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Débat : L'éthique dans les municipalités : rêve ou réalité ?

Lobbyisme, éthique et municipalités

André C. Côté
p. 170-174

Résumé

L’application de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme fournit un beau cas de figure aux fins d'une réflexion sur l’éthique en milieu municipal. Cette loi, qui s’applique dans l’ensemble des municipalités du Québec depuis juillet 2005, affirme qu’il est dans l’intérêt du public de savoir qui cherche à influencer des décisions devant être prises dans l’intérêt public. Elle impose en conséquence aux lobbyistes actifs auprès des municipalités des obligations spécifiques de divulgation dans un registre public, de façon à actualiser le nouveau droit à la transparence que cette loi reconnaît aux citoyens relativement aux processus décisionnels d’intérêt public. Alors que plusieurs titulaires de charges publiques ont pu penser que cette loi ne les concerne pas directement, puisqu’elle impose l’obligation de divulgation aux lobbyistes, la nature même de leur charge et les conditions générales de leur responsabilité leur dictent certes, à cet égard, à tout le moins un devoir de diligence raisonnable. En l’absence d’une obligation légale spécifique, ils sont clairement interpellés par l’affirmation législative du droit des citoyens de savoir qui cherche à influencer les processus de décision d’intérêt public dont ils sont responsables ou auxquels ils sont associés.

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Texte intégral

  • 1 Éthique et démocratie municipale, rapport du groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municip (...)

1Dans le cadre du vif débat qui a cours actuellement sur le rôle et sur l’état de l’éthique en milieu municipal, alors que se profile, dans la foulée du rapport Gagné1, l’hypothèse qu’on impose par voie législative à toutes les municipalités du Québec une nouvelle infrastructure de l’éthique, il est sans doute pertinent de revenir, pour en tirer si possible quelques enseignements, sur l’expérience vécue ces dernières années à la suite de l’adoption en 2002 de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme.

2Adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale, cette loi s’est en effet appliquée, dès son entrée en vigueur le 13 juin 2002, aux activités de lobbyisme faites auprès des municipalités de dix mille habitants et plus. Sa portée a été ensuite étendue, tel que prévu initialement à l’article 71 de la loi, à l’ensemble des municipalités du Québec à compter du 1er juillet 2005.

3Au fur et à mesure de la mise en place de cette nouvelle institution, le commissaire au lobbyisme a pu graduellement prendre la mesure des défis particuliers que pose l’appropriation de cette loi par les titulaires de charges publiques en milieu municipal.

4La premier de ces défis découle du contexte même de l’adoption de la loi. On se souviendra que le projet de loi n° 80 fut déposé et discuté à l’Assemblée nationale dans une atmosphère de crise, à la suite de ce qu’il est convenu d’appeler l’affaire Oxygène 9, une affaire qui avait placé le gouvernement de l’époque dans l’embarras. La décision fut prise d’entrée de jeu d’assujettir non seulement le lobbyisme fait auprès des institutions parlementaires et gouvernementales, mais également le lobbyisme fait auprès des institutions municipales et supra-municipales.

5Or le milieu municipal, qui ne l’avait en quelque sorte pas vue venir, ne s’est pas senti a priori concerné par la problématique à laquelle voulait s’attaquer cette loi rémédiatrice. Par ailleurs, l’échéancier serré qui a caractérisé son adoption n’a certes pas permis aux municipalités et à leurs regroupements de mener une réflexion approfondie sur un sujet aussi complexe, réflexion qui eût été nécessaire afin de cerner plus finement les enjeux de l’application de la loi dans cet environnement particulier.

6Le deuxième défi, dont cherchait sans doute à tenir compte l’application différée de la loi aux plus petites municipalités, découle du caractère très hétérogène du milieu municipal. On y rencontre, d’une part, un nombre relativement restreint de grandes municipalités pourvues de ressources humaines et financières parfois considérables et, d’autre part, une large gamme de municipalités de moyenne ou de petite dimension dotées, à des degrés divers, de telles ressources en proportion de leur taille et de la richesse socioéconomique de leur milieu. S’ajoutent à cela des structures supra-municipales telles les municipalités régionales de comté.

