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Débat : L'éthique dans les municipalités : rêve ou réalité ?

Et si on parlait vraiment d’éthique dans les municipalités ?

Luc Bégin
p. 187-190

Résumé

Les conditions sont en place pour une réflexion de fond sur l’éthique en milieu municipal. Rien n’indique, toutefois, que cette réflexion s’engage à l’heure actuelle dans la bonne direction. On assiste plutôt à une confusion généralisée entre « éthique » et « déontologie » qui est alimentée par le discours de la classe politique et largement répercutée par les médias. Cette confusion va de pair avec une apparente obsession de la sanction qui empêche d’envisager la possibilité d’une véritable intervention d’ordre éthique, davantage préventive que punitive. Pourtant, une telle intervention éthique pourrait avoir lieu auprès des acteurs municipaux ainsi qu’auprès des organisations municipales. On pourrait en escompter certains bénéfices réels.

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Texte intégral

1Depuis le printemps 2009 et avec une rare intensité à l’automne, le monde municipal a fait l’objet, pour des raisons peu enviables et peu glorieuses, d’une attention soutenue de la part des médias et des observateurs de la scène publique. Scandales, rumeurs de fraude, de collusion et de corruption ont alimenté notre actualité au quotidien. Ce sont là, à n’en pas douter, des conditions favorables au déclenchement d’une réflexion de fond sur l’exercice du pouvoir politique municipal, sur les relations entre l’entreprise privée, les fonctionnaires, les élus et les partis politiques municipaux ainsi que, de manière plus globale, sur l’institution municipale elle-même et sur l’état de la démocratie en milieu municipal. Il est clair que tout ne va pas pour le mieux dans la gestion des fonds publics de ce palier de gouvernement, bien qu’il faille se garder de trop généraliser. On ne gagne rien à alimenter le cynisme des citoyens en étant trop alarmiste.

2Si les conditions sont en place pour une telle réflexion de fond, il est loin d’être certain toutefois que cette dernière s’engage actuellement dans les bonnes directions. Du moins peut-on formuler de sérieuses réserves en ce qui concerne les demandes pour plus d’éthique dans les municipalités. Étant moi-même éthicien, on pourrait croire que je devrais compter parmi les premiers à me réjouir de la soudaine préoccupation des médias et des politiciens à l’endroit des questions d’éthique dans les municipalités. Ce serait le cas, en fait, si je constatais que l’on y parle vraiment d’éthique. Malheureusement, rien n’est moins certain.

Éthique ou déontologie ?

3Je ne doute pas que ces médias et politiciens se fassent l’écho d’un véritable souci éthique. Le problème ne réside pas tant dans les motivations qui sont exprimées que dans la façon dont on envisage d’apporter des correctifs à la situation. On vise en effet la mise en place de nouvelles règles de conduite, d’obligations et de prescriptions dont le respect serait impératif, sinon à devoir subir des sanctions. Or, cela est le propre de la déontologie, non pas de l’éthique, comme cela est pourtant largement véhiculé par ces mêmes médias et politiciens. À la différence de l’éthique, qui valorise une autorégulation responsable des individus et l’exercice par ces derniers d’une réflexion et d’un jugement autonomes et critiques, la déontologie se rapproche en effet du modèle juridique des codifications énonçant des règles contraignantes et mettant en place des mécanismes d’enquête et de sanction. Il n’est qu’à consulter les codes de déontologie auxquels sont assujettis les professionnels québécois pour constater à quel point le discours ambiant sur l’« éthique » municipale en calque les visées régulatrices et punitives. Ainsi, quand il est fait mention dans les médias de « manquements à l’éthique », il est habituellement question de manquements à des devoirs qui sont — ou devraient être — imposés aux élus et aux fonctionnaires municipaux par des dispositions législatives ou un code de conduite contraignant. Encore une fois, on réduit par là l’éthique à la déontologie. Si la préoccupation initiale est d’ordre éthique, les mécanismes envisagés ne relèvent pas, eux, de l’éthique.

  • 1 Éthique et démocratie municipale, rapport du groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municip (...)

