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Débat : L'éthique dans les municipalités : rêve ou réalité ?

La commission d’éthique publique de Oakland : des citoyens au service de l’éthique de l’administration municipale

Florence Piron
p. 191-193

Résumé

Comment assurer l’intégrité des transactions et actions publiques au niveau municipal ? La ville d’Oakland, en Californie, a mis en place depuis plus de dix ans un dispositif très original : une commission d’éthique publique, composée de sept citoyens bénévoles, qui a la mission de recevoir les plaintes, de faire des recommandations et de surveiller l’application des règlements sur l’éthique municipale. La démocratie participative vient ainsi renforcer l’éthique municipale.

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Texte intégral

  • 1 P. Rosanvallon, La contre-démocratie, Paris, Seuil, 2006.
  • 2 Voir le numéro de la revue Éthique publique, vol. 9, n° 1, consacré à ce thème.
  • 3 Le 11 novembre 2009, le maire Labeaume de Québec, nouvellement élu, a annoncé la constitution proch (...)

1En régime démocratique, la société civile, rappelle Pierre Rosanvallon, a une responsabilité politique fondamentale : surveiller et contrôler de façon continue l’exercice du pouvoir, notamment sa manière de respecter les valeurs communes1. Dans la plupart des démocraties occidentales, cette responsabilité de la société civile s’exerce principalement depuis l’extérieur de l’appareil d’État, ce dernier ayant mis sur pied ses propres « gardiens de l’éthique », en général de grands commis de l’État responsables devant le Parlement : ombudsman, vérificateur général, contrôleur des comptes, etc.2. Mais qu’en est-il au niveau municipal ? Peut-on imaginer de faire davantage appel à la société civile, c’est-à-dire aux citoyens et aux collectifs qui la constituent, afin d’aider les élus et les fonctionnaires des villes à respecter les valeurs, en particulier d’honnêteté et d’intégrité, auxquelles tiennent leurs électeurs ? L’exemple de la ville d’Oakland, en Californie, est très intéressant à ce chapitre. Cette ville, la huitième plus grande ville de Californie, a en effet mis sur pied une commission d’éthique publique (public ethics commission) formée de sept citoyens dont le mandat est de surveiller du point de vue éthique les agissements de la ville, de ses élus et de ses employés. Alors que les villes québécoises cherchent à consolider leur propre mode de régulation éthique3, que le rapport Gagné propose l’instauration d’un « commissaire à l’éthique », qui serait probablement un fonctionnaire nommé et non une commission de citoyens, un détour par une expérience différente peut être utile et instructif.

2Située dans la baie de San Francisco, Oakland compte environ quatre cent vingt mille habitants.Ville assez industrielle et très multiethnique, elle abrite d’importantes activités portuaires. Toutefois, elle est aussi connue pour son taux très élevé de criminalité ; elle fait ainsi partie de la liste des grandes villes les plus dangereuses des États-Unis. Selon la charte de la ville (1969), Oakland est dirigée par un maire élu au suffrage universel pour quatre ans, dont le mandat n’est renouvelable qu’une seule fois4. Parmi les obligations du maire figure celle d’organiser quatre rencontres par année avec les citoyens qui peuvent alors directement lui poser leurs questions, sur le modèle des town hall meetings traditionnels de l’est du pays. Le conseil municipal compte huit membres élus représentant les sept districts d’Oakland, en plus d’un membre représentant l’ensemble de la ville. Le maire nomme le city manager, c’est-à-dire le directeur général dont la nomination doit être entérinée par le conseil. En revanche, le procureur de la ville (city attorney) et le vérificateur (city auditor) sont des élus5, ce qui leur donne une indépendance réelle par rapport au pouvoir en place dans la ville. En 2008, la vérificatrice nouvellement élue a proposé au conseil municipal un règlement protégeant les lanceurs d’alerte (whistleblowers) contre des représailles ; il a été adopté. La même année, la ville a adopté une politique contre le népotisme afin d’éliminer les conflits d’intérêts dans les embauches et de maintenir la confiance du public dans l’équité du processus d’embauche et dans la compétence des employés. Décidément confiante dans les vertus des comités, la ville a aussi mis sur pied un debarment hearing board, un comité de trois personnes chargé de gérer les exclusions de certaines entreprises de tout contrat avec la ville, ainsi qu’un citizen’s police review board (comité citoyen d’évaluation de la police).