7Il va sans dire que, face à une loi nouvelle qui s’applique indistinctement à toutes les municipalités du Québec, on aurait pu présumer que les plus grandes seraient généralement mieux équipées pour en donner acte de leur propre chef que les plus petites, qui dépendent souvent, en ces matières, des avis de professionnels externes ou des informations qui leur sont dispensées par les institutions publiques, par les regroupements de municipalités dont elles sont membres ou, le cas échéant, par des associations d’officiers municipaux auxquelles adhèrent les membres de leur personnel permanent. Force est cependant de constater que le comportement des plus grandes municipalités n’a pas, à ce jour, été exemplaire en cette matière et que l’effet de contagion qu’on aurait pu souhaiter ne s’est pas fait sentir dans les plus petites municipalités.

8Ces deux premiers éléments ont sans doute contribué à exacerber la troisième et principale difficulté rencontrée, laquelle s’est avérée commune à l’ensemble des institutions publiques constituant le champ d’application de cette loi. Le réflexe premier des titulaires de charges publiques au sein des institutions concernées a été de déterminer, ou de faire déterminer par leur services juridiques internes ou externes, si et dans quelle mesure cette loi était porteuse pour leur administration d’obligations légales spécifiques nouvelles.

9Dans la plupart des cas, après une lecture de cette loi à son premier niveau, on a rapidement conclu que, sauf en ce qui a trait aux restrictions d’après-mandat imposées à certains élus ou à certains hauts fonctionnaires par les articles 28 à 32 de la loi, l’ensemble des obligations légales édictées reposaient sur les épaules des seuls lobbyistes. De là à conclure que, sauf la réserve énoncée, cette loi ne les concernait que fort peu, voire aucunement, il n’y avait qu’un pas que beaucoup ont franchi allègrement.

10Malgré des efforts importants consentis pour sensibiliser le milieu municipal, y compris par des visites personnalisées en vue d’informer et de mobiliser les élus et les officiers municipaux dans plus d’une quarantaine de municipalités et dans plusieurs municipalités régionales de comté, le commissaire au lobbyisme a dû constater à maintes reprises que l’appropriation de cette loi par le milieu municipal restait largement à faire.

  • 2 Voir respectivement L. Bégin, Lobbyistes et titulaires de charges publiques : recommandations pour (...)

11Aux fins de l’évaluation quinquennale de la loi qui devait être faite par l’Assemblée nationale, ces constats ont amené le commissaire au lobbyisme à commander certaines études dont une portait sur le rôle des titulaires de charges publiques dans l’application de la loi et une autre sur les problématiques particulières à l’application de la loi en milieu municipal2. Ces études ont certes contribué à reformuler assez radicalement le discours du commissaire au lobbyisme à l’égard des titulaires de charges publiques généralement et l’ont amené à formuler de nouvelles attentes à l’égard du milieu municipal.

12En ce qui a trait aux problématiques particulières à l’application de la loi en milieu municipal, les auteurs de l’étude ont noté le peu de familiarité des titulaires de charges publiques avec le contenu de la loi et la perception chez plusieurs que sa portée est difficile à cerner précisément, ce qui en rendrait l’application pour le moins difficile. Le constat le plus intéressant est que les responsables municipaux feraient une distinction entre ceux qui veulent faire affaire avec la municipalité et qui, partant, pourraient être considérés comme des lobbyistes, et ceux qui veulent agir sur les décisions ou les orientations de la municipalité pour faire affaire dans la municipalité. Ces derniers seraient spontanément perçus non pas comme des lobbyistes, même s’ils le sont souvent au sens de la loi, mais bien comme des partenaires à l’égard desquels la pertinence de l’application du contenu obligationnel de la loi, notamment eu égard aux exigences de transparence, ne serait certes pas considérée comme évidente par les intéressés.