4Loin de moi l’idée de sous-estimer le besoin, dans les milieux municipaux, de règles de conduite plus claires et de mécanismes d’enquête et de sanction additionnels. Il va de soi, par exemple, que l’on veuille mieux encadrer les processus d’attribution des contrats et mieux réglementer les questions de conflits d’intérêts et celles relatives à l’après-mandat des élus. Ce sont des questions importantes pour lesquelles il peut être raisonnable de vouloir mettre en place des mécanismes de contrôle et de sanction. Encore une fois, ces mécanismes ne relèvent pas pour autant de l’éthique. Pas plus d’ailleurs que la fonction de commissaire à l’« éthique » et à la déontologie que l’on parle de créer dans certaines municipalités et qui pourrait devenir une instance de régulation obligatoire si le gouvernement provincial décidait de suivre la quatorzième recommandation énoncée dans le rapport du groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal. On y suggère en effet de prévoir un tel mécanisme « pour que soient sanctionnés les manquements aux règles de déontologie que les élus se seront eux-mêmes imposés1 ». Le commissaire aurait pour fonction de recevoir et traiter les plaintes à l’encontre d’un élu qui seraient portées à son attention, de procéder à des enquêtes lorsqu’il le juge nécessaire et, le cas échéant, de faire des recommandations au conseil de la municipalité où siège l’élu, ces recommandations pouvant conduire au déclenchement de procédures judiciaires. Ce sont là des fonctions analogues à celles des syndics des ordres professionnels qui doivent entre autre veiller au respect du code de déontologie de la profession. Or il est largement admis que la fonction de ces derniers ne relève pas de l’éthique.

L’obsession de la sanction

5Une véritable intervention d’ordre éthique aurait pourtant sa place en milieu municipal, notamment afin de faire contrepoids aux éventuels effets pervers de l’obsession de la sanction à laquelle on assiste actuellement. On peut craindre en effet que les initiatives de régulation des conduites sous le modèle prescriptif du command and control créent l’illusion d’une prévisibilité suffisante des conduites des fonctionnaires et des élus, les uns comme les autres étant censés craindre suffisamment les sanctions prévues pour modeler leurs conduites aux obligations énoncées dans les codes. Or s’il est prévisible qu’un resserrement des contrôles et l’addition de mesures de sanctions découragent pour un certain temps la commission d’actes répréhensibles, on constate également que de telles mesures voient souvent leur efficacité décroître progressivement avec le temps : de nouvelles façons de contourner les règles en viennent immanquablement à se développer. C’est une leçon que l’on peut tirer de la loi sur le financement des partis politiques dont la population québécoise avait de bonnes raisons de s’enorgueillir mais dont l’efficacité et l’étanchéité se sont vues durement mises à l’épreuve ces derniers temps. La sanction, aussi nécessaire puisse-t-elle être, ne suffit pas à garantir les comportements souhaités, pas plus qu’elle ne participe à rendre meilleurs les hommes et les femmes. Pour cela — j’y reviens dans un instant — l’éthique bien comprise peut apporter une contribution au moins modeste.

6L’obsession de la sanction fait perdre de vue également que les actes répréhensibles s’expliquent à partir de phénomènes qui peuvent être très variés et qu’il importe dès lors d’agir sur ces phénomènes de façon préventive, de manière justement à pouvoir éviter de toujours devoir s’en remettre à des mesures correctives. S’il arrive que les actes répréhensibles sont le fait d’une malhonnêteté et d’une cupidité avérées — auxquels cas il n’existe guère de mesures préventive ou corrective dont l’efficacité soit absolument probante —, on ne peut ramener tous les comportements douteux à ce type de cause. Dans certains cas, une compréhension insuffisante des attentes légitimes adressées à son endroit peut suffire pour qu’un élu ou un fonctionnaire commette un geste malheureux ; dans d’autres cas, il peut arriver qu’un ou plusieurs éléments du contexte de travail créent des conditions faisant en sorte que des élus ou des fonctionnaires se voient soumis à des pressions afin qu’ils commettent de tels gestes. Pour l’un et l’autre de ces cas de figure, l’éthique bien comprise peut également apporter une contribution significative, complémentaire d’autres types de savoirs et d’expertises.

7L’intervention éthique en milieu municipal se pense donc dans une perspective de prévention plutôt que de correction. Et une telle intervention devrait porter à la fois sur les acteurs qui y œuvrent (élus et fonctionnaires) et sur l’organisation municipale elle-même.