3C’est en 1996 que la commission d’éthique publique a été ajoutée à la charte (section 202). La commission est formée de sept membres bénévoles. Trois d’entre eux sont nommés par le maire et doivent être approuvés par le conseil municipal ; ils représentent les organisations de la société civile qui participent à la gouvernance de la ville. Les quatre autres sont choisis par trois représentants du conseil à la suite d’un appel public de candidatures. Ils sont censés représenter la population générale de la ville, milieux d’affaires inclus. Afin de préserver une mémoire institutionnelle tout en favorisant la rotation des citoyens à la commission, les mandats de ces membres sont de longueur variée : deux d’un an, deux de deux ans et trois de trois ans. Aucun membre ne peut siéger plus de trois ans à la commission. Les ex-membres doivent attendre un an après la fin de leur mandat avant de pouvoir accepter un emploi à la ville, se présenter à une élection ou s’impliquer dans une campagne électorale.

4La commission se réunit le premier lundi de chaque mois dans un cadre très public puisque ces réunions sont transmises en direct à la télévision. En 2009, quatre membres de la commission, dont le président et le vice-président, sont des avocats ; la commission inclut aussi une épidémiologiste spécialiste du sida, un gestionnaire public et un travailleur social. L’équipe permanente qui les appuie est composée de deux fonctionnaires ayant tous deux une formation en droit.

5La mission de la commission est de promouvoir la plus grand confiance du public dans les normes d’éthique de la gestion de la ville d’Oakland (promote the highest standards of ethics) et de s’assurer que les citoyens sont traités avec équité, honnêteté et intégrité. Pour cela, elle utilise les moyens suivants : informer les citoyens sur leurs droits à l’information à propos de la gestion de la ville ; faciliter l’accès à cette information ; organiser diverses activités de formation en éthique (séminaires, publications pédagogiques) à destination des élus et des employés de la ville ; faire enquête sur des manquements à l’éthique dans la ville ; faire des recommandations de changement de réglementation afin de promouvoir l’éthique6.

6Selon le code municipal, la commission a les responsabilités suivantes : s’assurer (oversee) du respect par la ville, ses élus, ses employés et ses commissions des règlements et politiques qui ont « pour but d’assurer justice, ouverture, honnêteté et intégrité dans la gestion de la ville » — parmi ces règlements et politiques, on trouve ceux qui concernent le financement des campagnes électorales (the city of Oakland Campaign Reform Act), l’accès du public à l’information, la régulation des conflits d’intérêts, le registre des lobbyistes et le code d’éthique des employés de la Ville, ainsi que l’éthique publique en général — ; faire des recommandations sur ces politiques, incluant des propositions d’amendements, de frais, de pénalités ; produire un rapport d’évaluation de l’efficacité des règlements et politiques dont elle supervise l’application ; fixer annuellement le salaire des membres du conseil en s’assurant qu’il suit l’augmentation du coût de la vie ; traiter les plaintes et formuler des avis oraux et écrits sur les projets de certaines personnes dans les domaines sous sa compétence ; mettre au point des activités de formation et de diffusion sur l’éthique municipale.

7Il est intéressant de constater que la charte prévoit que cette commission doit avoir les moyens de son action : le directeur général doit lui accorder le personnel nécessaire pour remplir son mandat, le procureur de la ville doit lui donner une assistance sur le plan juridique, le greffier de la ville doit poster et archiver les ordres du jour des réunions de la commission. Par ailleurs, le code municipal prévoit que la commission ne doit pas se substituer aux autres instances qui peuvent intervenir en matière d’éthique, mais peut les conseiller.

8Pour réaliser ces mandats, la commission a le pouvoir de mener des enquêtes, de faire des vérifications comptables et de tenir des audiences publiques (conduct investigations, audits and public hearings) ; de délivrer des convocations sub poena si nécessaire et d’exiger qu’une personne lui remette des documents ou fasse un témoignage. Elle a aussi le pouvoir d’imposer des pénalités et des amendes à toute personne n’ayant pas respecté les règlements et politiques que la commission protège. Un article du code municipal protège de représailles les employés de la ville qui informeraient la commission d’une violation des règlements et politiques dont elle est responsable. Ce sont des pouvoirs imposants.

