets déficitaires, le gouvernement du Québec a réussi à rétablir l’équilibre en 1998-1999. Pour cet exercice financier, l’excédent budgétaire définitif s’est établi à 126 millions. L’exercice budgétaire de 1999-2000 s’est, quant à lui, soldé par un surplus budgétaire de 7 millions. En 2000-2001, le gouvernement s’attendait à un important surplus et avait en conséquence créé une réserve budgétaire de 950 millions pour la santé et les services sociaux, l’éducation, la solidarité sociale et la recherche. En fin de compte, au-delà même de la réserve, le surplus budgétaire en 2000-2001 s’est élevé à 427 millions. Mais l’embellie budgétaire de la fin des années 1990 et du début des années 2000 n’a malheureusement pas duré longtemps. Des difficultés sont apparues en force dès 2001-2002, et afin d’équilibrer le budget de l’année, le gouvernement a dû utiliser la totalité de la réserve budgétaire de 950 millions de dollars qu’il avait mise en place l’année précédente. Les trois exercices financiers de 2002-2003, 2003-2004 et 2004-2005 se sont soldés par un déficit respectif de 728 millions, 358 millions et 664 millions, alors que les exercices de 2005-2006 et de 2006-2007 n’ont laissé apparaître que de légers surplus s’élevant à 37 millions et à 29 millions de dollars31.

44Malgré sa précarité, un équilibre budgétaire est néanmoins présent après quarante années consécutives de déficits ; un grand pas a donc été franchi. Il y a lieu de reconnaître la contribution de la Loi au retour de l’équilibre budgétaire. Elle impose une contrainte réelle au gouvernement ; le jugement collectif serait sans doute sévère pour le gouvernement qui ne voudrait pas la respecter.

L’endettement

  • 32  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., p. J.15.

45Il est d’abord important de noter que, conformément aux règles comptables, le gouvernement continue d’emprunter, même en situation d’équilibre budgétaire, pour acquérir des actifs, principalement des immobilisations et des placements dans les sociétés d’État. En 2007-2008, la dette totale s’élevait à 125,2 milliards, une augmentation non négligeable par rapport aux 98,4 milliards de 1997-1998. Toutefois, en analysant le ratio dette/PIB du Québec, on constate une amélioration significative où le poids relatif de la dette est passé de 52,2 % du PIB en 1997-1998 à 42,7 % du PIB en 2007-200832.

46Alors que le ratio dette/PIB avait toujours été en augmentation au cours des trois décennies avant la mise en place de la Loi sur l’équilibre budgétaire, il est, malgré les nouveaux emprunts, en diminution depuis que le gouvernement a retrouvé l’équilibre budgétaire, témoignant des retombées positives de la Loi sur le niveau d’endettement du Québec.

Le service de la dette

  • 33  Ibid., p. J.13, notre calcul.

47Le poids du service de la dette (intérêts sur la dette) dans les dépenses totales du gouvernement, qui suivait une tendance haussière depuis le début des années 1970, est également en diminution. Même si une part de la baisse du poids du service de la dette s’explique par la baisse des taux d’intérêt de 1994 à 2000, il reste que les intérêts sur la dette représentaient 16,8 % des dépenses totales du gouvernement du Québec en 1997-1998 ; ce ratio n’est plus que de 12,2 % en 2007-200833. Ces mêmes intérêts sur la dette mesurés en pourcentage du PIB sont également passés de 3,9 % en 1997-1998 à 2,7 % en 2007-2008. Le poids des intérêts sur la dette, qu’il soit mesuré en pourcentage des dépenses totales ou en pourcentage du PIB, témoigne aussi des retombées positives qu’a eues la Loi sur l’assainissement des finances publiques.