  • 3 Voir à cet égard, Commissaire au lobbyisme du Québec, Bâtir la confiance, rapport du commissaire au (...)

13Pour ce qui est de la responsabilisation des acteurs, la réflexion entourant la préparation de l’évaluation quinquennale de la loi a permis de renforcer, chez le commissaire au lobbyisme, la conviction qu’il fallait interpeller les titulaires de charges publiques de façon beaucoup plus ferme qu’il ne l’avait fait jusque là, afin de les amener à prendre réellement fait et cause pour cette loi adoptée à l’avantage des citoyens à l’égard desquels ils sont imputables3.

14Les défis inhérents à l’application concrète de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme constituent à cet égard un beau cas de figure. Il est exact que la portée de cette loi n’est pas toujours facile à cerner et qu’il est parfois difficile pour les titulaires de charges publiques, souvent en contact avec une myriade d’individus, de qualifier les situations. Est-ce à dire que la présence, au demeurant inévitable, de zones grises peut justifier, en l’absence d’obligation légale explicite, leur désengagement face à son respect dans leurs contacts avec les représentants d’intérêts particuliers qui cherchent à influencer leur prise de décisions ?

  • 4 Commissaire au lobbysme du Québec, Responsabiliser les acteurs, rapport d’activités 2008-2009.

15Dans son rapport annuel 2008-2009 à l’Assemblée nationale, intitulé Responsabiliser les acteurs4, le commissaire au lobbyisme résumait ainsi le message mobilisateur qu’il adressait aux titulaires de charges publiques : « L’expérience de ces sept premières années d’application de la Loi m’a convaincu que sans l’engagement des titulaires de charges publiques, l’atteinte des objectifs de la Loi risque d’être compromise. La raison d’être de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme réside dans la recherche d’un renforcement du lien de confiance entre les citoyens et les titulaires de charges publiques. En l’adoptant, l’Assemblée nationale garantissait aux citoyens du Québec le droit de connaître l’identité et l’objet des interventions des lobbyistes cherchant à influencer la prise de décisions devant être caractérisées par la recherche de l’intérêt public. Ce droit à la transparence fait dorénavant partie intégrante des conditions d’exercice des responsabilités ou de l’autorité des titulaires de charges publiques. Dès lors que la Loi affirme expressément le droit des citoyens d’avoir accès à de l’information spécifique relativement aux activités de lobbyisme ayant cours auprès des pouvoirs publics, la légitimité de toute décision sera inévitablement compromise si elle fait l’objet d’activités de lobbyisme illégales. »

16En d’autre termes, si le législateur a jugé à propos d’imposer aux lobbyistes l’obligation de matérialiser, par le dépôt des déclarations requises dans un registre public, le droit des citoyens à la transparence quant à l’existence et à l’objet des activités de lobbyisme, il n’en résulte pas une déresponsabilisation complète des titulaires de charges publiques qui sont partie à ces activités de lobbyisme et qui assument la responsabilité de l’intégrité et de la conformité des processus de décision visés par ces communications d’influence. Puisque l’objet même de la loi est d’assurer, par la mise en place d’un cadre déontologique nouveau et par la garantie d’une transparence accrue des processus décisionnels, un renforcement des droits démocratiques des citoyens et de la relation de confiance entre ceux-ci et leurs institutions, cette loi interpelle directement les titulaires de charges publiques œuvrant au sein de ces institutions.

17En l’absence d’une obligation légale explicite, cette affirmation, fondée sur les objectifs et sur la finalité de la loi, s’inscrit résolument sur le plan de l’éthique publique. Elle rappelle aux titulaires de charges publiques que, au-delà de la lettre des obligations que la loi leur impose spécifiquement, il y a une telle chose que des devoirs inhérents à leur charge. Or la portée de ces devoirs doit être précisée à l’aune de la nature particulière de leur fonction, laquelle est vouée à la recherche de l’intérêt public, et à l’aune des valeurs spécifiques qui doivent imprégner leur conduite et leur rapport avec les pouvoirs et responsabilités qui leur sont dévolus.