9Le dossier du lobbyisme a occupé plusieurs des dernières réunions de la commission qui a reçu des plaintes sur l’application du nouveau règlement municipal. Ainsi, lors de sa réunion publique du 4 mai 2009, l’ordre du jour comprenait l’évaluation d’une plainte contre quatre personnes qui auraient fait du lobbyisme sans être inscrites au registre. Cet ordre du jour publié sur internet comporte des hyperliens qui donnent accès aux dossiers et notes de service préparés pour cette réunion, qui sont ainsi accessibles à tous les citoyens. Ces dossiers et notes sont toutefois « approuvés » sur le plan juridique et formel par le procureur de la ville. L’ordre du jour indique la procédure suivante pour ce qui est de la participation des citoyens : toute personne de l’assistance qui désire intervenir remplit une speakers’s card — une carte de droit de parole qu’elle transmet à un représentant de la commission. Elle a ensuite droit à un maximum de trois minutes de parole.

10Un billet du blogue d’un citoyen qui a participé à la réunion du 4 mai estime que la commission a réfléchi avec compétence et honnêteté à une situation révélant avant tout des lacunes dans le règlement sur le lobbyisme. Il félicite la commission pour son intelligence et son intégrité, tout en déplorant que le directeur exécutif de la commission soit nommé par le directeur général de la ville, qui est par conséquent son supérieur hiérarchique. Cela laisse la porte ouverte à des pressions de la ville sur la commission puisque c’est le directeur exécutif qui prépare les dossiers, influençant par le fait même les délibérations. Il suggère que ce directeur exécutif soit directement choisi par la commission elle-même.

  • 7 Sujet d’une discussion sur le blogue A better Oakland, cet ordre du jour a suscité 75 commentaires. (...)

11À la suite de cette réunion, la commission a organisé en septembre 2009 une réunion publique spéciale à propos du règlement sur le lobbyisme. À l’ordre du jour figurait les points suivants : ce registre doit-il être réservé aux représentants payés d’une organisation ou doit-il inclure les représentants bénévoles ? Quel degré d’expérience en lobbyisme doit être exigé de ceux qui s’inscrivent au registre ? Peut-on exempter les personnes qui communiquent avec la ville par écrit ou dans une rencontre publique ou qui travaillent pour des organismes à but non lucratif de la ville7 ? Ce questionnement montre que la commission n’hésite pas à approfondir un dossier complexe dans le cadre d’une délibération publique. Cet exercice de surveillance de la démocratie municipale par des citoyens éclairés semble ainsi bénéficier d’une indépendance et d’une intelligence collective qui peut réellement contribuer à la régulation éthique de la ville et qui pourrait inspirer les citoyens du Québec, élus et électeurs.

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Notes

1 P. Rosanvallon, La contre-démocratie, Paris, Seuil, 2006.

2 Voir le numéro de la revue Éthique publique, vol. 9, n° 1, consacré à ce thème.

3 Le 11 novembre 2009, le maire Labeaume de Québec, nouvellement élu, a annoncé la constitution prochaine « d’un comité chargé de surveiller les mœurs dans l’octroi de contrats par la Ville » (R. Caron, Journal de Québec, http://lejournaldequebec.canoe.ca/journaldequebec/politique/municipale/archives/2009/11/20091111-225646.html#texte).

4 http://library.municode.com/index.aspx?clientId=16308&stateId=5&stateName=California

5 Ils sont élus dans le contexte des élections municipales générales, au suffrage universel à la suite de primaires.

6 Information tirée du site de la commission : http://www.oaklandnet.com/government/public_ethics/webpage.html

7 Sujet d’une discussion sur le blogue A better Oakland, cet ordre du jour a suscité 75 commentaires. http://www.abetteroakland.com/potential-changes-on-the-way-for-oaklands-lobbyist-registration-ordinance/2009-09-23

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Pour citer cet article

Référence papier

Florence Piron , « La commission d’éthique publique de Oakland : des citoyens au service de l’éthique de l’administration municipale », Éthique publique, vol. 11, n° 2 | 2009, 191-193.

Référence électronique

Florence Piron , « La commission d’éthique publique de Oakland : des citoyens au service de l’éthique de l’administration municipale », Éthique publique [En ligne], vol. 11, n° 2 | 2009, mis en ligne le 10 mai 2011, consulté le 28 avril 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/138 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.138

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Auteur

Florence Piron

Professeur au département d’information et de communication de l’université Laval.

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