Intervenir auprès des acteurs municipaux

  • 2 Ibid., p. 23.

8L’idée d’une intervention d’ordre éthique auprès des acteurs du monde municipal est d’ailleurs suggérée dans le rapport Gagné. En plus de la nomination d’un commissaire à l’éthique et à la déontologie — dont le mandat est clairement déontologique — les membres du groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal recommandent en effet que les élus puissent avoir accès à un répondant à l’éthique, c’est-à-dire une ressource spécialisée en éthique qui serait impartiale et dont le mandat consisterait à « seconder l’élu dans la résolution d’un dilemme, à l’éclairer sur les valeurs et les principes en cause, à mieux définir les enjeux éthiques, à faciliter sa réflexion éthique sur la situation rencontrée et à fournir un avis judicieux, neutre et confidentiel. [Cette ressource] permettrait donc à l’élu qui y référerait de faire son choix et de prendre une décision plus éclairée2. » Cette recommandation s’inspire de l’infrastructure de l’éthique mise en place, de manière variablement heureuse, par le gouvernement du Québec dans ses ministères. On y trouve en effet un réseau de répondants à l’éthique dont la fonction principale est d’apporter un soutien aux fonctionnaires lorsqu’ils considèrent être confrontés à des situations d’inconfort et d’incertitude.

9On voit mal toutefois pourquoi ce type d’infrastructure de l’éthique devrait ne concerner que les fonctionnaires dans les ministères québécois — et non les députés et ministres — et ne concerner que les élus en milieu municipal, et non les fonctionnaires. Dans une perspective éthique de prévention, la clarification des situations d’incertitude et d’inconfort et le soutien à la décision peuvent bénéficier aux uns comme aux autres, quel que soit le palier de gouvernement où l’on se trouve.

10Ce type de soutien n’est évidemment pas le seul mode envisageable d’intervention éthique auprès des acteurs municipaux. Toujours dans une visée de prévention, on ne doit pas négliger l’utilité de formations s’adressant à ces derniers. Et je parle ici vraiment de formations, et non seulement d’informations, ce à quoi risquent malheureusement de se limiter les interventions faites auprès de ces acteurs si on s’en tient à la confusion actuelle entre éthique et déontologie. Il ne s’agit pas en effet de se contenter de faire connaître les lois, règlements et obligations déontologiques. Cela est certes essentiel mais nettement insuffisant pour espérer avoir un impact réel sur les manières de se comporter des acteurs municipaux, qu’ils soient fonctionnaires ou élus. L’apport d’une formation comprise dans une perspective éthique est d’une autre nature que la simple connaissance des lois et obligations. Il importe de veiller, dans de telles formations, à mieux faire comprendre (et non seulement connaître) les rôles, fonctions, responsabilités et attentes légitimes de la population à leur endroit. Ce travail de compréhension doit aussi porter sur les situations à risques ; par exemple, sur les contextes pouvant entraîner un officier public à délaisser son rôle au profit d’intérêts autres que ceux de la population qu’il dessert. De telles formations ne se font pas en trois heures… Si on entend se préoccuper vraiment d’éthique dans les municipalités, elles sont néanmoins incontournables.

11L’intervention éthique auprès des acteurs municipaux peut aussi prendre la forme d’un travail de rédaction d’énoncé de valeurs qui soit collectivement pris en charge par les principaux intéressés. Il y aurait beaucoup plus à dire sur cette question que ce qu’il m’est loisible d’expliquer dans le peu d’espace dont je dispose. Trop souvent, de tels énoncés sont le résultat d’un copier-coller ou le fruit d’un exercice auquel n’ont participé que les membres de la direction générale ou ceux d’un conseil exécutif. Il est illusoire d’attendre de telles démarches top down qu’elles conduisent à des transformations des pratiques et comportements au quotidien. C’est le caractère participatif (bottom up) de la démarche de rédaction qui est le principal vecteur de changement, davantage que le libellé de l’énoncé. Tout aussi problématique est la rédaction de codes d’éthique et de déontologie où quelques références aux valeurs sont faites en préambule de l’énoncé des devoirs, obligations et mécanismes de sanction. On a tout intérêt à scinder en deux documents et deux démarches distinctes ce qui relève en fait du code de conduite (les devoirs et obligations) et ce qui relève de l’éthique (l’énoncé des valeurs qui donnent sens aux pratiques et à l’exercice des rôles de chacun dans l’organisation). Je souligne à cet égard que la ville de Québec s’est engagée dans de telles démarches distinctes où l’on évite la confusion entre le préventif et le punitif et entre l’éthique et la déontologie. Il est à espérer qu’une telle initiative soit largement suivie par d’autres municipalités.