18Alors qu’on s’apprête vraisemblablement à adopter des mesures législatives imposant une infrastructure de l’éthique dans l’ensemble des municipalités, quelles leçons peut-on donc tirer des succès à ce jour relatifs dans l’application dans ce même milieu de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme ?

19D’abord que, si une loi de ce type, perçue comme rémédiatrice, est adoptée et imposée à un ensemble d’institutions publiques, le degré de mobilisation de ces institutions quant à l’appropriation des objectifs de cette loi variera grandement selon que chacune d’elles se sentira concernée ou non par le contexte ayant motivé l’adoption de la loi. En d’autres termes, si la perception existe qu’on a imposé des obligations à tous pour régler une situation qui n’était spécifique qu’à certains, il y a, pour ainsi dire, une importante opération de marketing à faire pour que ceux qui ne se sentent que bien indirectement concernés se mettent réellement à pied d’œuvre pour intégrer authentiquement les changements souhaités.

20À cet égard, la qualité de l’accueil qui sera réservé par les plus grandes municipalités au changement proposé risque d’être déterminante. C’est là en effet au premier chef que s’élaborent, ou que devraient s’élaborer, les modèles de gouvernance de ce secteur d’activités bien particulier, la présomption étant que ces grands ensembles sont mieux équipés pour saisir finement les tenants et aboutissants des nouvelles exigences statutaires. Si on veut générer en quelque sorte un effet de système en milieu municipal, on devrait d’abord s’assurer de l’exemplarité du comportement des plus grandes villes par rapport aux objectifs recherchés.

21Par ailleurs, le rôle des grands regroupements d’élus ou d’officiers municipaux comme lieux de réflexion et d’appropriation de ce vaste changement apparaît tout aussi fondamental. Imposer la refonte du cadre juridique et déontologique de la fonction municipale, tout en souhaitant étayer cette démarche par l’adjonction d’une nouvelle infrastructure de l’éthique, présuppose un changement de culture radical qui semble impossible à réaliser sans la mobilisation de l’ensemble du milieu concerné. À cause précisément de son effet structurant, l’engagement de ces grands regroupements d’élus ou d’officiers municipaux risque d’être déterminant.

22Dans tout ce débat, il est un élément qui mérite certains éclaircissements. Parfois, il semble y avoir une certaine confusion, sinon une confusion certaine, quant à la distinction qui doit être faite entre le droit et la déontologie d’une part, et l’éthique d’autre part. Une approche quelque peu réductrice de l’éthique amène alors à mettre en opposition ce qui devrait s’inscrire dans la complémentarité. Il en est ainsi, par exemple, lorsqu’on reproche la mollesse ou, pour utiliser une expression consacrée, l’« absence de dents » de la démarche éthique préconisée.

23Considérant la nature et la portée des questionnements qui ont actuellement cours sur le rôle et sur l’état de l’éthique en milieu municipal, la première chose qu’on devrait envisager c’est de mieux départager le domaine du droit et de la déontologie et le domaine de l’éthique.

24On peut certes induire du discours ambiant qu’une refonte du cadre légal et déontologique applicable au milieu municipal est souhaitée par plusieurs et que le législateur devrait à cet égard, être plus précis et plus exigeant quant aux obligations légales imposées aux élus et officiers municipaux.. La difficulté semble être que, même si on devait aller dans ce sens, on aura sans doute mis en place des règles nouvelles pour mieux réprimer les abus et les comportements inacceptables, mais on n’aura pas pour autant mis en place les conditions pour que soit réalisé le véritable changement de culture institutionnelle qu’implique la recherche d’une authentique culture de l’éthique.