La cote de crédit

48La cote de crédit est accordée à un emprunteur par des agences de cotation. Les plus importantes et connues pour le Québec sont Moody’s et Standard & Poor’s. Le système de cotation évalue le risque en établissant la capacité financière de l’emprunteur à honorer son engagement de payer les intérêts sur les fonds empruntés et de rembourser le capital à l’échéance. Inutile de dire qu’une cote plus faible réduit le nombre d’investisseurs qui sont prêts à acheter les obligations émises par l’emprunteur et alourdit son service de la dette en augmentant les taux d’intérêt qu’il doit payer sur ses emprunts. La cote affecte donc à la fois la capacité d’emprunter et le coût des emprunts.

49Moody’s utilise un système de cotes passant pour les gouvernements provinciaux et fédéral de triple Aaa (excellente qualité : risque minimum) à double Aa (très bonne qualité : faible risque) à simple A (bonne qualité : caractéristique favorable). Ces cotes peuvent être subdivisées en sous-catégories (Aaa, Aa1, Aa2, Aa3, A1, A2, A3). Avant la mise en place de la Loi sur l’équilibre budgétaire, la cote de crédit du Québec avait déjà été deux fois réduite par Moody’s, qui l’avait révisée à la baisse de Aa3 en 1992 à A1 en 1993 puis à A2 en 1995. En 1996, la crainte d’une nouvelle décote planait comme un mauvais présage.

  • 34  Cabinet de la vice-première ministre et ministre d’État à l’Économie et aux Finances, Moody’s augm (...)
  • 35  Ministère des Finances, « Moody’s augmente la cote de crédit du Québec », communiqué de presse, Qu (...)

50Depuis la mise en place de la Loi sur l’équilibre budgétaire, non seulement la cote de crédit a cessé sa descente, mais elle a grimpé de A2 à A1 en 2001. Réagissant à cette amélioration de la cote de crédit du Québec, la ministre des Finances de l’époque, Pauline Marois, faisait directement référence à l’élimination du déficit budgétaire et indiquait que ces résultats n’auraient pu être atteints sans les consensus dégagés lors des deux sommets socioéconomiques de 1996 avec les partenaires du gouvernement34. En 2006, la cote de crédit a été augmentée deux fois, la faisant passer de A1 à Aa3 puis à Aa2, atteignant pour la première fois en plus de trente ans ce niveau de cotation35. À son tour, le ministre des Finances de l’époque, Michel Audet, soulignait que la décision de Moody’s découlait des décisions difficiles que le gouvernement avait prises pour redresser ses finances publiques afin de le préparer à mieux faire face aux défis de demain.

51De toute évidence, l’amélioration de la cote de crédit du Québec témoigne qu’aux yeux des agences de cotation les finances publiques du Québec se sont assainies.

Les dépenses publiques

  • 36  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., p. C.25.

52Le rétablissement de finances publiques plus saines s’est fait par une gestion serrée de la croissance des dépenses publiques. Même si cela peut avoir conduit à certains excès, pensons notamment aux mises à la retraite dans le système de santé. Globalement, la gestion de la croissance des dépenses a fait en sorte que le poids des dépenses de programmes dans le PIB a légèrement diminué de 18,4 % en 1997-1998 à 18,2 % en 2007-2008, indiquant ainsi que le retour à l’équilibre budgétaire ne s’est pas fait au prix d’un saccage des services publics36. En fait, on peut y voir un geste pour faciliter la pérennisation de ces services entraînant alors une augmentation de la solidarité intergénérationnelle sans vraiment nuire à la solidarité intragénérationnelle émanant de la réduction de l’offre de services publics.

53À la lumière de l’analyse des soldes budgétaires, du niveau d’endettement, du service de la dette, de la cote de crédit et du poids des dépenses publiques, on peut avancer indéniablement que les finances publiques québécoises se sont considérablement assainies depuis dix ans.

54On oublie trop souvent le difficile parcours du Québec pour rétablir l’équilibre de ses finances publiques après quatre décennies de déficits budgétaires consécutifs. Aujourd’hui, sans doute en raison des lourds sacrifices demandés pour rétablir le « déficit zéro », la Loi sur l’équilibre budgétaire ne pourrait vraisemblablement être remise en question. En effet, les principaux partis politiques, de l’Action démocratique à Québec solidaire, en passant par le Parti libéral et le Parti québécois, prenaient soin d’indiquer lors de la dernière campagne électorale que leurs promesses pouvaient être réalisées dans le respect de l’équilibre budgétaire.