Intervenir auprès de l’organisation municipale

12Le travail auprès des acteurs du milieu municipal ne suffit pas pour que l’on puisse parler d’une intervention éthique adéquate. Certes, l’éthique valorise une autorégulation responsable des individus et l’exercice par ces derniers d’une réflexion et d’un jugement autonomes et critiques, attentifs aux attentes de la population à l’endroit de la fonction qu’ils occupent. Les décisions et comportements de ces acteurs municipaux s’inscrivent toujours, toutefois, dans un contexte de travail qu’il importe de ne pas négliger.

13Alors que certaines caractéristiques des organisations peuvent faciliter le développement de pratiques responsables, il en est d’autres qui sont susceptibles de contrecarrer les efforts consentis lors des interventions auprès des acteurs de l’organisation. De nombreux travaux en sociologie des organisations, en management et en éthique organisationnelle permettent de documenter ce type de situations. D’où l’importance de bien identifier les pratiques, modes d’organisation et de gestion, et autres interactions potentiellement problématiques qui nuisent à l’exercice d’un jugement éthique et placent le fonctionnaire ou l’élu dans des situations d’inconfort ou de tentation qui risquent de compromettre son intégrité. Un diagnostic d’éthique organisationnelle bien conduit — suivi de mesures de correction des faiblesses et zones à risques identifiées — peut dès lors s’avérer un outil de prévention intéressant en complément des interventions conduites auprès des acteurs eux-mêmes.

14De plus en plus d’organisations font appel à ce type d’expertise afin de se donner les moyens de corriger des problèmes, tant structurels que conjoncturels, qui entretiennent une culture organisationnelle inhospitalière aux pratiques véritablement soucieuses d’éthique et d’intégrité. Il n’y a pas de raisons faisant en sorte que les milieux municipaux ne s’ouvrent pas à de telles interventions d’ordre éthique.

15Ces modes d’intervention ne peuvent évidemment prétendre régler tous les problèmes de corruption, de collusion, de fraude, de conflit d’intérêts et de malversation dont font état les médias. Les interventions plus musclées, d’ordre juridique et déontologique, ne le peuvent davantage. La question ne devrait pas être : à quel mode d’intervention faut-il s’en remettre ? Elle devrait plutôt s’énoncer ainsi : comment utiliser au mieux les ressources d’intervention disponibles, tant de nature préventive comme l’éthique que de nature corrective comme le droit et la déontologie, afin de parvenir à assainir les mœurs en milieu municipal et à faire en sorte que soit mieux respecté, dans ce milieu, l’idéal de service à la population ? Pour en arriver là, il faudrait toutefois que l’on en vienne d’abord à parler vraiment d’éthique dans les municipalités.

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Notes

1 Éthique et démocratie municipale, rapport du groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal, gouvernement du Québec, ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire, 2009, p. 24. Disponible en version électronique : http://www.mamrot.gouv.qc.ca. Il est toutefois malheureux qu’après avoir précisé qu’il s’agissait de sanctionner les manquements aux règles de déontologie, les auteurs du rapport reprennent la même idée quelques paragraphes plus bas en parlant cette fois de « manquements à l’éthique ».

2 Ibid., p. 23.

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Pour citer cet article

Référence papier

Luc Bégin , « Et si on parlait vraiment d’éthique dans les municipalités ? », Éthique publique, vol. 11, n° 2 | 2009, 187-190.

Référence électronique

Luc Bégin , « Et si on parlait vraiment d’éthique dans les municipalités ? », Éthique publique [En ligne], vol. 11, n° 2 | 2009, mis en ligne le 10 mai 2011, consulté le 27 avril 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/137 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.137

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Auteur

Luc Bégin

Professeur de philosophie et directeur de l’Institut d’éthique appliquée (IDÉA) de l’université Laval.

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