25S’agissant de l’application de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme en milieu municipal, nous avons été précisément confrontés à l’impact de l’absence d’une distinction claire à cet égard. Plus souvent qu’autrement, le premier réflexe a été, avec l’entrée en vigueur de cette loi, de vérifier ou de faire vérifier par les conseillers juridiques internes ou externes, la portée des nouvelles obligations légales imposées par cette loi, s’il en était.

26Derrière ce réflexe institutionnel se profile une attitude qui doit certes être remise en cause si on veut réellement implanter une véritable culture de l’éthique en milieu municipal. Cette attitude se fonde sur la perception toute simple et largement répandue dans notre société à l’effet que tout ce qui n’est pas défendu est permis, ou, en d’autres termes, que tout ce qui n’est pas illégal ou tout ce qui n’a pas été précisément encadré par des normes, doit être laissé à l’appréciation et au libre arbitre de chacun. Or un tel postulat est radicalement incompatible avec une approche éthique.

27Il y a certes un risque que la démarche gravite autour de la mise en place d’un code d’éthique, document s’ajoutant au cahier des autres lois, règlements et normes administratives faisant l’objet d’une interprétation plus ou moins stricte. Dans un tel cas, il est à prévoir que la préparation de ces textes sera confiée aux conseillers juridiques internes ou externes et que ces codes deviendront standardisés et figés. En ce faisant, on n’aura pas pour autant agi sur la culture organisationnelle du milieu, ce qui est en cause dès lors qu’on parle d’un nouveau positionnement éthique.

28Au-delà et en complémentarité du respect des règles de droit et des obligations professionnelles imposées par un code de déontologie, l’implantation d’une culture éthique implique l’identification et la prise en compte par les acteurs eux-même de la finalité de l’institution dont ils sont fiduciaires et des valeurs spécifiques au milieu organisationnel qui est en cause. Dans cette perspective, il est fondamental d’élever le débat au-delà de ce qui est simplement normatif, pour entrer résolument dans l’univers nécessairement plus flou des zones grises, des conflits de valeurs, bref des questionnements éthiques. À cet égard, la présence de commissaires ou de conseillers à l’éthique au cœur de l’infrastructure de l’éthique envisagée apparaît cruciale.

29L’application de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme aura permis d’alimenter la réflexion sur cette importante question de la place de l’éthique dans la gestion de la chose publique. En l’absence d’obligations légales spécifiques faites aux titulaires de charges publique, la nature et la finalité même de cette loi leur imposent en effet à tout le moins un devoir de diligence raisonnable en ce qui a trait au respect du droit à la transparence des citoyens envers lesquels ils sont imputables. L’expérience aura démontré toute l’importance, ainsi que la grande difficulté, de porter un tel discours ancré non pas dans le droit strict, mais bien dans la recherche du bien commun et dans les valeurs spécifiques à l’administration publique.

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Notes

1 Éthique et démocratie municipale, rapport du groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal, 2009.

2 Voir respectivement L. Bégin, Lobbyistes et titulaires de charges publiques : recommandations pour une responsabilisation accrue, commissaire au lobbyisme du Québec, 2009 ; et S. Belley, J.-P. Desjardins et G. Divay, Lobbyisme et municipalités, commissaire au lobbyisme du Québec, 2009.

3 Voir à cet égard, Commissaire au lobbyisme du Québec, Bâtir la confiance, rapport du commissaire au lobbyisme du Québec concernant la révision quinquennale de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, 2008.

4 Commissaire au lobbysme du Québec, Responsabiliser les acteurs, rapport d’activités 2008-2009.

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Pour citer cet article

Référence papier

André C. Côté , « Lobbyisme, éthique et municipalités », Éthique publique, vol. 11, n° 2 | 2009, 170-174.

Référence électronique

André C. Côté , « Lobbyisme, éthique et municipalités », Éthique publique [En ligne], vol. 11, n° 2 | 2009, mis en ligne le 10 mai 2011, consulté le 25 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/127 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.127

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