55Or, même si la Loi lui impose de réelles contraintes, le gouvernement s’est à maintes reprises servi d’une disposition de cette même loi permettant des déficits sous réserve d’un cumul positif des soldes budgétaires. De plus, devant des impasses budgétaires appréhendées, il a eu recours à une lecture avantageuse des règles comptables en vigueur afin de faciliter le respect des exigences de la Loi. On peut donc croire que ces gestes cherchaient à éviter que le gouvernement ne l’enfreigne.

56Selon le vérificateur général, les conventions comptables du gouvernement ne favorisaient pas une juste présentation de la situation financière du Québec. La reddition de comptes à l’égard de la Loi n’en respectait pas l’esprit, conséquemment l’excédent calculé par le gouvernement comme l’indicateur d’équilibre budgétaire n’était pas crédible. En conséquence, il mettait en garde les parlementaires contre l’illusion de l’équilibre budgétaire.

57Devant les diverses critiques du vérificateur général, il n’est pas surprenant qu’un groupe de travail ait proposé une réforme majeure de la comptabilité gouvernementale. Cette nouvelle comptabilité ne peut que conduire à une meilleure transparence des finances publiques.

58Finalement, malgré la critique des choix comptables du gouvernement, il faut néanmoins reconnaître que la Loi sur l’équilibre budgétaire a eu pour conséquence d’améliorer incontestablement les principaux indicateurs de finances publiques. En contribuant à l’amélioration des finances publiques, la Loi a donc rempli son rôle. Tout porte à croire que, sur le plan de l’éthique des finances publiques, elle s’est érigée en garde-fou contre les dérives budgétaires en agissant comme une règle de conduite nécessaire au développement et à la protection du bien commun.

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Notes

1  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, plan budgétaire, section J, Québec, 2007, p. J-15.

2  Discours inaugural prononcé par le premier ministre du Québec, M. Lucien Bouchard, à l’Assemblée nationale du Québec, le lundi 25 mars 1996. Il est intéressant de constater que dix ans après ce discours, M. Lucien Bouchard revenait à la charge en prenant la tête d’un groupe de personnalités publiques de toutes allégeances politiques et en publiant le manifeste Pour un Québec lucide où la démographie et la dette occupent encore une place importante.

3  Ministère des Finances, « Entente avec le Vérificateur général sur la comptabilité gouvernementale », communiqué de presse no 5, Québec, 24 mai 2007.

4  Ministère des Finances, « Le Québec réalise une ambitieuse réforme de sa comptabilité », communiqué de presse no 1, Québec, 11 décembre 2007.

5  Vérificateur général du Québec, Rapport du Vérificateur général à l’Assemblée nationale pour l’année 1995-1996, Québec, 1996, t. II, chap. I.

6  Il s’agit évidemment d’un déficit budgétaire au sens de la comptabilité gouvernementale du Québec. Il peut ainsi diverger de la compilation des recettes et des dépenses de l’administration publique provinciale faite par Statistique Canada (tableau 385-0001).

7  Ibid., § 129.

8  Bernard Landry, Journal des débats de l’Assemblée nationale, Commission permanente du budget et de l’administration, 35e législature, 2e session, mardi 21 mai 1996.

9  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., p. H.5.

10  Ministère des Finances, Budget 2006-2007, plan budgétaire, section 4, Québec, 2006, p. 4.

11  Ministère des Finances, Budget 2003-2004, discours sur le budget, Québec, 2003, p. 5 ; Ministère des Finances, Budget 2004-2005, plan budgétaire, section 4, Québec, 2004, p. 4 ; Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., section C, p. C.8 ; Ministère des Finances, budget non voté du 20 février 2007 ; Ministère des Finances, Budget 2008-2009, plan budgétaire, section C, Québec, 2008, p. C.38.

12  Budget 2008-2009, op. cit., p. C.38 et G.9.

13  Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale concernant la vérification des états financiers consolidés du gouvernement du Québec pour l’année financière terminée le 31 mars 2006, Québec, 2006, § 131.

14  Ibid., § 132.

15  Ibid., § 130.

16  Ministère des Finances, Budget 1998-1999, réforme de la comptabilité gouvernementale, Québec, 1998, p. 3.

17  Ces fiducies ont été créées lors des budgets fédéraux 2000 et 2001 et d’une annonce fédérale en septembre 2000.

18  Finance Canada, Budget 2000, Ottawa, 2000, p. 140, et Finance Canada, Budget 2001, Ottawa, 2001, p. 124.

19  Ministère des Finances, Budget 2002-2003, plan budgétaire, section 3, Québec, 2001, p. 13-14.

20  Finance Canada, Budget 2003, Ottawa, 2003, p. 97.

21  Ministère des Finances, Budget 2003-2004, op. cit., plan budgétaire, section 4, p. 8.

22  Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 2005-2006, Québec, 2006, t. 1, annexe B, § 6.5.110.

23  À elle seule, cette modification a eu pour effet de réduire les droits de péréquation du Québec de 470 millions de dollars pour l’année 2001-2002.

24  Ministère des Finances, Budget 2002-2003, énoncé complémentaire à la politique budgétaire du gouvernement, plan budgétaire, section 3, Québec, 2002, p. 12.

25  Ministère des Finances, Budget 2003-2004, op. cit., p. 4, note 8.

26  Ministère des Finances, Corriger le déséquilibre fiscal : budget 2004-2005, Québec, 2004, p. 6-7.

27  Ibid. En vertu de ce mécanisme, les droits de péréquation pour l’année 2004-2005 ne peuvent être inférieurs au niveau moyen des droits observés au cours des années 1999-2000 à 2002-2003.

28  Il s’agissait en fait de réduire pendant un certain nombre d’années les transferts fédéraux futurs d’une fraction du montant supplémentaire reçu précédemment.

29  Vérificateur général du Québec, Rapport concernant la vérification des États financiers consolidés du gouvernement du Québec pour l’année financière terminée le 31 mars 2005, Québec, 2005, § 6.5.50 et 6.5.51.

30  Ministère des Finances, Résultats 2004-2005 et synthèse des opérations financières au 30 septembre 2005, Québec, 2005, p. 29.

31  Ministère des Finances, Budget 1999-2000, discours sur le budget, Québec, 1999, p. 8 ; Ministère des Finances, Comptes publics 1998-1999, vol. 1, Québec, 2000, p. XX; Ministère des Finances, Comptes publics 2000-2001, vol. 1, Québec, 2001, p. XIX ; Ministère des Finances, Budget 2001-2002, discours sur le budget, Québec, 2001, p. 28 ; Ministère des Finances, Comptes publics 2001-2002, vol. 1, Québec, 2002, p. XIII ; Ministère des Finances, Budget 2002-2003, op. cit., section 2, p. 3, note 25 ; Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., note 6.

32  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., p. J.15.

33  Ibid., p. J.13, notre calcul.

34  Cabinet de la vice-première ministre et ministre d’État à l’Économie et aux Finances, Moody’s augmente la cote de crédit du Québec, Québec, août 2001.

35  Ministère des Finances, « Moody’s augmente la cote de crédit du Québec », communiqué de presse, Québec, 14 juin 2006 ; Ministère des Finances, « Pour la deuxième fois cette année – Moody’s augmente la cote de crédit du Québec », communiqué de presse, Québec, 14 novembre 2006.

36  Ministère des Finances, Budget 2007-2008, op. cit., p. C.25.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Luc Godbout , « La loi sur l’équilibre budgétaire : au service de la protection du bien commun », Éthique publique [En ligne], vol. 10, n° 1 | 2008, mis en ligne le 09 juin 2015, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/1715 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1715

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Auteur

Luc Godbout

Luc Godbout est professeur à l’université de Sherbrooke et membre de la chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques.

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